ECLI:CZ:NSS:2016:4.AS.17.2016:44
sp. zn. 4 As 17/2016 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce:
a) obec Dobřejovice, se sídlem Na Návsi 26, Říčany u Prahy, b) obec Herink, se sídlem
Do Višňovky 28, Herink, c) obec Modletice, se sídlem Modletice 6, Říčany u Prahy,
d) Sdružení občanů okolí SOKP proti hluku z dopravy, se sídlem Mladíkov 406, Jesenice,
e) D. Z., všichni zast. JUDr. Michalem Bernardem, Ph.D., advokátem, se sídlem Příběnická
1908, Tábor, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí
2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobců a) – d) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 8. 12. 2015, č. j. 6 A 162/2013 – 102,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 12. 2015, č. j. 6 A 162/2013 – 102,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 27. 6. 2013,
č. j. MHMP 333704/2013/ODA-01/Za, se zrušuje a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům a) až e) rovným dílem na náhradě
nákladů řízení o žalobě částku celkem 125.910 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku k rukám zástupce žalobců JUDr. Michala Bernarda, Ph.D., advokáta.
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům a) až d) rovným dílem na náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti částku celkem 13.455 Kč, a to do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců JUDr. Michala Bernarda, Ph.D., advokáta.
V. Žalobkyně e) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
VI. Žalobcům a) až d) se vrací zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši
5.000 Kč za každého zvlášť, tj. v celkové výši 20.000 Kč, který jim bude vyplacen z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení k rukám zástupce
žalobců JUDr. Michala Bernarda, Ph.D., advokáta.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Žalovaný vydal dne 27. 6. 2013 rozhodnutí č. j. MHMP 333704/2013/ODA-01/Za
(dále též „napadené rozhodnutí“), kterým povolil k žádosti Ředitelství silnic a dálnic ČR,
závod Praha zkušební provoz stavby „Silniční okruh kolem Prahy – Jihozápadní segment, úsek
č. 512 D1 – Jesenice – Vestec“ (dále též „předmětná stavba“), a zároveň stanovil tyto podmínky
zkušebního provozu: 1) dobu trvání zkušebního provozu od 1. 7. 2013 do 31. 12. 2015, 2)
V průběhu zkušebního provozu budou realizovány včetně vyhodnocení účinku protihlukové
stěny označené jako PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie z 03/2013, č. zak. 3-0512-0008-69,
zpracovatel PUDIS a. s.
[2] Uvedené rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 6. 2013 napadli žalobci a) až e) žalobou
ze dne 26. 8. 2013 u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Žalobci uvedli,
že napadené rozhodnutí zasahuje do jejich práv, a to do práva na ochranu života a zdraví,
vlastnického práva, práva na samosprávu, práva na příznivé životní prostředí, dále práv
vyplývajících z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu
k právní ochraně v záležitostech životního prostředí účasti veřejnosti (publikována
pod č. 124/2004 Sb.m.s., dále též „Aarhuská úmluva“).
[3] Žalobci a) až c) jako obce, jejichž katastrálním územím předmětná stavba prochází,
shodně uvedli, že napadeným rozhodnutím je porušováno jejich právo na samosprávu zaručené
čl. 8 a čl. 100 až 104 Ústavy České republiky, jehož obsahem je v souladu s §2 odst. 2 a §35
odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), péče o všestranný rozvoj jejich
území ao potřeby jejich občanů a vytváření podmínek pro uspokojování potřeb, ochranu zdraví
jejich občanů, rozvoje kultury a ochranu veřejného pořádku. Z §10 písm. c) zákona o obcích
žalobci dovozují, že obce jsou také povinny dbát o ochranu životního prostředí na svém území.
Povolením zkušebního provozu předmětné stavby došlo k závažnému ohrožení uvedených
hodnot zejména pohody bydlení, života a zdraví občanů a ke zhoršení životního prostředí
v předmětných obcích v důsledku překračování hygienických limitů hluku. Žalobce d)
jako občanské sdružení (spolek) podle §70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
tvrdil, že napadeným rozhodnutím byl zkrácen na právu na spravedlivý proces a na právu
na příznivé životní prostředí. Žalobkyně e) jako spoluvlastnice a obyvatelka nemovitosti v obci
Dobřejovice uvedla, že napadené rozhodnutí porušuje její právo na ochranu jejího vlastnictví
a dále i právo na ochranu zdraví.
[4] Žalobci dále uvedli řadu nezákonností napadeného rozhodnutí, které jsou podle jejich
názoru důvodem pro jeho zrušení [rozpor s předpisy na ochranu veřejného zdraví, porušení
§11 zákona č. 17/1992 Sb., o ochraně životního prostředí, porušení §119 odst. 2 a 3 a §124
odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
nesplnění podmínek č. 34, 53 a 54 stanovených ve stanovisku EIA, nedodržení podmínek
uvedených v pravomocném stavebním povolení]. Žalovaný mj. pochybil, když na základě
mimořádných institutů (předčasné užívání, zkušební provoz) umožňuje dlouhodobé užívání
předmětné stavby, čímž obchází nezbytnost kolaudace vyžadovanou stavebním zákonem.
Není splněna ani podmínka vyžadovaná stavebním zákonem pro uložení zkušebního provozu,
tj. potřeba ověření funkčnosti a provedení stavby, vlastnosti předmětné stavby totiž byly ověřeny
již tříletým fakticky neomezeným provozem, aniž by byly provedeny jakékoli změny či úpravy,
které by tyto (škodlivé) vlastnosti stavby jakkoli měnily či omezovaly. Napadené rozhodnutí
rovněž postrádá dostatečné odůvodnění a bylo tedy vydáno v rozporu s §2, 3 a 68 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“). K doložení svých tvrzení žalobci navrhli
důkazy v podobě hlukových studií a zpráv o měření dopravního hluku, které měly doložit
překračování hygienických limitů hluku provozem na předmětné stavbě. V replice k vyjádření
žalovaného potom žalobci upozornili na skutečnost, že ke dni podání repliky, tj. 15. 6. 2015, stále
nedošlo k vybudování protihlukových stěn, které byly podmínkou rozhodnutí o povolení
zkušebního provozu.
[5] Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 9. 2013, č. j. 6 A 162/2013 – 41, žalobu
odmítl. Městský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu
ve smyslu §67 správního řádu a §65 odst. 1 s. ř. s., proti němuž je přípustné odvolání. Žalobci
však práva podat proti napadenému rozhodnutí odvolání nevyužili, a jejich žaloba byla proto
s ohledem na ustanovení §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná a musela být odmítnuta podle
§46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[6] Nejvyšší správní soud na podkladě kasační stížnosti žalobců a) až e) usnesení
městského soudu ze dne 30. 9. 2013, č. j. 6 A 162/2013 – 41, rozsudkem ze dne 18. 4. 2014,
č. j. 4 As 157/2013 – 33, zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. V odůvodnění
tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že zásada subsidiarity soudního přezkumu
nemůže jít tak daleko, aby byla soudní ochrana v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu podmiňována podáním opravného prostředku mimořádného, nepřípustného
nebo nenárokového, jelikož žalobci v důsledku taxativního výčtu účastníků řízení o povolení
zkušebního provozu v §124 odst. 1 stavebního zákona nebyli účastníky tohoto řízení. To však
nevylučuje podání správní žaloby proti rozhodnutí, pokud skutečně napadeným rozhodnutí
žalovaného došlo ke zkrácení žalobců na jejich právech.
[7] Městský soud následně rozsudkem ze dne 30. 12. 2015, č. j. 6 A 162/2013 – 102,
shledal žalobní legitimaci žalobců a) – e), avšak předmětnou žalobu pro její nedůvodnost zamítl.
Podle odůvodnění musel městský soud vycházet ze skutkového stavu ke dni vydání napadeného
rozhodnutí a nemohl nijak zohlednit skutečnost, že protihlukové bariéry nebyly dosud postaveny.
Městský soud dále konstatoval, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu s ustanovením
§124 odst. 1 stavebního zákona na odůvodněnou žádost stavebníka, který uvedl jako důvod
žádosti skutečnost, že jsou na základě výsledků měření na některých místech překračovány
hlukové limity, a budou proto realizována další protihluková opatření. V rámci řízení o povolení
zkušebního provozu proběhlo i ústní jednání dne 6. 6. 2013, při kterém bylo vydáno souhlasné
závazné stanovisko Krajské hygienické stanice Středočeského kraje, které stanovilo podmínku
vybudování protihlukových stěn v průběhu zkušebního provozu. Doba trvání zkušebního
provozu byla v souladu se zákonem stanovena od 1. 7. 2013 do 31. 12. 2015. Z výroku
napadeného rozhodnutí bylo tedy dle městského soudu zřejmé, že žalovaný postupoval v souladu
se žádostí žalobce a respektoval podmínku stanovenou Krajskou hygienickou stanicí
Středočeského kraje.
[8] K zákonnosti povolení zkušebního provozu městský soud uvedl, že účelem zkušebního
provozu je především posoudit hlavní vlastnosti a negativní důsledky stavby, mezi které patří
také hlukové imise. Povolení zkušebního provozu bylo proto důvodné, protože v rámci
zkušebního provozu měly být realizovány protihlukové stěny, které měly stávající imise zmírnit.
Skutečnost, že protihluková opatření nebyla provedena a že v současné době má docházet
k překračování hlukových limitů, nebylo pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí podle
městského soudu právně významné.
[9] Městský soud neshledal důvodnou také námitku žalobců, že byl porušen §3 správního
řádu, pokud žalobci v průběhu řízení poukazovali na řadu rozporů v měření a vyhodnocení
hlukového zatížení a žalovaný se těmito rozpory nezabýval. Jelikož v daném případě
byl jediným účastníkem řízení stavebník, jehož žádosti bylo vyhověno, nelze považovat
za porušení právních předpisů, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí nebyly zhodnoceny
námitky žalobců vznesené v průběhu správního řízení. Předložená měření hluku z předmětné
stavby byla provedena bez realizace protihlukových stěn a z tohoto důvodu byla pouze orientační
a nelze je považovat za finální. Z tohoto důvodu se městský soud podle odůvodnění nezabýval
námitkami, které se týkaly měření hluku při absenci požadovaných protihlukových opatření,
která jsou součástí podmínek daného zkušebního provozu.
[10] Nedůvodnou shledal městský soud nakonec rovněž námitku, že rozhodnutí žalovaného
bylo nepřezkoumatelné. Rozhodnutí žalovaného je dle městského soudu sice stručné,
ale obsahuje všechny náležitosti, které stavební zákon požaduje, a proto je dostatečné.
II.
Obsah kasační stížnosti
[11] Žalobci a) – d) [dále jen „stěžovatelé“] napadli výše uvedený rozsudek městského soudu
kasační stížností, v níž namítali důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[12] Stěžovatelé nejprve namítali porušení práva na účinnou soudní ochranu, které dovozovali
z nálezů Ústavního soudu ze dne 27. 04. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, a ze dne 6. 5. 2009,
sp. zn. I. ÚS 1419/2007. Dále zde odkázali na čl. 11 odst. 4 směrnice o posuzování vlivů
některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostřed č. 85/337/EHS (směrnice EIA)
a čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy. Skutečnost, že městský soud se vůbec nezabýval věcnou
podstatou námitek stěžovatelů, tj. že jsou již pět let vystaveni hluku překračujícím zákonem
povolenou míru, považují za porušení svého práva na účinnou soudní ochranu ve smyslu
výše uvedených závazků České republiky i judikatury Ústavního soudu.
[13] S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu stěžovatelé dále dovodili,
že v posuzovaném případě by měla být připuštěna výjimka z §75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
soud při přezkumu rozhodnutí správního orgánu vychází ze skutkového stavu, který
zde byl v době rozhodnutí. Soudní přezkum napadeného rozhodnutí trval téměř celou dobu
jeho platnosti a ústavně zaručená práva stěžovatelů tak byla na základě napadeného rozhodnutí
2,5 roku porušována s deklarovaným účelem dostavby protihlukových opatření, která nebyla
za tuto dobu realizována.
[14] Stěžovatelé dále namítali, že městský soud mohl a měl zohlednit skutečnost,
že přezkoumávané povolení zkušebního provozu bylo vydáno až po několika letech předčasného
užívání. Pokud by soudy nemohly přihlížet k předchozímu způsobu užívání stavby, mohl
by v případě výkladu ad absurdum stavebník střídavě žádat o povolení předčasného užívání
a zkušebního provozu.
[15] Rozsudek městského soudu je dle stěžovatelů také nedostatečně odůvodněný, jelikož
městský soud se nezabýval jejich žalobními námitkami o nadměrné hlukové zátěži a porušení
ústavně zakotveného práva na příznivé životní prostředí a proporcionalitě tohoto porušení
k nezbytnosti povolení zkušebního provozu. Městský soud dále zcela opominul žalobní námitky
stěžovatelů o rozporu napadeného rozhodnutí s ustanoveními §119 odst. 2 a 3 stavebního
zákona.
[16] Stěžovatelé také nesouhlasí se závěrem městského soudu, že žalovaný neporušil zásadu
materiální pravdy, zakotvenou v ustanovení §3 správního řádu, neboť nepřihlédl k námitkám
stěžovatelů předloženým v průběhu řízení, jelikož stěžovatelé nebyli účastníky řízení. Žalovaný
měl v souladu se zásadou materiální pravdy vycházet ze všech okolností, které mu
byly z rozhodovací činnosti známy (např. z podnětů a přípisů stěžovatelů) a hájit veřejné zájmy,
a to tím spíše, že v této věci šlo o řízení s jedním účastníkem.
[17] Stěžovatelé rovněž rozporují závěr městského soudu, že rozhodnutí žalovaného
je sice stručné, ale obsahuje všechny zákonné náležitosti, a je proto dostatečné. Stěžovatelé
se domnívají, že rozhodnutí mělo v odůvodnění posoudit alespoň proporcionalitu mezi zájmem
stavebníka na povolení zkušebního provozu a zásahem do ústavně chráněných práv stěžovatelů,
resp. dalších dotčených osob.
[18] S ohledem na výše uvedené stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Žalovaný se na výzvu Nejvyššího
správního soudu ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[19] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobami oprávněnými, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelé jsou v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupeni advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů.
[20] Kasační stížnost je důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu pro nedostatek důvodů, kterou stěžovatelé spatřují v tom, že městský soud
se nezabýval jejich žalobními námitkami vztahujícími se k nadměrné hlukové zátěži, porušení
ústavně zakotveného práva na příznivé životní prostředí a také námitkami vztahujícími
se k ustanovení §119 stavebního zákona. Pokud by tato námitka byla důvodná, již tato okolnost
samotná by musela vést ke zrušení rozhodnutí městského soudu.
[22] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména
taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty
účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. července 2004,
č. j. 4 As 5/2003 – 52, všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit.
Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 – 19).
Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními
námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých
dílčích a souvisejících námitek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013).
[23] Městský soud se v posuzovaném případě skutečně výslovně nezabýval argumentací
stěžovatelů o nadměrné hlukové zátěži ve vztahu k právu na příznivé životní prostředí
a ustanovení §119 stavebního zákona. Z odůvodnění rozsudku je však zřejmé, že městský
soud nepovažoval tyto námitky vzhledem ke svým skutkovým a právním závěrům za relevantní:
„Účelem zkušebního provozu je především posoudit hlavní vlastnosti a negativní důsledky stavby. Takovými
negativními důsledky jsou zcela jistě hlukové imise z provozu úseku dálnice č. 512 D1. Soud proto považuje
v daném případě povolení zkušebního provozu za důvodné, protože měly být realizovány protihlukové stěny, včetně
vyhodnocení jejich účinků, které měly zmírnit stávající hlukové imise. (…) To, že protihluková opatření nebyla
provedena a že v současné době má docházet k překračování hlukových limitů, není pro posouzení zákonnosti
napadeného rozhodnutí právně významné.“ Vzhledem k tomu, že výsledky měření namítané stěžovateli
zachycovaly stav před vybudováním protihlukových opatření, a nelze je tedy považovat za finální
městský soud konstatoval: „Z výše uvedených důvodů se soud nezabýval námitkami, které se týkají měření
hluku při absenci požadovaných protihlukových opatření, která jsou součástí podmínek daného zkušebního
provozu.“ Rozsudek městského soudu proto není s ohledem na výše citovanou judikaturu
Nejvyššího správního soudu nepřezkoumatelný, jelikož z odůvodnění je zřejmé, jakým způsobem
se soud vypořádal s argumenty stěžovatelů, ačkoliv nereagoval na všechny dílčí argumenty.
[24] Za důvodnou je však třeba považovat námitku nesprávného posouzení porušení zásady
materiální pravdy žalovaným v řízení o povolení zkušebního provozu. V posuzovaném případě
povolil žalovaný zkušební provoz na základě žádosti stavebníka Ředitelství silnic a dálnic ČR,
závod Praha, který byl zároveň jediným účastníkem řízení. Pro užívání stavby stanovil žalovaný
na základě závazného stanoviska Krajské hygienické stanice Středočeského kraje ze dne 6. 6. 2013
dvě podmínky: 1) doba trvání zkušebního provozu bude od 1. 7. 2013 do 31. 1. 2015, 2)
V průběhu zkušebního provozu budou realizovány včetně vyhodnocení účinků: „protihlukové stěny
označené jako PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie z 03/2012 č. zák. 3-0512-0008-69, zpracovatel
PUDIS a.s.“ Žalovaný dále vycházel ze souhlasného závazného stanoviska Hasičského
záchranného sboru Středočeského kraje a souhlasného stanoviska Odboru dopravy Krajského
úřadu Středočeského kraje, tyto dotčené orgány nevázaly svá závazná stanoviska na žádné
podmínky.
[25] Součástí správního spisu je rovněž vyjádření stěžovatelů k řízení o povolení zkušebního
provozu ze dne 27. 5. 2013, v němž žalovaného upozorňují na skutečnost, že k užívání stavby
dochází již od 20. 9. 2010 v režimu předčasného užívání a stále dochází k překračování
maximálních limitů hluku ve vnějším prostředí. Stěžovatelé proto navrhli zastavení provozu
až do přijetí dodatečných protihlukových opatření, která zajistí dodržování hygienických norem.
K tomuto vyjádření však žalovaný v napadeném rozhodnutí žádným způsobem nepřihlédl. Podle
rozsudku městského soudu byl tento postup v souladu se zákonem, jelikož stěžovatelé nebyli
účastníky řízení a žalovaný neměl povinnost v odůvodnění napadeného rozhodnutí jejich námitky
zhodnotit.
[26] Nejvyšší správní soud se s výše uvedeným závěrem městského soudu nemůže ztotožnit.
Podle ustanovení §3 správního řádu postupují správní orgány tak, aby byl zjištěn stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu
s požadavky uvedenými v §2 správního řádu. Podle ustanovení §2 odst. 4 správního řádu přitom
správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo
okolnostem daného případu. V případě užívání staveb na tuto obecnou úpravu navazuje
ustanovení §119 stavebního zákona, které v odst. 2 stanoví podmínky pro uvádění staveb
do užívání: „Stavební úřad při uvádění stavby do užívání zkoumá, zda stavba byla provedena v souladu
s rozhodnutím o umístění nebo jiným úkonem nahrazujícím územní rozhodnutí a povolením stavby
a dokumentací, nebo ověřenou projektovou dokumentací, v souladu se stanovisky nebo závaznými stanovisky,
popřípadě rozhodnutími dotčených orgánů, byla-li vydána podle zvláštních právních předpisů, a zda jsou dodrženy
obecné požadavky na výstavbu. Dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat
život a veřejné zdraví, život nebo zdraví zvířat, bezpečnost anebo životní prostředí.“ I zkušební provoz
představuje způsob užívání stavby, který může mít negativní vliv na své okolí a ohrožovat
uvedené chráněné zájmy. Požadavky uvedené v citovaném ustanovení stavebního zákona měl
tedy povinnost v řízení o vydání povolení ke zkušebnímu provozu respektovat také žalovaný.
[27] Povinnost adekvátně reflektovat veřejné zájmy ve svých rozhodnutích je nutné dovozovat
také s ohledem na judikaturu Ústavního soudu, jelikož v důsledku nálezu Ústavního soudu ze dne
11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11 (viz též nález ze dne 4. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 2144/14),
byla podstatně omezena, ne-li vyloučena, možnost stěžovatelů domoci se nápravy tvrzeného
závadného stavu v řízení před civilními soudy. Vlastníci pozemních komunikací totiž nedisponují
oprávněním provoz na komunikaci jakkoliv přímo regulovat, a ovlivnit tak i případné negativní
důsledky, jež tento provoz způsobuje. O to větší nároky je proto třeba klást na správní orgány
vedoucí povolovací řízení, včetně povolování užívání staveb, v nichž musí být dostatečně
zohledněny možné negativní důsledky provozu na pozemních komunikacích na jejich okolí.
Tato povinnost nabývá na významu zejména u staveb se zásadním dopadem na okolí,
což je nepochybně případ předmětné stavby.
[28] Žalovaný tak v první řadě pochybil, pokud se v odůvodnění napadeného rozhodnutí
nevypořádal s obsahem vyjádření stěžovatelů ze dne 27. 5. 2013. Ačkoliv stěžovatelé nebyli
účastníky řízení, je třeba je považovat za dotčené osoby ve smyslu §2 odst. 3 správního řádu,
protože předmětné rozhodnutí bylo způsobilé zasáhnout do jejich právní sféry (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2014, č. j. 4 As 157/2013 – 33, č. 3060/2014 Sb. NSS).
Žalovaný byl také povinen šetřit oprávněné zájmy těchto dotčených osob. Obsahem jejich
vyjádření přitom byly skutečnosti přímo související s předmětem řízení, které se dotýkaly zájmů
na ochraně životního prostředí a veřejného zdraví. Jelikož žalovaný měl povinnost v souladu
s ustanovením §2 odst. 4 správního řádu, jakož i §119 odst. 2 stavebního zákona dbát v řízení
o povolení zkušebního provozu na ochranu veřejných zájmů, pochybil, když v rozhodnutí
k vyjádření stěžovatelů nepřihlédl (srov. §4 odst. 4 správního řádu). Tím žalovaný v rozporu
s §68 odst. 3 správního řádu v odůvodnění napadeného rozhodnutí nezohlednil všechny
podklady pro jeho vydání.
[29] Povinnost řádně odůvodnit své rozhodnutí měl žalovaný v posuzované věci i přesto,
že se jednalo o řízení o žádosti jediného účastníka, které žalovaný vyhověl. Nejvyšší správní soud
již dříve v rozsudku ze dne 18. 4. 2013, č. j. 1 Azs 3/2013 - 27, uvedl, že „[…] ustanovení procesních
předpisů, která jako výjimku z pravidla umožňují neodůvodnit rozhodnutí, je třeba vykládat restriktivně. Nemají
absolutní povahu a před jejich aplikací je nutno nejdříve uvážit možný zásah do právní sféry účastníka řízení nebo
třetí osoby a možnost a pravděpodobnost přezkumu rozhodnutí. Ač mohou být v konkrétním případě formálně
splněny podmínky podle ustanovení §68 odst. 4 správního řádu, okolnosti případu si mohou odůvodnění, alespoň
částečné, vyžadovat. Rozhodnutí, u nichž procesní úprava nestanoví povinnost jejich odůvodnění, jsou zpravidla
rozhodnutími, která významně nezasahují do práv účastníků řízení ani třetích osob a u nichž není
ani předpoklad jejich dalšího přezkoumání. Postup předcházející vydání takových rozhodnutí a jejich důvody
jsou zcela zjevné a odůvodnění takových rozhodnutí by nebylo přínosné ani pro účastníky, neboť by mělo
pouze formální charakter. Smyslem zákonem stanovené možnosti neodůvodnit rozhodnutí je tedy zjednodušení
postupu správního orgánu nebo soudu, není-li odůvodnění vzhledem k výše uvedeným okolnostem potřeba.
Toto zjednodušení však nemůže vést k omezení právní ochrany osoby, která se domnívá, že byla
rozhodnutím zkrácena na svých právech (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2011,
č. j. 7 As 111/2010 - 163). [39] Obdobně Nejvyšší správní soud ve vztahu k §55 odst. 4 s. ř. s. konstatoval,
že přes splnění zákonných podmínek podle uvedeného ustanovení nelze některá rozhodnutí s ohledem na jejich
význam a možný výrazný zásah do práv účastníka řízení řadit mezi rozhodnutí, která nemusí obsahovat
odůvodnění (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 4. 2006, č. j. 8 As 21/2005 – 101). Shodně
judikoval Ústavní soud ve vztahu k §169 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu
(dále jen „o. s. ř.“). Skutečnost, že určité rozhodnutí nemusí být v obecné rovině vždy odůvodněno, podle
Ústavního soudu ještě neznamená, že konkrétní okolnosti případu si nebudou žádat, aby soud své rozhodnutí
odůvodnil (nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 2193/10, a ze dne 3. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 346/09; oba dostupné na http://nalus.usoud.cz). [40] Komentářová literatura k ustanovení
§68 odst. 4 správního řádu dokonce dovozuje, že uvedené ustanovení lze aplikovat jen v jednoduchých věcech,
v nichž právní úprava při splnění stanovených podmínek v zásadě nepřipouští jiné řešení, než které správní orgán
přijal. V jiných věcech, například pokud vydání rozhodnutí závisí na výkladu neurčitých právních pojmů,
by rozhodnutí mělo obsahovat odůvodnění vždy, už jen proto, aby nedocházelo k porušování zásady
předvídatelnosti rozhodování správních orgánů, vyjádřené v §2 odst. 4 správního (viz Vedral, J. 2012.
Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, str. 614).“ (Srov. též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 4. 2016, č. j. 4 Azs 33/2016-48). O takový případ, kdy je nutno
trvat na řádném odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, se jedná i v posuzované věci,
kdy již z podkladů rozhodnutí bylo zřejmé, že vyhovění žádosti může být v rozporu s veřejnými
zájmy a s oprávněnými zájmy dotčených osob.
[30] S ohledem na povinnost respektovat veřejný zájem a šetřit oprávněné zájmy dotčených
osob v řízení o povolení zkušebního provozu shledává Nejvyšší správní soud pochybení také
ve způsobu stanovení podmínek zkušebního provozu v rozhodnutí žalovaného. Jestliže bylo
z okolností případu zřejmé, že v průběhu zkušebního provozu bude mít užívání stavby negativní
dopady na okolí, které mohou být v rozporu se schválenou projektovou dokumentací
a hygienickými limity hluku stanovenými zvláštními předpisy, bylo povinností správního orgánu
přijmout taková opatření, která tyto negativní dopady eliminují nebo alespoň omezí. Účelem
zkušebního provozu není odstranit existující vady a nedodělky stavby „za pochodu“, ale ověřit,
zda je realizace stavby v souladu projektovou dokumentací a odstranit případné závady
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 07. 2015, č. j. 2 As 37/2015 – 46,
3322/2016 Sb. NSS).
[31] Za nezákonnou považuje Nejvyšší správní soud podmínku uvedenou v rozhodnutí
žalovaného, která váže povolení zkušebního provozu na vybudování protihlukových
stěn v průběhu zkušebního provozu. Nejvyšší správní soud konstatuje, že takto stanovená
podmínka vybudování protihlukových stěn uvedená v rozhodnutí, je jako protiváha ohrožení
zájmů na ochraně životního prostředí a veřejného zdraví vyplývajících ze zkušebního provozu
a ohrožení oprávněných zájmů dotčených osob zjevně nedostatečná. Tato podmínka
je stanovena neurčitě a nevyplývá z ní reálná záruka realizace protihlukových stěn v průběhu
zkušebního provozu. Žalovaný tak svým postupem fakticky umožnil užívání stavby v režimu
zkušebního provozu bez provedení protihlukových opatření a to za situace, kdy mu bylo
z obsahu spisu známo, že již v rámci předchozího předčasného užívání stavby dlouhodobě
docházelo k překračování hygienických limitů hluku. V této souvislosti není nutno „prolamovat“
pravidlo o posuzování zákonnosti rozhodnutí správních orgánů podle skutkového a právního
stavu, jaký zde byl v době jejich vydání (§75 odst. 1 s. ř. s.), jak se domnívali stěžovatelé, nýbrž
je nutno trvat na tom, aby správní orgány při vydávání svých rozhodnutí a podmínek v nich
stanovených postupovaly tak, aby při výkonu správních rozhodnutí nedocházelo ke vzniku
protiprávního stavu, resp. k porušování práv a oprávněných zájmů dotčených osob. Pokud tedy
stanoví správní orgán ve svém rozhodnutí podmínku za účelem ochrany veřejného zájmu nebo
práv dotčených osob, pak má být taková podmínka formulována určitým způsobem efektivně
tyto zájmy či práva chránícím a umožňujícím ověření jejího splnění, popř. umožňujícím její
vynucení.
[32] Správní orgán měl i z vyjádření stěžovatelů prokazatelně informace o tom,
že jsou nadměrně zatíženi hlukem způsobeným provozem na předmětné stavbě. Tato skutečnost
je ostatně zřejmá i ze samotného návrhu na povolení zkušebního provozu ze dne 29. 4. 2013,
v němž bylo jako důvod pro povolení zkušebního provozu uvedeno, že podle výsledků měření
překračují hladiny hluku na některých místech hygienické limity. Žalovaný měl proto v souladu
s povinností respektování veřejných zájmů a šetření oprávněných zájmů dotčených osob přijmout
v řízení o povolení zkušebního provozu taková opatření, která by toto zatížení snížila na míru
přípustnou dle právních předpisů. Žalovaný ani dotčený orgán ve svém závazném stanovisku
se však nezabývali adekvátností navržených protihlukových opatření, podmínku vybudování
protihlukových stěn stanovili takovým způsobem, že de facto umožnili užívání stavby bez jejich
vybudování po celou stanovenou dobu zkušebního provozu, a v rozporu se zásadami správního
řízení nevzal v úvahu skutečnosti vyplývající mj. i z vyjádření stěžovatelů, které na překračování
hlukových limitů poukazovalo. Vzhledem k absenci odůvodnění napadeného rozhodnutí
ve vztahu k zákonným hlediskům povolování užívání staveb stanoveným v §119 odst. 2
stavebního zákona a skutečnostem vyplývajícím mj. z vyjádření stěžovatelů a přijatým
podmínkám zkušebního provozu je třeba napadené rozhodnutí žalovaného považovat rovněž
za nepřezkoumatelné.
[33] V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud odůvodnění rozhodnutí žalovaného
za nedostatečné i ve vztahu k stanovení délky zkušebního provozu od 1. 7. 2013 do 31. 12. 2015.
Zkušební provoz v délce téměř tří let lze považovat za poměrně dlouhý a bylo tedy namístě
odůvodnit, zda tato doba nepřesahuje dobu potřebnou pro ověření vlastností provedené stavby.
Odůvodnění:
napadeného rozhodnutí však neobsahuje v souvislosti se stanovením
doby zkušebního provozu žádnou úvahu správního orgánu kromě toho, že tato doba zkušebního
provozu byla stanovena v souladu se žádostí stavebníka. Takové odůvodnění nelze považovat
v daném případě za dostatečné. To platí tím spíš, jestliže bylo zřejmé, že užívání stavby bude
mít negativní vliv na veřejné zájmy a oprávněné zájmy dotčených osob, a jestliže podmínka
dodatečné výstavby protihlukových stěn nebyla splněna před započetím zkušebního provozu,
nýbrž byla stanovena vágně tak, že umožňovala fakticky užívání stavby po celou dobu
zkušebního provozu bez jejich realizace.
[34] Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že je povinností správního orgánu
dbát na zákonnost a řádné odůvodnění svých rozhodnutí i v případech, kdy jsou vydána
na podkladě závazných stanovisek dotčených orgánů. Tomu odpovídá povinnost správních
orgánů dát podnět k přezkumu závazného stanoviska podle §149 odst. 5 správního řádu, jestliže
shledají jejich nezákonnost. Správní orgán, který vede řízení je přitom povinen se zabývat
úplností určitostí a srozumitelností závazného stanoviska, jakož i tím, zda se správní orgán
příslušný k vydání závazného stanoviska nedopustil zjevného skutkového nebo právního
pochybení (srov. rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 2. 2014, č. j. 30 A 57/2012 – 84).
[35] S ohledem na výše uvedené vady lze považovat rozhodnutí žalovaného dílem
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a byl tak naplněn
důvod kasační stížnosti dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Městský soud právní otázku související
s projednávanou věcí rovněž nesprávně posoudil, proto byl naplněn i důvod dle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud tedy rozsudek městského soudu zrušil. Vzhledem k tomu,
že již v řízení před městským soudem existovaly důvody ke zrušení rozhodnutí žalovaného, zrušil
Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 2 písm. a) také rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc
k dalšímu řízení.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[36] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná a napadený rozsudek městského soudu zrušil výrokem I. podle ustanovení §110
odst. 1 s. ř. s.
[37] Druhým výrokem tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud zrušil podle §110 odst. 2 písm.
a) s. ř. s. napadené rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost a nepřezkoumatelnost a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. V dalším řízení bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným
v tomto zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu.
[38] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne Nejvyšší správní soud v případě, že zruší
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační
stížnosti i o nákladech řízení před městským soudem. Žalobci měli v projednávané věci
plný úspěch, a proto mají podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči
žalovanému před krajským (zde všichni žalobci) i Nejvyšším správním soudem (zde pouze
žalobci a) až d), kteří úspěšně podali kasační stížnost).
[39] Třetím výrokem tedy Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení před
městským soudem a také nákladech řízení vynaložených v řízení o kasační stížnosti vedeném
Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 4 As 157/2013, v němž bylo zrušeno první rozhodnutí
městského soudu. Náklady řízení o žalobě před městským soudem spočívají v odměně advokáta
za 4 úkony právní služby: 1) převzetí a přípravě zastoupení, 2) podání žaloby, 3) účasti na jednání
před soudem [§11 odst. 1 písm. a), d), g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní tarif“)]; 4) podání
repliky ze dne 15. 6. 2015 vzhledem k jeho malému rozsahu (dva odstavce právní argumentace)
hodnotil Nejvyšší správní soud jako úkon, za který náleží odměna ve výši jedné poloviny
[§11 odst. 2 písm h) ve spojení s §11 odst. 3 advokátního tarifu]. Náklady řízení o kasační
stížnosti ve věci sp. zn. 4 As 157/2013 spočívají ve 2 úkonech právní služby: 1) podání kasační
stížnosti (§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu), 2) stručnou repliku k vyjádření žalovaného
hodnotil Nejvyšší správní soud jako rovněž úkon, za který náleží odměna ve výši jedné poloviny
(viz výše).
[40] Právní zástupce žalobců tedy v řízení o žalobě a kasační stížnosti ve věci
sp. zn. 4 As 157/2013 učinil celkem 6 úkonů. Výše odměny za 4 uvedené úkony podle §11
odst. 1 písm. a), d), f), g) advokátního tarifu v řízení před městským soudem i Nejvyšším
správním soudem činí dle ustanovení §7 bod 5, a §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu
3.100 Kč za jeden úkon, za dva úkony náleží poloviční odměna, tj. 1550 Kč za úkon.
Podle ustanovení §12 odst. 4 advokátního tarifu jde-li o společné úkony při zastupování
nebo obhajobě dvou nebo více osob, náleží advokátovi za každou takto zastupovanou nebo
obhajovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %. Jelikož advokát v řízení o žalobě
a kasační stížnosti ve věci sp. zn. 4 As 157/2013 zastupoval pět osob, celková výše odměny před
snížením činí 5 × 15.500 = 77.500. Po snížení této částky o 20 % podle ustanovení §12 odst. 4
advokátního tarifu je celková výše odměny 62.000 Kč. K této částce je třeba přičíst náhradu
hotových výdajů zástupce ve výši 6 × 300 Kč x 5 (§13 odst. 3 advokátního tarifu), tj. 9.000 Kč.
Jelikož zástupce je plátcem daně z přidané hodnoty, zvýšil Nejvyšší správní soud částku nákladů
řízení ve výši 71.000 Kč (62.000 + 9.000) ve smyslu §57 odst. 2 s. ř. s. o zákonnou sazbu
daně z přidané hodnoty, tj. o částku 14.910 Kč. Celkem tedy žalobcům náleží na náhradě
nákladů právního zastoupení v řízení před městským soudem, včetně řízení o kasační stížnosti
sp. zn. 4 As 157/2013 částka ve výši 85.910 Kč. K této částce je dále třeba přičíst soudní poplatek
za žalobní řízení ve výši 15.000 Kč (5 × 3000) a řízení o kasační stížnosti ve výši 25.000 Kč
(5 × 5000). Celková částka nákladů řízení před krajským soudem a řízení o kasační stížnosti
sp. zn. 4 As 157/2013 tedy činí 125.910 Kč a náleží žalobcům a) až e) rovným dílem.
[41] Čtvrtým výrokem rozhodl Nejvyšší správní soud o náhradě nákladů řízení před
Nejvyšším správním soudem v posuzované věci. V posuzované věci náleží čtyřem stěžovatelům
náhrada za 1 úkon právní služby spočívající v podání kasační stížnosti ve výši 4 × 3.100 Kč,
která po snížení o 20 % v souladu s ustanovením §12 odst. 4 advokátního tarifu činí 9.920 Kč.
K této částce je třeba přičíst náhradu hotových výdajů zástupce ve výši 4 × 300 Kč (§13 odst. 3
advokátního tarifu), tj. 1200 Kč. Celková částka tedy činí 11.120 Kč. I v tomto případě zvýšil
Nejvyšší správní soud částku nákladů řízení ve smyslu §57 odst. 2 s. ř. s. o zákonnou sazbu
daně z přidané hodnoty, tj. o částku 2.335 Kč. Celkem tedy stěžovatelům náleží na náhradě
nákladů právního zastoupení v řízení o kasační stížnosti částka ve výši 13.455 Kč, a to rovným
dílem.
[42] Žalobkyně e) kasační stížnost proti rozsudku městského soudu nepodala, nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (ze spisu není ostatně zřejmé, že by jí nějaké
náklady vznikly).
[43] Šestým výrokem rozhodl Nejvyšší správní soud o vrácení soudního poplatku zaplaceného
stěžovateli v projednávané věci. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 16. 2. 2016, č. j. 10 Afs 186/2014 – 60, shledal, že „účastník řízení podávající ve své věci
opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí
ke kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek
za tuto další kasační stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil (§6a odst. 5 zákona
č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích).“ Jelikož o totožnou situaci se jedná i v projednávané věci
a stěžovatelé uhradili soudní poplatek, ačkoliv k tomu nebyli povinni, Nejvyšší správní soud
stěžovatelům vrací soudní poplatek v celkové výši 20.000 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2016
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu