ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.62.2015:15
sp. zn. 5 As 62/2015 - 15
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Lenky Matyášové ve věci žalobce: Mgr. V. H., zastoupený
JUDr. Martinem Piškulou, advokátem se sídlem Neumannova 1476, Praha 5, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 3. 2015,
č. j. 62 A 81/2013 - 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 3. 2015, č. j. 62 A 81/2013 - 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Průběh dosavadního řízení
Rozhodnutím Městského úřadu Veselí nad Moravou (dále jen „městský úřad“)
ze dne 12. 6. 2013, č. j. MVNM/17729/2013, byla žalobci uložena pokuta ve výši 1000 Kč
za spáchání jiného správního deliktu podle §54 odst. 2 písm. c) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích
a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), kterého se měl žalobce dopustit tím,
že zaparkoval osobní automobil v lese bez příslušného povolení, čímž porušil §20 odst. 1
písm. g) lesního zákona. Tímto vozidlem měl, taktéž bez příslušného povolení, přijet po lesní
cestě procházející lesními porosty. Zároveň bylo žalobci uloženo nahradit náklady řízení ve výši
1000 Kč.
Žalobce napadl rozhodnutí městského úřadu odvoláním, v němž namítal, že do lesa
nejel jako soukromá osoba, ale jako místostarosta obce Tvarožná Lhota, tedy zástupce obce,
za účelem hospodaření v lese dle §20 odst. 3 lesního zákona, neboť obec Tvarožná Lhota měla
v oboře pozemky.
Žalovaný (dále „stěžovatel“) rozhodnutím ze dne 5. 8. 2013, č. j. JMK 73994/2013,
žalobcovo odvolání zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Měl totiž za prokázané,
že žalobce zaparkoval osobní automobil v lese bez příslušného povolení, a porušil tak zákaz
vjezdu a stání motorovými vozidly v lesích stanovený v §20 odst. 1 písm. g) lesního zákona.
Podle stěžovatele bylo nepodstatné, zda žalobce do lesa vjel jako soukromá osoba, nebo zástupce
obce. Jeho činnost nebylo možné považovat za činnost související s hospodařením v lese,
neboť obec Tvarožná Lhota nevlastní v předmětném areálu obory žádné lesní pozemky.
Žalobce napadl rozhodnutí stěžovatele žalobou podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). V ní namítl, že předmětné jednání nepředstavuje
jiný správní delikt podle §54 lesního zákona, ale mohlo se nanejvýš jednat o přestupek v rámci
obecného užívání lesa. Podle něj je totiž zásadní rozlišení mezi přestupky v §53 lesního
zákona a jinými správními delikty upravenými v §54 a §55 téhož zákona. Jako podstatný
rozlišující znak uvádí okolnost, zda pachatel svou protiprávní činností usiluje o dosažení zisku.
Stěžovatel se v rozhodnutí ze dne 5. 8. 2013 nezabýval tím, zda žalobce jednal v rámci obecného
užívání lesa, či v závažnějším postavení kvalifikovaného pachatele. V případě, že jednal jako
místostarosta obce, bylo by na místě zvažovat, zda se na jeho jednání nevztahují liberační důvody
podle §20 odst. 3 lesního zákona. Pokud by bylo zjištěno, že žalobcův pohyb a jednání v lese
naplňují znaky soukromé rekreace v rámci obecného užívání lesa, stěží by bylo možné přistoupit
ke správnímu trestání za jiný správní delikt.
Stěžovatel ve vyjádření k žalobě uvedl, že porušení §20 odst. 1 písm. g) lesního zákona
nelze kvalifikovat jako přestupek. V §53 odst. 1 písm. g) lesního zákona je sice uvedeno,
že přestupku se dopustí ten, kdo v rámci obecného užívání lesa bez povolení poruší zákaz vjezdu
a stání motorovým vozidlem v lese, ale současně z §54 odst. 2 písm. c) téhož zákona vyplývá,
že ten, kdo provádí činnosti v lese zakázané, tedy porušuje §20 lesního zákona, se dopouští
jiného správního deliktu. Jednání, které je jiným správním deliktem, nemůže být klasifikováno
jako přestupek, i když k němu došlo v rámci obecného užívání lesa, protože skutková podstata
jiného správního deliktu má přednost před uplatněním odpovědnosti za jednání, které naplňuje
skutkovou podstatu přestupku. Aplikace §20 odst. 3 lesního zákona nepřipadala v úvahu,
neboť obec Tvarožná Lhota v předmětné oboře nevlastní lesní pozemky.
Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) nyní napadeným rozsudkem
ze dne 5. 3. 2015 rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť shledal
žalobu důvodnou. Konstatoval, že z §2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
(dále jen „zákon o přestupcích“), vyplývá, že pokud určité deliktní jednání naplňuje zákonné
znaky jiného správního deliktu, nemůže být přestupkem. Vztah subsidiarity přestupků vůči jiným
správním deliktům však platí pouze tehdy, je-li skutková podstata obou deliktů shodná.
V daném případě však taková situace nenastala, neboť vymezení přestupku v §53 odst. 1
písm. g) lesního zákona je vůči jinému správnímu deliktu dle §54 odst. 2 písm. c) téhož zákona
úpravou speciální, protože blíže upřesňuje jednotlivé znaky skutkové podstaty. Oproti tomu
ke spáchání deliktu podle §54 odst. 2 písm. c) lesního zákona postačí jakákoliv činnost z výčtu
obsaženého v §20 odst. 1 a 2 téhož zákona. Postih žalobce podle §54 odst. 2 písm. c) lesního
zákona by byl na místě pouze tehdy, pokud by zákon nestanovil konkrétní skutkovou podstatu
deliktu (přestupku), která přímo spočívá v porušení zákazu vjezdu a stání motorovým vozidlem
v lese bez povolení. Pokud je tedy v podobě přestupku podrobněji upraveno protiprávní jednání,
nelze v jednání, které by naplňovalo znaky přestupku, shledávat jiný správní delikt,
jenž je konstruován jen velmi obecně jako tzv. zbytková skutková podstata (dopadá na činnosti
v lese zakázané, které však nejsou konkrétně uvedeny jako samostatná skutková podstata).
Správní orgán nemůže neomezeně „volit“ mezi tím, zda bude určité jednání sankcionovat
jako přestupek, či jiný správní delikt. Pokud tedy fyzická osoba bez povolení poruší zákaz vjezdu
a stání motorovým vozidlem v lese, dopustí se zásadně přestupku podle §53 odst. 1 písm. g)
lesního zákona, a nikoliv jiného správního deliktu dle §54 odst. 2 písm. c) téhož zákona.
Opačný výklad by způsobil praktickou neaplikovatelnost §53 odst. 1 písm. g) lesního zákona,
ale i celé řady dalších skutkových podstat přestupků podle §53 odst. 1 lesního zákona,
neboť předmětné jednání by bylo vždy sankcionováno jako tzv. jiný správní delikt.
Uvedené dokládá absurdnost závěrů stěžovatele. Mělo s ním tedy být vedeno řízení o přestupku
podle §53 odst. 1 písm. g) lesního zákona a za tento přestupek měl být sankcionován.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Má za to, že krajský soud
vyslovil ničím neodůvodněný závěr, že přestupek je v subsidiárním poměru vůči jinému
správnímu deliktu pouze tam, kde je skutková podstata přestupku a jiného správního deliktu
shodná. To je však v rozporu s definicí přestupku uvedenou v §2 odst. 1 zákona o přestupcích,
která nestanoví, že by muselo jít o shodnou skutkovou podstatu, ale užívá spojení „nejde-li o jiný
správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů“, tedy bez ohledu na to, jak je skutková
podstata jiného správního deliktu vymezena. Výklad krajského soudu popírá subsidiaritu
přestupku, jak je stanovena v jeho zákonné definici. Stěžovatel dále argumentuje citací
z publikace D. Hendrycha a kol. (Správní právo. Obecná část. 7. vydání. C. H. Beck, Praha 2009,
str. 455), kde je uvedeno: „Protože přestupky nejsou jediným druhem protispolečenských činů, je zapotřebí
určit jejich vztah k jiným trestným jednáním - k trestným činům a jiným správním deliktům. Ustanovení o těchto
deliktech jsou v poměru speciality k ustanovením o přestupcích, ta jsou ve vztahu subsidiarity k ustanovením
o trestných činech a správních deliktech, postižitelných podle zvláštních právních předpisů“. Taktéž odkazuje
na publikaci Z. Červeného a V. Šlaufa (Přestupkové právo. 16. vydání podle právního stavu
k 1. 6. 2009. Linde, Praha 2009, str. 26): „Jednání není přestupkem, i když má jinak jeho znaky,
jde-li o jiný správní delikt nebo o trestný čin. Posuzování jednání jako přestupku je tudíž subsidiární
k jeho posuzování jako jiného správního deliktu anebo trestného činu, a jejich konkurence (souběh) je proto
vyloučena“. Pokud je tedy vyloučena konkurence přestupku a jiného správního deliktu (což plyne
přímo ze zákona), je vyloučeno i posuzování z hlediska speciálního a obecného (lex specialis derogat
legi generali); to lze totiž použít pouze tam, kde ke konkurenci dojít může. Argument praktickou
neaplikovatelností §53 odst. 1 písm. g) lesního zákona není na místě. Vyloučení užití §53 lesního
zákona (s výjimkou tří případů) totiž přinesla novela lesního zákona v podobě zákona
č. 67/2000 Sb. ze dne 25. 2. 2000, kterým se mění zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně
a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění zákona č. 238/1999 Sb. (dále jen „zákon
č. 67/2000 Sb.“). Současný stav je tedy důsledkem chyby, kterou do lesního zákona vnesla
poslanecká novela lesního zákona. Stěžovatel navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského
soudu a vrácení mu věci k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Při posuzování samotné kasační stížnosti Nejvyšší správní soud hodnotil, zda jsou
splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost je přípustná,
má požadované náležitosti, byla podána včas, a to osobou oprávněnou. Důvodnost kasační
stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2 s. ř. s.
Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem.
Spornou právní otázku představuje posouzení vztahu přestupku podle §53 odst. 1 písm. g)
lesního zákona a jiného správního deliktu zakotveného v §54 odst. 2 písm. c) téhož zákona.
Krajský soud měl za to, že skutková podstata přestupku v §53 odst. 1 písm. g) lesního zákona
vymezuje postihované protiprávní jednání mnohem konkrétněji oproti tzv. zbytkové skutkové
podstatě jiného správního deliktu podle §54 odst. 2 písm. c) lesního zákona, je tedy speciální
úpravou vůči tomuto jinému správnímu deliktu, a je proto na místě ji aplikovat přednostně.
Naproti tomu stěžovatel je přesvědčen, že s ohledem na §2 odst. 1 zákona o přestupcích
je vždy třeba protiprávní jednání přednostně posuzovat jako jiný správní delikt, bez ohledu na to,
jak obecně či konkrétně je skutková podstata jiného správního deliktu zákonem definována.
Lesní zákon stanoví v §53 odst. 1 písm. g), že přestupku se dopustí ten, kdo v rámci
obecného užívání lesa v lese bez povolení poruší zákaz vjezdu a stání motorovým vozidlem.
Za tento přestupek může uložit orgán státní správy lesů pokutu až do výše 5000 Kč.
Podle §54 odst. 2 písm. c) lesního zákona orgán státní správy lesů uloží pokutu
až do výše 100 000 Kč tomu, kdo provádí činnosti v lese zakázané. Dle §20 odst. 1 písm. g)
je v lesích zakázáno jezdit a stát s motorovými vozidly.
Obě uvedené skutkové podstaty se tedy do značné míry překrývají, ovšem souběžné
potrestání jak za přestupek, tak za jiný správní delikt je vyloučeno, jak vyplývá z §2 odst. 1
zákona o přestupcích, který definuje přestupek jako „zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje
zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt
postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin“ (zvýraznění provedl Nejvyšší správní
soud). Ze zákonné definice přestupku je evidentní, že jednání, které je jiným správním deliktem,
nemůže být přestupkem. Z toho logicky vyplývá, že v prvé řadě je třeba zkoumat, zda je určité
protiprávní jednání jiným správním deliktem. Pokud ano, je již nadbytečné posuzovat,
zda by toto jednání případně naplňovalo také skutkovou podstatu přestupku, neboť vždy bude
postrádat výše podtržený obecný definiční znak každého přestupku – tedy že se nejedná o jiný
správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů.
Obdobně se Nejvyšší správní soud již dříve vyjádřil v souvislosti s protiprávním jednáním
spočívajícím v řízení vozidla, na němž nebyla umístěna registrační značka: „Zda se v konkrétním
případě bude jednat o přestupek podle §125c odst. 1 písm. a) bod 1. zákona o silničním provozu nebo o správní
delikt podle §83 odst. 1 písm. b) zákona o provozu na pozemních komunikacích, upravuje ustanovení §2
odst. 1 zákona o přestupcích, podle kterého [p]řestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem
společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt
postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin (zvýraznění podtržením provedl
Nejvyšší správní soud). Je-li řidič současně provozovatelem vozidla, a vozidlo řídí na pozemní komunikaci bez
registrační značky, tedy aniž by na provozované vozidlo umístil registrační značku, je jeho protiprávní jednání
jako správní delikt postižitelné podle zákona o provozu na pozemních komunikacích, což vylučuje,
aby bylo postiženo jako přestupek podle zákona o silničním provozu. Pokud však již v posuzovaném případě
bylo toto jednání navzdory citovanému §2 odst. 1 zákona o přestupcích pravomocně postiženo jako přestupek
podle zákona o silničním provozu, zásada ne bis in idem brání opětovnému odsouzení nebo potrestání žalobce
za správní delikt podle zákona o provozu na pozemních komunikacích“ (rozsudek ze dne 3. 6. 2015,
č. j. 6 As 106/2014 - 25, publ. pod č. 3251/2015 Sb. NSS, bod 26).
K témuž závěru dospěl Krajský soud v Hradci Králové přímo v kontextu lesního zákona,
a to v rozsudku ze dne 27. 11. 2013, č. j. 30 A 90/2012 – 40: „Otázkou tedy zůstává, v jakém
vzájemném poměru jsou ustanovení §53 a §54 zákona o lesích. Odpověď nutno hledat zejména v ustanovení
§2 odst. 1 zákona o přestupcích, podle něhož je přestupkem zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem
společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt
postižitelný podle zvláštních předpisů anebo o trestný čin. Z této zákonné citace vyplývá, že pokud předmětné
deliktní jednání naplňuje zákonné znaky jiného správního deliktu, nemůže být přestupkem.“
O subsidiaritě přestupků vůči jiným správním deliktům nepochybuje ani právní doktrína.
Kromě odborné literatury citované stěžovatelem lze dále zmínit například publikaci D. Bohadla,
L. Potěšila a J. Potměšila Správní trestání z hlediska praxe a judikatury (1. vydání, C. H. Beck,
Praha 2013, str. 37): „Jednání, které naplňuje skutkovou podstatu jiného správního deliktu (např. jiného
správního deliktu fyzické osoby či správního deliktu právnické osoby nebo fyzické osoby podnikatele),
nelze postihnout jako přestupek.“ V komentáři k lesnímu zákonu je tento obecný závěr aplikován
i přímo na vztah mezi přestupky uvedenými v §53 a jinými správními delikty podle §54 a §55
lesního zákona: „Definice přestupku je obsažená v ustanovení §2 odst. 1 zákona o přestupcích. Podle tohoto
ustanovení je přestupkem zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek
výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních
předpisů anebo o trestný čin. Z uvedeného je patrné, že jednání, které je ve smyslu §54 odst. 2 písm. c) lesního
zákona jiným správním deliktem, nemůže být přestupkem. Pokud se tedy orgán státní správy lesů setká
s porušením lesního zákona, které není trestným činem, ale naplňuje skutkovou podstatu jiného správního deliktu
(u něhož se uplatňuje objektivní odpovědnost - nezkoumá se zavinění jako u přestupku), uloží orgán státní správy
lesů sankci podle §54 nebo §55 lesního zákona. Jestliže porušení lesního zákona nenaplňuje skutkovou
podstatu jiného správního deliktu ve smyslu lesního zákona, je možno až poté zjišťovat, zda jde o přestupek
podle §53 odst. 1 lesního zákona. Přitom je zcela lhostejné, zda k naplnění skutkové podstaty jiného správního
deliktu došlo v rámci obecného užívání lesa, či nikoliv, neboť skutková podstata jiného správního deliktu má vždy
přednost před uplatněním odpovědnosti za jednání, které naplňuje skutkovou podstatou přestupku“
(Drobník, J., Dvořák, P.: Lesní zákon. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2010, str. 176).
Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že pokud výše popsané žalobcovo jednání naplňuje
znaky jiného správního deliktu podle §54 odst. 2 písm. c) lesního zákona, nemůže se jednat
o přestupek podle §53 odst. 1 písm. g) téhož zákona ani o jiný přestupek. Argumentace
krajského soudu interpretačním pravidlem lex specialis derogat generali by mohla být na místě pouze
v případě, kdyby nebyl vztah mezi přestupky a jinými správními delikty jasně vymezen
v §2 odst. 1 zákona o přestupcích. Toto ustanovení přitom přednostní posouzení protiprávního
jednání jakožto jiného správního deliktu žádným způsobem nelimituje na případy,
kdy je „skutková podstata obou deliktů (přestupku a správního deliktu) shodná“.
Výklad použitý krajským soudem je tedy vyloučen jasným zněním §2 odst. 1 zákona
o přestupcích a Nejvyšší správní soud mu nemůže přitakat, jakkoli má pochopení pro jeho snahu
výkladem překonat více než problematickou úpravu správního trestání v lesním zákoně.
Krajskému soudu lze přisvědčit, že z důvodu speciality jiných správních deliktů vůči přestupkům
se stává §53 odst. 1 písm. g) lesního zákona prakticky obsoletním. To je důsledkem přijetí zákona
č. 67/2000 Sb., který slova „podnikateli, který při výkonu podnikatelské činnosti“ v §54 odst. 2 lesního
zákona nahradil slovy „tomu, kdo“. Tato změna přitom ve vládním návrhu zákona nebyla.
Jeho smyslem mělo být podle důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona zefektivnění boje
s podnikatelskými subjekty, které skupují lesní porosty a pak je za účelem zisku vykácí bez ohledu
na omezení vyplývající z lesního zákona. Na ty ovšem dopadá primárně §54 odst. 1 písm. c)
lesního zákona, které proto mělo být zpřesněno. Na návrh zemědělského výboru Poslanecké
sněmovny byla ovšem dále v §54 odst. 1 lesního zákona nahrazena slova „podnikateli,
který při výkonu podnikatelské činnosti“ slovy „tomu, kdo“ (viz usnesení zemědělského výboru
z 24. schůze dne 12. 1. 2000, sněmovní tisk 338/1, dostupné z www.psp.cz). Teprve ve třetím
čtení byla totožná změna navržena poslancem Jaroslavem Lobkowiczem i v §54 odst. 2 lesního
zákona (viz stenografický zápis z 21. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 27. 1. 2000;
dostupný z www.psp.cz); třebaže lze mít pochyby o tom, zda se skutečně jednalo o pozměňující
návrh mající toliko legislativně-technický charakter ve smyslu §95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb.,
o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
Výslednou úpravu, mající dopad i do jiných než původně zamýšlených oblastí a dopadající
na všechny fyzické osoby, nikoli jen na podnikající fyzické osoby, jak demonstruje nyní
posuzovaný případ, nelze hodnotit jinak než jako nepřehlednou a nesystematickou.
Osoba seznámená se zněním lesního zákona může po přečtení jeho ustanovení o sankcích
předpokládat, že vjezd a stání motorovým vozidlem v lese je přestupek, za který jí podle §53
odst. 1 písm. g) a odst. 2 lesního zákona hrozí pokuta nejvýše 5000 Kč. Na základě zákonné
kvalifikace jejího jednání jakožto jiného správního deliktu, jež plyne z §2 odst. 1 zákona
o přestupcích, však zjistí, že jde o jiný správní delikt, za který jí hrozí pokuta až do výše
100 000 Kč. Navíc její jednání nebude oproti jejímu původnímu pochopitelnému předpokladu
posuzováno v přestupkovém, ale ve správním řízení, které neposkytuje takové procesní
záruky jako v případě obvinění z přestupku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 2. 2011, č. j. 1 Afs 91/2010 – 45, publ. pod č. 2292/2011 Sb. NSS, nebo usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73,
publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS), třebaže v něm hrozí podstatně vyšší sankce. Tato řádově vyšší
sankce za jiný správní delikt navíc hrozí navzdory tomu, že u něj není – na rozdíl od přestupku –
definičním znakem zavinění.
Jinak řečeno, v důsledku této nepřehledné a nesystémové úpravy, vzniklé legislativně
nanejvýš problematickým postupem, může dojít k tomu, že se jedinec na základě zdánlivě jasného
znění §53 odst. 1 písm. g) lesního zákona ve vazbě na jeho odst. 2 legitimně domnívá, že pokud
„bez povolení poruší zákaz vjezdu a stání motorovým vozidlem“, dopouští se přestupku, za který mu podle
tohoto zdánlivě jasného ustanovení hrozí pokuta maximálně 5000 Kč. Ve skutečnosti ovšem
bude postižen nikoli za přestupek podle tohoto na první pohled se nabízejícího ustanovení,
nýbrž z důvodu plynoucího z §2 odst. 1 zcela jiného zákona, totiž zákona o přestupcích, za jiný
správní delikt podle §54 odst. 2 písm. c) ve vazbě na §20 odst. 1 písm. g) lesního zákona,
a to k pokutě až 100 000 Kč.
Takovou úpravu, v níž ustanovení, zdánlivě jasně dopadající na daný delikt,
je ve skutečnosti obsoletní, a na pachatele dopadne v procesně méně příznivém režimu, za méně
náročných podmínek z hlediska zavinění pokuta až dvacetkrát vyšší, pokládá Nejvyšší správní
soud za krajně nevhodnou pro účely správního trestání, které je vázáno zásadou zákazu trestu
bez zákona vyjádřenou v čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Tato zásada přitom dopadá i na stíhání za přestupky a většinou i na jiné správní delikty
(viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, publ. pod č. 276/2001 Sb.,
a též výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 - 73), neboť i řízení o nich je možno podřadit tzv. trestní větvi článku
6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a tedy i jejímu článku 7, neboť v obou
případech jde o řízení o „trestním obvinění“ ve smyslu tzv. Engelových kritérií (viz rozsudek
ESLP Engel proti Nizozemí ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72
a 5370/72). Mezi součásti zásady zákazu trestu bez zákona přitom patří i požadavek jasnosti
a jednoznačnosti trestního zákonodárství ve smyslu latinské maximy nullum crimen sine lege stricta
(viz například rozsudek ESLP Kokkinakis proti Řecku ze dne 25. 5. 1993, stížnost č. 14307/88).
Za jasnou a jednoznačnou ovšem nelze pokládat úpravu, která v nyní posuzovaném případě
nebyla zcela jednoznačná ani pro krajský soud, což je v daném případě zjevně způsobeno toliko
a pouze nepřehledností daného zákona, kterou se snažil krajský soud svým výkladem překlenout.
Nejvyšší správní soud proto apeluje na zákonodárce, aby tuto nepřehlednost správního
trestání podle lesního zákona vyřešil, neboť je na samé hraně porušení čl. 7 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod. Pokud by totiž aplikace této nepřehledné úpravy vedla
v konkrétním případě k nespravedlivému výsledku, tedy pokud by odsouzení fyzické osoby
za jiný správní delikt podle §54 lesního zákona v situaci, kdy by se – nebýt speciality jiných
správních deliktů před přestupky – na první pohled nabízelo odsouzení za přestupek podle jeho
§53, vedlo k sankci, kterou §53 lesního zákona neumožňuje (například kdyby v nyní
posuzovaném případě dostal žalobce pokutu vyšší než 5000 Kč), či k odsouzení bez ohledu
na zavinění, cítil by se Nejvyšší správní soud povinen zabránit takto nespravedlivému
řešení odporujícímu legitimnímu očekávání jednotlivce tím, že by postupem podle čl. 10 Ústavy
přednostně aplikoval požadavky čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(k takové přednostní aplikaci viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007,
č. j. 6 As 55/2006 – 96, publ. pod č. 1351/2007 Sb. NSS) před ustanoveními lesního
zákona, čímž by postižení pachatele daného protiprávního jednání bylo zcela vyloučeno.
V nyní posuzovaném případě ovšem nebyl k takovému postupu důvod, neboť otázka zavinění
nebyla mezi žalobcem a stěžovatelem spornou, a pokuta, která byla žalobci udělena, by obstála
i pohledem §53 odst. 2 lesního zákona, takže sankce, která na něj dopadla, není nespravedlivá
a mohla by být uložena i podle §53 lesního zákona. V této situaci tedy nebylo možno,
než označit výklad provedený stěžovatelem za správný, a nebylo namístě jeho rozhodnutí rušit
pro nezákonnost, neboť jím použitý výklad lesního zákona byl vzhledem ke znění §2 odst. 1
zákona o přestupcích jediný možný.
Krajský soud tedy posoudil klíčovou právní otázku chybně a kasační stížnost je důvodná.
Proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil napadený rozsudek
krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním
názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. června 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu