ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.112.2016:33
sp. zn. 4 As 112/2016 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: Přípravný
výbor HS Bochov II, se sídlem Mariánská 388, Bochov, zast. Mgr. Bc. Martinem Kůsem,
advokátem, se sídlem Bartolomějská 304/1, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad
Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, za účasti osob zúčastněných
na řízení: I) Lesní společnost Bečov, s.r.o., se sídlem Karlovarská 305, Bečov nad Teplovu,
a II) Lesy České republiky, s.p., se sídlem Přemyslova 1106/19, Hradec Králové, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 1. 3. 2016,
č. j. 57 A 119/2014 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoby zúčastněné na řízení I) a II) n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím ze dne 21. 10. 2014, č. j. 3159/ZZ/14-2, (dále též „napadené rozhodnutí“),
žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary
ze dne 30. 6. 2014, č. j. 4901/OŽP/13-21, kterým správní orgán prvního stupně I) nepovolil
dle ustanovení §31 odst. 4 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o myslivosti“), změnu hranice a výměry honiteb Stružná a Mirotický les,
II) neuznal podle ustanovení §18 a 29 zákona o myslivosti společenstevní honitbu s názvem
Bochov II a III) odmítl zapsat podle ustanovení §20 odst. 4 písm. a) téhož zákona honební
společenstvo Bochov II do rejstříku honebních společenstev s tím, že nevytváří nebo nenaplňuje
jednu ze zákonných podmínek pro vznik honitby, kterou je garantovaná rozloha takové honitby
500 ha ve smyslu §17 odst. 7 zákona o myslivosti. V odůvodnění napadeného rozhodnutí
žalovaný uvedl, že žalobce dne 25. 11. 2013 podal na příslušný orgán státní správy myslivosti
návrh na registraci honebního společenstva Bochov II (dále též jen „HS“) a jeho zápisu
do rejstříku honebních společenstev, včetně všech potřebných příloh. Součástí podání
byly zpracované údaje o vlastnictví honebních pozemků, souhlasy vlastníků s členstvím v HS,
zápis z ustavující valné hromady, ustanovení přípravného výboru, stanovy HS, návrh
plánovaných druhů zvěře a jejich minimálních normovaných stavů, slovní popis hranice honitby
a její zákres na mapě. Předchozím rozhodnutím správního orgánu prvního stupně
ze dne 15. 1. 2014, č. j. 4901/OŽP/13-9, bylo dle §31 odst. 4 zákona o myslivosti rozhodnuto
tak, že nebyla povolena změna hranice a výměry honiteb Stružná a Mirotický les, dále podle §18
a §19 zákona o myslivosti nebyla uznána společenstevní honitba s názvem Bochov II,
a podle §20 odst. 4 písm. a) zákona o myslivosti bylo odmítnuto zapsání honebního společenstva
Bochov II do rejstříku honebních společenstev. Žalobce podal dne 30. 1. 2014 proti tomuto
rozhodnutí odvolání. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 9. 4. 2014, č. j. 1121/ZZ/14-3, zrušil
toto rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 15. 1. 2014, č. j. 4901/OŽP/13-9,
a věc vrátil k novému projednání.
[2] K námitkám uplatněným žalobcem v odvolání žalovaný uvedl, že je možné se obecně
ztotožnit s tím, že metodický pokyn Ministerstva zemědělství nemá žádnou právní sílu, nicméně
ministerstvo má povinnosti řídit výkon státní správy myslivosti, proto bylo oprávněno vydat
odborné stanovisko k tvorbě honiteb při změně vlastnictví honebních pozemků a k zápisu
honebních společenstev do rejstříku honebních společenstev. Žalovaný se ztotožnil se závěrem
správního orgánu prvního stupně, že v daném případě nešlo aplikovat ustanovení §31 odst. 4
zákona o myslivosti (podle něhož provede orgán státní správy myslivosti vždy k 31. prosinci roku
následujícího po roce, v němž vlastník o úpravu požádal změnu honitby vyplývající ze změn
vlastnictví honebních pozemků), neboť vlastníci pozemku nabyli jejich vlastnictví přede dnem
1. 7. 2012, tj. před nabytím účinnosti zákona o myslivosti. Opačnému postupu
totiž dle žalovaného brání zásada zákazu retroaktivity práva. Žalovaný se nemohl ztotožnit
s výtkou žalobce, že přijaté rozhodnutí znehodnocuje předmětné pozemky, neboť se podle jeho
názoru jedná o ryze subjektivní názor žalobce. K této otázce se nadto v neprospěch žalobce
vyjádřil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/03. Pozemek parc. č. 1326/1 v k. ú. Bochov
je využíván jako silnice, tudíž je dle zákona o myslivosti vymezen jako nehonební pozemek
a jej nelze uznat jako honební pozemek a součást honitby. Ve vztahu k výtkám žalobce ohledně
nedokonalosti právní úpravy žalovaný vysvětlil, že správní orgány nemají zákonodárnou moc,
proto nemůžou zákon o myslivosti změnit. K tvrzení žalobce, že dosavadní výkon práva
myslivosti na zemědělských pozemcích je nevyhovující, žalovaný uvedl, že toto své tvrzení
žalobce nijak nedoložil, přičemž Myslivecké sdružení Stružná je rozporovalo, protože uvádělo,
že mu nikdy nebyla hlášena ani nebyla uplatněna náhrada za škodu způsobenou zvěří. Žalovaný
proto na závěr uvedl, že nelze do nové honitby zahrnout pozemky o celkové výměře 152,7487 ha
z důvodu nabytí jejich vlastnictví před rozhodným datem 1. 7. 2012 a že rovněž nelze zahrnout
pozemek p. č. 2849/7 v k. ú. Bochov, neboť jde o nesouvislý pozemek. Z těchto důvodu
posklesla celková výměra navrhované honitby Bochov II. na výměru pouhých 414,1171 ha,
tedy nesplňuje zákonem požadovanou minimální výměru honitby 500 ha.
[3] Žalobou ze dne 12. 12. 2014 se žalobce domáhal zrušení napadeného rozhodnutí a dále
požadoval přiznání náhrady nákladů řízení. Namítal, že správní orgány nesprávně vyhodnotily
danou situaci, pokud pozemky o výměře 152,7487 ha odmítly uznat jako část honitby
s tím, že patří stejnému vlastníkovi jako před okamžikem nabytí účinnosti zákona o myslivosti.
Žalobce přitom nesouhlasil s tím, že nová honitba může podle názoru správních orgánů
vzniknout jen tehdy, pokud dojde ke změně vlastnictví u pozemků o celkové minimální rozloze
500 ha až po 1. 7. 2002. Vyslovil naopak názor, že jakákoliv změna vlastnictví k honebnímu
pozemku může být důvodem pro podání žádosti o změnu honitby v souladu s ustanovením §31
odst. 4 zákona o myslivosti. Závěry správních orgánů nemají oporu v zákoně, odborné literatuře
a ani v judikatuře správních soudů, nadto nemístně zatěžují ty osoby, které nabyly vlastnictví
k pozemkům před 1. 7. 2002. Pro podporu svých tvrzení odkázal na komentář k zákonu
o myslivosti – konkrétně k ustanovení §31 odst. 4, kde je uvedeno: „Ze znění odstavce vyplývá,
že o změnu mohou požádat vlastníci honebních pozemků poprvé ihned po účinnosti zákona, tj. po 1. 7. 2002.
Změna není omezena žádnou výměrou, lze provést změnu honitby i na základě změny ve vlastnictví honebního
pozemku.“ Vyslovil přesvědčení, že správní orgány měly předmětnou honitbu uznat, neboť
byly splněny všechny podmínky stanovené zákonem, zejména požadovaná výměra honitby.
Poukazoval přitom na historické souvislosti, neboť v době vzniku honiteb na základě nového
zákona o myslivosti byla majetková struktura honebních pozemků značně odlišná od současného
stavu, tudíž noví vlastníci nemohou žádat o vytvoření nových honiteb.
[4] Žalovaný se k žalobě vyjádřil podáním ze dne 13. 3. 2015, v němž vyslovil přesvědčení,
že nemohl postupovat jinak, neboť zákon o myslivosti nabyl účinnosti 1. 7. 2002, tudíž nemůže
být aplikován na právní skutečnosti, které nastaly před nabytím jeho účinnosti. Změnu vlastnictví
honebních pozemků je proto možné posuzovat pouze od data 1. 7. 2002. Z tohoto důvodu
nemohou vlastníci honebních pozemků nabytých do vlastnictví před tímto datem s nimi volně
disponovat v oblasti výkonu práva myslivosti. Jelikož pozemky o celkové výměře 152,7487 ha
byly nabyty do vlastnictví před tímto datem, dochází tímto k poklesu celkové výměry navrhované
honitby, která tak nesplňuje zákonem stanovenou minimální výměru 500 ha. Připomněl,
že k otázce kolize vlastnického práva a mysliveckého práva se vyjádřil Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 34/03, přičemž v posuzované věci bylo rozhodnuto v souladu s tímto nálezem
Ústavního soudu. Žalovaný proto navrhoval, aby krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[5] V replice ze dne 1. 3. 2013 žalobce setrval na své předchozí argumentaci a namítal,
že na danou věc nedopadá nález Ústavního soudu citovaný žalovaným, neboť se netýká dané
otázky. Vyslovil přesvědčení, že správní orgány se bojí měnit status quo, proto odmítají
registrovat nové honitby.
[6] Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 1. 3. 2016, č. j. 57 A 119/2014 – 56, žalobu
jako nedůvodnou zamítl. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního
soudu (srov. nálezy ÚS sp. zn. Pl. ÚS 34/03, Pl. ÚS 3/06) zdůraznil, že pokud na pozemcích
označených žalobcem hospodaří jiná honební společenstva, nemůže na nich svou činnost
vykonávat nové honební společenstvo. Vysvětlil, že zákon o myslivosti stojí na nepřekročitelné
zásadě, že jeden pozemek může být součástí jedné honitby, přičemž to způsobuje, že v určitém
okamžiku je nezbytné preferovat právo myslivosti nad právem vlastnickým, neboť právo
myslivosti sleduje širší veřejný zájem, kterým je ochrana životního prostředí a vytváření
příznivých podmínek pro rozvoj chovu zvěře a péče o krajinu a přírodu. V souzené věci přitom
nebylo sporu o tom, že některé pozemky, uvažované jako součást budoucí honitby Bochov II,
byly v době rozhodování správních orgánů součástí jiných honiteb (Mirotický les, Stružná)
a že tyto honitby nesouhlasily s uvolněním těchto pozemků. Za důležité pro posouzení věci soud
považoval přechodná ustanovení zákona o myslivosti, z nichž dovodil, že nejpozději
od 31. 12. 2002 do 31. 3. 2003 měly být provedeny kroky, které mohly způsobit určitou změnu
v rozloze a uspořádání jednotlivých honiteb Mirotický les a Stružná. Původní honební
společenstva by musela udělit souhlas k tomu, aby došlo k vyčlenění části pozemků z jedné
i z druhé honitby, přičemž tyto pozemky byly využity k tomu, aby po případném přidružení ještě
dalších pozemků vytvořily honitbu novou. Tato situace však v daném případě nenastala, neboť
došlo k pouhé transformaci původních honebních společenstev Stružná a Mirotický les.
Soud souhlasil s tím, že rozhodným dnem pro posouzení naplnění podmínky dle ustanovení §31
odst. 4 zákona o myslivosti je datum 1. 7. 2002, kdy nabyl účinnosti zákon o myslivosti, neboť
od této doby se posuzuje, zda došlo ke změně vlastnictví honebních pozemků. V projednávané
věci přitom bylo prokázáno, že ke změně vlastnictví u části pozemků došlo před nabytím
účinnosti zákona o myslivosti. Byť sice krajský soud konstatoval, že odůvodnění správních
rozhodnutí nejsou zcela perfektní, lze z nich příslušné právní závěry, s nimiž se soud ztotožnil,
vyčíst. Rozhodovací důvody jsou navíc podloženy listinami, které tvoří součást správního spisu.
Neobratná formulace nemůže proto představovat procesní vadu, která by mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Nad rámec výše uvedeného soud podotknul, že nevycházel
z odborného stanoviska Ministerstva zemědělství, ale z judikatury Nejvyššího správního soudu
a Ústavního soudu.
[7] Proti tomuto rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 1. 3. 2016, č. j. 57 A 119/2014 – 56,
podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost ze dne 17. 5. 2016 z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel vytýkal krajskému soudu, že dospěl k nesprávnému závěru
ohledně začlenění pozemků, které se měly stát součástí plánovaného honebního společenství
Bochov II, do stávajících honiteb Mirotický les a Stružná, neboť ve skutečnosti všechny
pozemky, které dle návrhu měly vytvořit nové honební společenství, byly součástí těchto honiteb.
Každý honební pozemek totiž musí být součástí nějaké honitby, tudíž nemůžou být nějaké
„volné“ honební pozemky. Vyslovil názor, že se krajský soud nevypořádal se stěžejní námitkou,
že podle zákona o myslivosti není pro vytvoření nového honebního společenství zapotřebí,
aby došlo ke změně vlastnického práva k honebním pozemkům o rozloze 500 ha. Výklad
zastávaný žalovaným totiž představuje nemístný zásah do vlastnického práva, jelikož nutí
vlastníka formálně převádět vlastnictví pozemků, které nabyl před 1. 7. 2002, aby mohl vytvořit
novou honitbu. Krajský soud se podle stěžovatele nemístně zabýval přechodnými ustanoveními
zákona o myslivosti, která na věc nedopadají a jejichž výklad soudem je podle stěžovatele příliš
extenzivní. Stěžovatel přitom nerozporoval, že s ohledem na tato přechodná ustanovení mohlo
dojít k vyčlenění části pozemků z obou honiteb, avšak pokud se tak v minulosti nepostupovalo,
nelze z toho dovodit, že takový postup je pro futuro vyloučen, pokud je splněna podmínka
rozlohy nově zakládané honitby 500 ha. Stěžovatel se rovněž nemohl ztotožnit s tím, že krajský
soud aproboval odůvodnění napadeného rozhodnutí, které je i podle závěru soudu
nepřezkoumatelné a nedostatečné, neboť neobsahuje příslušné úvahy správního orgánu.
Neobratné formulace použité správním orgánem totiž způsobují právní nejistotu adresáta
správního aktu, což je nezákonné. Stěžovatel proto navrhoval, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[8] V podání ze dne 6. 6. 2016 stěžovatel dále namítal, že se krajský soud dopustil pochybení,
pokud se blíže nezabýval jeho replikou ze dne 1. 3. 2006. Nezabýval se tedy tím, že pozemky,
které jejich vlastníci nabyli před nabytím účinnosti zákona o myslivosti, lze začlenit do honebního
společenství vznikajícího po 1. 7. 2002. Soud se měl rovněž zabývat konkrétními specifiky
daného případu a zkoumat, které řešení je pro ochranu přírody nejlepší.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil přípisem ze dne 13. 6. 2016, v němž vyslovil
názor, že stěžovatel pouze rekapituluje svou žalobní argumentaci, k níž se žalovaný již opakovaně
vyjádřil. Odkazoval proto na své vyjádření ze dne 13. 3. 2015 a odůvodnění napadeného
rozhodnutí.
[10] Osoby zúčastněné na řízení I) a II) se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[11] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením
§109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Z obsahu kasační
stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný právní názor. Podle ustanovení
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech
nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který
ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“ Podle ustanovení §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít
taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[13] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal,
tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[15] V případě napadeného rozsudku se krajský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl, neboť s jeho závěry věcně polemizuje v kasační stížnosti, v níž podrobně
namítá nesprávné posouzení otázky ohledně nemožnosti uznání společenstevní honitby
Bochov II. Nelze tudíž hovořit o tom, že by rozsudek krajského soudu byl nesrozumitelný.
Skutečnost, že stěžovatel se závěry soudu nesouhlasí a zjevně požaduje jiné, podrobnější
odůvodnění, které by nadto plně odpovídalo jeho postoji, případně že odmítá argumentaci
krajského soudu opřenou o rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu,
nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nesrozumitelnost.
[16] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení
byly provedeny.
[17] Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského soudu,
neboť ten uvedl, z jakého důvodu má za to, že napadené rozhodnutí žalovaného bylo v souladu
se zákonem. Krajský soud pouze vyjádřil svůj právní názor ohledně zákonnosti napadeného
rozhodnutí, a to i odkazem na rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu;
z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatele a že dospěl k závěrům, se kterými nesouhlasí,
nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů.
[18] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že krajský soud dospěl k dílčímu závěru, že jeden
honební pozemek může být součástí pouze jedné honitby, a zároveň konstatoval, že sousední
honitby nesouhlasily s uvolněním pozemků, přičemž po odečtení výměr těchto pozemků došlo
k poklesu celkové výměry navrhované honitby pod zákonem požadovaných 500 ha, přesně
na 445,8566 ha, avšak toto konstatování nebylo důvodem pro závěr, že napadené rozhodnutí
žalovaného je podle jeho právního názoru v souladu se zákonem. Krajský soud se především
ztotožnil s argumentací správních orgánů, že je nutné při uznání nové honitby zkoumat,
zda u všech pozemků, které se mají stát součástí této nové honitby, došlo k nabytí vlastnictví
až po nabytí účinnosti zákona o myslivosti. Jelikož krajský soud svůj zamítavý výrok neopřel
o závěry, že sousední honitby nesouhlasily s uvolněním pozemků pro vznik nové honitby,
přičemž po odečtení výměr těchto pozemků došlo k poklesu celkové výměry navrhované honitby
pod zákonem požadovaných 500 ha, nezabýval se Nejvyšší správní soud správností těchto
závěrů, neboť by to na věci ničeho nezměnilo. I kdyby totiž přisvědčil argumentaci stěžovatele,
že tyto dílčí závěry krajského soudu nejsou správné, nemohl by na základě této skutečnosti zrušit
rozsudek krajského soudu, jelikož by to nepřispělo k ochraně práv stěžovatele, protože krajský
soud by pouze dílčím způsobem korigoval odůvodnění rozsudku, aniž by to mělo vliv
na samotný výrok rozsudku a na jeho závěr o nedůvodnosti žaloby jako takové (srov. přiměřeně
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 – 25).
[19] Pokud stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu na základě
tvrzení, že se nevypořádal s jeho námitkou, že dle zákona o myslivosti není pro vytvoření nového
honebního společenství zapotřebí, aby došlo ke změně vlastnického práva k honebním
pozemkům o rozloze 500 ha, musí Nejvyšší správní soud odkázat na odůvodnění napadeného
rozsudku (zejm. str. 7), v němž krajský soud uvádí, že je podle jeho názoru nutné, aby v případě
vytvoření nového společenství došlo k převodu vlastnictví po rozhodném datu, tj. po nabytí
účinnosti zákona o myslivosti. Tento závěr krajský soud mj. opřel o přechodná ustanovení
zákona o myslivosti, proti jejichž aplikaci v dané věci stěžovatel meritorně rovněž brojí.
Je tedy zjevné, že se krajský soud touto žalobní námitkou zabýval; posouzení správnosti jeho
závěru však spadá pod kasační důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nikoliv
pod písm. d) téhož ustanovení.
[20] Namítá-li stěžovatel, že krajský soud zatížil napadený rozsudek nepřezkoumatelností,
též proto, že se blížeji nezabýval jeho replikou ze dne 1. 3. 2016, je nutné jej odkázat na znění
ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. zakotvující koncentrace řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu. To znamená, že stěžovatel měl veškeré své žalobní námitky uplatnit ve lhůtě pro podání
žaloby, tj. do 2 měsíců od doručení přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud tak neučinil, nebylo
povinností krajského soudu se opožděně uplatněnými námitkami meritorně zabývat
(srov. přiměřeně usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 2 Azs 134/2005 – 43,
nebo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009,
č. j. 2 As 35/2008 - 56). Nejvyšší správní soud se však ztotožňuje s názorem krajského soudu,
že v replice ze dne 1. 3. 2016 stěžovatel nepřinesl žádnou novou argumentaci, kterou
by neuplatnil již ve své žalobě, neboť v replice rozporoval závěr žalovaného, který je vlastně
hlavním a jediným předmětem sporu mezi účastníky, že pro vytvoření nové honitby je nutné,
aby u všech dotčených pozemků došlo ke změně osoby jejich vlastníka po nabytí účinnosti
zákona o myslivosti. Tedy i v podání ze dne 1. 3. 2016 stěžovatel namítal v podstatě totéž
jako ve své žalobě, byť z jiného úhlu pohledu. Nebylo přitom úlohou krajského soudu reagovat
na každou jednotlivou větu stěžovatele, ale vypořádat se s žalobním bodem spočívajícím
v tom, že stěžovatel nesouhlasil s názorem správních orgánů, že pro vytvoření nové honitby
je nutné, aby u všech dotčených pozemků došlo ke změně osoby jejich vlastníka po nabytí
účinnosti zákona o myslivosti. Na tento žalobní bod přitom krajský soud reagoval, byť stěžovatel
i s těmito závěry věcně nesouhlasí; posouzení správnosti jeho závěru však spadá pod kasační
důvod dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nikoliv pod písm. d) téhož ustanovení.
[21] K posouzení důvodnosti kasační stížnosti a naplnění kasačního důvodu dle ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a b) musí Nejvyšší správní soud na úvod uvést, že předmětem sporu
mezi účastníky řízení je zásadně pouze to, zda ustanovení §31 odst. 4 zákona o myslivosti
dopadá jen na případy, kdy došlo ke změně osoby vlastníka honebního pozemku po nabytí
účinnosti zákona o myslivosti, či nikoli.
[22] Podle uvedeného ustanovení: „změnu honitby vyplývající ze změn vlastnictví honebních pozemků,
o kterou požádá vlastník honebních pozemků, provede orgán státní správy myslivosti vždy k 31. prosinci roku
následujícího po roce, v němž vlastník o úpravu požádal.“ K tomu musí Nejvyšší správní soud
podotknout, že je nutné rozlišovat mezi skutečností (či událostí), právní skutečností a právní
normou, zejména s ohledem na platnost a účinnost právní normy. Skutečnost či událost
v nejobecnějším slova smyslu Nejvyšší správní soud chápe jako jakýkoli jev proběhnuvší ve vnější
realitě, bez ohledu na to, zda právo s takovým jevem blíže pracuje a reguluje jej. Právní
skutečnost je taková podmnožina skutečností, tedy jevů ve vnější realitě, s nimiž právo spojuje
vznik, změnu a zánik práv a povinností. Právní normu vykládá jako pravidlo regulující chování
lidí ve vnějším světě, tedy stanovící, „co býti má“. Ve vztahu k právní normě je důležité rozlišovat
platnost a účinnost. Platnost je časový okamžik publikace právní normy, v případě České
republiky ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv podle zákona č. 309/1999 Sb.,
o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodní smluv, ve znění pozdějších předpisů, od něhož se může
adresát seznámit s jejím obsahem. Účinnost právní normy pak znamená, že od určitého časového
okamžiku se má adresát právní normy podle ní i chovat. Předpokladem účinnosti právní normy
je v demokratickém právním státě zásadně to, že se s ní adresát může seznámit, tj. právní norma
nabyla platnosti nejpozději ve stejný okamžik, kdy nabyla i účinnosti. Právní normy
tedy až na určité výjimky nepůsobí, neúčinkují zpětně – lex retro non agit. Pravá retroaktivita
je tedy zásadně nepřípustná.
[23] K otázce retroaktivity právního předpisu se vyjádřil Ústavní soud v nálezu
ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, podle něhož „právní teorie i praxe činí přitom rozdíl mezi pravou
a nepravou retroaktivitou, přičemž je obecně akceptováno vymezení této distinkce právní doktrínou.
Z řady definic za autoritativní lze považovat definici E. Tilsche, jenž pravou a nepravou retroaktivitu vymezoval
následovně: "Pravé zpětné působení nového zákona jest tu jen tehdy, když působí i pro dobu minulou...Nepravé
zpětné působení ...tu jest, když nový zákon nařizuje, že ho má být užito i na staré právní poměry již založené,
ale teprve od doby, kdy počíná působnost nového zákona anebo od doby ještě pozdější." (E. Tilsch, Občanské
právo. Obecná část, Praha 1925, s. 75 -78)
Pravá retroaktivita pak "zahrnuje v podstatě dvě odlišné situace", a to za prvé "stav, že nová úprava dávala
vznik (novým právním) vztahům před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila", a za druhé
"novela může měnit právní vztahy vzniklé podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona".
(L. Tichý, K časové působnosti novely občanského zákoníku, Právník, č. 12, 1984, s. 1104)
Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává) právní účinky v době účinnosti legis prioris,
popřípadě vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době účinnosti legis
prioris neměly povahu právních skutečností.
V případě retroaktivity nepravé: "nový zákon sice nezakládá právních následků pro minulost, avšak
buď povyšuje minulé skutečnosti za podmínku budoucího právního následku (prostá výlučnost) nebo modifikuje
pro budoucnost právní následky podle dřívějších zákonů založené ...Nepravé zpětné působení zákona pouze
znamená, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší)
existujících právních následků, t.j. na skutkové podstaty je založivší váže pro budoucnost jiná práva a jiné
povinnosti než zákonodárství dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak do předchozích skutečností,
jednak do t.zv. práv nabytých." (A. Procházka, Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III,
Brno 1934, s. 800.)
Obecně v případech časového střetu staré a nové právní normy platí nepravá retroaktivita, tj. od účinnosti nové
právní normy se i právní vztahy, vzniklé podle zrušené právní normy, řídí právní normou novou. Vznik právních
vztahů, existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly,
jakož i vykonané právní úkony, se řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních
norem by byla pravá retroaktivita). Aplikuje se tady princip ochrany minulých právních skutečností, zejména
právních konání.
IV/b
Z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout
na zpětné působení právních norem, jež nepředstavují zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Příkladem
takového zpětného působení je situace, v níž za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání
skutku a v době rozhodování o něm, se skutek posuzuje dle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější (čl. 40
odst. 6 věta druhá Listiny základních práv a svobod).
V souvislosti s analýzou principu retroaktivity je dále nutné zabývat se otázkou možných výjimek z nepřípustnosti
retroaktivity právních norem. Je přitom nezbytné rozlišovat posuzování nepřípustnosti pravé a nepravé
retroaktivity.
U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti,
u retroaktity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.
Pravou retroaktivitu "lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní povinnost pro minulost stanovená již dříve
alespoň jako mravní povinnost byla pociťována". (A. Procházka, Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného
práva. Sv. III, Brno 1934, s. 800.) Opodstatněně bylo v této souvislosti o časové působnosti Statutu
Mezinárodního vojenského tribunálu v Norimberku konstatováno: "je-li to zpětná platnost zákona,
pak prohlašujeme, že odpovídá naprosto vyšším normám spravedlnosti, které stanovily v praxi všech civilisovaných
zemí určité meze pro zpětnou platnost zákona", přičemž za kriterium přípustnosti retroaktivity byl považován
"cit spravedlnosti, který je vlastní tomuto světu a který bude pošlapán, zůstanou-li váleční zločinci po druhé světové
válce bez trestu". (Zahajovací řeč hlavního žalobce za Velkou Britanii Hartleye Shawcrosse, in: Norimberský
proces, Díl 1., Praha 1953, s. 206) Obdobný názor nacházíme i v současné právní teorii: "Obecně platí,
že od zásady zákazu retroaktivity se lze odchýlit zcela výjimečně, a to výslovným pozitivním ustanovením.
Jak je patrno z historie, důvodem k takovým postupům byla situace, kdy by se právní jistota dostala do příkrého
rozporu s jistotou sociální a s právním vědomím, jak tomu bylo v ČSR v případě retribučních dekretů. Zpětnou
působnost zákona na občanskoprávní poměry by bylo možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre public),
především jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace
přerodu hodnot ve společnosti." (L. Tichý, op. cit., s. 1102)
Kriteriem přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé retroaktivity je legislativní zásada "ochrany oprávněné
důvěry ve stálost právního řádu". (A. Procházka, Základy práva intertemporálního, Brno 1928, s. 111)
O oprávněné důvěře nelze uvažovat za předpokladu, když právní subjekt s retroaktivní regulací musí, resp. musel
počítat. Příkladem takovéto situace je působení právní normy, stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně
uznanými principy humanity a morálky: "V našem právním řádě můžeme ospravedlniti odkazem na předchozí
vládnoucí mravní přesvědčení na př. zpětnou platnost lichevních zákonů (viz §13 zák. č. 47/1881 ř. z., §10
cís. nař. č. 275/1914 ř. z., §105 III. dílčí nov. k obč. zák.)." (A. Procházka, Retroaktivita zákonů. In:
Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno 1934, s. 800.)“
[24] Nejvyšší správní soud má přitom za to, že stěžovatel se fakticky pravé retroaktivity
domáhá, neboť požaduje, aby bylo pravidlo chování obsažené v ustanovení §31 odst. 4 zákona
o myslivosti aplikovatelné i na situace, které se udály před nabytím jeho účinnosti, zde na změnu
osoby vlastníka honebních pozemků před 1. 7. 2002. Takový postup však není přípustný, neboť
by narušil fungování právního řádu a zasáhl by do ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního
řádu. Jeho požadavku tedy správní orgány správně nevyhověly, jelikož citované ustanovení
na daný případ vůbec nedopadalo.
[25] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s výtkami stěžovatele, že v důsledku napadeného
rozhodnutí jsou vlastníci předmětných pozemků nepřiměřeně omezováni, neboť nemístně
ztotožňuje vlastnické právo a právo myslivosti. Jak totiž vysvětlil Ústavní soud v nálezu ze dne
13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03, „je třeba brát zřetel na to – jak již bylo řečeno – že z vlastnického práva
samotného nevyplývá právo myslivosti, je pouze indikátorem pro místní určení realizace tohoto práva, tj. stanovení,
na kterých pozemcích lze právo myslivosti vykonávat… vlastnické právo k příslušnému pozemku je podmínkou
členství, členství však nevzniká automaticky. Má-li konkrétní vlastník zájem se na činnosti honebního
společenstva podílet, může se stát jeho členem. Jeho působení je plně vedeno zásadou vigilantibus iura scripta sunt.
Vlastník, který se účastní na činnosti honebního společenstva, se tak může – vedle povinností, které
pro něj z členství plynou – podílet i na rozhodování a participovat tak na způsobu realizace zákonných povinností
honebního společenstva. S ohledem na povahu účasti v honebním společenstvu nelze v mechanismu vyrovnávání
hranic pozemku bez souhlasu vlastníka spatřovat prvek protiústavnosti. Právo účasti v honebním společenstvu,
jakož i právo realizovat právo myslivosti z něj vyplývající, jsou právní kategorie odlišné svou povahou od práva
vlastnického a nepožívají ústavněprávních kvalitativně shodných garancí a neexistuje na ně zákonný nárok
ani v rovině jednoduchého práva.“
[26] Pokud stěžovatel namítá, že napadené rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné
pro nedostatek odůvodnění, musí Nejvyšší správní soud uvést, že ačkoli je odůvodnění
napadeného rozhodnutí stručnější, lze z něj bez obtíží seznat důvody, pro které nebylo možné
vyhovět žádosti stěžovatele. Ostatně s těmito důvody stěžovatel jak v žalobě, tak i kasační
stížnosti věcně obsáhle polemizuje. Nelze proto hovořit o tom, že by mu nebyly známy důvody
rozhodnutí.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[27] Na základě všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Krajského soudu v Plzni k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody
podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud
ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[28] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1, 5 a 7 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně
úspěšný, proto nárok na náhradu nákladů řízení nemá; žalovanému pak podle obsahu spisu žádné
náklady řízení o kasační stížnosti nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
[29] Osoby zúčastněné na řízení mají podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jim soud uložil.
Žádné takové náklady osobám zúčastněným na řízení nevznikly, tudíž nemají právo na náhradu
nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. září 2016
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu