ECLI:CZ:NSS:2016:3.AZS.246.2015:25
sp. zn. 3 Azs 246/2015 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a Mgr. Radovana Havelce, v právní věci žalobce: A. M.,
zastoupen Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Praha 1, Opletalova 25, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem Praha 4, náměstí Hrdinů
1634/3, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni
ze dne 23. 9. 2015, č. j. 57 A 70/2014 – 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 22. 7. 2014, č. j. MV-33899-3/SO/-2014
(dále jen „napadené rozhodnutí“), odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra,
odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 21. 1. 2014,
č. j. OAM-12483-59/TP-2011 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“), jímž byla podle §75 odst. 2
písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) zamítnuta žádost
žalobce o vydání povolení k trvalému pobytu.
Krajský soud rozsudkem ze dne 23. 9. 2015, č. j. 57 A 70/2014 – 53 (dále jen „napadený
rozsudek“), vyhověl podané žalobě, rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a věc vrátil
k dalšímu řízení. Žalobci dal přitom za pravdu ve dvou žalobních bodech. Ztotožnil
se s vytýkanou nesprávností hodnocení stanoviska Policie ČR, které bylo podkladem rozhodnutí
správních orgánů, a rovněž souhlasil s nepřezkoumatelností hodnocení přiměřenosti zásahu
rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobce.
V prvním bodě bylo spornou otázkou hodnocení stanoviska Policie ČR ze dne
14. 11. 2013, č. j. V-34-1/2013-ÚOOZ-V4, obsahující informace podléhající režimu utajení podle
zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně utajovaných informací“). Toto stanovisko bylo
jediným podkladem pro zamítnutí žádosti žalobce o udělení trvalého pobytu s tím, že existuje
důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek ve smyslu
ustanovení §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců.
Nyní uplatněné stanovisko bylo výsledkem doplnění realizovaného správními
orgány na základě dvou rozsudků – rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 5. 2013,
č. j. 57 A 29/2013 – 202, a jej potvrzující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 1. 2014, č. j. 4 As 108/2013 – 69. Uvedené soudy v odkazovaných rozsudcích přezkoumávaly
rozhodnutí žalované o (dřívější) žádosti žalobce o prodloužení dlouhodobého pobytu na území
ČR za účelem podnikání (účast v právnické osobě), která byla zamítnuta s odůvodněním,
že pobyt žalobce na území ČR není v jejím zájmu. I v tomto případě bylo základním důvodem
pro zamítnutí žádosti žalobce stanovisko Policie ČR, tehdy ze dne 1. 3. 2012 (dále jen „původní
stanovisko“). Krajský soud v Plzni v uvedeném případě shledal nemožnost ověřit věrohodnost
utajované informace ve sdělení Policie ČR a uzavřel, že skutkový stav, který vzaly správní orgány
za základ rozhodnutí, nemá ve správním spise oporu. Při rozhodování o kasační stížnosti
proti citovanému rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl požadavky na doplnění stanoviska, totiž,
že je třeba, aby obsahovalo konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání,
včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policie uvedené informace za věrohodné.
Správní orgány stanovisko doplnily, čímž vzniklo výše zmíněné stanovisko Policie ČR ze dne
14. 11. 2013, č. j. V-34-1/2013-ÚOOZ-V4 (dále jen „stanovisko“), které bylo základem
pro rozhodování správních orgánů i v nynějším případě.
V rámci nynějšího přezkumu připomněl krajský soud „vývoj“
stanoviska naznačený v předchozím odstavci. Odkázal též na rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 4 As 108/2013 – 69, a v něm obsažené závěry týkající se řízení,
v jehož rámci je nakládáno s utajovanými skutečnostmi. Zdůraznil, že utajenost určitých
informací vede k povinnosti soudu přezkoumat napadená rozhodnutí, včetně podkladů pro jejich
vydání, s nimiž se (případně) účastník řízení nemohl plně seznámit, a to i nad rámce žalobních,
případně kasačních důvodů. Rovněž podotkl, že pokud by seznámením účastníka s plným
zněním utajovaných skutečností mělo dojít k popření smyslu utajení, lze akceptovat, že správní
orgány sdělí účastníku řízení pouze pro řízení relevantní obsah takové skutečnosti
a to v přiměřené formě (např. anonymizované; srovnej rozsudky zdejšího soudu 25. 11. 2011,
č. j. 7 As 31/2011 – 101, a ze dne 21. 12. 2012, č. j. 7 As 117/2012 – 28). Na podkladě rozsudku
Nejvyšší správního soudu ze dne 20. 6. 2007, č. j. 6 Azs 142/2006 – 58, krajský soud připomněl,
že při poměřování práv účastníka řízení odvozených od čl. 38 odst. Listiny základních práv
a svobod a účelu utajování informací je třeba aplikovat princip proporcionality.
K samotnému věcnému přezkumu informací v režimu zákona o ochraně utajovaných
informací připomněl krajský soud další rozsudek Nejvyššího správního soudu a to ze dne
25. 11. 2011, č. j. 7 As 31/2011 – 101, z nějž plyne, že někdy pro závěr o existenci
bezpečnostního rizika postačí zjištění, že je pravděpodobné, že příslušná zákonem předvídaná
skutková podstata byla naplněna. Může tomu tak být ovšem pouze v případě, že taková
eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením skutkových zjištění a že se na základě
dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení.
Z citovaného rozsudku zdejšího soudu tak plyne, že pro účely předmětného správního řízení není
žádána nepochybná jistota o pravdivosti poskytovaných informací. Krajský soud však připomněl
požadavky, které vyslovil Nejvyšší správní soud k původnímu stanovisku pro účely jeho doplnění
(rozsudek č. j. 4 As 108/2013 – 69), kdy by postačoval „konkrétní popis zdroje získaných informací
a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policie uvedené informace za věrohodné.
Za těchto podmínek by si již soud mohl učinit úsudek, zda jsou informace policie natolik věrohodné, aby mohly
zasáhnout do osudu žalobce (a celé jeho rodiny) tím, že na jejich základě nezíská povolení k dalšímu pobytu“.
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku uvedl, že je přitom na příslušných orgánech,
aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu, anebo rezignace
na jejich uplatnění v předmětném řízení.
Na pozadí uvedených závěrů se krajský soud seznámil s obsahem utajované informace,
s jejímž obsahem se žalobce seznámil během správního řízení (konkrétně dne 5. 12. 2013; vyjádřil
se k ní dne 12. 12. 2013, č. j. V92/2013-OAM), a rozhodl o provedení dokazování obsahem
utajované informace, při dodržení příslušných procesních požadavků stanových soudním řádem
správním (dále jen „s. ř. s.“) a §133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností.
Neztotožnil se přitom s hodnocením obsahu utajované skutečnosti, tak jak jej učinila žalovaná.
Krajský soud uvedl, že utajovaná informace zahrnuje popis setkání, resp. kontakty, žalobce
s osobami, vůči kterým se zpracovatel informace negativně vymezuje. Podle krajského soudu
v ní naopak nejsou uvedeny žádné konkrétní protistátní či kriminální aktivity žalobce, absentuje
označení důkazů prokazujících spolupráci žalobce s označenými osobami na jejich kriminálních
aktivitách a není ani zřejmý způsob získání informací zde uváděných. Rovněž v ní nejsou
popsány okolnosti, pro které má policie, resp. Útvar pro odhalování organizovaného zločinu
(dále jen „ÚOOZ“), uvedené informace za věrohodné. Jak pak uzavřel krajský soud, pokud jsou
uvedeny důvody, jimiž je kontakt žalobce s osobami v utajované informaci uvedenými, nelze tyto
žádným způsobem ze strany krajského soudu ověřit. Krajský soud proto poznamenal,
že si nemůže učinit úsudek, zda jsou informace ÚOOZ natolik věrohodné, aby mohly zasáhnout
do osudu žalobce tím, že na jejich základě nezíská povolení k dalšímu pobytu. Ačkoliv si přitom
je vědom nelehké situace příslušných orgánů, soud nemůže z důvodu utajení určitých informací
rezignovat na kontrolní funkci mu svěřenou. Uzavírá proto, že žalované se tak nepodařilo
s velkou mírou pravděpodobnosti hraničící s jistotou prokázat, že by žalobce mohl závažným
způsobem narušit veřejný pořádek ve smyslu §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců.
Druhý žalobní bod, kterému krajský soud vyhověl, se zaobíral posouzením vlivu
rozhodnutí na soukromý a rodinný život žalobce. I zde správní orgány obou stupňů vycházely
z utajované informace, přičemž dle jejich názoru tato prokazuje důvodné nebezpečí,
že by žalobce mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek [§75 odst. 2 písm. f) zákona
o pobytu cizinců]. V důsledku toho správní orgány usoudily, že veřejný zájem na nenarušení
veřejného pořádku převažuje nad zájmem žalobce na soukromý a rodinný život na území ČR.
Krajský soud zopakoval, že se neztotožňuje s hodnocením správních orgánů stran utajované
informace jako důvodu pro zamítnutí žádosti žalobce ve smyslu citovaného ustanovení.
Z toho důvodu není podle krajského soudu správné ani posouzení zásahu rozhodnutí
do rodinného a soukromého života žalobce. Není proto možné zabývat se konkrétními
námitkami žalobce směřujícími vůči nesprávnému hodnocení správních orgánů v této otázce.
Ve zbylých žalobních bodech se krajský soud s žalobcem neztotožnil. Argumentace
žalobce v těchto případech směřovala na nesprávnou interpretaci a aplikaci neurčitého právního
pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ a na nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí,
když správní orgány uplatnily paušální odkaz na utajovanou informaci a nespecifikovaly,
v čem konkrétně spatřují existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení.
V důsledku uvedených skutečností krajský soud zrušil rozhodnutí správních orgánů obou
stupňů, s odůvodněním, že skutkový stav, z něhož správní orgány vycházely, nemá oporu
ve spise.
Proti rozsudku podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost.
Napadenému rozsudku vytýkala nesprávné posouzení právní otázky a nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatečné konkrétnosti důvodů rozhodnutí. Stěžovatelka
namítala, že krajský soud nesprávně vyhodnotil jeden z podkladů pro rozhodnutí o žádosti
žalobce a to stanovisko ÚOOZ. Konkrétně stěžovatelka nesouhlasila s tím, že by obsah
utajované informace v její doplněné podobě ze dne 14. 11. 2013, nebyl dostatečný pro zamítnutí
žádosti o povolení k trvalému pobytu podle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců.
Je tomu tak dle stěžovatelky především s ohledem na povahu informace, která je pořízena
v režimu utajení „vyhrazené“, a také s ohledem na zdroj takové informace. Poukázala
na skutečnost, že ÚOOZ se podílí na udržování vnitřního pořádku a bezpečnosti státu,
a poskytnutá informace je výsledkem jeho činnosti v souladu se zákonem.
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 108/2013 – 69,
stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že nyní je z utajované informace dostatečně zřejmé,
kdo je zdrojem předmětné informace i způsob jejího získání. Zdůraznila, že v odůvodnění
napadeného rozhodnutí se vypořádala s námitkami uplatněnými v odvolání, což krajský soud
v rozsudku nijak nezohlednil. Tvrzení krajského soudu, že závěr stěžovatelky nemá oporu
ve spise, odmítla s poukazem na to, že z napadeného rozsudku není zřejmé, jaké další konkrétní
podklady ve správních spisech krajský soud postrádá, tedy jakými konkrétními dokumenty by měl
správní orgán v dalším řízení spis doplnit. Stěžovatelka v tomto smyslu považuje napadený
rozsudek za nesrozumitelný pro nekonkrétnost a to i s ohledem na skutečnost že obsahem spisu
je utajovaná informace, která již byla oproti původnímu řízení ve věci prodloužení platnosti
dlouhodobého pobytu doplněna o další požadované informace.
V souvislosti s věrohodností utajované informace považuje stěžovatelka za podstatné
přihlédnout k tomu, že v daném případě je předmětem správního řízení žádost o vydání
povolení k trvalému pobytu, nikoliv řízení o jeho zrušení, nebo o správním vyhoštění.
Pro zamítnutí žádosti proto dle stěžovatelky postačí i jednání méně intenzivní a nebezpečné,
než pro účely např. vyhoštění, což vyplývá i z rozsudku zdejšího soudu ze dne 30. 11. 2011,
č. j. 3 As 21/2011 – 85, který stěžovatelka považuje v tomto smyslu za relevantní
i v projednávaném případě. Stěžovatelka z judikatury Nejvyššího správního soudu dále odkázala
na rozsudek č. j. 7 As 31/2011 – 101, v souvislosti s nímž uvedla, že skutkový základ úvahy
o bezpečnostním riziku mohou tvořit v podstatě jakékoliv informace, které má příslušný orgán
k dispozici, ať již je získal z jakýchkoliv zdrojů a jakýmikoliv prostředky. Podstatná je jejich
informační hodnota. Stěžovatelka akcentovala i závěr z citovaného rozsudku, že posuzování
informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou pravděpodobnostní, založenou
v určité míře na odhadu.
Stěžovatelka dále namítala, že naplnila požadavky doplnění utajované informace vyjádřené
rozsudkem zdejšího soudu č. j. 4 As 108/2013 – 69, tedy konkrétnost popisu zdroje získaných
informací, způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které jsou uvedené
informace věrohodné. Konkrétně poznamenala, že „bylo zcela konkrétně, dostatečně podrobně
a přesvědčivě popsáno, z jakých podkladů ÚOOZ vycházel při činění v této informaci tvrzeného závěru a byla
popsána činnost účastníka řízení tak, aby bylo možné přezkoumat důvodnost informace“.
Druhá kasační námitka stěžovatelky směřovala proti závěru krajského soudu o hodnocení
přiměřenosti rozhodnutí správních orgánů z hlediska zásahu do soukromého a rodinného života
žalobce. Odůvodnění krajského soudu označila za nesrozumitelné a nepřezkoumatelné.
Zdůraznila, že správní orgány posuzovaly přiměřenost zásahu rozhodnutí do života žalobce,
neboť rozhodovaly podle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Nebezpečí závažného
narušení veřejného pořádku je v tomto smyslu podle stěžovatelky jen jedním z kritérií
pro posouzení přiměřenosti rozhodnutí. Z toho důvodu nelze obě podmínky ztotožňovat
a přiměřeností se nezabývat pouze s odůvodněním, že krajský soud nepovažuje za prokázané
důvodné nebezpečí závažného narušení veřejného pořádku. Stěžovatelka považuje svůj závěr
o přiměřenosti zamítavého rozhodnutí za správný i z toho důvodu, že v projednávaném případě
se jedná o zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu, nikoliv o zrušení
dosavadního pobytového oprávnění či správní vyhoštění. Z uvedeného stěžovatelka dovozuje,
že pro hodnocení přiměřenosti zásahu zamítavého rozhodnutí do života cizince by musely být
prokázány závažnější důvody, než např. v případě zrušení pobytového oprávnění. Taková situace
však v projednávaném případě podle stěžovatelky nenastala a rozhodnutí správních orgánů
v tomto smyslu nemá žádný vliv na dosavadní život žalobce na území ČR. Stěžovatelka závěrem
podotkla, že při úvaze o přiměřenosti zásahu rozhodnutí do života žalobce zohlednila
v odůvodnění napadeného rozhodnutí všechna relevantní kritéria. Z uvedených důvodů proto
navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit soudu k dalšímu řízení.
Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatelka je v řízení zastoupena advokátem a jsou splněny
i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s. Následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Platí totiž, že nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla nenabízí prostor k úvahám
o námitkách věcného charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit. Vhodné je podotknout,
že konstantní judikatura zdejšího soudu označuje za nepřezkoumatelné zejména takové
rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních
námitek (srovnej rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58,
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74),
respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ
žaloby (srovnej rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44). Zároveň je třeba zdůraznit,
že nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom,
jak podrobně by měl být odůvodněn. Musí se totiž jednat o objektivní překážku, která kasačnímu
soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 – 85).
Stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost ve vztahu k úvahám krajského soudu
o přiměřenosti zásahu správního rozhodnutí do rodinného a soukromého života žalobce.
Nejvyšší správní soud se s touto námitkou neztotožňuje. Krajský soud v napadeném rozsudku
(s. 19-20) zřetelně uvedl, že považuje závěr správních orgánů o prokázání důvodu pro zamítnutí
žádosti žalobce podle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců za mylný. V důsledku této
skutečnosti tak podle krajského soudu není možné posoudit konkrétní námitky žalobce směřující
do nesprávného hodnocení zásahu rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. Nejvyšší
správní soud souhlasí s tím, že dopad správních rozhodnutí do soukromého a rodinného života
žalobce nelze ve smyslu zákonného vymezení vůbec hodnotit, neboť nejsou k dispozici kriteria
pro posouzení proporcionality obou zákonem předvídaných a navzájem propojených hledisek.
V kontextu výše zmíněných judikaturních závěrů zdejšího soudu tak lze uvést, že krajský soud
v uvedeném smyslu dostatečně konkrétně vyjádřil, v čem spatřuje pochybení správních orgánů,
respektive proč nemůže blíže vypořádat argumenty žalobce vůči hodnocení správních orgánů.
Nejvyšší správní soud se proto neztotožňuje se stěžovatelkou v posuzované námitce
nepřezkoumatelnosti, aniž by tím současně předjímal správnost podkladové úvahy krajského
soudu, které se bude věnovat níže.
Podle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců platí, že „[m]inisterstvo žádost o vydání
povolení k trvalému pobytu dále zamítne, jestliže je důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu
nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, za podmínky, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska
jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince.“
Nejvyšší správní soud vyšel při posuzování důvodnosti prvé kasační námitky především
z usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 1. 3. 2016, č. j. 4 As 1/2015 – 40. Rozšířený
senát v něm rozebíral otázku, zda a do jaké míry jsou správní soudy oprávněny věcně
přezkoumávat závěry správních orgánů založené na podkladech, které byly podrobeny režimu
utajované informace podle zákona o ochraně utajovaných informací. V této souvislosti provedl
obsáhlou analýzu dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, na kterou zdejší soud
pro stručnost odkazuje. Rozšířený senát ve zmíněném usnesení vyslovil, že správní soudy
nemohou rezignovat na hodnocení obsahu takových (utajovaných) podkladů z hlediska jejich
věrohodnosti, přesvědčivosti a relevance ve vztahu ke správnímu řízení a takové utajované
informace nemohou být pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele bez patřičného skutkového
podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Tento závěr podle zdejšího soudu zcela
dopadá i na nyní projednávaný případ.
Nelze se proto ztotožnit s názorem stěžovatelky, která již z režimu utajení informace
(„vyhrazené“) a ze zdroje informace (ÚOOZ jako specializovaný orgán zaměřený na udržování
vnitřního pořádku a bezpečnosti státu), usuzuje na dostatečnou věrohodnost, přesvědčivost
a relevanci informace. Tyto parametry utajované informace totiž musí nejprve posoudit
ve správním řízení správní orgán a následně musí mít možnost takovou úvahu učinit správní
soud. Nejvyšší správní soud k této problematice již dříve uvedl, že přijetí názoru stěžovatelky
by ad absurdum znamenalo, že státní orgány by mohly ze soudního přezkumu libovolně vyloučit
podklady pro rozhodování správních orgánů prostě tím, že by je označily za utajovanou
informaci, v důsledku čehož by taková informace musela být automaticky považována
za pravdivou a relevantní (viz rozsudek ze dne 17. 6. 2016, č. j. 4 Azs 255-2015 – 49). Postavení
autora utajované informace nemůže samo o sobě vést k závěru o její věrohodnosti, přesvědčivosti
a relevanci, jakkoliv lze se stěžovatelkou souhlasit v tom, že tato okolnost není bez významu.
Kdyby totiž obsah informace pocházel například z oblasti nacházející se zcela mimo působnost
autora („tvůrce“) informace, jistě by bylo nutno k obsahu přistupovat se značnou mírou
obezřetnosti. Na druhu stranu nelze rovněž vyloučit možnost, že i tak kompetentní orgán, jakým
je ÚOOZ, může být např. uveden v omyl svými informačními zdroji, popřípadě může
ze správných informací vyvodit nesprávné závěry; maximálně dosažitelný způsob ověření
předkládaných informací je tedy zcela namístě.
Je tak primárně úkolem správního orgánu, aby na základě poskytnutých utajovaných
podkladů sám posoudil, zda z nich lze dovodit splnění podmínek podle §75 odst. 2 písm. f)
zákona o pobytu cizinců v tom smyslu, že žalobce představuje důvodné nebezpečí z hlediska
možného narušení veřejného pořádku (případně bezpečnosti státu). Po takovém zjištění musí
dále vážit i otázku přiměřenosti zásahu rozhodnutí do rodinného nebo soukromého života
dotčené osoby, zde žalobce. Učiněné závěry pak ze shora vyložených důvodů plně podléhají
přezkumu ze strany správních soudů.
Dílčí námitku směřovala stěžovatelka ve vtahu k doplnění původní utajované informace
na základě požadavků vyslovených zdejším soudem v rozsudku č. j. 4 As 108/2013 – 69.
Argumentovala, že nyní již je z informace zřejmé, kdo je zdrojem předmětné informace i způsob
jejího získání. V této souvislosti odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu
č. j. 7 As 31/2011 – 101 a 4 As 108/2013 – 69, z nichž vyplývá, že skutkový základ úvahy
správního orgánu mohou tvořit v zásadě jakékoliv informace, které má k dispozici, ať již je získal
z jakýchkoliv zdrojů a jakýmikoliv prostředky, přičemž podstatná je jejich informační hodnota.
Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je pak vždy úvahou pravděpodobnostní,
založenou v určité míře na odhadu. Po policii přitom není žádána nepochybná jistota
o pravdivosti jí poskytnutých informací, ale postačoval by konkrétní popis zdroje získaných
informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policie
uvedené informace za věrohodné. Za takových okolností by si již soud mohl učinit úsudek,
zda jsou informace policie natolik věrohodné, aby mohly zasáhnout do osudu žalobce v podobě
zamítnutí jeho žádosti. S takto stěžovatelkou prezentovanými závěry zdejšího soudu lze
v zásadě souhlasit. Ve vztahu k příslušné pasáži z rozhodnutí č. j. 7 As 31/2011 – 101,
však nelze pominout dovětek, že „někdy pro závěr o existenci bezpečnostního rizika [sice] postačí zjištění,
že je pravděpodobné, že příslušná zákonem předvídaná skutková podstata byla naplněna. Může tomu tak být
ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením skutkových zjištění
a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení.“
Z řečeného vyplývá, že jakkoliv není po příslušných orgánech požadován důkaz jistoty
pravdivosti informací, musí být tyto informace podepřeny konkrétností, specifikací zdrojů
a uvedením dalších okolností podporujících věrohodnost informace, aby existoval dostatečný
podklad pro závěr, že daná eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením skutkových zjištění.
Nejvyšší správní soud se nejprve zaobíral otázkou, zda utajovaná informace poskytuje
(kvalitativně) dostatečný skutkový základ umožňující v prvé řadě vůbec posoudit existenci
podmínek pro aplikaci §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců; teprve poté bude možné
zkoumat intenzitu jednání žalobce ve smyslu řečené proporcionality. Poté, kdy se seznámil
s obsahem utajované informace, se ztotožnil s krajským soudem i stěžovatelkou v tom,
že po doplnění je utajovaná informace konkrétnější, než ve své původní podobě. Samotná
skutečnost, že informace byla doplněna a je podrobnější, však na rozdíl od názoru stěžovatelky
neimplikuje automaticky závěr, že již splňuje požadavky vyslovené Nejvyšším správním soudem
v rozsudku č. j. 4 As 108/2013 – 69.
Zdejší soud přitom zohlednil skutečnost, že zástupce žalobce se již během
správního řízení dne 5. 12. 2013 seznámil s písemností obsahující utajované informace,
a obsáhle se k ní vyjádřil dne 12. 12. 2013, č. j. V92/2013-OAM. Některé skutečnosti obsažené
v utajované informaci přitom popřel, respektive vysvětlil jejich nezávadnost. U některých nelze
přehlížet, že popisují vztahy běžné v obchodním styku, které tudíž samy po sobě nemají negativní
povahu. Bez bližší specifikace nelze tedy považovat za splněné požadavky §75 odst. 2 písm. f)
zákona o pobytu cizinců. Posuzovaná písemnost neozřejmuje ve vztahu k určitým tvrzením
zdroje, z jakých byla ta která informace policií získána, případně nepředkládá důvody podporující
její věrohodnost. Zdroje jsou naopak identifikovány zásadně obecně. Nejvyšší správní soud pak
nemůže přehlédnout ani to, že žalobce formuloval některé konkrétní námitky zpochybňující
informace uvedené v utajované části a jejich souvislosti, avšak správní orgány na to nereagovaly
požadavkem vypracování doplňujícího stanoviska ze strany policie.
Nejvyšší správní soud považuje v tomto bodě za vhodné poukázat na svůj rozsudek
ze dne 3. 2. 2016, č. j. 1 Azs 213/2015 – 54, v němž řešil podobnou problematiku –
neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu opírající se výlučně o negativní
stanovisko Bezpečnostní informační služby. I v tomto případě se žalobce ke stanovisku obsáhle
vyjádřil. Zdejší soud tehdy odkázal na svůj rozsudek č. j. 7 As 31/2011 – 101, a poznamenal,
že „je třeba souhlasit s krajským soudem v tom, že stanovisko Bezpečnostní informační služby obsahuje popis
konkrétního jednání žalobce a dalších osob, umožňující jejich identifikaci, kromě tohoto stanoviska však nebyly
soudu předloženy žádné jiné podklady, z nichž by bylo možno usuzovat na věrohodnost těchto informací. Žalobce
přitom v rozsáhlém vyjádření ke stanovisku uváděl celou řadu konkrétních údajů, jimiž dílem zpochybňoval
správnost závěrů ve stanovisku obsažených, dílem pak vysvětloval a popisoval své konkrétní vztahy s osobami
ve stanovisku zmiňovanými. Za této situace bylo nepochybně na žalované, aby předmětné vyjádření postoupila
Bezpečnostní informační službě a vyžádala si doplnění stanoviska ze dne 13. 8. 2013 právě ve vztahu
ke skutečnostem sděleným žalobcem. Jestliže tak neučinila, vycházela ze stavu věci, který nemá oporu ve správním
spise. Krajský soud proto nepochybil, dospěl-li k závěru, že týká-li se tato procesní vada jediného podkladu,
ze kterého byl učiněn závěr o naplnění podmínky podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, byl dán
důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.“
Uvedené závěry lze ve značné míře vztáhnout i na nyní projednávaný případ, neboť i zde
skutečnosti obsažené v utajované informaci nelze bez dalšího považovat za dostatečné
pro zamítnutí žalobcovy žádosti. Nejsou v potřebné míře podepřeny ani informacemi, které zjistit
a uvést bylo možné proto, aby bylo zároveň možné jejich posouzení správními soudy bez
narušení ochrany utajované skutečnosti. Žalobce navrhl doplnění stanoviska policie, které si však
stěžovatelka nevyžádala a nevysvětlila ani proč se tak stalo. Nejvyšší správní soud přitom nadále
zastává názor vyjádřený v rozsudku č. j. 4 As 108/2013 – 69, totiž, že policie se v nastíněných
případech nachází v nelehké pozici, neboť je zřejmé „[p]okud uvolní konkréta o tom, jak informace
získala, může tím, že se, byť i v režimu nakládání s utajovanými informacemi, k nim dostanou další subjekty,
konkrétně příslušní soudci, potenciálně ohrozit zdroj informací či výsledky práce policie, neboť každé rozšíření
okruhu subjektů, které k utajované informaci mají přístup (i když jsou povinny s ní nakládat v režimu
příslušného stupně utajení), zvyšuje riziko jejího vyzrazení. Na druhé straně, pokud tak neučiní, její informace
nemohou být dostatečným podkladem pro závěr o tom, že další pobyt žalobce není v souladu se zájmy České
republiky. Pokud stěžovatel nebude schopen existenci činnosti žalobce v rozporu se zájmy ČR dovodit i z jiných,
na utajovaných informacích získaných od Policie ČR nezávislých podkladů, může se stát, že nebude schopen unést
své důkazní břemeno ohledně neslučitelnosti dalšího pobytu žalobce se zájmy ČR. Tuto volbu však za stěžovatele
a s ním spolupracující Policii ČR nemůže vyřešit soud tím, že rezignuje na svoji kontrolní funkci, je-li
mu zákonem na základě čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod svěřena. Je na uvedených orgánech,
aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu, anebo rezignace na jejich uplatnění
v předmětném řízení.“
Nejvyšší správní soud respektuje, že v souvislosti s řízeními obsahujícími utajované
skutečnosti mohou a musí určité z nich, i kdyby byly podstatné pro rozhodnutí, zůstat utajeny.
I Ústavní soud ovšem ve svých nálezech ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, a ze dne
6. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 377/04, jednoznačně uvedl, že toto nezbytné utajení nemůže vést
k popření práva na spravedlivý proces. V této rovině úvahy nabývá na významu soudní přezkum,
kdy povinnosti soudu přezkoumat napadené rozhodnutí, včetně podkladů pro jeho vydání,
s nimiž se účastník řízení nemohl plně seznámit, jde případně i nad rámec žalobních bodů,
příp. kasačních důvodů. Současně je třeba poznamenat, že na nutnost ochrany utajovaných
informací pamatuje i soudní řád správní ve spojení se zákonem o ochraně utajovaných
skutečností (srovnej §133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností), které za tímto
účelem umožňují správnímu soudu potřebné postupy. V této souvislosti je namístě akcentovat
bod 40 napadeného rozsudku, prokazující, že i v nynějším případě krajský soud znal své
možnosti – „soud si byl vědom i toho, že lze i vyloučit možnost dokazování, pokud by mohlo dojít k ohrožení
nebo vážnému narušení činnosti policie, což z obsahu předmětné utajované informace nedovodil“.
Stěžovatelka konečně ve vztahu k posouzení utajované informace namítala,
že z napadeného rozsudku není zřejmé, jaké další konkrétní podklady ve správních spisech
krajský soud postrádá. V souladu s výše uvedeným má zdejší soud za to, že je především
na příslušných orgánech, aby zhodnotily, jaké z utajovaných informací, respektive jak podrobně
je lze poskytnout, aby současně naplnily obecné podmínky vyslovené Nejvyšším správním
soudem v rozsudku č. j. 4 As 108/2013 – 69. Jako významné vodítko lze nepochybně vzít
také vyjádření žalobce k utajované informaci, kde navrhl konkrétní možnosti doplnění
dokazování – výslech osob zmíněných v utajované informaci, žalobce i zpracovatele utajované
informace a poskytnutí informací z evidencí. Takový postup by byl vhodný především z důvodu
„odstranění pochybností“ vnesených do obsahu utajované informace právě vyjádřením žalobce
a nepochybně také nejednoznačnou povahou uvedených skutečností (formálně vzato čistě
obchodní povahy). Vzhledem k výše uvedenému nepovažuje Nejvyšší správní soud námitky
stěžovatelky směřující do hodnocení obsahu utajované informace krajským soudem za důvodné.
Dále se zdejší soud zabýval námitkami vůči posouzení přiměřenosti rozhodnutí správních
orgánů z hlediska zásahu do soukromého a rodinného života žalobce. Krajský soud ve svém
rozsudku dospěl k závěru, že utajovaná informace neprokazuje, že je dán důvod pro zamítnutí
žádosti žalobce podle §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců a proto nesouhlasil
ani s hodnocením přiměřenosti rozhodnutí správních orgánů z hlediska zásahu do soukromého
nebo rodinného života. Uzavřel, že z tohoto důvodu nelze hodnotit jednotlivé námitky žalobce
směřující do této části rozhodnutí správních orgánů. Stěžovatelka oproti tomu usoudila,
že se podmínkou zásahu zamítavého rozhodnutí do života žalobce zabývala a v odůvodnění
svého rozhodnutí zohlednila všechna relevantní kritéria. Stěžovatelce lze dát za pravdu,
že se určitými aspekty dopadu rozhodnutí zabývala. V rozhodnutí I. stupně i napadeném
rozhodnutí (s. 8) byly posouzeny dopady na pobytové statusy manželky žalobce a jejich dětí,
dalšího fungování společností, v nichž žalobce figuruje společně s manželkou, a zohlednila
rovněž i to, čeho se žalobce dožaduje (žádost o vydání povolení k trvalému pobytu). Stěžovatelka
své hodnocení doplnila tvrzením, že vzhledem ke skutečnosti, že se jedná o řízení na žádost,
lze po žalobci vyžadovat zvýšenou aktivitu, kterou by mohl ve svůj prospěch ovlivnit procesní
postup. Podle stěžovatelky žalobce mohl během řízení sám konkretizovat předpokládané
problémy hrozící v důsledku zamítnutí jeho žádosti, což však neučinil.
Nejvyšší správní soud uvážil o věci následovně. S krajským soudem se ztotožňuje v tom,
že v důsledku nedostatku skutkového základu, z něhož by bylo možné vyvodit, že existuje
důvodné nebezpečí, že by žalobce mohl vážně narušit veřejný pořádek, není možné provést
poměření mezi závažností jednání žalobce a omezujícím opatřením (zamítnutím žádosti). Není
totiž možné učinit primární závěr o tom, zda se vůbec žalobce závadného jednání dopustil
a případně jaké intenzity. V důsledku absence tohoto základního parametru tedy nelze hodnotit
relevanci jednotlivých hledisek v jejich vzájemné souvislosti a nelze tak provést nezbytný test
proporcionality užití zákonných hledisek. Bude tak úkolem správních orgánů, aby v následujícím
řízení dostatečně zjistily skutkový stav a v případě, že opět dospějí k závěru, že je namístě
aplikovat §75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců, provedly poměření proporcionality mezi
závažností jednání žalobce a dopadem rozhodnutí o zamítnutí žádosti do jeho osobního
a rodinného života. Nejvyšší správní soud tedy rovněž nalezl v jednání stěžovatelky deficity
ve shora uvedeném smyslu, které bude třeba naznačeným postupem odstranit.
Jak bylo uvedeno výše, stěžovatelka žalobci vytkla nedostatečnou aktivitu v upřesnění
možných negativních dopadů zamítavého rozhodnutí. Ani s tímto tvrzením Nejvyšší správní
soud nesouhlasí, neboť žalobce uvedl řadu argumentů vypovídajících o jeho vztahu k ČR. Zmínil
délku svého pobytu v ČR (8 let), pobyt celé rodiny, integraci dětí do života v české společnosti,
okolnost, že pro řádné fungování společností žalobce a jeho manželky je třeba jejich součinnosti.
Žalobci je třeba dát rovněž za pravdu v tom, že stěžovatelka nedostatečně hodnotila citovou
a materiální závislost členů rodiny a především zájmy nezletilých dětí. Konečně i zdejší soud
v této souvislosti uvedl ve svém rozsudku ze dne 19. 11. 2015, č. j. 4 Azs 222/2015 – 42,
že „i při rozhodování v cizineckých věcech jsou správní orgány povinny dodržovat čl. 3 Úmluvy o právech dítěte
(č. 104/1991 Sb.) a tedy zohlednit zájem nezletilého dítěte“. Nejedná se přirozeně o hlediska nadřazená
bezpečnosti státu a ochraně veřejného pořádku, nicméně jsou to hlediska významná. Právě
proto je třeba věnovat odpovídající pozornost prokazování všech relevantních hledisek a jejich
hodnocení ve vzájemné souvislosti.
Nejvyšší správní soud tedy nijak nepředjímá, k jakému závěru správní orgány
v následujícím řízení případně dospějí. Vzhledem k uvedenému se však nemůže ztotožnit
s tvrzením stěžovatelky, že při posuzování zásahu do rodinného a soukromého života žalobce
zohlednila všechna relevantní kritéria. Bude tak jejím úkolem, aby v případě opětovné aplikace
§75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců zohlednila i další významná kritéria, a to primárně
ta, kterých se žalobce výslovně dovolává.
Z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšnému žalobci, avšak ze spisu
je zřejmé, že neprovedl žádný procesní úkon a tudíž mu žádné náklady nevznikly. Nejvyšší
správní soud proto rozhodl tak, že se náhrada nákladů řízení nepřiznává žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. srpna 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu