ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.35.2014:25
sp. zn. 5 As 35/2014 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: R. S., zast.
JUDr. Josefem Kopřivou, advokátem se sídlem Vodičkova 33, Praha 1, proti žalovanému:
policejní prezident, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 1. 2014, č. j. 36 Ad 6/2013 - 48,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 1. 2014, č. j. 36 Ad 6/2013 - 48,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ředitele Krajského ředitelství policie Zlínského kraje (dále též „ředitel
krajského ředitelství“) ve věcech kázeňských ze dne 17. 9. 2012, č. K-ZLK-654/2012, byl žalobce
dle §189 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“) a §2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“) uznán vinným ze spáchání jednání, které má
znaky přestupku proti majetku dle §50 odst. 1 písm. a) ve spojení s §2 zákona o přestupcích,
neboť v blíže nezjištěné době od 17. 7. 2012 do 28. 8. 2012 pro blíže nezjištěnou osobní potřebu
použil hotovostní finanční prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v celkové
hodnotě 4000 Kč a způsobil tak České republice, Krajskému ředitelství policie Zlínského kraje,
škodu ve výši 4000 Kč. Dle §51 zákona o služebním poměru mu byl uložen kázeňský trest
odnětí služební hodnosti vrchní asistent. Žalovaný odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí
rozhodnutím ze dne 11. 1. 2013, č. j. PPR-24014-6/ČJ-2012-990131, zamítl a odvoláním
napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, které Krajský soud v Brně vyhověl
a rozsudkem ze dne 21. 1. 2014, č. j. 36 Ad 6/2013 - 48, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud v rozsudku uvedl, že ve věci vycházel z obsahu správního spisu, zejména
z úředního záznamu npor. H. o zjištění schodku na svěřených hodnotách u pprap. S. ze dne
29. 8. 2012, ze založených dokladů stavu hodnoty cenin u žalobce, z vyúčtování ke dni
28. 8. 2012, kdy byl zjištěn schodek ve výši 4000 Kč, z dopisu žalobce vedoucímu územního
odboru Zlín plk. Mgr. V. K. ze dne 5. 9. 2012, z hodnocení žalobce založeného na č. l. 46
správního spisu, z přehledu o odměnách a trestech založeného na č. l. 64 správního spisu. Ze
správního spisu krajský soud zjistil, že dne 4. 9. 2012 bylo zahájeno řízení ve věcech kázeňských o
jednání, které má znaky přestupku proti majetku podle §50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích.
Podle záznamu o ústním jednání ze dne 10. 9. 2012 se žalobce tohoto jednání řádně zúčastnil, byl
poučen a byl přítomen výslechu svědků nadporučíka Bc. S. H. a nadporučíka Bc. D. H.; z obou
svědeckých výpovědí vyplynulo, že žalobce nebyl po pracovní stránce dobře hodnocen. Krajský
soud také vycházel z doporučení senátu poradní komise policejního prezidenta ze dne
17. 12. 2012. Senát poradní komise policejního prezidenta doporučil odvolacímu orgánu odvolání
zamítnout a napadené rozhodnutí potvrdit, přičemž za nesprávný tento závěr senátu poradní
komise považoval jeho člen JUDr. P. T.
Krajský soud konstatoval, že dle §186 odst. 7 zákona o služebním poměru se kázeňský
trest odnětí služební hodnosti ukládá za kázeňský přestupek se zvlášť škodlivým následkem,
za porušení povinnosti vyplývající z porušení práv příslušníka, za jednání, kterým příslušník
porušil služební slib, za opakované spáchání kázeňského přestupku se škodlivým následkem,
jestliže předcházející uložení kázeňských trestů nevedlo v období 3 let k obnovení služební
kázně příslušníka, za jednání, které má znaky přestupku a je v rozporu s požadavky kladenými
na příslušníka, a nebo za opakované dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonech
služby uvedené v závěru služebního hodnocení. Kázeňský trest uložený žalobci se v tomto
kontextu krajskému soudu jeví jako příliš přísný a nepřiměřený. Dle krajského soudu totiž nebyly
naplněny podmínky §186 odst. 5 zákona o služebním poměru (patrně míněn §186 odst. 7
cit. zákona –pozn. NSS), který dle krajského soudu obsahuje alternativní výčet podmínek,
za nichž je možno tento trest uložit. Podmínky pro uložení druhu kázeňského trestu jsou
naplněny tehdy, je-li splněna alespoň jedna z alternativ uvedených v tomto výčtu. Z §186 odst. 5
zákona o služebním poměru vyplývá, že při určení druhu kázeňského trestu se přihlédne
k závažnosti kázeňského přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání, k významu a rozsahu
jeho následků, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, pohnutkám, dosavadnímu
přístupu příslušníka k plnění služebních povinností a k tomu, zda již byl kázeňsky trestán;
jestliže se ve společném řízení projednává více kázeňských přestupků téhož příslušníka, přihlédne
se při ukládání druhu kázeňského trestu též k této skutečnosti.
Krajský soud tak byl toho názoru, že podmínky stanovené v §186 odst. 5 zákona
o služebním poměru v případě žalobce nebyly splněny. Dle krajského soudu je důležité,
aby příslušník jednal čestně, svědomitě a ukázněně, aby dodržoval právní, služební předpisy, plnil
rozkazy svých nadřízených, nikdy nezneužil svého služebního postavení a choval se tak, aby svým
jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru; ve věci rozhodující služební
funkcionáři však nepostupovali přezkoumatelným způsobem.
Dle krajského soudu nebyl jejich postup objektivní už z toho důvodu, že přesvědčivě
neprokázali, jak žalobce naplnil kumulativně zákonné znaky pro uložení tak závažného trestu,
ať již s ohledem na dlouhodobou negativní prognózu jeho chování jako policisty nebo
porušováním interních předpisů a zákonných norem ve vícero případech, s ohledem na prokázání
úmyslného zavinění k následkům, jež nastaly, a i vzhledem k jeho osobním pohnutkám, které
vedly k tomuto jednání. Jak sám žalobce vypověděl, ke svému jednání se ihned přiznal, sdělil
důvody, které ho k tomu vedly, a ve velmi krátké době několika dní také finanční schodek
doplatil. Z celého jeho hodnocení vyplývá, že žalobce nebyl dobrým policistou, byla
zdůrazňována jeho pochybení, ale správní spis taková jednání, resp. řešení jeho pochybného
jednání jako policisty, neobsahuje. Jeho hodnocení je převážně z let 2006 a přitom toto jednání,
kterého se dopustil během července a srpna 2012 není podloženo předchozím závažným
jednáním žalobce. Přitom na začátku roku 2012 byl žalobce dokonce povýšen a hodnocení
založené na č. l. 46 a 47 správního spisu neskýtá dostatečný podklad pro hodnocení jeho
pochybení při výkonu služby. Navíc žalobce s jednotlivými body hodnocení nesouhlasil a správní
spis neobsahuje doklad o tom, jakým způsobem se s tím služební funkcionáři vypořádali.
Podklady pro služební hodnocení by měly být z pozdějšího období, alespoň od roku 2009.
Podkladem pro rozhodování dle krajského soudu také nemá být průběžné hodnocení, nýbrž
právě hodnocení služební. Nebyly tak naplněny podmínky dle §186 odst. 5 zákona o služebním
poměru, ani dle §186 odst. 7 téhož zákona. Rovněž nebylo přezkoumatelně odůvodněno, proč
byl žalobci uložen trest odnětí služební hodnosti, který vedl také k tomu, že byl ze služebního
poměru propuštěn. Žalovaný se také řádným způsobem nevypořádal s odvolacími námitkami
žalobce proti rozhodnutí služebního funkcionáře v prvním stupni.
Krajský soud konstatoval, že byly naplněny podmínky pro zrušení rozhodnutí žalovaného
dle §78 odst. 1 ve spojení s §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Krajský soud žalovaného zavázal,
aby v dalším řízení přezkoumatelným způsobem vycházel z §186 odst. 5 zákona o služebním
poměru a při určení druhu kázeňského trestu přihlédl k závažnosti „kázeňského přestupku“,
zejména ke způsobu jeho spáchání, k významu a rozsahu jeho následků, k okolnostem, za nichž
byl spáchán, k míře zavinění, pohnutkám, dosavadnímu přístupu příslušníka k plnění služebních
povinností a k tomu, zda již byl kázeňsky trestán. Teprve poté lze určit druh kázeňského trestu
ve smyslu §51 odst. 1 zákona o služebním poměru ve spojení s §186 odst. 7 téhož zákona.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
K nesprávnému posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení
stěžovatel uvedl, že žalobci byl uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti, přičemž zákon
o služebním poměru stanoví podmínky pro uložení tohoto kázeňského trestu v §186 odst. 7.
Krajský soud se ovšem v odůvodnění svého rozsudku posouzením daného ustanovení nezabýval.
Z odůvodnění rozhodnutí ředitele krajského ředitelství i stěžovatele plyne, že žalobcovo jednání
bylo posouzeno jako jednání mající znaky přestupku, které je v rozporu s požadavky kladenými
na policistu ve smyslu §186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Ustanovení §186 odst. 5
zákona o služebním poměru je přitom obecným ustanovením upravujícím kritéria pro určení
druhu trestu a jeho výměry bez ohledu na to, zda se jedná o kázeňský přestupek, či o jednání,
které má znaky přestupku. Ustanovení §186 odst. 7 zákona o služebním poměru je oproti tomu
ustanovením speciálním a komplexním, stanoví taxativní výčet jednání, za která se obligatorně
ukládá kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Krajský soud tedy nesprávně uvedl, že je nejdříve
nutné vycházet z §186 odst. 5 zákona a teprve poté lze uložit kázeňský trest ve smyslu §51
odst. 1 ve spojení s §186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Právní názor krajského soudu
ve svých důsledcích znamená zbytečnost §186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Služební
funkcionáři při výkladu pojmu „jednání, které je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka“, sice
použili kritéria zohledněná rovněž v §186 odst. 5 zákona o služebním poměru, vycházeli ovšem
striktně z podmínek stanovených §186 odst. 7 zákona o služebním poměru, neboť tato kritéria
vztáhli právě k úvaze o naplnění znaku rozporu s požadavky kladenými na příslušníka.
Z požadavků §186 odst. 7 zákona o služebním poměru neplyne pro služební funkcionáře
povinnost aplikovat §186 odst. 5 zákona o služebním poměru. Krajský soud tak chybně
subsumoval zjištěný skutkový stav pod §186 odst. 5 cit. zákona, ačkoli měl zohlednit především
§186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Pokud ředitel krajského ředitelství do spisu založil
dokumenty, které mohou mít vztah k „dosavadnímu plnění služebních úkolů“, učinil tak nad rámec
nezbytně nutného.
Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřoval stěžovatel ve skutečnosti,
že z jeho odůvodnění není zřejmé, jakým způsobem krajský soud hodnotil konkrétní skutková
zjištění služebních funkcionářů. Krajský soud se ztotožnil s argumentací žalobce a označil
ji za správnou, aniž by se zabýval důvody, které vedly služební funkcionáře k vydání rozhodnutí.
Soud nedostál své povinnosti své rozhodnutí řádně odůvodnit.
Žalobce byl uznán vinným ze spáchání jednání majícího znaky přestupku proti majetku
dle §50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, neboť úmyslně a vědomě způsobil škodu na cizím
majetku zpronevěrou tím, že svěřené finanční prostředky, jež jsou v majetku České republiky,
použil pro svou potřebu. Krajský soud se ovšem vyhnul posouzení závažnosti konkrétního
žalobcova jednání. Nadto žalobce při jednání před soudem dne 21. 1. 2014 uvedl, že se dopustil
nesprávného jednání, na druhé straně však udělal hloupost, že se přiznal; nepřiznal-li by se, dostal
by mírnější kázeňský trest. Hodnocení tohoto výroku ve vztahu k požadavkům kladeným
na příslušníky se krajský soud též vyhnul. Žalobce projevil nezpůsobilost k respektování právních
norem, na jejichž dodržování měl sám z úřední povinnosti dozírat. Odůvodnění rozsudku
na takové pochybení žalobce nereaguje. Krajský soud dále přejímá jako nesporná tvrzení žalobce
k okolnostem jeho jednání, která mají hovořit v jeho prospěch, a není zřejmé, na základě jakých
konkrétních úvah soud uzavřel, že nebyl naplněn §186 odst. 7 zákona o služebním poměru.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Odmítl přitom úvahy
stěžovatele o vztahu a povaze §186 odst. 5 a 7 zákona o služebním poměru. Byl toho názoru,
že v odstavci 5 jsou uvedena povinná kritéria, k nimž je služební funkcionář v kázeňském řízení
povinen přihlédnout při určení druhu kázeňského trestu, a teprve po jejich zhodnocení může
přistoupit k výběru odpovídajícího kázeňského trestu. Ustanovení zmíněného odstavce 7 není
ničím speciální. Jeho smyslem je vyloučit použití kázeňského trestu odnětí služební hodnosti
v jiných než v taxativně vymezených případech. Stěžovatel se přitom domnívá, že mu zákon
v daném případě ukládal povinnost kázeňský trest odnětí služební hodnosti uložit, protože
jednání mající znaky přestupku, jehož se žalobce dopustil, bez dalšího považuje za spáchané
jednáním, které je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka; stěžovatel však vztah
předmětných ustanovení nesprávně pochopil. K tomu, aby jednání žalobce bylo označeno
za rozporné s požadavky kladenými na příslušníka, by musel služební funkcionář prokázat
zavrženíhodnou pohnutku, a tu jako kritérium uvedené v §186 odst. 5 zákona o služebním
poměru zohlednit při výběru daného trestu. Jednání rozporné s požadavky kladenými
na příslušníka však nejen prokázáno nebylo, ale ani z něj žalobce nemohl být podezřelý; z jeho
chování po zjištění schodku bylo zjevné, že finanční prostředky použil pouze k uhrazení svých
neočekávaných nákladů se záměrem je v nejbližší době vrátit. Není tedy logicky správný názor
stěžovatele, podle něhož „z požadavků §186 odst. 7 neplyne pro služebního funkcionáře povinnost
aplikovat podmínky ustanovení §186 odst. 5 zákona“, neboť odstavec 5 žádnou takovou výjimku
neupravuje, přičemž právní úprava služebního poměru je kogentní povahy. Výklad podaný
stěžovatelem by také vedl k absurdním a nepřiměřeným důsledkům aplikace §186 odst. 7 zákona
o služebním poměru.
Rozsudek krajského soudu považuje žalobce za přezkoumatelný, neboť krajský soud
srozumitelně vysvětlil, v čem spatřuje vady zrušovaného rozhodnutí, a důkladně se zabýval
důvody, které vedly služebního funkcionáře k vydání rozhodnutí, přičemž je shledal
nedostatečnými a nepřesvědčivými.
Stěžovatel podle žalobce tvrdošíjně opakuje, že se žalobce „o zpronevěru nejen pokusil,
ale ji i dokončil“ a že „projevil nezpůsobilost ke striktnímu respektování právních norem“; jeho emocionálně
zabarvená vyjádření však nemohou být argumentem pro přehodnocení závěrů krajského soudu,
který stěžovateli vytkl neobjektivnost spočívající v nepodložených tvrzeních, že žalobce není
dobrým policistou, v rozdílném přístupu k policistům, kteří se dopustili stejného pochybení apod.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen pověřeným
zaměstnancem, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud následně posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Klíčovou právní otázku, kterou bylo v předmětné věci kázeňského postihu žalobce třeba
zodpovědět, představovaly podmínky aplikace §186 odst. 7 zákona o služebním poměru,
tedy uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti a jeho vztahu k §186 odst. 5 zákona
o služebním poměru.
Mezi účastníky řízení přitom nebylo sporu o tom, že se žalobce dopustil jednání, které
naplňovalo znaky přestupku dle §50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, když pro vlastní
potřebu použil peněžní prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v hodnotě
4000 Kč; dle tohoto ustanovení se přestupku proti majetku dopustí ten, kdo „úmyslně způsobí škodu
na cizím majetku krádeží, zpronevěrou, podvodem nebo zničením či poškozením věci z takového majetku, nebo
se o takové jednání pokusí“. Jádro sporu se týkalo přiměřenosti uloženého kázeňského trestu
a postupu při jeho uložení.
Podle §50 odst. 1 zákona o služebním poměru je kázeňským přestupkem „zaviněné jednání,
které porušuje služební povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného
správního deliktu“. Dle §10 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích se ovšem podle zvláštních
předpisů (např. právě podle zákona o služebním poměru) projedná jednání, které má znaky
přestupku, jehož se dopustily „osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci bezpečnostních
sborů“. Podle §189 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru se při projednávání jednání,
které má znaky přestupku, postupuje podle zvláštního právního předpisu (zákona o přestupcích),
mj. jde-li o „rozhodování, zda má jednání příslušníka všechny znaky potřebné k určení viny“.
Již zmíněná a ve věci klíčová ustanovení pak upravují způsob stanovení druhu
kázeňského trestu tak, že dle §186 odst. 5 zákona o služebním poměru se při určení druhu
kázeňského trestu „přihlédne k závažnosti kázeňského přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání,
k významu a rozsahu jeho následků, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, pohnutkám,
dosavadnímu přístupu příslušníka k plnění služebních povinností a k tomu, zda již byl kázeňsky trestán. Jestliže
se ve společném řízení projednává více kázeňských přestupků téhož příslušníka, přihlédne se při ukládání druhu
kázeňského trestu též k této skutečnosti“. Podle §186 odst. 7 zákona o služebním poměru se kázeňský
trest odnětí služební hodnosti „ukládá za kázeňský přestupek se zvlášť škodlivým následkem, za porušení
povinnosti vyplývající z omezení práv příslušníka, za jednání, kterým příslušník porušil služební slib,
za opakované spáchání kázeňského přestupku se škodlivým následkem, jestliže předcházející uložení kázeňských
trestů nevedlo v období 3 let k obnovení služební kázně příslušníka, za jednání, které má znaky přestupku
a je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka, anebo za opakované dosahování neuspokojivých výsledků
ve výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení“.
S ohledem na citovanou právní úpravu přitom ředitel krajského ředitelství a policejní
prezident rozhodli o tom, že byl žalobci uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti uvedený
v §51 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru. Jak již bylo řečeno, vycházeli uvedení
služební funkcionáři z toho, že při rozhodování o uložení tohoto kázeňského trestu se bylo třeba
řídit (především) §186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Z níže uvedených důvodů Nejvyšší
správní soud s tímto názorem souhlasí, stejně jako souhlasí s názorem stěžovatele uvedeným
v kasační stížnosti, že §186 odst. 5 zákona o služebním poměru se v dané věci neuplatní
(byť v samotných rozhodnutích služebních funkcionářů tato skutečnost, jak bude rovněž
zmíněno níže, nebyla zcela přesně vyjádřena).
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že obecně je třeba při určení druhu kázeňského
trestu vycházet z §186 odst. 5 zákona o služebním poměru (pozn.: skutečnost, že se toto
ustanovení zmiňuje pouze o „závažnosti kázeňského přestupku“, a nikoli též o závažnosti
jednání, které má znaky přestupku, považuje Nejvyšší správní soud spíše za terminologickou
nepřesnost; při ukládání kázeňského trestu za jednání, které má znaky přestupku, je samozřejmě
třeba též přihlížet mj. k §51 odst. 2 a 3 a §189 zákona o služebním poměru). Výjimkou
z postupu podle §186 odst. 5 zákona o služebním poměru je v tomto směru právě jen kázeňský
trest odnětí služební hodnosti, který je ve své podstatě trestem nejpřísnějším, neboť dle §42
odst. 1 písm. e) zákona o služebním poměru musí být příslušník propuštěn, jestliže mu byl uložen
kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Právě závažnost tohoto druhu trestu zákonodárce
zřejmě vedla k přijetí právní úpravy, která podmínky pro jeho obligatorní uložení definuje
v relativně samostatném a komplexním ustanovení §186 odst. 7 zákona o služebním poměru,
které je třeba považovat za ustanovení zvláštní vůči §186 odst. 5 téhož zákona. Platí tak,
že pokud je naplněna některá z hypotéz uvedených v této normě, nastoupí povinnost služebního
funkcionáře uložit předmětný kázeňský trest a prostor pro jeho správní uvážení tu není dán.
V daném případě šlo o „jednání, které má znaky přestupku a je v rozporu s požadavky kladenými
na příslušníka“, přičemž v případě, že služební funkcionář sezná, že se takto definovaného jednání
příslušník dopustil, nezbývá mu, než uložit kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Jinak řečeno
– dopustí-li se příslušník jednání uvedeného v §186 odst. 7 zákona o služebním poměru,
má mu být uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti.
Daný závěr vychází také z toho, že jednání uvedená v §186 odst. 7 zákona o služebním
poměru zákonodárce koncipoval jako jednání typově natolik závažná, že za jejich spáchání
předpokládá uložení právě nejpřísnějšího kázeňského trestu; není zde tedy dán prostor
pro zvažování kritérií dle §186 odst. 5 zákona o služebním poměru, neboť právě typová
závažnost (kvalifikovaná povaha) daného jednání má za následek nutnost uložení nejpřísnějšího
kázeňského trestu. Záruka přiměřeného a spravedlivého kázeňského trestu, jakož i toho, že daný
příslušník nebude vystaven svévolnému jednání služebního funkcionáře, spočívá v důkladném
zjišťování naplnění podmínek pro uložení příslušného kázeňského trestu a jeho řádném
odůvodnění. Neplatí tak názor žalobce, že aplikace §186 odst. 7 zákona o služebním poměru bez
přihlédnutí k §186 odst. 5 zákona o služebním poměru by vedla k absurdním a nepřiměřeně
přísným závěrům. U každé takto formálně vymezené „skutkové podstaty“ (např. spáchání
kázeňského přestupku se zvlášť škodlivým následkem) je totiž třeba počítat s explicitně
formulovaným či implicitním materiálním korektivem spočívajícím v hodnocení škodlivosti
příslušného jednání, ovšem v rámci pojmů použitých přímo v §186 odst. 7 zákona o služebním
poměru. U zvoleného příkladu je tak třeba, aby správní orgán pečlivě zkoumal, zda spáchaný
kázeňský přestupek se vyznačuje zvlášť škodlivým následkem a aby tento svůj závěr řádně
odůvodnil; v případě žalobce zase bylo třeba, aby ředitel krajského ředitelství, resp. stěžovatel
uvedli, v čem přesně spatřují rozpor daného jednání, které má znaky přestupku, s požadavky
kladenými na příslušníka. Naplnění předmětných neurčitých právních pojmů tak musí být
spolehlivě zjištěno a přezkoumatelně odůvodněno. U méně závažného jednání, které má znaky
přestupku, by tedy podmínky pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti nebyly
dány, v případě žalobce však tyto podmínky dle názoru zdejšího soudu (viz níže) splněny byly.
Nad rámec vlastního posouzení nynější věci Nejvyšší správní soud v souvislosti
s argumentací žalobce pro úplnost dodává, že jedinými případy, kdy §186 odst. 7 neobsahuje
explicitně vyjádřenou kvalifikovanou podmínku pro nastoupení trestu odnětí služební hodnosti,
je „jednání, kterým příslušník porušil služební slib“, resp. kdy se dopustil „porušení povinnosti vyplývající
z omezení práv příslušníka“. Ovšem i k tomu, aby jednání, kterým příslušník porušil služební slib,
bylo důvodem pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti, je třeba, aby toto jednání
svou závažností odpovídalo kupř. některému z dalších důvodů uvedených v §186 odst. 7 zákona
o služebním poměru. Předmětný kázeňský trest by tak nebylo možné uložit za každé porušení
služebního slibu, včetně těch bagatelních, ale pouze u závažnějších případů takového porušení.
Korektiv výlučně gramatického a formalistického výkladu je tak v tomto případě třeba hledat
v samotném §186 odst. 7 zákona o služebním poměru, popř. (byť pouze přiměřeně) v §42
zákona o služebním poměru upravujícím důvody pro propuštění příslušníka. Podobný závěr
se týká „porušení povinnosti vyplývající z omezení práv příslušníka“; v tomto kontextu je stále inspirativní,
i přes změnu rozhodné právní úpravy, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003,
č. j. 5 A 121/2002 – 42, publ. pod č. 285/2004 Sb. NSS, dle něhož důvodem k propuštění
ze služebního poměru podle §107 a §152 odst. 2 písm. b) předchozího zákona č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, nebylo, jestliže příslušník po vyslovení
nesouhlasu služebního funkcionáře s podnikatelskou činností pouze prodléval s oznámením
o přerušení či ukončení živnosti.
Výklad §186 odst. 7 zákona o služebním poměru, jak ho podává stěžovatel, pokud
není prováděn pouze formalisticky, tak Nejvyšší správní soud pokládá za správný a nevidí důvod,
proč by měl vést k „absurdním“ důsledkům, jak naznačuje žalobce. Jak již bylo řečeno, §186
odst. 7 zákona o služebním poměru je ustanovením speciálním vůči §186 odst. 5 téhož zákona,
nadto ustanovením relativně samostatným a komplexním.
V rámci takto vymezeného právního rámce je tak třeba vyhodnotit (pouze) to, zda jednání
žalobce skutečně bylo jednáním, které a) má znaky přestupku a které je b) v rozporu s požadavky
kladenými na příslušníka. K naplnění podmínky ad a) se Nejvyšší správní soud vyjádřil již výše,
podmínku ad b) považuje s ohledem na dále uvedené také za splněnou.
Žalobci bylo příslušnými kázeňskými rozhodnutími vytýkáno, že v blíže nezjištěné době
od 17. 7. 2012 do 28. 8. 2012 pro blíže nezjištěnou osobní potřebu (úmyslně) použil hotovostní
finanční prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v celkové hodnotě
4000 Kč. Toto jednání nejenže nepochybně naplňuje znaky přestupku dle §50 odst. 1 písm. a)
zákona o přestupcích, konkrétně zpronevěry (to ve svém rozsudku nezpochybnil ani krajský
soud, který ve věci shledal nepřiměřenou toliko uloženou sankci), ale je i natolik závažné,
že vyžaduje uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti.
Lze souhlasit s rozhodnutím ředitele krajského ředitelství, které bylo potvrzeno
rozhodnutím stěžovatele, že svým jednáním žalobce porušil základní povinnosti příslušníka
Policie České republiky, jak jsou výslovně definovány v §45 zákona o služebním poměru. Lze
zmínit především §45 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru, podle něhož je příslušník
povinen „zdržet se jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními a ohrozit důvěru
v nestranný výkon služby, zejména nezneužívat ve prospěch vlastní nebo v prospěch jiných osob informace nabyté
v souvislosti s výkonem služby a v souvislosti s výkonem služby nepřijímat dary nebo jiné výhody“, jakož i §45
odst. 1 písm. i) zákona o služebním poměru, dle kterého je příslušník povinen „chovat se a jednat
i v době mimo službu tak, aby svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru“. Použití
veřejných prostředků (vybraných za uložené blokové pokuty od přestupců) v důsledku
protiprávního jednání pro vlastní soukromé účely (navíc v rozsahu blížícím se hranici pro trestný
čin zpronevěry – viz §206 odst. 1 ve spojení s §138 odst. 1 trestního zákoníku) je jedno
z nejzávažnějších jednání, kterým je příslušník schopen ohrozit pověst Policie České republiky
a důvěru v ni. Je smutným paradoxem, pokud příslušník policie, jehož základní povinností,
jak důvodně uvádí stěžovatel, je podílet se na objasňování a postihu protiprávního jednání jiných
osob, sám takto závažným způsobem porušuje zákon, a to ještě úmyslným přisvojením si jemu
svěřených finančních prostředků, které vybral právě jakožto sankci (blokovou pokutu)
za protiprávní jednání jiných osob. Je zřejmé, že autorita takového policisty v očích veřejnosti,
resp. důvěra v něj musí být v podstatě nulová; takové jednání rovněž signalizuje jeho ochotu
dát přednost vlastním zájmům před důležitým zájmem služby ve smyslu §201 odst. 1 zákona
o služebním poměru. Aniž by zdejší soud přehlížel žalobcovo tvrzení o jeho složité osobní
finanční situaci, jakož i skutečnost, že přisvojenou částku po několika dnech vrátil (ovšem
až po té, co byl jeho čin odhalen a bylo s ním zahájeno řízení o daném deliktu), je třeba říci,
že podobného jednání se příslušník Policie České republiky jednoduše dopustit nesmí, takové
jednání nakonec může (mimo jiné) nastolit otázku, zda policista, který se takto chová, neukládá
blokové pokuty právě s cílem zajistit si finanční prostředky pro svou osobní potřebu. Touto
úvahou Nejvyšší správní soud žalobci takové motivy nijak nepodsouvá, jen ilustruje, do jaké míry
je dané jednání mající znaky přestupku, kterého se žalobce dopustil zcela zjevně v souvislosti
s výkonem služby, schopné ohrozit pověst Policie České republiky, zpochybnit objektivitu jejích
postupů a důvěru občanů v její počínání.
Vzhledem k uvedenému výkladu §186 odst. 7 zákona o služebním poměru jsou pak
bezpředmětné argumenty žalobce uplatněné ve vyjádření ke kasační stížnosti, že pro uložení
kázeňského trestu odnětí služební hodnosti by bylo třeba zkoumat existenci zavrženíhodné
pohnutky apod.
Význam povinností stanovených v §45 odst. 1 písm. b) a i) zákona o služebním poměru
(a závažnost jejich porušení) ilustruje i to, že dané povinnosti jsou součástí služebního slibu
dle §17 odst. 3 zákona o služebním poměru, který zní: „Slibuji na svou čest a svědomí, že při výkonu
služby budu nestranný a budu důsledně dodržovat právní a služební předpisy, plnit rozkazy svých nadřízených
a nikdy nezneužiji svého služebního postavení. Budu se vždy a všude chovat tak, abych svým jednáním neohrozil
dobrou pověst bezpečnostního sboru. Služební povinnosti budu plnit řádně a svědomitě a nebudu váhat při ochraně
zájmů České republiky nasadit i vlastní život.“ Pokud jde o význam služebního slibu, resp. dříve
služební přísahy, odkazuje Nejvyšší správní soud rovněž na svou dosavadní judikaturu,
např. na rozsudek ze dne 31. 8. 2005, č. j. 1 As 23/2004 – 54, dostupný na www.nssoud.cz.
K závažnosti, jakou Nejvyšší správní soud přisuzoval krádeži policisty v obchodě dle §50 odst. 1
písm. a) zákona o přestupcích (řádově v hodnotě stovek korun), byť za účinnosti dřívější právní
úpravy, zdejší soud odkazuje např. na své rozsudky ze dne 29. 4. 2009, č. j. 6 Ads 25/2009 – 87,
publ. pod č. 1875/2009 Sb. NSS, nebo ze dne 7. 5. 2009, č. j. 3 Ads 2/2007 – 114,
www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud tak považuje za nesprávný právní názor krajského soudu,
že se stěžovatel ve svém rozhodnutí měl zabývat vedle splnění podmínek dle §186 odst. 7 zákona
o služebním poměru také „podmínkami“ či spíše kritérii pro určení druhu kázeňského trestu
uvedenými v §186 odst. 5 téhož zákona. Dlužno však dodat, že tyto úvahy krajského soudu
navazovaly na nepřesné úvahy obsažené v rozhodnutí ředitele krajského ředitelství, který sice
konstatoval, že se ustanovením §186 odst. 5 zákona o služebním poměru zabýval „spíše obiter
dictum“, nicméně je zvažoval, jakož i na rozhodnutí stěžovatele, který zopakoval, k čemu ředitel
krajského ředitelství ve smyslu §186 odst. 5 zákona o služebním poměru přihlédl, přičemž
rozhodl „na základě této správní úvahy“. Touto nesprávnou cestou se vydaly i krajským soudem
citované závěry člena senátu poradní komise policejního prezidenta JUDr. T. Jak již bylo
vyloženo, nepřicházelo zde v úvahu správní uvážení, pouze zhodnocení, zda byl naplněn neurčitý
právní pojem „rozporu s požadavky kladenými na příslušníka“.
V souvislosti s již uvedeným tak jsou v daném případě nadbytečné otázky nastolené
zejména v řízení o žalobě, jako je např. služební hodnocení žalobce, podklady pro něj
apod. Nejvyšší správní soud však na druhou stranu nesouhlasí s názorem stěžovatele
o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Tato „nepřezkoumatelnost“ totiž vyplývá
z vyloženého nesprávného právního názoru krajského soudu, v jehož rámci se krajský soud
vypořádával především s otázkami, které byly rozhodné právě z tohoto pohledu. Nadto dílčí
nedostatky rozsudku krajského soudu jsou nepodstatné s ohledem na důvody, pro které zdejší
soud napadený rozsudek ruší, a právní názor, kterým bude krajský soud v dalším řízení vázán.
Krajský soud tak v dalším řízení bude jednání žalobce a rozhodnutí stěžovatele hodnotit
především z hlediska naplnění podmínek pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti
dle §186 odst. 7 zákona o služebním poměru, to však neznamená, že by krajský soud neměl
rozhodnutí stěžovatele posoudit z hlediska dalších žalobních námitek, které přicházejí v úvahu,
např. otázky řádného vypořádání se s odvolacími námitkami žalobce apod.
K námitce nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud dodává,
že poněkud nejasnou skutečně shledal formulaci krajského soudu, dle níž „nebyly naplněny podmínky
ust. §186 odst. 5 zákona č. 361/2003 Sb., které obsahuje alternativní výčet podmínek, za nichž je možno tento
trest uložit. Podmínky pro uložení druhu kázeňského trestu jsou naplněny tehdy, je-li splněna alespoň jedna
z alternativ uvedených v tomto výčtu“. Z této formulace (a z dalšího kontextu) není zcela zřejmé,
zda krajský soud neměl ve skutečnosti na mysli §186 odst. 7 zákona o služebním poměru a jaký
byl vztah této úvahy k navazujícím částem odůvodnění.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud
v Brně vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 10. února 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu