ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.1.2015:40
sp. zn. 4 As 1/2015 - 40
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Zdeňka Kühna, Jany Brothánkové, Lenky Matyášové, Dagmar Nygrínové, Barbary
Pořízkové a Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. J. Ř., zast. JUDr. Ing. Milanem Mlezivou,
advokátem, se sídlem Skrétova 48, Plzeň, proti žalovanému: Národní bezpečnostní úřad, se
sídlem Na Popelce 2/16, Praha 5, proti rozhodnutí ředitele žalovaného ze dne 8. 8. 2011,
čj. 183/2011-NBÚ/07-OP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 28. 11. 2014, čj. 11 A 274/2011-35,
takto:
Věc se vrací k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 13. 4. 2010 požádal žalobce o vydání osvědčení fyzické osoby pro stupeň utajení
„Přísně tajné“. Národní bezpečnostní úřad (dále též „žalovaný“ nebo „NBÚ“) rozhodl dne
3. 5. 2011 o nevydání tohoto osvědčení. Rozhodnutím ze dne 8. 8. 2011 ředitel žalovaného
žalobcův rozklad zamítl.
[2] Proti rozhodnutí ředitele žalovaného se žalobce bránil žalobou ze dne 1. 9. 2011. Městský
soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 11. 2014 žalobu jako nedůvodnou zamítl. Soud zdůraznil,
že řízení o bezpečnostní prověrce je specifické, v jeho rámci nelze garantovat všechna procesní
práva účastníka řízení s ohledem na předmět tohoto řízení. Není přitom pravdou,
že by se žalovaný obsahem zpráv zpravodajské služby nezabýval, neboť z odůvodnění obou
rozhodnutí vyplývá pravý opak. Nadto žalovaný nebyl oprávněn přezkoumávat obsah zpráv,
jak požaduje žalobce, nýbrž měl pouze vyhodnotit jejich obsah a učinit příslušný závěr
o tom, zda je či není dáno bezpečnostní riziko na straně žadatele o vydání osvědčení. Skutečnost,
že se žalobce nemohl se zprávami seznámit, vyplývá z povahy věci a tohoto řízení. Specifičnost
správního řízení, které odůvodňuje omezení procesních práv žalobce, je vykompenzována
tím, že správní soud má plný přístup k podkladům rozhodnutí, které jsou součástí správního
spisu, s jejichž obsahem se městský soud seznámil. V souladu se získanými poznatky soud
přezkoumával postup a důvody pro nevydání osvědčení v úplnosti i nad rámec uplatněnýc h
námitek, přičemž po posouzení obsahu utajovaných zpráv dospěl k závěru, že tvoří dostatečný
podklad pro závěr uvedený v napadeném rozhodnutí žalovaného.
[3] Proti tomuto rozsudku se žalobce (dále jen „stěžovatel“) bránil kasační stížností.
Mj. argumentoval, že z rozsudku nelze seznat, zda soud provedl nějaké dokazování, a to zejména
ohledně obsahu zpráv zpravodajské služby. Dokazování ohledně jejich obsahu není podle
judikatury NSS vyloučeno. Vytýkal městskému soudu, že pouze uvěřil zpravodajské službě a bl íže
obsah jejích zpráv neověřil. S ohledem na specifikum dané věci to byl právě soud,
kdo měl stěžovateli garantovat příslušná procesní práva a blíže se obsahem zpráv zabývat. Pokud
tak neučinil, jsou jeho závěry nepřezkoumatelné.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[4] Čtvrtý senát při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že v klíčových právních
otázkách týkajících se výkladu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací
a o bezpečnostní způsobilosti, existuje „podstatný rozkol“ v judikatuře Nejvyššího správního
soudu. Jde jmenovitě o otázku, „zda a v jakém rozsahu je nutné žalobci umožnit přístup k informacím
podléhajícím utajení podle zákona o ochraně utajovaných informací v řízení před s právním soudem o žalobě podle
§65 a násl. s. ř. s., proti rozhodnutí, kterým žalobci nebylo vydáno osvědčení fyzické osoby podle zákona
o ochraně utajovaných informací za situace, kdy tyto informace představují jediný, případně zcela zásadní důvod
pro nevyhovění žalobcova požadavku, např. na vydání osvědčení fyzické osoby pro přístup k utajovaným
informacím, a kdy žalobci tyto utajované informace nemohou být v souladu se zákonem sděleny v průběhu
předchozího správního řízení.“ Dále jde o otázku, „zda a v jakém rozsahu je správní soud oprávněn či povinen
přezkoumávat věrohodnost a pravdivost utajovaných informací specifikovaných v předchozí sporné právní otázce .“
[5] Podle čtvrtého senátu jeden směr judikatury představuje přístup, podle kterého je v dané
situaci postačující, pokud správní soud příslušnou utajovanou část správního spisu prověří,
tj. zkontroluje, zda tam uvedené důvody jsou relevantní či nikoli, přičemž přístup k těmto
informacím žalobci neumožní (rozsudky ze dne 30. 1. 2013, čj. 3 As 4/2012 - 40; ze dne
19. 6. 2013, čj. 3 As 63/2012 - 25; ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 As 9/2010 - 94). Oproti tomuto
ustálenému přístupu se v rozhodovací praxi NSS objevuje další názorový proud, podle kterého
je nutné utajované informace v průběhu soudního řízení zpřístupnit – za náležitého poučení
žalobce a jeho zástupce, provádět jimi rozsáhlé dokazování, a případně ověřovat jejich
správnost (rozsudky ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011 - 101 a ze dne 21. 12. 2012,
čj. 7 As 117/2012 - 28).
[6] S tím souvisí též otázka posuzování věrohodnosti závěrů zpravodajský ch služeb.
I v tomto směru existuje dle čtvrtého senátu rozporná judikatura. Podle jednoho názoru
žalovanému ani soudu nepřísluší přezkoumávat či zpochybňovat věrohodnost skutkových
zjištění, k nimž zpravodajská služba v rámci řízení o vydání osvědčení pro styk s utajovanými
informacemi v průběhu šetření ohledně určité osoby dospěje (rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 19. 2. 2008, čj. 9 Ca 82/2007 - 34; rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2009,
čj. 5 As 44/2006 - 74). Naproti tomu sedmý senát v rozsudcích výše již citovaných
čj. 7 As 31/2011 - 101 a 7 As 117/2012 - 34 fakticky uložil soudu, aby posuzoval věrohodnost
zjištění zpravodajských služeb (shodně též rozsudek ze dne 27. 8. 2013, čj. 8 As 73/2012 - 43).
[7] Čtvrtý senát k první z otázek uvádí, že považuje za správnější první výše uvedený
názorový proud, podle něhož postačuje, pokud do utajované části spisu má přístup pouze správní
soud, nikoli samotný účastník řízení nebo jeho zástupce. Nejedná se totiž o „běžný spor“ mezi
občanem a státem. Dostatečným garantem práv a zárukou před excesy moci výkonné
má být nezávislý soud, který by měl po zvážení všech okolností případu, vycházeje zejména
z obsahu utajované části spisu, být schopen rozhodnout, zda závěr žalovaného obsažený
v napadeném správním rozhodnutí obstojí či nikoli. Umožnění nahlížení do této části spisu
dotčené osobě a případné ověřování tam uvedených informací prostřednictvím dokazování
by smysl ochrany utajovaných informací často popřelo, nadto by mohlo zcela ohrozit zájem
společnosti na fungování státu.
[8] K druhé ze sporných otázek, tj. otázce věrohodnosti závěrů zpravodajských služeb,
se čtvrtý senát přiklání k názoru zaujatému v tomto směru především osmým senátem
a povinnosti soudu přezkoumat napadené rozhodnutí včetně podkladů, s nimiž nebylo účastníku
řízení umožněno se seznámit, a to i nad rámec žalobních bodů, příp. kasačních důvodů, tedy
ex offo.
III. Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda je předkládaná otázka vskutku vykládána rozdílně,
tedy zda má rozšířený senát pravomoc rozhodnout dle §17 odst. 1 s. ř. s. předloženou otázku.
Jak vyplývá z dále uvedeného, žádný rozkol v judikatuře v této oblasti neexistuje.
[10] Sporným ustanovením je §133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací.
Podle odst. 2 se dokazování v soudním řízení provádí tak, aby byla šetřena povinnost zachovávat mlčenlivost
o utajovaných informacích obsažených ve výsledcích šetření nebo v údajích z evidencí zpravodajských služeb nebo
policie. K těmto okolnostem lze provést důkaz výslechem jen t ehdy, byl-li ten, kdo povinnost mlčenlivosti má, této
povinnosti příslušným orgánem zproštěn; zprostit mlčenlivosti nelze pouze v případě, kdy by mohlo dojít
k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie; přiměřeně se postupu je
i v případech, kdy se důkaz provádí jinak než výslechem . Podle odst. 3 Úřad označí okolnosti uvedené
v odstavci 2, o kterých tvrdí, že ve vztahu k nim nelze zprostit mlčenlivosti, a předseda senátu rozhodne, že části
spisu, k nimž se tyto okolnosti váží, budou odděleny, jestliže činnost zpravodajských služeb nebo policie může
být ohrožena nebo vážně narušena; do oddělených částí spisu účastník řízení, jeho zástupce a osoby zúčastněné
na řízení nahlížet nemohou. V ostatním nejsou ustanovení zvláštního prá vního předpisu
42)
o dokazování,
označování částí spisu a nahlížení do něj dotčena (poznámka pod čarou 42 míří na soudní řád správní).
III.A. Judikatura je v otázce dokazování utajovanými skutečnostmi jednotná
[11] Rozšířený senát předesílá, že všechny rozsudky, dle čtvrtého senátu údajně rozporné,
na sebe navazují, navzájem se citují. Pokud se v nich objevují nové právní závěry, v předchozích
rozsudcích nevyslovené, jde o přirozenou reakci na nová fakta případu, a tedy přirozený vývoj
„soudcovského“ práva.
[12] Nejstarší z údajně konfliktních rozsudků, uváděných čtvrtým senátem, je rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2008, čj. 9 Ca 82/2007 - 34. Tento rozsudek je nicméně
pro pravomoc rozšířeného senátu irelevantní, neboť rozšířený senát n esjednocuje rozpory mezi
judikaturou krajských soudů, resp. judikaturou krajských soudů a Nejvyššího správního soudu.
K sjednocování judikatury krajských soudů slouží rozhodování tříčlenných senátů NSS o kasační
stížnosti (§12 odst. 1 s. ř. s.).
[13] Nejstarší z rozsudků NSS, jimiž argumentuje čtvrtý senát, je rozsudek ze dne 30. 1. 2009,
čj. 5 As 44/2006 - 74. V daném případě byl aplikován ještě zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně
utajovaných skutečností a o změně některých zákonů. Nejvyšší správní soud zde nejprve obsáhle
reprodukuje judikaturu Ústavního soudu k tomuto zákonu a dále judikaturu NSS. Z ní plyne,
že při provádění bezpečnostního pohovoru podle §30 zákona má navrhovaná osoba právo
seznámit se s konkrétními zjištěnými skutečnostmi, nikoliv je n s jejími indiciemi. Toto právo
může být omezeno pouze v případech, kdy by takové seznámení bylo v rozporu s požadavky
zákona. I v tomto případě je však úřad povinen se s důvody omezení tohoto práva v odůvodnění
následného rozhodnutí vyrovnat (rozsudek ze dne 29. 3. 2007, čj. 7 As 9/2006 - 71). Dále citoval
související azylovou judikaturu, z níž plyne, že v azylovém řízení nelze žadateli o azyl odepřít
možnost seznámit se s obsahem utajované skutečnosti, na které je postaven základ zamítnutí
azylové žádosti (rozsudek ze dne 20. 6. 2007, čj. 6 Azs 142/2006 - 58). Konečně pátý senát vyšel
též z rozsudku NSS ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 31/2007 - 107, podle něhož „v soudním řízení
zásadně lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností; to nep latí jen výjimečně, a sice pokud
by seznámení se účastníků řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebezpečnosti státu či jiných
důležitých státních zájmů“. Pátý senát následně uvedené rozsudky aplikoval na fakta svého případu .
Dospěl k závěru, že rozhodující důvody zamítnutí žalobcovy žádosti byly obsaženy ve spise, který
žádnému utajení nepodléhal. Žalobce tak měl přístup ke všem relevantním důkazním
prostředkům. Celé rozhodnutí pátého senátu je postaveno na tom, že za určitých okolností
je možné provádět dokazování též těmi částmi spisu, které jsou jinak utajeny. To bude vždy třeba
zvažovat v „každém jednotlivém případě“, a to poměřováním práva žalobce a zájmu na ochranu
utajovaných skutečností.
[14] O rok a půl později vydal Nejvyšší správní soud ro zsudek ze dne 15. 7. 2010,
čj. 9 As 9/2010 - 94 (tento rozsudek byl předmětem přezkumu ESLP ve věci Regner proti České
republice, rozsudek ze dne 26. 11. 2015, č. 35289/11, srov. k tomu dále). Devátý senát zde již podal
výklad §133 odst. 2 a 3 zákona o oc hraně utajovaných informací. Podle něj „o oddělení příslušné
části spisu rozhoduje soud, respektive předseda příslušného senátu, a to za předpokladu, že dospěje k závěru,
že jsou pro vyloučení určitých informací z nahlížení do spisu splněny shora uvedené z ákonné předpoklady.“
Rozšířený senát tato slova chápe jednoznačně tak , že znepřístupnění informací v průběhu
soudního řízení a jejich vyloučení z běžného dokazování není automatické, ale nastává jen tehdy,
pokud soud dospěje k závěru, že k vyloučení takovýchto informací budou zákonné předpoklady.
Devátý senát vysvětlil, jaké důvody vedly soud k vyloučení informací z dokazování v tomto
případě. Dále zdůraznil, že pokud jsou dané informace znepřístupněny žalobci, musí mít soud
plný přístup k podkladům rozhodnutí obsaženým ve správním spisu.
[15] Následující rok byl vydán rozsudek ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011 - 101,
č. 2602/2012 Sb. NSS. Sedmý senát vyšel z judikatury citované již pátým senátem v e věci
sp. zn. 5 As 44/2006 (viz bod [13] shora) a zopakoval, že „ v soudním řízení lze zásadně provádět
dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností. To neplatí jen výjimečně, poku d by seznámení účastníků
řízení s nimi vedlo k výraznému ohrožení obrany nebo bezpečnosti státu či jiných důležitých státních zájmů .“
Vysvětlil, že judikáty, byť interpretující právní úpravu podle zákona č. 148/1998 Sb., jsou
v otázce soudního dokazování plně aplikovatelné i na právní úpravu §133 odst. 2 a 3 zákona
o ochraně utajovaných informací. Z toho dle sedmého senátu plyne, že dokazování utajovanými
skutečnostmi je v soudním řízení možné, neshledá-li soud zákonné důvody pro jejich vyloučení.
Při soudním přezkumu tedy nelze obecně vyloučit dokazování obsahu utajovaných informací,
ovšem musí být stanoveny zvláštní podmínky pro zajištění ochrany utajovaných informací: „Mezi
tyto podmínky lze zařadit nutnost poučení předsedou senátu, nutnost zproštění mlčenlivosti či dokonce vyloučení
možnosti dokazování, pokud by mohlo dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb
nebo policie.“
[16] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jediné, co se v tomto judikátu objevuje nově, je návod
jak postupovat, pokud soud neshledá důvod pro vyloučení určité informace z dokazování,
jakkoliv má tato informace charakter utajované skutečnosti. V takovémto případě bude
provedeno dokazování, což ovšem plyne z veškeré předchozí judikatury.
[17] Ve věci řešené sedmým senátem byl důvodem zrušení rozsudku městského soudu
nesprávný obecný závěr, že dokazování ohledně věcného obsahu utajovaných informací
nepřipadá (nikdy) v úvahu. Navíc postup, kterým městský soud vyloučil utajované informace
z dokazování a z možnosti nahlížení žalobcem, nebyl přezkoumatelný. Ve spise nebyly
v utajované části vůbec založeny podklady, na základě kterých by mohl být vyvozen závěr,
že by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k ohrožení nebo vá žnému
narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie: „Z obsahu utajované části neplyne totiž žádná
skutečnost, nýbrž pouze názor zpravodajských služeb o spolehlivosti stěžovatele. I když není vyloučeno, že tento
názor je důvodný, nelze jej považovat za zprávu o výsledcích šetření.“
[18] Na právě uvedenou věc o rok později navázal další rozsudek sedmého senátu,
ze dne 21. 12. 2012, čj. 7 As 117/2012 - 28, č. 2825/2013 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí
v podstatě sedmý senát jen opakoval své předchozí právní názory a v souladu s letitou
judikaturou znovu řekl, že správní soud je povinen zkoumat postup a důvody rozhodnutí
v úplnosti, tedy i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Zjištěné skutečnosti musí soud
v odůvodnění svého rozhodnutí popsat jen v těch mezích, aby nepopřel smysl ochrany
utajovaných skutečností. Nicméně z odůvodnění jeho rozhodnutí musí být patrné, že se zabýval
důvody, pro které bylo stěžovateli osvědčení odejmuto. Vedle toho je povinen vyhodnotit
důvodnost utajení utajovaných informací: „Pokud by utajení nebylo nezbytné, pak by jistě byl povinen
důkaz provést a v rozsudku výslovně vyhodnotit.“ Rozšířený senát na tomto místě zdůrazňuje, že sedmý
senát, ve shodě s předchozí judikaturou, nevyzývá k bezbřehému dokazování utajenými
skutečnostmi, ale vyzývá k řádnému dokazování tam, kde pro utajení daných skutečností nejsou
žádné důvody.
[19] Následující měsíc, 30. 1. 2013, byl vydán rozsudek čj. 3 As 4/2012 - 40. Třetí senát
zde navázal na ustálenou judikaturu, obsáhle citoval zejména z rozsudku sp. zn. 7 As 31/2011.
Třetí senát zdůraznil, že tentokráte v rozsudku městského soudu nechyběla úvaha o tom,
zda je v dané věci omezení práva na spravedlivý proces přiměřené, či nikoli. Také NSS důkladně
prostudoval utajovanou část soudního spisu a zabýval se otázkou, zda bylo její oddělení opravdu
nezbytné pro ochranu veřejného zájmu: „Po zralém uvážení je proto i Nejvyšší správní soud toho názoru,
že přístupem k utajovaným informacím ze strany stěžovatele by mohlo dojít k narušení činnosti zpravodajských
služeb nebo policie a jejich dosavadní práce. Vyzrazením informací by mohlo dojít i k odhalení informačních
zdrojů a postupů těchto složek, což by mohlo vést k narušení stávajících ověřených metodik .“
[20] Ze stejných premis vycházel o pět měsíců mladší rozsudek ze dne 19. 6. 2013,
čj. 3 As 63/2012 - 25. Třetí senát zde mj. detailně vysvětlil, proč nelze mechanicky aplikovat
judikaturu ve věcech azylových na řízení o bezpečnostní prověrce, a proč tedy lze v posléze
uvedeném typu řízení omezit přístup žalobce k utajovaným informacím, tvořícím část správního
spisu, jakkoliv něco takového není možné v řízení azylovém (viz též judikatura cit. v bodě [13]).
Stávající judikaturu třetí senát shrnul tak, že v případě omezení procesních práv účastníka řízení
je „nutné důvod neposkytnutí utajované informace účastníku řádně odůvodnit a nezasahovat do jeho procesních
práv více, než je nezbytně nutné za účelem ochrany výše uvedených veřejných zájmů. Samozřejmě je přitom nutné
splnit výše uvedené zákonné podmínky, za nichž je možné k neposkytnutí utajované informace účastníku řízení
před soudem přistoupit. Vzhledem k tomu, že postavení úč astníka řízení je v takových případech oslabené a tento
do jisté míry ztrácí možnost hájit se, soud pak musí „suplovat“ procesní aktivitu účastníka a přezkoumat
napadené rozhodnutí i nad rámec žalobních námitek .“ Rozšířený senát na tomto místě konstatuje,
že třetí senát zde tedy potvrdil judikaturu, podle níž se buď důkaz utajenou částí spisu před
soudem provede, anebo soud vysvětlí, proč ze zákonných důvodů (viz bod [10] shora) takový
důkaz provést nelze a proč k němu nebude mít žalobce přístup.
[21] Rozšířený senát tedy na tomto místě dochází k závěru, že judikatura není rozporná,
ale je naopak naprosto jednotná. Již od počátku své existence judikatura k soudnímu přezkumu
rozhodování o bezpečnostních prověrkách dospěla k závěru, že v soudním řízení lze provádět
dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností, ledaže jsou splněny zákonné předpoklady
pro znepřístupnění takovýchto informací žalobci (viz bod [13] shora). Znepřístupnění informací
v průběhu soudního řízení a jejich vyloučení z běžného dokazování proto není automatické,
ale nastává jen tehdy, pokud soud dospěje k závěru, že k vyloučení takovýchto informací budou
zákonné předpoklady (viz bod [14] shora). Judikatura přehledně vysvětlila, jak má eventuální
dokazování utajenými informacemi probíhat (viz body [15] a [16] shora).
[22] Rozšířený senát dále zvážil, zda se snad čtvrtý senát nehodlá v této otázce odchýlit
od konstantní judikatury. Z jeho usnesení to není zcela patrné, neboť se toliko přiklání
k údajnému „prvnímu“ (ve skutečnosti však neexistujícímu) názorovému proudu, který
prý dokazování utajovanými skutečnostmi en bloc vylučuje. I kdyby snad rozšířený senát hodnotil
argumentaci v bodě 17 usnesení čtvrtého senátu jako návrh na vyslovení právního názoru, podle
něhož v řízení před správními soudy o bezpečnostní prověrce nelze nikdy utajenými skutečnostmi
dokazovat, ani to by neumožnilo rozšířenému senátu rozhodovat o návrhu na odchýlení
se od stávající konzistentní judikatury.
[23] Ve věci Regner proti České republice (cit. v bodě [14] shora) Evropský soud pro lidská práva
výslovně potvrdil, že stávající výklad §133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací
je v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Evropský soud
ve svém rozsudku mj. uvedl, že „potřeba zachovat utajovanou povahu předmětného důkazu podléhala
po celou dobu v souladu s §133 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb. soudní kontrole “, což dle Evropského
soudu poskytuje další významnou záruku zachování požadavků spravedlivého procesu kladeného
čl. 6 odst. 1. Ze spisu vyplynulo, že se městský soud skutečně zabýval otázkou, zda by důkaz
„měl či neměl být zpřístupněn“, čímž zajistil zvýšenou úroveň ochrany práv stěžovatele
(§76 rozsudku Regner, s odkazem na Fitt proti Spojenému království, č. 29777/96, rozsudek velkého
senátu ze dne 16. 2. 2000, §49). Evropský soud rovněž obsáhle citoval judikaturu NSS,
z níž plyne závěr vylučující automatičnost utajení informací v soudním řízení i to, že soudci musí
posoudit, zda je na místě uchovat tyto informace v režimu utajení (§§37, 38 a 65 rozsudku
Regner).
[24] Rozšířený senát proto shrnuje, že i kdyby snad vyhodnotil v této otázce usnesení čtvrtého
senátu jako návrh na odklon od stávající konzistentní judikatury, není rozšířený senát vůbec
příslušný v této otázce rozhodovat. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci,
ve které byla Česká republika účastníkem, je pro Českou republiku závazný (čl. 46 odst. 1
Úmluvy). Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplý vají z mezinárodního práva
(čl. 1 odst. 2 Ústavy). Rozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný
dosavadní judikaturou NSS, která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu
nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany České republiky (srov. k tomu
ostatně v poněkud jiném kontextu usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009,
čj. 2 As 35/2008 - 56, č. 1948/2009 Sb. NSS, resp. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008,
čj. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS). Rozšířený senát by naopak byl příslušný
rozhodnout spornou otázku, pokud by návrh předkládajícího senátu směřoval ke zvýšení
standardu ochrany lidských práv ve srovnání s rozsudkem Evropského soudu, respektive
k modifikaci stávající judikatury, pokud by takovýto návrh zůstal uvnitř mezí vyslovených
Evropským soudem. Změna judikatury, směřující k paušálnímu vyloučení možnosti provést
důkaz utajovanou informací, by však byla bez dalšího rozporná se závazným rozsudkem
Evropského soudu ve věci Regner.
III.B. Judikatura je v otázce ověřování věrohodnosti závěrů zpravodajských služeb jednotná
[25] V již citované věci sp. zn. 5 As 44/2006 k otázce přístupu k závěrům zpravodajských
služeb, tvořících podklad pro rozhodnutí žalovaného (NBÚ), pátý senát ještě za platnosti
předchozího zákona uvedl, že „souhlasí s názorem Městského soudu v Praze, že řízení, resp. výsledek tohoto
řízení, tj. napadené rozhodnutí, je výsledkem posouzení a vyhodnocení podkladů ve vztahu k event. možnosti
existence bezpečnostního rizika. Úkolem Národního bezpečnostního úřadu již není poskytnuté podklady
od jednotlivých subjektů přezkoumávat, neboť takováto činnost by byla v rozporu s pravomocí tohoto orgánu,
jež je dána ustanovením §8 zákona č. 148/1998 Sb.“ Tento závěr dále vysvětlil devátý senát v cit. věci
sp. zn. 9 As 9/2010 (kauza Regner). Ve svém rozhodnutí se totiž mj. zaměřil na otázku,
zda informace, o které žalovaný a městský soud opřely své rozhodovací důvody, poskytují
dostatečný podklad k závěru o bezpečnostní nespolehlivosti. Zdůraznil, že „[z]práva o výsledku
šetření zpravodajské služby založená na č. listu 77 obsahuje zcela konkrétní, uc elené, podrobné informace týkající
se chování a způsobu života stěžovatele, které v nyní projednávané věci umožňují přezkoumat relevanci
předmětných zjištění ve vztahu k bezpečnostní spolehlivosti stěžovatele.“ To devátý senát dále specifikuje.
[26] Názor pátého senátu byl dále konkretizován rozsudkem sp. zn. 7 As 31/2011. Sedmý
senát se přihlásil k závěrům pátého senátu, podle něhož sdělení zpravodajských služeb je nutno
považovat za podkladový akt bezpečnostního řízení. Ztotožňuje se i s tím, že NBÚ nemá právo
takové akty přezkoumávat. To však dle sedmého senátu neznamená, že tyto akty mohou
být pouze vyjádřením názoru, bez patřičného a soudem přezkoumatelného skutkového podkladu
zachyceného ve spise. Sedmý senát k tomu dále vysvětlil, že za provedení a výsledek
bezpečnostního řízení odpovídá NBÚ. Proto je v zákoně stanoveno oprávnění vyžadovat
součinnost jiných orgánů, které jsou povinny žádosti vyhovět. „Zpráva o výsledcích požadovaných
šetření proto musí obsahovat konkrétní informace či takový jejich sou hrn, že to NBÚ, a následně případně
i soudu, umožní účinně ověřit relevanci zjištění zpravodajských služeb, tj. zejména věrohodnost jimi zjištěných
informací, jejich vyváženost a vztah k otázkám rozhodným pro bezpečnostní řízení. Jen tak lze v dostatečné m íře
zajistit vyloučení libovůle u zpravodajských služeb i NBÚ, k níž by snadno mohlo dojít, pokud by se NBÚ,
a následně i případný soudní přezkum, musel spokojit s tím, že zpravodajským službám se „uvěří“, aniž by jejich
informace mohly být podrobeny kognici.“ Sedmý senát zdůraznil, že správní soud musí mít v rámci
soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto
v bezpečnostním řízení. Soud je zde ve zvýšené míře než při „běžném“ soudním řízení garantem
práva na spravedlivý proces, což vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy.
Neměl-li by soud k takovým informacím přístup, o účinnou soudní kontrolu by se nejednalo,
což by bylo nutno považovat za protiústavní stav: „Soud by totiž byl v takovém případě ve sk utkové
rovině „slepý“, musel by se spolehnout pouze na správnost názoru zpravodajských služeb a přezkoumával
by pouze procesní námitky.“ Sedmý senát vyšel rovněž z věci sp. zn. 9 As 9/2010 (kauza Regner),
citoval pasáž o výsledku šetření zpravodajské služb y (viz bod [25] in fine shora) a zdůraznil,
že je evidentní, že v kauze Regner soud příslušné skutkové podklady měl k dispozici, neboť byly
součástí spisu.
[27] Na toto rozhodnutí sedmého senátu navázal rozsudek ve věci sp. zn. 7 As 117/2012.
Zde byla informace zpravodajské služby pro účely bezpečnostního řízení dostatečně konkrétní,
ale zcela u ní absentovalo cokoli, co by nezávislému příjemci informace umožnilo učinit si závěr
o její věrohodnosti: „Z toho, co je obsahem správního spisu, včetně jeho utajované části, nelze učinit žádný
závěr, zda informace zpravodajské služby popisuje skutečný stav věcí, anebo zda se jedná o tvrzení zcela či zčásti
smyšlené nebo zkreslené. Není z ní patrné, jakým způsobem byla zís kána a o jaká (a jak věrohodná) konkrétní
skutková zjištění se opírá. Nezávislému příjemci informací, jímž je v daném případě soud, pak nezbývá nic jiného
než této informaci uvěřit, nebo neuvěřit.“ Takový podklad rozhodnutí není v právním státě dle sedmého
senátu přípustný. Představa, že soud uvěří zpravodajské službě, aniž by měl možnost si ověřit,
že její tvrzení spočívají na skutečných a pravděpodobně pravdivých informacích, by znamenala
rezignaci na kontrolní funkci správního soudnictví vůči veřejné správě.
[28] Sedmý senát rovněž vysvětlil, jak by informace zpravodajské služby měly vypadat.
Postačoval by konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu
okolností a důvodů, pro které má zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné.
Za těchto podmínek by si již soud mohl učinit úsudek, zda jsou natolik věrohodné, aby mohly
zasáhnout do osudu jednotlivce tím, že na jejich základě ztratí způsobilost pro práci
s utajovanými informacemi. Pokud tak zpravodajská služba neuči ní, její informace nemohou
být podkladem pro závěr o existenci bezpečnostního rizika. Nebude-li NBÚ schopen existenci
tohoto rizika dovodit i z jiných, na zjištěních zpravodajských služeb nezávislých, informací, může
se stát, že neunese důkazní břemeno o existenci bezpečnostního rizika. Je na zpravodajských
službách a NBÚ, aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu,
anebo rezignace na jejich uplatnění v bezpečnostním řízení.
[29] V rozporu s tímto názorem není ani rozsudek třetího senátu sp. zn. 3 As 4/2012.
Zde třetí senát dovodil, aniž by mohl dané informace samozřejmě blíže konkretizovat,
že utajovaná část spisu obsahuje informace, ze kterých plyne relevantní kontakt stěžovatele
s osobami, které vyvíjí nebo vyvíjely činnost prot i zájmu České republiky. Z této části spisu
je patrné, že zpravodajské služby činnost těchto osob úspěšně a přehledně monitorují. Stejně
tak bylo zmapováno i spojení stěžovatele s těmito osobami: „Podklady zpravodajských služeb jsou
tak naprosto přesvědčivé a Nejvyšší správní soud v nich nenašel žádné rozpory nebo nesrovnalosti. “
[30] Judikaturu sedmého senátu vyjádřenou ve věcech sp. zn. 7 As 31/2011 a 7 As 117/2012
citoval a výslovně potvrdil rozsudek sp. zn. 3 As 63/2012: „Nejvyšší správní soud taktéž nevidí důvod
pro odchýlení se od své předchozí judikatury, podle níž může příslušný správní soud toliko přezkoumat,
zda argumentace v napadeném rozhodnutí NBÚ založená na utajovaných informacích obsažených ve zprávě
zpravodajské služby je obsahem správního spisu a zda závěry z těchto informací vyvozené nejsou v rozporu
se zákonem. Správní soudy naopak nemohou přezkoumávat pravost a pravdivost podkladů poskytnutých
zpravodajskou službou, ve kterých jsou předmětné utajované informace obsaženy (viz např. r ozsudky NSS
ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 68/2008 - 101, a ze dne 11. 5. 2011, čj. 1 As 9/2011 – 70 …). To však
neznamená, že by soudy ve správním soudnictví nemohly zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské
informace a její relevanci ve vztahu k předmětnému bezpečnostnímu řízení. V této souvislosti je nutné podotknout,
že po zpravodajské službě není pro účely bezpečnostního řízení žádána nepochybná jistota o pravdivosti
jí poskytovaných informací, nýbrž postačí, že závěry vyvozené ze skutečností o bsažených ve zpravodajské informaci
jsou zároveň jejich nejpravděpodobnějším vysvětlením“ (zde třetí senát odkazuje na oba rozsudky sedmého
senátu; zvýraznění doplnil rozšířený senát).
[31] Judikatura sedmého senátu byla výslovně potvrzena a aplikována též v rozsudku
ze dne 27. 8. 2013, čj. 8 As 73/2012 - 43.
[32] Rozhodovací praxe soudu je tedy v otázce přístupu k závěrům zpravodajských služeb,
tvořících podklad pro rozhodnutí žalovaného, naprosto jednotná. Žalovaný ani správní soudy
sdělení zpravodajských služeb nepřezkoumávají v takovém rozsahu a takovým způsobem, který
je ve správním soudnictví obvyklý. Judikatura nicméně zdůraznila, že byť jde o podkladové akty,
nemohou být zprávy zpravodajských služeb pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele,
bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Žalovaný
i správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské
informace a její relevanci ve vztahu k bezpečnostnímu řízení.
[33] Rozšířený senát i v této otázce zvážil, zda se snad čtvrtý senát nehodlá odchýlit
od konstantní judikatury. Čtvrtý senát k tomu uvedl, že ke „ druhé ze sporných otázek, tj. otázce
věrohodnosti závěrů zpravodajských služeb, se čtvrtý senát přiklání k názoru zaujatému v tomto směru především
osmým senátem a povinnosti soudu přezkoumat napadené rozhodnutí včetně podkladů, s nimiž nebylo účastníku
řízení umožněno se seznámit, a to i nad rámec žalobních bodů, příp. kasačních důvodů, tedy ex offo.“ Tento
názor se nicméně nijak netýká přístupu soudu k informacím obsaženým ve zprávách
zpravodajských služeb. Navíc požadavek, aby se správní soud neomezil při svém přezkumu
jen na žalobní body, nikdy nebyl ve správním soudnictví sporný. Ostatně ani čtvrtý senát nijak
nevysvětluje, v čem je tento požadavek v rozporu s jakýmkoliv právním názorem zdejšího soudu.
Rozšířený senát jen pro úplnost doplňuje, že právě požadavek, aby soud rozhodoval v těchto
typech řízení i nad rámec žalobních námitek, byl jednou z nezbytných podmínek souladu české
praxe s požadavky spravedlivého procesu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz rozsudek ESLP ve věci
Regner, §75).
IV. Závěr
[34] Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že v dané věci není dána pravomoc
rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Věc se tedy vrací čtvrtému senátu bez věcného
rozhodnutí ve věci k dalšímu řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. března 2016
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu