ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.84.2016:46
sp. zn. 5 As 84/2016 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: J. D., zast.
advokátem Mgr. Jaroslavem Topolem, se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Městský úřad Soběslav, se sídlem nám. Republiky, Soběslav, zast. advokátem
JUDr. Ing. Miroslavem Noskem, se sídlem Světlogorská 2765/4, Tábor, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 3. 2016,
č. j. 10 A 185/2015 - 35,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 3. 2016,
č. j. 10 A 185/2015 - 35, se ruší .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Stěžovatel byl rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 6. 2015, č. j. MS/09162/2015/OOSM-
OP-94/Dur, uznán vinným ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 2,
(překročení nejvyšší dovolené rychlosti v obci o 40 km/h
a více) zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, za což mu byla podle
§125c odst. 4 písm. d), resp. odst. 5 téhož zákona uložena pokuta ve výši 7000 Kč a zákaz
činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel všeho druhu na dobu 6 měsíců,
jakož i povinnost nahradit náklady spojené s řízením o přestupku.
Žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, podanou ke Krajskému
soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) se stěžovatel domáhal, aby soud rozhodl,
že „ I. Zásah žalovaného, spočívající v nepředání spisu zn. MS/09162/2015/OOSM-OP-94/Dur se svým
stanoviskem odvolacímu orgánu k rozhodnutí o odvolání, ve lhůtě dle §88 odst. 1 správního řádu,
byl nezákonný. II. Žalovanému se zakazuje pokračovat v protiprávním jednání spočívajícím v nepředání spisu
zn. MS/09162/2015/OOSM-OP-94/Dur se svým stanoviskem odvolacímu orgánu. III. Žalovanému
se ukládá povinnost uhradit žalobci náhradu nákladů řízení.“
V záhlaví označeným rozsudkem krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Krajský soud dospěl k závěru, že nebyla naplněna žádná z podmínek určujících
(nezákonný) zásah vymezených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, na který v podrobnostech odkázal, neboť ze správního spisu vyplynulo,
že žalovaný příslušný správní spis vedený ve věci přestupku nadřízenému správnímu orgánu
společně se svým stanoviskem předal, a to dne 31. 7. 2015. Byť k doručení spisu nadřízenému
správnímu orgánu došlo pátým dnem po uplynutí lhůty dle §88 odst. 1 správního řádu,
bylo postoupení správního spisu společně s odvoláním a se stanoviskem žalovaného realizováno.
Pokud jde o několikadenní prodlení s předáním spisu odvolacímu správnímu orgánu, ani v něm
neshledal krajský soud nezákonný zásah, neboť stanovená třicetidenní lhůta pro předání spisu
je lhůtou pořádkovou a k jejímu nikoli zásadnímu překročení došlo mj. i z toho důvodu,
že stěžovatel byl žalovaným vyzýván k doplnění odvolání dle §37 odst. 3 správního řádu,
k čemuž mu byla stanovena lhůta pěti dnů.
Proti rozhodnutí krajského soudu podal stěžovatel včasnou kasační stížnost,
v níž uplatňuje kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Dle názoru stěžovatele
je závěr krajského soudu, že žalovaný spis nadřízenému orgánu předal, ryze formalistický,
neboť nadřízenému orgánu byl předložen nekompletní spis, ve kterém „absentovalo podané odvolání,
resp. jeho průvodní listiny, které by dokládaly, že bylo elektronicky podepsáno“. V důsledku toho „vyznačil
žalovaný na rozhodnutí žalovaného právní moc, v důsledku čehož se rozhodnutí, jehož součástí byl též trest
zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, stalo vykonatelné!“ Předání části spisu
bez jeho podstatných částí, ze kterých lze vůbec seznat, že bylo podáno odvolání, nelze
označovat za předání spisu.
Nesprávný je podle stěžovatele rovněž závěr soudu, že stěžovatel nebyl zkrácen na svých
právech. Stěžovatel bez právního důvodu nesmí řídit motorová vozidla, podmínka pro podání
zásahové žaloby tak byla splněna. Skutečnost, že správní orgán vyhodnotil podané odvolání
jako „neexistentní“, jde plně k tíži žalovaného, neboť se tak stalo v přímém důsledku jeho
pochybení, jak konstatoval krajský soud.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření upozornil na to, že stěžovatel v kasační stížnosti označil jako
žalovaného Krajský úřad Jihočeského kraje, který v řízení před krajským soudem nevystupoval;
kasační stížnost proti žalovanému tak nebyla v zákonné lhůtě vůbec podána. Po krátké
rekapitulaci skutkového stavu žalovaný dále podotkl, že skutečně došlo k jeho pochybení
a nesprávnému závěru, že podání stěžovatele ze dne 7. 7. 2015, kterým potvrdil odvolání,
je neplatně podepsané. Žalovaný toto své pochybení nezastírá, ale stěžovatel žalobou brojil proti
nepředání správního spisu odvolacímu orgánu, k čemuž ale nedošlo, neboť žalovaný spis
odvolacímu orgánu předal se stanoviskem, ve kterém navrhl, aby odvolání bylo zamítnuto
a napadené rozhodnutí potvrzeno. Žalovaný se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že zásah
žalovaného, jak byl vymezen petitem žaloby, nelze označit za nezákonný, a proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v rozsahu a z důvodů v ní uplatněných,
přitom se musel v intencích §109 odst. 4 s. ř. s. zabývat rovněž tím, zda řízení před krajským
soudem nebylo zmatečné, tedy např., zda soud nerozhodoval o meritu věci, ačkoli k tomu
chyběly podmínky řízení [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ].
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud pochybil, pokud žalobu projednal
věcně, nesprávně tedy posoudil přípustnost žaloby. V projednávané věci bylo totiž na místě
uplatnění žaloby na ochranu proti nečinnosti.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl k vzájemnému vztahu a smyslu
a účelu tří základních žalob ve správním soudnictví následující (viz body 17 až 21 jeho usnesení
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, č. 2206/2011 Sb.):
„[17] Moderní veřejná správa vykonává svoji činnost (zejména tu část, která závažně zasahuje do sféry práv
a povinností individuálně určeného jednotlivce a nemá toliko povahu organizační, evidenční, koncepční, koordinační
apod.) povětšinou v podobě formalizovaných a standardizovaných aktů se zákonem předepsanými náležitostmi
umožňujícími rychle a jednoduše rozpoznat původce i adresáta (adresáty) daného aktu, obsah práv a povinností
jím upravených i důvody, pro které je do nich zasahováno. Je proto zřejmé, a ostatně je to vyjádřeno i systematikou
s. ř. s., že v praxi nejčastějším předmětem soudní kontroly budou formální akty veřejné správy směřující
vůči individuálně určenému jednotlivci, jakkoli zřejmě nejsou tyto akty nejčastější formou činnosti veřejné správy.
Proto svým způsobem ústřední roli v systému žalob podle s. ř. s. hraje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 a násl. s. ř. s. Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice „rozhodnutí“ ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti
přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových podmínek
podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně
musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt
nicotný).
[18] Nečinnostní žaloba (§79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§82 a násl. s. ř. s.) hrají roli pomocného
prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne.
[19] Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá
ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání
proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud
doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků
či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).
[20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními
úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony,
nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného
než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (…)
[21] Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu svým způsobem přípravným
a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí,
zda je správní orgán povinen vydat určitý akt z výše uvedené množiny taxativně vymezených aktů,
jak jsou uvedeny v §79 odst. 1 s. ř. s. Pokud shledá, že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat.
Jedná-li se o akt přezkoumatelný na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgánu
neuloží, jaký obsah má dotyčný akt mít, nýbrž toliko povinnost jej vydat. Obsahová stránka takového aktu
pak může být přezkoumána poté, co bude vydán, v případném následném řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu. Jde-li však o akt jiné povahy nežli rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a zároveň spadá
do množiny taxativně vymezených aktů dle §79 odst. 1 s. ř. s. (tj. jde-li o osvědčení), možnost následného
přezkumu aktu v navazujícím žalobním řízení není dána, neboť neexistuje žádný žalobní typ vztahující
se na osvědčení, který by byl obdobou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Proto se soud zabývá již v rámci
řízení o nečinnostní žalobě obsahovou stránkou takového aktu a zpravidla správnímu orgánu vymezí (v závislosti
na tom, co je mezi stranami sporné), zda vůbec má být osvědčení vydáno, a případně, vede-li se spor například
o jeho určitý dílčí obsahový aspekt, též jaký obsah musí, anebo naopak nesmí mít dotyčný akt
(soud se zde nezabývá veškerými obsahovými aspekty daného aktu, nýbrž pouze těmi, které jsou mezi stranami
sporné, nebo těmi, které se spornými aspekty aktu souvisejí či jsou na nich závislé). (…)“
Otázkou, který orgán a jakým typem žaloby má být žalován v případě, kdy správní orgán
prvního stupně nepostoupí odvolání spolu se spisem odvolacímu orgánu, se Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudku ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015 – 20; v němž mimo jiné uvedl:
„Pokud účastník řízení podá odvolání, je jeho cílem vydání rozhodnutí v určité zákonem stanovené době
(§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu). Jelikož zákonodárce zakotvil možnost provedení autoremedury
prvostupňovým správním orgánem, účastník řízení se (nejpozději) po uplynutí lhůty stanovené pro provedení
autoremedury či pro předání spisu a stanoviska k odvolání (§88 odst. 1 správního řádu) a po uplynutí lhůty
k vydání rozhodnutí (§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu) může domáhat ochrany proti nečinnosti
odvolacího orgánu opatřením proti nečinnosti (§80 správního řádu) a následně nečinnostní žalobou dle §79
s. ř. s. právě proti odvolacímu správnímu orgánu. Právní řád tak umožňuje žalobci domoci se ochrany tímto
způsobem, což vylučuje použití žaloby proti nezákonnému zásahu.“ Ke stejným závěrům dospěl Nejvyšší
správní soud rovněž např. v rozsudku ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015 - 47.
Z §88 odst. 1 správního řádu vyplývá, že prvostupňový správní orgán má do 30 dnů
ode dne doručení odvolání, pokud neshledá důvody pro autoremeduru (§87 správního řádu),
předat spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu. Jedná se však o úpravu
pouhého procesního postupu tak, aby byl technicky zajištěn průběh řízení po podání odvolání.
Je tedy na prvostupňovém správním orgánu a na odvolacím správním orgánu, aby v souladu
se zásadami stanovenými v §6 odst. 1 věta prvá správního řádu ([s]právní orgán vyřizuje věci
bez zbytečných průtahů) a v §8 odst. 2 správního řádu ([s]právní orgány vzájemně spolupracují v zájmu
dobré správy) dodržely lhůty stanovené pro rozhodnutí o odvolání.
V odvolacím řízení je to tedy odvolací správní orgán, kdo je procesně odpovědný
za bezprůtahový průběh odvolacího řízení. Jakmile se odvolací správní orgán dozví o tom,
že mu v zákonné lhůtě nebylo předloženo odvolání spolu se spisem, musí učinit opatření proti
nečinnosti.
Krajský soud pochybil, pokud věcně projednal žalobu na nezákonný zásah,
neboť v případě nepostoupení odvolání, které stěžovatel podal (a to bez ohledu na to,
jaký úsudek si o něm učinil správní orgán 1. stupně), bylo na místě postupovat v rámci právních
prostředků poskytujících ochranu proti nečinnosti.
Pokud jde o vyčerpání jiných právních prostředků podle §85 s. ř. s., pak uvedené
ustanovení směřuje k subsidiaritě zásahové žaloby, a to buď vůči právním prostředkům
dostupným u správních orgánů (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, publ. pod č. 735/2006 Sb. NSS), nebo vůči
jiným druhům žalob dostupným ve správním soudnictví (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 – 42, publ. pod č. 720/2005 Sb. NSS,
pokud jde o žalobu proti rozhodnutí, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 – 101, pokud jde o vztah k žalobě na ochranu proti nečinnosti).
Podle §110 odst. 1 s. ř. s. jestliže již v řízení před krajským soudem byly důvody
pro zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, rozhodne o tom současně
se zrušením rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud.
Vzhledem k tomu, že již krajský soud měl žalobu pro nepřípustnost odmítnout,
avšak tak neučinil, Nejvyšší správní soud současně se zrušením napadeného rozsudku krajského
soudu odmítl i žalobu stěžovatele ze dne 13. 10. 2015 proti nezákonnému zásahu směřující
proti postupu Městského úřadu Soběslav.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 3 ve spojení
s §120 s. ř. s.; žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení v případě odmítnutí
návrhu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. prosince 2016
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu