ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.94.2015:79
sp. zn. 5 As 94/2015 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelky: Ing. B.
C., zastoupená Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, proti odpůrci:
obec Česká, se sídlem Česká 26, zastoupená Mgr. Janem Tejkalem, advokátem se sídlem
Helfertova 13, Brno, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 27. 4. 2015, č. j. 67 A 1/2015 - 58,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2015, č. j. 67 A 1/2015 - 58,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
Odpůrce se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského
soudu v Brně, jímž byla k návrhu původního navrhovatele (dále také „navrhovatel“) zrušena část
opatření obecné povahy – Územního plánu obce Česká schváleného usnesením zastupitelstva
této obce dne 29. 9. 2014, č. 24/2014/4 (dále také „územní plán odpůrce“). Navrhovatel
se v řízení před soudem domáhal jeho zrušení v části týkající se místní komunikace a prostranství
místního významu vymezených v rámci zastavitelné plochy Z3 a v částech, které realizací tohoto
dopravního záměru podmiňovaly výstavbu v zastavitelných plochách Z3 a Z4.
Navrhovatel se účastnil již řízení o návrhu územního plánu, neboť daná komunikace měla
částečně vést přes pozemek p. č. X v k. ú. Česká, zapsaný na LV č. X, který byl v té době v jeho
vlastnictví. Jelikož původní navrhovatel tento pozemek v době projednávání věci před Nejvyšším
správním soudem zcizil a nabyvatelka, Ing. B. C., souhlasila se vstupem do řízení, zdejší soud
usnesením ze dne 6. 10. 2016, č. j. 5 As 94/2015 – 75, rozhodl o jejím vstupu do řízení na místo
původního navrhovatele a řízení nadále vedl s nabyvatelkou pozemku.
Navrhovatel v řízení o návrhu územního plánu odpůrce podal námitky, které byly
vypořádány v rozhodnutí o námitkách jakožto součásti odůvodnění územního plánu odpůrce
částečně v sekci „námitky uplatněné po společném jednání,“ a částečně v sekci „námitky
uplatněné po veřejném projednání.“ V námitce ze dne 22. 11. 2013 navrhovatel brojil proti
podmínění výstavby v lokalitě Z3, jejíž součástí je i dotčený pozemek, rozšířením dopravního
koridoru tak, že má vést také přes jeho pozemek, a napojením lokality na silnici III. třídy v ulici
Hlavní. V dalších námitkách ze dne 4. 7. 2014 tuto námitku dále rozvedl. Odpůrce námitce
nevyhověl ani v jednom z případů.
Zbývající námitky navrhovatele ze dne 4. 7. 2014, vypořádávané v části „námitky
uplatněné po veřejném projednání“ směřovaly k jiným, byť souvisejícím otázkám. Druhou
námitkou navrhovatel vyjádřil nesouhlas se zahrnutím pozemku p. č. X mezi pozemky, které je
možné vyvlastnit v souvislosti s vybudováním veřejně prospěšné stavby technické (kanalizační,
vodovodní, plynovodní) infrastruktury. Podotkl, že je zřejmé, že tento záměr má sloužit pro
obsluhu lokality Z4, tedy dle jeho názoru soukromému zájmu vybudovat v uvedené lokalitě
rodinné domy. Tuto námitku odpůrce vypořádal tím, že konstatoval potřebu napojit lokalitu Z3
na technickou infrastrukturu, neboť jinak by lokalita Z3 nemohla být zařazena do zastavitelných
ploch. Ačkoliv je tento úsek veden jako veřejně prospěšná stavba dle §170 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „stavební zákon“), a je tedy možné pro účely realizace této infrastruktury odejmout či omezit
vlastnické právo, v praxi je užívána metoda zřízení věcného břemene.
Odpůrce dále při vypořádání námitek dvěma z nich částečně vyhověl. Třetí námitkou
navrhovatel upozorňoval na nesoulad textové a grafické části návrhu územního plánu odpůrce
v části vymezující plochy a koridory zahrnující pozemky pro veřejně prospěšné stavby a veřejná
prostranství, na které lze dle §101 stavebního zákona uplatnit předkupní právo obce.
Dle navrhovatele byl v grafické části územního plánu na výkresu č. 3 do takto vymezené plochy
A1 zahrnut i pozemek navrhovatele, zatímco v textové části do stejné plochy zahrnut nebyl.
Odpůrce ve vypořádání uvedl, že k tomuto nesouladu došlo rozdělením původního pozemku
p. č. X na 3 parcely, přičemž jedné z nich zůstalo uvedené původní označení. Odpůrce proto
vypustil předmětné parcely z vymezení dané plochy pro vznik předkupního práva, aby bylo
zabráněno pochybnostem a možnému poškození práv vlastníků. Vyhověno bylo i čtvrté námitce
navrhovatele vytýkající vnitřní rozpornost územního plánu v souvislosti s podmínkou zpracování
územní studie. Ta byla ve vztahu k lokalitě Z3 vypuštěna tak, aby byla textová část územního
plánu odpůrce konzistentní.
Jelikož navrhovatel byl se svými námitkami pouze částečně úspěšný, brojil proti opatření
obecné povahy návrhem na zrušení příslušných částí územního plánu odpůrce dle §101a a násl.
s. ř. s. u krajského soudu. Navrhovatel se považoval za aktivně legitimovaného i v souvislosti
s lokalitou Z4, a proto žádal zrušení také podmínění zástavby v této lokalitě realizací rozšíření
komunikace přes jeho pozemek obdobně jako v případě podmínění výstavby v lokalitě Z3.
Zároveň žádal také zrušení vypořádání svých námitek v rozhodnutí o námitkách. Namítal
především procesní vady přijetí územního plánu odpůrce, rozpor napadených částí územního
plánu se zákonem, vady ve vypořádání námitek a porušení principu proporcionality právní
regulace.
Procesní vady shledával v tom, že neexistuje hlavní výkres územního plánu a v řízení
nebylo vypracováno posouzení vlivu koncepce na životní prostředí (dále jen „SEA“) dle §10i
odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), v rozhodném znění
(dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“). Navrhovatel přitom namítal,
že od požadavku na vypracování SEA bylo upuštěno v rámci doplnění původního stanoviska
krajského úřadu, přičemž odůvodnění, na základě kterého krajský úřad od svého požadavku
upustil, je s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu nedostatečné. V návrhu
navrhovatel poukazoval především na odůvodnění týkající se silnice I/43 a jejího koridoru.
Souvislost otázky vypracování SEA se svým pozemkem viděl navrhovatel zejména v tom, že sám
územní plán odpůrce stanoví historickou vazbu sítě místních komunikací, tedy i komunikace,
která měla vést přes pozemek navrhovatele, na průtah krajské silnice. Komunikace proto
dle navrhovatele tvoří jeden celek a pro nově vymezované dopravní stavby je takto bylo třeba
posuzovat, tedy včetně částí napadených navrhovatelem. Navrhovatel dále poukazoval na vnitřní
rozpornost grafické části územního plánu odpůrce a na to, že nezohledňuje rozdělení pozemků,
ke kterému došlo v předmětné ploše Z3.
Rozpor napadených částí územního plánu se zákonem spatřoval navrhovatel obecně
v nereflektování skutečného stavu v lokalitě Z3. Tato situace dle něj vznikla především kvůli
absenci jakékoliv zmínky o již existující pozemní komunikaci vedoucí po pozemku obce p. č. X, a
tudíž i neexistenci přezkoumatelného odůvodnění, proč není tato pozemní komunikace pro
obsluhu lokalit Z3 a Z4 dostatečná. Navrhovatel namítl, že pokud jde o stavbu ve veřejném
zájmu, měly by být primárně využity pozemky ve vlastnictví obce nebo státu a v případě zatížení
soukromých pozemků by k němu mělo dojít pouze v nejnižší nutné míře a po přesvědčivém
odůvodnění, které v rámci územního plánu odpůrce absentuje. Vymezení předmětné komunikace
a technické infrastruktury vedoucí přes jeho pozemek dle navrhovatele v odůvodnění územního
plánu odpůrce zcela chybí, až na část podmiňující zástavbu v daných lokalitách napojením
na silnici III. třídy a na veřejnou technickou infrastrukturu. Z uvedeného však není patrné, proč
byly dané záměry vymezeny a proč je nutné podmínit jimi výstavbu. Naopak na str. 51
odůvodnění územního plánu je uvedena pouze „rekonstrukce“ obslužné komunikace a také nová
obslužná komunikace na rozhraní stávající a nové zástavby. Tato skutečnost dle navrhovatele
dokládá nesoulad úpravy zachycené v územním plánu odpůrce a tvrzení, že obslužnost lokality
Z4 výhradně prostřednictvím ulice Nová je nedostačující, jelikož se dle územního plánu odpůrce
nemělo jednat o jedinou přístupovou cestu.
Nezákonnost napadených částí územního plánu spatřoval navrhovatel také v rozporu
vymezení veřejně prospěšné stavby A1 na výkresu č. 3 ve srovnání s vymezením koridoru pro
veřejnou komunikaci a prostranství místního významu na ostatních výkresech územního plánu,
přičemž trasa pro místní komunikaci dle jeho názoru byla na výkresu č. 2.2 takřka výlučně
přesunuta na soukromé pozemky sousedící s pozemkem p. č. X, tedy s původní komunikací.
Navíc z ničeho není patrné, z jakých důvodů byl záměr A1 vymezen jako veřejně prospěšná
stavba. Kvůli nejednotnému vymezení a z toho plynoucí neurčitosti a nesrozumitelnosti
vymezení tohoto koridoru se dle navrhovatele stávají nesrozumitelnými i všechny podmínky
využití zastavitelných ploch Z3 a Z4 a stanovení etapizace ve vztahu k těmto plochám.
Z formulace napadených podmínek totiž není jasné, co znamená rozšíření veřejného dopravního
koridoru kolem hospody a co je obsahem napojení lokality Z4 na komunikaci III. třídy přes
zastavitelnou plochu Z3. Z hlediska navrhovatele se jedná o zásadní rozdíl ve vymezení, jelikož
jeho pozemek je na výkresech č. 2.1, 2.2 a 2.5 zahrnut, avšak na výkresu č. 3 nikoliv.
Odůvodnění:
blíže popsaných částí územního plánu tudíž podle navrhovatele nemůže
obstát ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu, viz např. rozsudek ze dne 20. 1. 2010,
č. j. 1 Ao 3/2009 – 82, nebo rozsudek ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, publ. pod
č. 2397/2011 Sb. NSS (všechna konečná rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz),
neboť tato judikatura klade vyšší nároky na odůvodnění opatření obecné povahy, než jsou
naplněny územním plánem odpůrce.
Pokud jde o vypořádání námitek v rámci řízení o návrhu územního plánu, považoval
je navrhovatel za nezákonné, potažmo za nepřezkoumatelné. Tvrzení, že rozšíření dopravního
koridoru je nutné pro vlastní napojení navrhovaných ploch v rámci Z3, dle navrhovatele nemá
základ v reálném skutkovém stavu. Odůvodnění nutnosti rozšíření koridoru odkazem na §22
vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, v rozhodném znění (dále
jen „vyhláška 501/2006 Sb.“), je dle navrhovatele irelevantní, což dokládal odkazem na výše
citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 3/2009 – 82,
ve kterém zdejší soud odmítl použití §22 této vyhlášky na proces pořizování a vydání územního
plánu. Navíc napadené plochy prostranství jsou v některých částech vymezeny v šíři cca 20 m,
což neodpovídá ani požadavkům vyhlášky. V územním plánu není ani žádná zmínka o dopravní
obslužnosti pozemku p. č. X ve vlastnictví obce, na kterém má být realizován záměr objektu
sociální péče a přiléhá k němu nejširší část vymezeného prostranství. Navrhovatel se domníval,
že předmětný koridor bude ve skutečnosti sloužit především tomuto plánovanému záměru.
Navrhovatel brojil také proti nutnosti dopravního napojení lokality Z4 přes jeho pozemek. Tato
část obce je již totiž přístupná prostřednictvím ulice Nové.
V rámci svého argumentu o nedostatku proporcionality regulace dotčených částí
územního plánu navrhovatel odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního
soudu stanovící podmínky odůvodnění omezení a zásahů vyplývajících z regulace opatřením
obecné povahy. Navrhovatel zpochybnil legitimní cíl regulace, jelikož obslužnost lokalit Z3 a Z4
může být zajištěna jinými cestami, není proto dle navrhovatele namístě podmiňovat využití ploch
Z3 a Z4 uskutečněním dopravního záměru v ploše Z3 a takto nepřiměřeně omezovat vlastníka
ve využívání pozemku, resp. snižovat tak jeho hodnotu. Navrhovatel dále namítal, že skutečným
záměrem výstavby pozemní komunikace je evidentně dopravní obsluha plánovaného objektu
sociální péče.
Krajský soud návrhu vyhověl a územní plán odpůrce zrušil v částech vymezujících
„plochu komunikace a prostranství místního významu“ v rámci zastavitelné plochy Z3, jakož i
koridor „místní komunikace funkční skupiny C – obslužné“ v rámci této plochy, veřejně
prospěšnou stavbu „A1 – Veřejné prostranství – plocha komunikací a prostranství místního
významu“, podmínku využití zastavitelné plochy Z3 spočívající v „rozšíření veřejného
dopravního koridoru kolem hospody a napojení lokality na komunikaci III. třídy v ulici Hlavní
přes zastavitelnou plochu Z3“, podmínku využití zastavitelné plochy Z4 spočívající v „napojení
lokality na komunikaci III. třídy v ulici Hlavní“, podmínky využití zastavitelných ploch Z3 a Z4
spočívající dále „v napojení na veřejnou technickou infrastrukturu a respektování limitů využití
území“ a stanovení pořadí změn v území (etapizace) v souvislosti s uvedenými podmínkami
využití ploch Z3 a Z4. Konečně krajský soud zrušil také vypořádání námitek navrhovatele.
Aktivní legitimaci navrhovatele krajský soud posoudil dle §101a odst. 1 s. ř. s.
a s ohledem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, podle něhož je ke splnění podmínek
aktivní procesní legitimace třeba, aby navrhovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdil
možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. V nynějším případě jde
o vlastníka přímo dotčených pozemků, přičemž soud měl za to, že i ve vztahu k lokalitě Z4 může
být navrhovatel dotčen ve svých právech (a to jak vlastnických, tak v právu na vypořádání
námitek). Je proto osobou oprávněnou k podání návrhu.
Soud následně hodnotil věc dle algoritmu přezkumu opatření obecné povahy,
vytvořeného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98,
publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. Jelikož navrhovatel nezpochybňoval pravomoc a působnost
odpůrce k vydání územního plánu, přistoupil soud k přezkumu, zda opatření obecné povahy
bylo vydáno způsobem stanoveným zákonem. Námitce nevypracování hlavního výkresu soud
nepřisvědčil. Ačkoliv souhlasil s navrhovatelem, že by bylo vhodné odůvodnit potřebu rozdělení
hlavního výkresu do více samostatných výkresů, dle krajského soudu je jasné, že odpůrce tímto
způsobem postupoval z důvodu větší přehlednosti výkresů a takový postup je v případě potřeby
dle části I odst. 3 písm. b) přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických
podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“) možný.
K námitce nedostatečného vypořádání námitek navrhovatele krajský soud zdůraznil,
že dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, publ.
pod č. 2266/2011 Sb. NSS, je třeba na odůvodnění rozhodnutí o námitkách klást stejné
požadavky jako v případě správních rozhodnutí dle §68 odst. 3 správního řádu. Soud považoval
za nepřípustné vypořádat námitku k návrhu územního plánu pouhým odkazem na ustanovení
vyhlášky, které na územní plánování nedopadá, ačkoliv je jistě třeba stavební předpisy
při územním plánování zohlednit. Odpůrce se nevyjádřil k otázce, proč musí být rozšíření
vedeno právě přes pozemky navrhovatele, navíc v takové šířce (podle krajského soudu odpůrce
nezpochybnil údaj navrhovatele, že koridor je vymezen v šířce cca 20 m). Odpůrce nereagoval
ani na námitku navrhovatele, že je plánovaná výstavba toliko šesti rodinných domů, ani
se nevyjádřil k jeho domněnce o skutečném záměru odpůrce spočívajícím ve zlepšení přístupu
k plánovanému objektu sociální péče.
S ohledem na požadavek minimalizace zásahů do vlastnického práva, jak jej vymezuje
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, 6 Ao 3/2009 – 76, publ. pod
č. 2201/2011 Sb. NSS, bylo dle krajského soudu také nezbytné vyslovit se k variantnímu řešení,
eventuálně k tomu, že žádné jiné vhodné řešení napojení lokality Z3 neexistuje. Územní plán
proto nebyl v této části dostatečně odůvodněn. Požadavek řádného odůvodnění rozhodnutí
o námitkách jako součásti opatření obecné povahy je zcela v souladu se zásadou dobré správy
a transparentnosti veřejné správy. V daném případě musí být zřejmé, proč je plánováno rozšíření
dopravního koridoru a napojení lokality Z3 právě takto, a proč je nezbytné, aby toto rozšíření
postihovalo pozemek navrhovatele. Zároveň musí být veškeré námitky řádně vypořádány.
Takový závěr vyplývá i z přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která vyžaduje mimo jiné
komplexní zdůvodnění vybrané varianty. Je-li dle soudu v námitkách vybraná varianta
zpochybňována, musí být v odůvodnění uvedeno, proč nepřipadá v úvahu varianta jiná. Soud
také přisvědčil navrhovateli, že vyjádřením před soudem nelze zhojit nedostatečné odůvodnění
samotného územního plánu odpůrce. Územní plán odpůrce je tudíž nepřezkoumatelný v části
rozhodnutí o námitkách.
Soud přisvědčil i námitce navrhovatele týkající se absence hodnocení nezbytnosti
vypracování SEA. V doplnění svého předchozího stanoviska Krajský úřad Jihomoravského kraje
upustil od požadavku na vypracování SEA na základě posouzení kritérií uvedených v příloze č. 8
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Požadavek na vypracování SEA je zadáván
krajským úřadem dle §10i odst. 3 tohoto zákona. V případě hodnocení, zda bude vypracování
SEA vyžadováno, se jedná o zvláštní úkon orgánu kraje a ze své podstaty jde o stanovisko
dotčeného orgánu dle §4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Dle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 – 62, se soud zabývá správností stanoviska
dotčeného orgánu v rámci posuzování toho, zda je opatření obecné povahy vydáno v souladu
se zákonem. Z hlediska procesního se bude na toto stanovisko vztahovat část čtvrtá správního
řádu. Proto je třeba postupovat v souladu s §154 správního řádu. Dle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010 – 130, publ. pod č. 2445/2011 Sb. NSS,
je významné přiměřené použití ustanovení o obsahu, formě a náležitostech rozhodnutí,
především pak §68 odst. 3 správního řádu; odůvodnění příslušného stanoviska by tudíž mělo
alespoň rámcově odpovídat požadavkům na odůvodnění správního rozhodnutí. Z §10i odst. 3
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí plyne nutnost zohlednění kritérií uvedených
v příloze č. 8 k tomuto zákonu, podle kterých se postupuje ve zjišťovacím řízení vedeném
dle §10d zákona. Je proto nutné alespoň v základních rysech uvést, jakým způsobem se jimi
krajský úřad zabýval a jak je vyhodnotil. V posuzovaném případě Krajský úřad Jihomoravského
kraje sice uvedl částečné důvody pro neuplatnění požadavku na vyhodnocení SEA, zdaleka
se však dle soudu nevypořádal se všemi kritérii, a to ani rámcově. V daném případě bylo nutné
se jednotlivými kritérii zabývat tím spíše za situace, kdy v původním stanovisku požadavek
na vypracování SEA Krajský úřad Jihomoravského kraje uplatnil. Jelikož stanovisko předmětná
kritéria dostatečně nevypořádává, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tato vada
v postupu při vydávání územního plánu odpůrce mohla mít vliv na jeho zákonnost.
II.
Obsah kasační stížnosti
Odpůrce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Odkázal především na nález Ústavního
soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, týkající se dle jeho názoru obdobného případu.
Ústavní soud v něm konstatoval, že postupem soudu při zrušení územního plánu obce došlo
k porušení jejího práva na samosprávu. Dle Ústavního soudu je nutné zvažovat význam
základního práva územně samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů
svědčících pro takový zásah na straně druhé. Stěžovatel má za to, že krajský soud se v nyní
posuzované věci nálezem Ústavního soudu neřídil a rozhodnutí proto zcela postrádá
přezkoumatelnost. Stěžovatel se také ztotožnil s názorem Ústavního soudu, že nároky kladené
správními soudy na odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou přemrštěné a tudíž představují
přepjatý formalismus, přičemž nyní napadený rozsudek krajského soudu klade na stěžovatele
ohledně podrobnosti odůvodnění ještě vyšší nároky než Ústavním soudem kritizovaná judikatura
Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatel také namítal, že ač krajský soud odkazuje na použití algoritmu přezkumu
opatření obecné povahy, byť byl změnou právní úpravy překonán, nezabývá se dostatečně aktivní
legitimací navrhovatele, především v požadavcích týkajících se lokality Z4. Z hodnocení soudu
nelze zjistit, proč se soud domnívá, že navrhovatel může být na svých právech ve vztahu k této
lokalitě zkrácen.
Dále stěžovatel rozporoval závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
o námitkách navrhovatele a uváděl, že krajský soud nepřihlédl ke specifikům územního plánu
coby opatření obecné povahy, zejména k jeho komplexnosti. Krajský soud dle stěžovatele
obsáhle dovozuje nutnost podrobného odůvodnění rozhodnutí o námitkách, což je v rozporu
s uvedeným nálezem Ústavního soudu. Dle stěžovatele je naprosto legitimní, aby odůvodnění
rozhodnutí o námitkách opakovaně nepopisovalo komplexní odůvodnění obsažené v samotném
územním plánu. Opačný přístup by znamenal ryzí formalismus. Následně stěžovatel zdůraznil
potřebu aplikovat ústavně konformní výklad právní regulace obsažené v územním plánu.
Stěžovatel dále tvrdí, že nedošlo k žádné změně ani doplnění odůvodnění o námitkách, neboť
to není potřebné a vše se lze dozvědět z odůvodnění územního plánu stěžovatele. Stěžovatel
spatřuje nedostatek rozsudku krajského soudu také v tom, že soud neuvedl, které námitky
a v jakém rozsahu shledává nedostatečně odůvodněnými, čímž napadený rozsudek učinil
nepřezkoumatelným a nesrozumitelným. Dle názoru stěžovatele se krajský soud také nevypořádal
s argumentací uvedenou v jeho vyjádření k návrhu a v duplice, sám krajský soud si odporuje,
když uvádí, že závěry reagující na podané námitky mají být uvedeny v odůvodnění opatření
obecné povahy, ale tyto závěry stěžovatele v něm odmítá hledat, byť mu je stěžovatel předkládá
i s uvedením jednotlivých stran, na nichž je lze najít.
Stěžovatel napadl i druhý důvod zrušení částí jeho územního plánu. Při posouzení
nezákonnosti stanoviska krajského úřadu krajský soud dle stěžovatele nesprávně aplikoval zákon
o posuzování vlivů na životní prostředí, v rozhodném znění, jelikož tento zákon v §10i odst. 1
uvádí, že se použije pouze subsidiárně k úpravě obsažené ve stavebním zákoně a že u územního
plánu se zjišťovací řízení neprovádí. Byť orgán kraje použije kritéria dle přílohy č. 8 tohoto
zákona, nelze z uvedeného dovodit, že zjišťovací řízení proběhne. Napadený rozsudek je dle
stěžovatele nekonzistentní, jelikož používá judikaturu, která na daný případ nedopadá. Rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010 – 130, kterým krajský soud
argumentuje, řeší případ, kdy územní plán stanoví rámec pro budoucí povolení záměru
obsaženého v příloze č. 1 zákona, a proto mělo být odůvodněno, proč posouzení neproběhne,
ačkoliv se na něj úprava vztahuje. V nyní posuzovaném případě však došlo po změně zadání
územního plánu, kterou krajský soud zcela pominul, k odpadnutí důvodu, proč bylo zpracování
SEA požadováno, jelikož bylo rozhodnuto o tom, že koridor dopravní infrastruktury (přeložka
silnice I/43 Česká-Kuřim – pozn. NSS) spadající do přílohy č. 1 zákona, bude proveden jako
územní rezerva, která nepodléhá posouzení ze zákona. Dle stěžovatele proto nebylo třeba
stanovisko krajského úřadu zevrubně odůvodňovat.
Stěžovatel také nemůže souhlasit s argumentem, že se v případě tohoto stanoviska jedná
o úkon dle části čtvrté správního řádu. Stanovisko krajského úřadu nesplňuje základní předpoklad
pro užití části čtvrté, neboť v jeho případě neexistuje dotčená osoba. Dovozování nutnosti
odůvodnění s poukazem na §67 a §68 správního řádu jde dle stěžovatele zcela proti smyslu
a účelu této části zákona. Pokud jde o varianty územního plánu, plyne z §47 odst. 5 stavebního
zákona, že varianty řešení může pořizovateli územního plánu uložit pouze zastupitelstvo obce
z vlastního podnětu nebo na základě podnětu dotčeného orgánu v zadání územního plánu.
U veřejnosti nebo vlastníků obdobné možnosti nejsou a i kdyby je soud připustil, vždy by o tom
musela rozhodnout obec v samostatné působnosti a scházel by tedy právní nárok na kladné
vyřízení. Varianty řešení nebyly v tomto smyslu požadovány a krajský úřad se ve svém stanovisku
tedy neměl k čemu vyjádřit. Na závěr stěžovatel podotkl, že v blízkosti pozemků navrhovatele
se nenachází žádný záměr, který by měl podléhat posuzování vlivů na životní prostředí,
a argumentace navrhovatele je tak zcela účelová, tudíž by neměla požívat soudní ochrany.
III.
Vyjádření navrhovatele ke kasační stížnosti
Navrhovatel ve svém vyjádření zdůraznil nutnost zvážit, vůči čemu má být právo
na samosprávu stěžovatele posuzováno. V tomto případě je to dle jeho názoru právo na výkon
vlastnického práva a na odůvodnění jakéhokoliv zásahu do tohoto základního práva, včetně
hledisek nezbytnosti a přiměřenosti takovéhoto zásahu. Pokud stěžovatel při výkonu práva
na samosprávu nerespektoval limity své pravomoci, ani zájmy osob dotčených na svých ústavních
právech, pak soudní ochrana práv těchto osob nemůže být ze své povahy nepřiměřeným
zásahem. Navíc omezení vlastnického práva navrhovatele v rozporu se zákonem nelze považovat
za hodnotu, která by mohla být srovnávána či poměřována s hodnotami spojenými s ochranou
lidských práv a základních svobod. Navrhovatel se neztotožňuje s názorem, že se jedná o výkon
státní moci v rámci dozoru nad územní samosprávou, nýbrž jde o výkon státní moci v rámci
ochrany ústavním pořádkem zaručených práv navrhovatele. Navrhovatel se ani nedomnívá,
že by územní plán stěžovatele bylo možné považovat za opatření, které by nemohlo být zrušeno
toliko pro protizákonnost, neboť územním plánem došlo k omezení vlastnického práva
navrhovatele, avšak nikoliv na základě zákona, jak vyžaduje čl. 11 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod, nýbrž v rozporu se zákonem. Požadavky kladené Nejvyšším správním soudem
na odůvodnění územního plánu pak navrhovatel nepovažuje za přepjatý formalismus, neboť
naopak vycházejí striktně z toho, co vyžaduje zákon. Nucené omezení vlastnického práva
je možné pouze na základě zákona, a proto nelze dle navrhovatele připustit výklad stěžovatele,
že by jakožto subjekt samosprávy nepodléhal těmto zákonným podmínkám toliko z toho
důvodu, že není schopen zajistit zákonnost své územně plánovací dokumentace.
Navrhovatel setrvává na svém stanovisku, že je aktivně legitimován také k návrhům
týkajícím se podmínění výstavby v lokalitě Z4 realizací předmětné komunikace. Pokud jde
o nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách, má navrhovatel za to, že Ústavní soud
se ve zmiňovaném nálezu nevyjadřoval přímo k požadavkům na odůvodnění dle §68 odst. 3
správního řádu, toliko uvedl, že nespecifikované požadavky Nejvyššího správního soudu, kladené
na detailnost a rozsah vypořádání námitek, nesmí být přemrštěné. Obdobný názor však panuje
i v judikatuře správních soudů samotných, viz např. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne
18. 12. 2014, č. j. 50 A 22/2014 – 37, rovněž dostupný na www.nssoud.cz. Požadavky krajského
soudu v nyní posuzovaném případě nemohou být dle navrhovatele považovány za přemrštěné též
s ohledem na §172 odst. 5 správního řádu, který požaduje u rozhodnutí o námitkách vlastní
odůvodnění. Dle §174 odst. 1 správního řádu se pak pro řízení podle části šesté správního řádu
použijí přiměřeně ustanovení jeho části druhé. Navrhovatel také odkázal na odlišné stanovisko
ústavního soudce Kůrky u citovaného nálezu Ústavního soudu.
Z podmínky vlastního odůvodnění, které musí rozhodnutí o námitkách obsahovat,
odvozuje navrhovatel také nemožnost vypořádat námitky pouhým odkazem na jiné části
územního plánu. Navíc poznamenává, že ve vypořádáních námitek, kterým stěžovatel nevyhověl,
tyto odkazy ani obsaženy nejsou. Poukaz na nutnost ústavně konformního výkladu územního
plánu považuje navrhovatel za nepřípadný, jelikož se zde nejedná o posuzování ústavnosti
či zákonnosti právních předpisů, ale o přezkoumání opatření obecné povahy, které vykazuje řadu
podstatných rozdílů. Dle navrhovatele je z rozsudku krajského soudu navíc jasně patrné, které
námitky považoval krajský soud za nedostatečně vypořádané.
Navrhovatel nerozporuje názor stěžovatele, že zjišťovací řízení se v tomto případě
nebude provádět. To však nic nemění na tom, že na základě §10i odst. 3 zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí měl krajský úřad povinnost při odůvodnění svého stanoviska zohlednit
veškerá kritéria stanovená v příloze č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Zohlednění všech kritérií je též v souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu,
na kterou upozorňoval navrhovatel již ve svém návrhu. Pokud stěžovatel zpochybňuje možnost
jejího použití v dané věci, upozorňuje navrhovatel vedle §47 odst. 3 stavebního zákona též
na §10i odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, podle něhož se při posuzování
vlivů územního plánu na životní prostředí postupuje podle stavebního zákona, který nerozlišuje
územní plány stanovící rámec pro záměry obsažené v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí a územní plány, které tento rámec nestanoví. Důvodem pro vydání
původního stanoviska krajského úřadu nebyl dle navrhovatele toliko jeden dopravní koridor,
zanesený následně jako územní rezerva, ale z hlediska hluku, emisí do ovzduší a dopravy měly být
vymezované plochy posuzovány ve vzájemných vztazích, tedy včetně dopravního koridoru
v bezprostřední blízkosti pozemku navrhovatele. Stejně tak plochy výroby, u kterých krajský úřad
pouze konstatoval, že nebudou oproti dosavadnímu plánu zásadně měněny, by dle navrhovatele
měly být hodnoceny z hlediska imisí. Tvrzení, že regulativem nebude připuštěna jakákoliv
výrobní činnost s možnými vlivy na okolní prostředí, se dle navrhovatele nezakládá na pravdě,
neboť v rámci hlavního funkčního využití ploch smíšených obytných je regulativem zabráněno
pouze negativním vlivům působícím na bezprostředně sousedící plochy bydlení, tedy nikoliv
na okolní prostředí nezahrnující ty plochy, v rámci ploch průmyslové výroby pak je pouze
ve vztahu k plochám Z1 a Z2 omezena zátěž hluková. Navrhovatel nesouhlasil ani s názorem
stěžovatele, že stanovisko krajského úřadu dle §47 odst. 3 stavebního zákona není úkonem
dle části čtvrté správního řádu. Navrhovatel k tomu uvádí, že postačí, aby se akt veřejné správy
ve smyslu §154 správního řádu pouze týkal dotčených osob, které tak nemusí být přímo adresáty
tohoto aktu, a dále navrhovatel upozorňuje na použití §158 odst. 1 správního řádu, podle něhož
se jeho část čtvrtá použije i na úkony, které nejsou upraveny v ostatních částech správního řádu.
Pokud jde o jiné varianty řešení územního plánu, měl navrhovatel, s ohledem na zásadu
veřejné správy jako služby, vyjádřenou v §4 správního řádu, za to, že pokud jiná osoba než
dotčený orgán podala podnět k variantnímu řešení územního plánu, měl by se jím stěžovatel
zabývat, přestože na jeho kladné vyřízení není právní nárok. Navrhovatel i nadále setrval
na stanovisku, že plánovaná komunikace vedoucí přes jeho pozemek je součástí sítě pozemních
komunikací, a proto by měla být posouzena v procesu SEA, jelikož v tomto ohledu je třeba
posoudit proveditelnost celé dopravní koncepce územního plánu stěžovatele.
IV.
Replika stěžovatele
Stěžovatel v replice zdůraznil, že zpochybňování nálezu Ústavního soudu není na místě,
jelikož se jím Nejvyšší správní soud řídil v obou sporech, kterých se týkal. Stěžovatel pokládá
hodnocení protichůdných práv na samosprávu a na výkon vlastnického práva ze strany
navrhovatele za zjednodušující, neboť navrhovatel byl ve svém vlastnickém právu omezen
naprosto marginálně. Stěžovatel neměl v úmyslu jeho pozemek vyvlastnit, ale pouze vytvořit
podmínky k tomu, aby před započetím výstavby byla k tomuto pozemku dovedena veřejná
infrastruktura odpovídající předpokládanému využití. V tomto smyslu dle stěžovatele naplnilo
toto dočasné omezení předpoklady udržitelného rozvoje území.
Kromě tvrzení obsažených již v kasační stížnosti stěžovatel doplnil, že netvrdí,
že by rozhodnutí o námitkách nemělo obsahovat odůvodnění. Toto odůvodnění by však mělo
odpovídat způsobu publikace rozhodnutí o námitkách v opatření obecné povahy, rozsahu
námitky a smysluplnosti jejího odůvodnění a rozsahu odůvodnění samotné regulace, proti
níž namítající brojí. Ohledně namítaného odůvodnění zamítnutí námitky navrhovatele odkazem
na §22 vyhlášky č. 501/2006 Sb. stěžovatel připomíná rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS, v němž zdejší soud
definoval kritéria pro vymezování koridorů liniových staveb tak, aby odpovídaly technickým
normám, jež budou muset být splněny v navazujících řízeních. Vymezení užšího koridoru
by v daném případě dle stěžovatele bylo v rozporu s vytvářením předpokladů pro výstavbu
jakožto cíle územního plánování.
Pokud jde o tvrzenou nezákonnost stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje,
uvádí stěžovatel, že aplikace přílohy č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,
v rozsahu požadovaném v rozsudku krajského soudu, nemůže plnit účel v něm předpokládaný,
jelikož tato příloha je primárně určena k hodnocení již vyhotovené koncepce, zatímco návrh
zadání územního plánu dle §47 stavebního zákona takovou koncepcí není. Krajský úřad se tedy
nevyjadřuje ke koncepci samotné, ale k návrhu „osnovy“ této koncepce. Vzhledem k tomu,
že po vydání stanoviska krajského úřadu dle §47 stavebního zákona se teprve připravuje
koncepce, plyne z povahy věci, že jakékoliv posouzení návrhu zadání územního plánu nad rámec
zjištění, že se již v tomto zadání předpokládá zahrnutí záměru uvedeného v příloze č. 1 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, nedává žádný smysl. Ostatně posouzení vlivů koncepce
na životní prostředí je dle §10a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí vyžadováno
pouze, pokud je její součástí rámec pro budoucí povolení záměru uvedeného v příloze č. 1 tohoto
zákona. Zjišťovací řízení, tedy použití přílohy č. 8 zákona, se pak předpokládá, pokud je takovou
koncepcí dotčeno pouze území jediné obce. Snaha o posouzení návrhu zadání územního plánu
podle jednotlivých kritérií přílohy č. 8, jak si ji v napadeném rozsudku představuje krajský soud,
tedy nemůže přispět k naplnění účelu zákona dle jeho §1 odst. 3, tedy k získání objektivního
odborného podkladu pro vydání opatření obecné povahy z hlediska udržitelného rozvoje
společnosti.
V.
Duplika navrhovatele
Navrhovatel v duplice reagoval na argumentaci stěžovatele týkající se vyhlášky
č. 501/2006 Sb. Tato vyhláška dle navrhovatele nepředstavuje technickou normu, která by měla
odůvodňovat přísnější kritéria na vymezení předmětného koridoru. Navrhovatel má za to,
že se vztahuje pouze na situace, kdy komunikace zpřístupňuje pozemek rodinného domu,
přičemž na pozemcích v dané lokalitě rodinné domy nestojí a ani územní plán nevyžaduje,
aby musely být využívány pro jejich výstavbu. Ve smyslu §1 odst. 2 dané vyhlášky se její §22
použije toliko v případě, že je nezbytné takovou komunikaci vymezit v rámci konkrétního
územního řízení na záměr stavby rodinného domu. V jiných případech by byla aplikace daného
ustanovení nepřípadná, jak vyplývá z judikatury citované již v návrhu na zrušení územního plánu
stěžovatele.
Navrhovatel také nesdílí názor stěžovatele o neúčelnosti použití přílohy č. 8 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí na návrh zadání územního plánu v rozsahu vyžadovaném
krajským soudem, a opakuje, že se nejedná o přemrštěný požadavek, nýbrž o požadavek
zákonnosti a přezkoumatelnosti stanoviska krajského úřadu. Navrhovatel má za to, že §10i
odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je ve vztahu speciality k §10a téhož
zákona, přičemž podle §10i odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve spojení
s §47 odst. 3 stavebního zákona vydává krajský úřad předmětné stanovisko již ve fázi zadání
územního plánu. Podle §10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí pak krajský
úřad stanoví případný požadavek na zpracování vyhodnocení SEA právě na základě kritérií
uvedených v příloze č. 8 téhož zákona.
VI.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel svými námitkami v prvé řadě brojil proti závěru krajského soudu o aktivní
legitimaci původního navrhovatele k návrhu na zrušení části územního plánu stěžovatele týkající
se lokality Z4. Nejvyšší správní soud však nepokládá posouzení aktivní procesní legitimace
navrhovatele krajským soudem za nedostatečné. Jak krajský soud správně poznamenal, aktivní
procesní legitimace byla dle §101a odst. 1 s. ř. s. dána již plausibilním tvrzením navrhovatele,
že opatřením obecné povahy bude zkrácen na svých věcných právech k nemovitosti nacházející
se v oblasti regulované územním plánem. Původní navrhovatel byl majitelem pozemku v lokalitě
Z3 (který později převedl na nynější navrhovatelku), tvrdil však dotčení také částí územního
plánu vztahující se k lokalitě Z4, neboť jeho tehdejší pozemek byl ovlivněn plánovanou
přístupovou komunikací k této lokalitě. Ačkoliv je odůvodnění aktivní procesní legitimace
navrhovatele krajským soudem kusé, závěry tohoto posouzení, pokud jde o dotčení vlastnického
práva navrhovatele, jsou správné. Přestože se daný pozemek nenachází v lokalitě Z4, existoval
zde jasný vztah v rámci etapizace a podmíněnosti výstavby v lokalitě Z4 realizací dopravního
záměru vedoucího přes tehdejší pozemek navrhovatele (nyní navrhovatelky). Navíc, jak podotkl
již krajský soud, z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, vyplývá, že „[v]ýjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla
dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na
území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející
se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území
regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího
s územím regulovaným územním plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně
projeví i na jeho pozemku“. Tvrzení stěžovatele, podle něhož podmínka využití zastavitelné plochy
Z4, spočívající ve stanovení nutnosti předchozího napojení lokality na stěžejní silnici v obci,
se nedotkne práv navrhovatele, jestliže ze samotného územního plánu i jeho podkladů vyplývá,
že toto napojení mělo být vedeno též přes pozemek navrhovatele (nyní navrhovatelky), se jeví
jako neopodstatněné.
Stěžovatel se dále ve své argumentaci opíral o závěry výše zmiňovaného nálezu Ústavního
soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, ve kterém Ústavní soud konstatoval zásah
správního soudu do práva na samosprávu obce tím, že zrušil její územní plán bez dostatečného
zohlednění práva obce na samosprávu. K této otázce se ovšem Nejvyšší správní soud vyjádřil již
ve své předchozí judikatuře, konkrétně mj. v rozsudku ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 – 42:
„[31] Výsledek, nový územní plán, vyjadřuje rovnováhu, kompromis mezi zájmy obce, stanovisky dotčených
orgánů, vlastníků pozemků a staveb i sousedních obcí. Cílem je dosáhnout obecně prospěšného souladu veřejných
a soukromých zájmů při harmonickém využití území. Takový kompromis může nabýt celé řady podob
a konkrétní volba využití určitého území reflektuje i aktuální politickou vůli v orgánech obce. Ke stávajícímu
způsobu využití dotčených pozemků musí orgány samospráv z povahy věci přihlížet v souladu se zásadou
legitimního očekávání, vzhledem k územnímu a společenskému vývoji však nelze očekávat absolutní neměnnost
poměrů.
[32] Nejvyšší správní soud zároveň s odkazem na svou ustálenou judikaturu podotýká, že k otázce
přiměřenosti v pátém kroku algoritmu je třeba k soudnímu přezkumu přistupovat s nejvyšší opatrností
a zdrženlivostí a posuzovat ji v kontextu práva obce na samosprávu, což inherentně obsahuje i právo uspořádat své
územní poměry podle vlastních představ v zákonem vymezených mantinelech. Územní plánování však na druhé
straně představuje natolik závažný zásah do vlastnických a jiných majetkových práv, že se Nejvyšší správní soud
nemůže zříct svého úkolu a je povinen bdít nad zjevnými excesy a extrémními zásahy do ústavních práv
jednotlivce. Naplňuje tak svou přirozenou roli ochránce práv v celém komplikovaném procesu a dbá na to, aby
případný zásah byl v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahu.“
Nejvyšší správní soud má za to, že tento přístup k přezkumu územně plánovací
dokumentace, vyznačující se na straně jedné striktní zdrženlivostí, pokud jde o přímé zasahování
moci soudní do výkonu ústavního práva na územní samosprávu, na straně druhé však také
reflektující povinnost chránit ústavní práva jednotlivců, která mohou být výkonem samostatné
působnosti územních samosprávných celků dotčena, nebyl překonán ani zmiňovaným nálezem
Ústavního soudu, jehož se dovolává stěžovatel.
Již v řízení o návrhu územního plánu bylo tedy od počátku nutné zkoumat
proporcionalitu zásahu do vlastnických práv jednotlivců z hlediska veřejného zájmu
na vybudování dané komunikace, který jistě může spočívat v zajištění dopravní obslužnosti
lokality Z3 i Z4, zároveň je ovšem třeba zohlednit zásadu vyjádřenou v usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, tak, že veškerá
omezení vlastnických a jiných věcných práv „jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším
ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle“. Jak již
bylo řečeno, s ohledem na ústavní právo obce na samosprávu Nejvyšší správní soud uplatňuje
zásadu zdrženlivosti při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace (viz též např.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2012, č. j. 1 Ao 3/2011 – 229, bod 156,
a ze dne 13. 12. 2013, č. j. 7 Aos 1/2012 – 63). Není tudíž úkolem soudu určovat, zda
má převážit zájem na ochraně vlastnického práva, či zájem veřejný. Je však nutné trvat na tom,
aby příslušná obec (a také pořizovatel územního plánu pro tuto obec) reflektovala
proporcionalitu zásahu již od počátku. V průběhu procesu pořizování a schvalování územního
plánu tedy musí být brána v potaz ústavní práva jednotlivců, a zejména v případě, podají-li
dotčené osoby proti navrženému řešení námitky, je třeba ho přezkoumatelným způsobem
zdůvodnit a s námitkami se vypořádat.
Stěžovatel napadl závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách,
které je součástí odůvodnění územního plánu, jelikož má za to, že nároky kladené krajským
soudem na vypořádání námitek jsou vyjádřením přepjatého formalismu. Nejvyšší správní soud
souhlasí se stěžovatelem, že je nutné rozlišovat mezi odůvodněním samotného územního plánu
a odůvodněním rozhodnutí o námitkách. Nemůže však přisvědčit jeho názoru, že v rámci
odůvodnění rozhodnutí o námitkách se lze v zásadě jen spolehnout na obecné odůvodnění
územního plánu. Nejvyšší správní soud zastává ve své judikatuře opačný názor. Například
v rozsudku ze dne 26. 6. 2014, č. j. 5 Aos 3/2013 – 33, zdejší soud nesouhlasil s názorem,
„že pouhé začlenění pozemku do určité plochy v předchozím územním plánu zakládá jeho vlastníkovi právní
nárok, aby seznal z odůvodnění nového územního plánu konkrétní důvody pro odlišné účelové určení daného
pozemku, resp. jeho začlenění do jiné plochy“. Na druhou stranu však „na základě podané námitky
či připomínky by samozřejmě byl pořizovatel územního plánu povinen zařazení určitého pozemku do určité
funkční plochy podrobně odůvodnit“.
Z uvedeného vyplývá, že jakkoliv je odůvodnění rozhodnutí o námitkách součástí
odůvodnění územního plánu, jedná se o jeho autonomní část a jsou na něj kladeny odlišné
nároky, než na jiné části odůvodnění územního plánu. Tato skutečnost vyplývá z podstaty
námitek, které jsou reakcí na navrženou podobu územního plánu, jejíž zdůvodnění jistě musí
být logické a přesvědčivé (ohledně požadavků na obsah odůvodnění územního plánu srov. §53
odst. 4 a 5 stavebního zákona a část II. přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb.), nicméně nutně
zůstává spíše v obecné rovině a jen stěží lze požadovat, aby obecná část odůvodnění územního
plánu už předem zdůvodňovala příslušné změny z pohledu každého dotčeného pozemku. Takový
požadavek by byl, už jen z hlediska nároků na rozsah takového odůvodnění územního plánu,
většinou neproveditelný. Tím spíše je ale nutné, aby v případě, kdy někteří vlastníci dotčených
nemovitostí podají proti navrženému řešení konkrétní námitky (§52 odst. 2 stavebního zákona),
byly tyto námitky v jejich konkrétní podobě také přezkoumatelným způsobem vypořádány,
a to v souladu s §172 odst. 5 správního řádu, na nějž v této souvislosti navrhovatel důvodně
odkazoval (srov. též §54 odst. 4 stavebního zákona). Lze souhlasit s krajským soudem, že dle
judikatury Nejvyššího správního soudu vycházející též z §174 odst. 1 správního řádu jsou
na rozhodnutí o námitkách v tomto smyslu kladeny (přiměřeně jeho povaze) srovnatelné
požadavky jako na odůvodnění individuálního správního aktu dle §68 odst. 3 správního řádu.
Je tudíž nutné přezkoumat, jak se stěžovatel s námitkami původního navrhovatele
vypořádal. Navrhovatel v řízení o návrhu územního plánu uplatnil čtyři námitky (viz výše),
přičemž třetí námitce bylo podle stěžovatele vyhověno zcela a čtvrté částečně. Přesto vypořádání
třetí námitky navrhovatel v řízení před krajským soudem rozporoval, na rozdíl od vypořádání
námitky druhé a čtvrté, nicméně z odůvodnění rozsudku krajského soudu je zřejmé, že shledal
nedostatečným vypořádání první námitky, a k tomuto závěru krajského soudu směřují také
důvody kasační stížnosti, proto se na něj primárně zaměřil rovněž Nejvyšší správní soud.
V této námitce ze dne 22. 11. 2013 a vypořádané v odůvodnění územního plánu odpůrce
v části „námitky uplatněné po společném jednání“, navrhovatel brojil proti podmínění výstavby
v lokalitě Z3, jejíž součástí je i dotčený pozemek, rozšířením dopravního koridoru a napojením
lokality na silnici III. třídy v ulici Hlavní. Navrhovatel přitom tvrdil, že stávající situace
je uspokojivá, jelikož komunikace přiléhající k jeho pozemku splňuje požadavky dané §7 odst. 1
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v rozhodném znění. Stěžovatel dle názoru
navrhovatele nerespektoval zásadu minimalizace zásahu do vlastnických práv, jak ji vymezuje
Nejvyšší správní soud, a to z několika důvodů. Předně není nutné rozšiřování dopravního
koridoru, jelikož dosavadní komunikace je dostačující. Dalším důvodem nepřiměřeného zásahu
do práv vlastníků bylo dle navrhovatele podmínění výstavby v lokalitě zbudováním komunikace,
čímž obec změnila dosavadní benevolentní postoj k developerské činnosti, zneužila svého
postavení, fakticky zabraňovala navrhovateli ve výstavbě plánovaného rodinného domu
a přenesla povinnost napojení lokality Z3 na síť místních komunikací na vlastníky předmětných
pozemků. Obec neřešila dopravní obslužnost této lokality při stavbě nové školky, ale až v rámci
nového územního plánu, a proto tuto podmínku navrhovatel považoval za diskriminační. Daná
komunikace byla dle názoru navrhovatele vymezena pouze pro obsluhu plánovaného zařízení
sociální péče, jelikož jinak by nebyla potřebná. Závěrem navrhovatel namítl, že „zkapacitnění“
stávající komunikace nelze považovat za veřejně prospěšnou stavbu, jelikož dle jeho názoru
svědčí pouze záměru stěžovatele.
Stěžovatel ve vypořádání námitky uvedl, že navržené plochy komunikací a prostranství
místního významu jsou nezbytné pro zajištění dopravní a technické obsluhy zastavitelné plochy
v lokalitě Z3 a zároveň jsou podmínkou pro vymezení a dopravní obsluhu zastavitelných ploch
v lokalitě Z4. Šířkové parametry vymezeného veřejného prostranství musí umožňovat
obousměrnou dopravní obsluhu prostřednictvím místní komunikace napojené na silnici III. třídy
v ulici Hlavní. Minimální šířka pro obousměrnou obsluhu rodinných domů je dle §22 odst. 2
vyhlášky č. 501/2006 Sb. 8 m. Stávající účelová komunikace na pozemku p. č. X není schopna
tyto požadavky splnit. Zároveň navrhovaná plocha musí navázat na již vymezené plochy
komunikací a prostranství místního významu západně od zastavitelné plochy Z3.
Pro odkanalizování zastavitelné plochy Z3 je nutno počítat s oddílnou kanalizací k ulici
Hlavní, což se projeví i v prostorových požadavcích na šířku navrhovaného veřejného
prostranství. Co se týče zastavitelné plochy Z4, je nutno zajistit její odpovídající dopravní
obsluhu. Dopravní napojení pouze prostřednictvím ulice Nová vzhledem k jejím šířkovým
parametrům není možné. Navrhované řešení zlepší dopravní obsluhu v severozápadní části obce,
zároveň umožní zajistit případné havarijní stavy v lokalitě (omezení slepých vjezdů do území)
a umožňuje alternativní dopravní obsluhu návrhových ploch označených jako Z4.
Svou argumentaci k první námitce navrhovatel doplnil v rámci námitek ze dne 4. 7. 2014,
vypořádávaných v části „námitky uplatněné po veřejném projednání“. Vyjma již uvedené
argumentace navrhovatel dodal, že po případné výstavbě v lokalitě Z3 nemůže dojít k tak
masivnímu nárůstu dopravy, který by ospravedlňoval zásah do vlastnických práv, obzvláště
pokud zde může být postaveno maximálně 6 rodinných domů a na navazujícím pozemku p. č. X
obec zřídila parkoviště, přičemž jí šířka této komunikace nedostatečná nebyla. Podmínění
výstavby je zásahem do vlastnické sféry navrhovatele za užití diskriminačních podmínek, čímž je
do budoucna nedůvodně zhoršeno jeho postavení. Navrhovatel dále uvedl, že dopravní koridor
nelze považovat za veřejný zájem, neboť je zcela evidentní, že jeho provedení je ve skutečnosti
spojeno s výstavbou rodinných domů v lokalitě Z4, tedy se soukromým zájmem. V tomto směru
odkázal navrhovatel na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 22 Cdo
2178/2012, a na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, a konstatoval, že
z dané judikatury vyplývá, že existuje-li alternativní přístup, není určitou komunikaci možné
považovat za nezbytnou, a skutečnost, že určitý pozemek zkracuje či usnadňuje pohyb v rámci
aglomerace, není důvodem pro omezení vlastnického práva majitele.
Na tuto námitku reagoval stěžovatel konstatováním, že rozšíření dopravního koridoru
je nezbytné pro vlastní napojení navrhovaných ploch Br (tj. bydlení v rodinných domech)
v lokalitě Z3, stejně jako jejich napojení na silnici III. třídy v ulici Hlavní. Je navrženo rozšíření
pro splnění minimálních prostorových požadavků na šířku těchto veřejných prostorů (§22
odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb.).
Proti vypořádání této námitky brojil navrhovatel i ve svém návrhu na zrušení části
územního plánu stěžovatele, přičemž zásadním argumentem byla nepřezkoumatelnost vypořádání
vzhledem k tomu, že stěžovatel v něm odkázal na §22 vyhlášky č. 501/2006 Sb. K údajným
nedostatkům vypořádání této námitky směřovala také kritika krajského soudu. Nejvyšší správní
soud proto nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že krajský soud explicitně neuvedl, které
námitky dle něj nebyly dostatečně vypořádány. Z jeho odůvodnění vyplývá, že se věnuje právě
vypořádání první námitky. Právě toto vypořádání souvisí také s výtkou krajského soudu ohledně
absence důvodů řešení, podle kterého je komunikace vedena přes pozemek navrhovatele a v šířce
navrhovatelem uváděné. Se samotnými závěry krajského soudu k těmto otázkám se ovšem
Nejvyšší správní soud neztotožnil.
K možnosti odůvodnit zásah do práv navrhovatele §22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
Nejvyšší správní soud podotýká, že samotný krajský soud uznal (byť z tohoto poznatku
nevyvodil patřičné důsledky) potřebu zohlednit v procesu územního plánování požadavky
na území tak, aby budoucí záměr zástavby rodinnými domy, pro nějž byly lokality Z3 i Z4
vymezeny, byl realizovatelný. Nejvyšší správní soud má skutečně za to, že v daném případě byl
odkaz na zmiňované ustanovení vyhlášky č. 501/2006 Sb., pokud jde o zdůvodnění
nedostatečnosti stávající komunikace a minimální šířky komunikace plánované, zcela na místě,
jelikož lokalita musí být uzpůsobena tak, aby v ploše výslovně územním plánem vymezené
pro bydlení v rodinných domech, bylo možné tyto stavby umístit. Krajský soud tedy pochybil,
pokud dospěl k závěru, že odůvodnění stěžovatele je nedostatečné z toho důvodu, že stěžovatel
na zmiňované ustanovení vyhlášky odkázal. Jeho zohlednění v rámci vymezení plochy
pro zástavbu rodinnými domy je naprosto logické a odpovídá danému účelu. Tento závěr není
v rozporu s navrhovatelem namítaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 3/2009 – 82, který se týkal skutkově a právně odlišné věci. Obecně lze jistě
souhlasit s tím, že pro vymezování ploch v rámci územního plánu je relevantní v prvé řadě část
druhá vyhlášky č. 501/2006 Sb., zatímco část třetí (včetně §22 této vyhlášky) již stanoví
požadavky na vymezování pozemků a umísťování staveb, nicméně, jak již bylo zdůrazněno,
je v tomto případě nutné přihlédnout k plánovanému účelu vymezených ploch, jímž je zástavba
rodinnými domy. Bylo by tedy krajně nelogické tuto skutečnost přehlížet a zakládat tak jen
obtížně řešitelné problémy pro navazující správní řízení či postupy. Nejvyšší správní soud dává
naopak plně za pravdu argumentaci stěžovatele, že z uvedených důvodů není možné vymezit
veřejné prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemky určené pro
zástavbu rodinnými domy, v menším rozsahu, než bude následně požadováno při umísťování
těchto staveb.
Navíc, jak vyplývá z výše uvedené rekapitulace námitek navrhovatele uplatněných v řízení
o návrhu územního plánu a jejich vypořádání v rozhodnutí stěžovatele o námitkách, nelze
souhlasit s krajským soudem, že by odůvodnění stěžovatele stálo na pouhém odkazu na §22
vyhlášky č. 501/2006 Sb. Je nutné přihlédnout mj. rovněž ke skutečnosti, že šířka plánované
komunikace byla zdůvodněna také potřebou zbudování technické infrastruktury, včetně
kanalizace, která má na šířku veřejného prostranství zásadní vliv. Pokud jde o přesné určení této
šířky, z něhož vycházel krajský soud, Nejvyšší správní soud podotýká, že tato šířka musí být
vnímána jako přibližná a uzpůsobená měřítku územního plánu. V územním plánu není možné
vymezit šíři daného dopravního koridoru s přesností, která je vyhrazena až pro další navazující
řízení či postupy.
Při hodnocení vypořádání první námitky navrhovatele bylo třeba zohlednit obě vyjádření
stěžovatele v rámci rozhodnutí o námitkách, tedy i první podrobnější vypořádání námitky v části
„námitky uplatněné po společném jednání“. Krajský soud se ve svém závěru dopustil velkého
zjednodušení, pokud tvrdil, že dané řešení dopravní a technické infrastruktury bylo odůvodněno
pouze odkazem na vyhlášku č. 501/2006 Sb., jelikož dostatečně nepřihlédl k prvnímu vypořádání
námitky v části územního plánu stěžovatele označené jako „námitky uplatněné po společném
jednání“. V tomto vypořádání se objevilo i zdůvodnění, proč požadované dopravní obslužnosti
lokality Z4 nevyhovuje ulice Nová, a dle názoru Nejvyššího správního soudu i dostatečné
zdůvodnění šíře navrhovaného dopravního koridoru v lokalitě Z3 jakož i nezbytnosti vedení
tohoto koridoru právě po vymezené trase. Ostatně ani navrhovatel žádnou variantu napojení
lokality Z3 stěžovateli k posouzení nepředložil a tvrzení o možnosti využít k napojení lokality Z4
ulici Nová mu bylo již na začátku vyvráceno ve vypořádání námitek tak, že tato varianta nebyla
přijata pro nedostatečnou kapacitu komunikace. Za situace, kdy bylo v každém případě nezbytné
zpřístupnit lokalitu Z3 vymezenou komunikací, jeví se následné využití této plánované
komunikace rovněž pro obslužnost lokality Z4 jako logický krok odpovídající zásadě
minimalizace zásahu do práv vlastníků nemovitostí. Ve všech těchto ohledech je tedy třeba
závěry krajského soudu velmi podstatně korigovat.
Je pravdou, že s některými dílčími argumenty navrhovatele se stěžovatel v rozhodnutí
o námitkách nevypořádal, resp. se s některými vypořádal pouze částečně, Nejvyšší správní soud
však v souladu se svou ustálenou judikaturou považuje za podstatné, že je z odůvodnění
stěžovatele k zamítnutí první navrhovatelovy námitky dostatečně patrné, proč jí stěžovatel
nemohl přisvědčit, proč je řešení spočívající ve vymezení daného dopravního koridoru nezbytné
a proč zároveň není možné volit řešení jiné, které by bylo z hlediska zásahů do vlastnických práv
šetrnější.
Navíc některé tyto dílčí argumenty navrhovatele, byť se k nim stěžovatel v rozhodnutí
o námitkách výslovně nevyjádřil, lze považovat bez dalšího za zjevně nedůvodné. Není totiž např.
sporu o tom, že zajištění dopravní obslužnosti v obci, ať již se jedná dostupnost vymezených
lokalit bydlení, nebo tím spíše o přístup k objektům sociální péče a mateřské školky, jsou zcela
nepochybně ve veřejném zájmu, který územní samosprávné celky realizují v rámci své samostatné
působnosti ve prospěch svých občanů. V daném ohledu byla ostatně argumentace původního
navrhovatele skutečně pozoruhodná svou vnitřní nekonzistentností, když na jedné straně neváhal
poukazovat na svůj tehdejší úmysl stavby rodinného domu v lokalitě Z3, ale na straně druhé
prohlašoval, že stávající komunikace je dostačující mimo jiné proto, že v dané lokalitě rodinné
domy nemusejí v budoucnu stát, a odmítal se podílet na nezbytných nákladech (v nejširším slova
smyslu) spojených s opatřeními, která by umožnila jemu samému, jakož i ostatním vlastníkům
dotčených pozemků, daný záměr realizovat. Je až s podivem, kolik sluchu krajský soud této
argumentaci navrhovatele, postrádající přesvědčivost i vnitřní integritu, dopřál.
Nejvyšší soud uzavírá, že pokud jde o vypořádání první námitky navrhovatele, stěžovatel
dostál požadavkům na odůvodnění rozhodnutí o námitkách, a závěr krajského soudu byl v tomto
ohledu mylný, pokud tvrdil opak. V daném případě lze skutečně konstatovat, že požadavky
krajského soudu kladené na vypořádání této námitky navrhovatele byly přepjatě formalistické.
Ve své kasační stížnosti se stěžovatel kromě vypořádání první námitky navrhovatele
věnoval i druhému důvodu, pro který byla napadená část územního plánu zrušena krajským
soudem. Brojil proti závěru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti stanoviska posuzujícího
nezbytnost vyhodnocení SEA, které vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje. Krajský soud toto
stanovisko posoudil jako nedostatečně odůvodněné, což dle něj mohlo mít vliv na zákonnost
územního plánu stěžovatele.
S krajským soudem je možné souhlasit potud, že předmětné stanovisko Krajského úřadu
Jihomoravského kraje je skutečně „jiným úkonem správního orgánu“ ve smyslu §158 odst. 1
správního řádu, na které se tedy dle toho ustanovení obdobně použije část čtvrtá správního řádu,
a tedy v souladu s §154 správního řádu přiměřeně i §68 odst. 3 správního řádu, a to v rozsahu,
v jakém je jeho použití potřebné. Nedostatečné odůvodnění stanoviska, které nevyžaduje
provedení posouzení územního plánu z hlediska vlivů na životní prostředí, může vést
k následnému zrušení územního plánu, jak judikoval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne
7. 1. 2010, č. j. 9 Ao 4/2009 – 111. Nejvyšší správní soud však opět nemůže souhlasit se závěry
krajského soudu o nedostatečnosti odůvodnění daného stanoviska v tomto konkrétním případě.
V posuzované věci bylo vydáno stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje
ze dne 2. 11. 2012, č. j. JMK 114216/2012, k návrhu zadání územního plánu. V tomto stanovisku
krajský úřad požadoval vyhodnocení vlivů územního plánu stěžovatele na životní prostředí.
V doplnění svého stanoviska ze dne 12. 2. 2013, č. j. JMK 16385/2013, od tohoto požadavku
upustil. Vycházel přitom ze změny návrhu zadání územního plánu stěžovatele provedené
dne 7. 2. 2013 a posuzoval tudíž odlišné podmínky stanovené pro vypracování územního plánu.
Své rozhodnutí odůvodnil tím, že podle nového návrhu zadání mělo být vymezení koridoru pro
záměr „Přeložka silnice I/43 Česká – Kuřim“ v územním plánu provedeno pouze jako územní
rezerva, koridor zbývající části této silnice měl být pouze zpřesněn na základě požadavku
Ministerstva dopravy a nově měly být vymezeny pouze místní a účelové komunikace.
V návaznosti na tyto změny návrhu zadání územního plánu krajský úřad přihlédl k velikosti
a charakteru obce a ke skutečnosti, že podle nového návrhu zadání, na rozdíl od původního
návrhu, nebude ve svém důsledku výrazně měněn rozsah pro výrobu v porovnání s dosavadním
územním plánem stěžovatele, jelikož rozsah těchto ploch převzatých z předchozího územního
plánu bude o něco málo zmenšen a plochy o této rozloze budou vymezeny v bezprostřední
návaznosti na již vymezené plochy výroby. Regulativem nebude připuštěna jakákoliv výrobní
činnost s možnými vlivy na okolní prostředí.
Předmětné „doplnění stanoviska odboru životního prostředí Krajského úřadu
Jihomoravského kraje,“ vydané dne 12. 2. 2013, lze materiálně považovat za nové stanovisko
v rozsahu, v jakém bylo původní stanovisko změněno. Toto nové stanovisko tedy, vzhledem
k absenci přechodných ustanovení, podléhalo právní úpravě zákona o posuzování vlivů
na životní prostředí ve znění zákona č. 350/2012 Sb., účinného ode dne 1. 1. 2013. Lze tak
přisvědčit stěžovateli, že nemělo být prováděno zjišťovací řízení, jak §10i odst. 1 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, v daném znění, výslovně stanoví. I přesto je krajský úřad
povinen použít kritéria dle přílohy č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, pokud
je z návrhu zadání územního plánu patrné, že by měl územní plán vytvářet rámec pro budoucí
povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (§10i
ve spojení s §10a odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a ve spojení s §47
stavebního zákona), přičemž není rozhodné, zda se jedná o kategorii I či kategorii II v rámci této
přílohy. Pokud je z návrhu zadání územního plánu zřejmé, že takový záměr či záměry uvedené
v příloze č. 1 bude budoucí územní plán předpokládat či umožňovat, musí krajský úřad následně
zhodnotit, zda dle kritérií uvedených v příloze č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
bude nutné návrh územního plánu posuzovat z hlediska hodnocení vlivů na životní prostředí,
případně stanovit v daném ohledu podrobnější požadavky (§47 odst. 3 stavebního zákona, §10i
odst. 3, resp. nyní odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí).
Krajský soud vytkl krajskému úřadu údajné nedostatečné odůvodnění doplnění stanoviska
vzhledem k předchozímu opačnému názoru krajského úřadu. Jak konstatoval Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, č. j. 2 As 40/2013 – 32, uplatní se zde zásada kontinuity
a závaznosti stanovisek a je tudíž nezbytné se argumentačně vypořádat s vlastním předchozím
stanoviskem tak, aby se jednalo o přezkoumatelný úkon správního orgánu. V tomto případě však
Krajský úřad Jihomoravského kraje těmto požadavkům dostál, navíc krajský soud skutečně
pominul, že krajský úřad neposuzoval ve svém novém stanovisku shodný návrh zadání územního
plánu, ale návrh podstatně modifikovaný právě za tím účelem, aby nebylo třeba podstupovat
proces SEA.
Pokud jde o vymezení přeložky silnice I/43 Česká – Kuřim v územním plánu stěžovatele
jako územní rezervy, lze souhlasit se stěžovatelem, že na toto vymezení se povinnost posouzení
vlivů na životní prostředí nevztahuje. Jak uvedl Nejvyšší správní soud s odkazem na §36 odst. 1
stavebního zákona v rozsudku ze dne 27. 1. 2016, č. j. 3 As 206/2015 – 61, „[ú]zemní rezervy
samotné (tedy s odhlédnutím od záměru, pro něž byly vymezeny) v zásadě nemohou mít negativní dopady
na životní prostředí, neboť toliko zakazují některé změny v území, a tím konzervují dosavadní stav. Jejich
posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí by tedy postrádalo smysl. U záměru, pro nějž byla územní rezerva
vymezena, není jisté, v jaké variantě, v jakém rozsahu a za jakých podmínek bude realizován; není ani jisté,
zda k jeho realizaci skutečně dojde. Proto by požadavek na posouzení předpokládaného využití územní rezervy
(zde dopravní infrastruktura) byl v této fázi předčasný (viz i důvodová zpráva k návrhu zákona č. 350/2012 Sb., citovaná krajským soudem, podle níž by i docházelo – v rozporu se směrnicí o posuzování vlivů na životní
prostředí – k opakovanému posuzování). Z uvedených důvodů pak bylo posuzování stanoveného využití územní
rezervy z hlediska vlivů na životní prostředí výslovně vyloučeno §36 odst. 1 stavebního zákona, právě ve znění
zákona č. 350/2012 Sb., účinného od 1. 1. 2013; stejná logika však platila i před touto novelou
[srov. Metodiku k navrhování územních rezerv a rozhodování podle nich, vydanou Ústavem územního rozvoje
a Ministerstvem pro místní rozvoj v prosinci 2011, vydání první, str. 5: „[S]amotné vymezení územní rezervy
nemůže vyvolat potřebu posuzování vlivů na životní prostředí a na území Natura 2000. K tomuto posouzení
dochází, až když je změnou ÚPD navrhováno změnit územní rezervu na plochu nebo koridor pro prověřené
využití (zpravidla zastavitelnou plochu)“]. Lze tudíž uzavřít, že posouzení vlivů územního plánu v jeho napadené
části na životní prostředí nepřipadalo v posuzovaném případě pojmově vůbec v úvahu. Bližší zdůvodnění
neuplatnění požadavku na toto posouzení ze strany krajského úřadu za těchto okolností proto nebylo nezbytné,
tím méně v podobě, jakou vyžaduje stěžovatel, tedy rozebrání jednotlivých kritérií obsažených v příloze č. 8 zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí [naopak ve stěžovatelem odkazovaném rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010 – 130, byl takový požadavek zcela na místě, neboť zde byla
navrhována změna funkčního využití ze zemědělské půdy na plochu pro zvláštní rekreační aktivity, zakládající
rámec pro budoucí povolení záměru obsaženého v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
(tematický areál na ploše nad 5000 m
2
)].“
Z uvedeného vyplývá, že územní rezerva ze své podstaty nemůže stanovit rámec
pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí a neexistuje tedy předmět posuzování, na který by se uplatnila kritéria přílohy č. 8
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Zbývá tudíž druhá skupina ploch, která dle původního stanoviska Krajského úřadu
Jihomoravského kraje mohla rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1
zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanovit, což byly rozvojové plochy, zejména
plochy výroby. Ačkoliv se jedná částečně o plochy převzaté z dosavadního územního plánu
stěžovatele a „[p]řevzetím regulace do nové úpravy na sebe pořizovatel územního plánu bere odpovědnost,
že i nadále vyhovuje zákonným požadavkům a zároveň umožňuje i její přezkum v mezích příslušných procesních
lhůt“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 – 31), Krajský
úřad Jihomoravského kraje své rozhodnutí nežádat vyhodnocení SEA založil na zmenšení
původních ploch v kontextu velikosti a charakteru obce a na tom, že dle nového návrhu zadání
územního plánu neměla být regulativem připuštěna jakákoliv výrobní činnost s možnými vlivy
na okolní prostředí. Nelze tudíž tvrdit, že Krajský úřad Jihomoravského kraje danou otázku
vůbec neposoudil.
Je tedy na jedné straně pravdou, že z návrhu zadání územního plánu nebylo možné
přesně určit, zda jednotlivé rozvojové plochy, zejména plochy výroby, jak měly být následně
vymezeny v územním plánu, budou umožňovat umístění takových provozoven či zařízení, které
budou spadat pod přílohu č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jelikož tento fakt
může záviset i na rozloze jednotlivých závodů, na množství jejich produkce apod. Tudíž bylo
třeba vycházet z toho, že v daném ohledu územní plán může stanovit rámec pro budoucí
povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 zmiňovaného zákona. Na straně druhé, z hlediska
posuzování kritérií uvedených v příloze č. 8 je možné souhlasit se stěžovatelem, že tato příloha
není primárně určena pro posuzování na základě pouhého návrhu zadání územního plánu,
zda bude u budoucího návrhu územního plánu potřebné hodnocení SEA, ale je koncipována
pro zjišťovací řízení u již zpracovaných návrhů koncepcí, případně jejich změn, které stanoví
rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 (viz §10a a §10d zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí). Svými požadavky tak příloha č. 8 neodpovídá
rámcovému vymezení územního plánu v návrhu jeho zadání. Aplikace kritérií uvedených v této
příloze by tedy měla odrážet skutečnost, že krajský úřad se v této fázi nevyjadřuje k návrhu
územního plánu, nýbrž pouze k návrhu jeho zadání, tedy k „návrhu osnovy této koncepce“
(Bahýľová, Lenka. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí: komentář. Praha: C.H. Beck, 2015.
Beckovy komentáře. s. 174). Výčet kritérií obsažených v příloze č. 8 musí ze své podstaty dopadat
na celou škálu koncepcí, které je třeba posoudit ve zjišťovacím řízení dle §10d zákona
o posuzování vlivů na životní prostředí, pro něž je výslovně určen. V případě posuzování
dle §10i tohoto zákona lze proto dovodit, že kritéria, která Krajský úřad Jihomoravského kraje
ve svém stanovisku nezmínil, nepovažoval za relevantní vzhledem k posuzovanému rámci.
To platí tím spíše o „účelnosti stanovených variant řešení k dosažení sledovaných cílů
koncepce“, tedy kritériu 1a přílohy č. 8 k zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí, jehož
zhodnocení v daném případě krajský soud ve své argumentaci přikládal rovněž značný význam.
Je totiž třeba dát plně za pravdu stěžovateli, že návrh zadání územního plánu, který krajský úřad
posuzoval, v daném ohledu zpracování variantního řešení návrhu územního plánu ve smyslu §47
odst. 5 stavebního zákona nepředpokládal a takový požadavek nebyl obsažen dokonce
ani v původním stanovisku krajského úřadu ze dne 2. 11. 2012 (resp. byl explicitně vyloučen),
byť jinak bylo hodnocení SEA tímto stanoviskem původně požadováno. Není tedy vůbec
zřejmé, o jakých variantách řešení krajský soud v dané souvislosti hovoří.
Ze všech uvedených skutečností vyplývá, že ani závěr krajského soudu
o nepřezkoumatelnosti stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje nemůže obstát. Pokud
měl krajský soud za to, že úvahy, na základě kterých dospěl krajský úřad k závěru, že nebude
žádat hodnocení SEA, nemohou obstát např. proto, že, jak tvrdil původní navrhovatel v řízení
o kasační stížnosti, územní plán následně zpracovaný na základě návrhu zadání, které měl
k dispozici krajský úřad, neobsahuje regulativy vylučující jakoukoli výrobní činnost s možnými
vlivy na okolní prostředí, pak měl krajský soud své rozhodnutí také takto zdůvodnit, včetně řešení
otázky, jaký vliv by měla taková případná skutečnost na zákonnost těch částí územního plánu,
jimiž byl navrhovatel dotčen a které svým návrhem napadal.
VII.
Závěr a náklady řízení
Byť se tedy Nejvyšší správní soud neztotožnil se všemi argumenty stěžovatele, shledal
dvě jeho zásadní kasační námitky důvodnými, neboť krajský soud nesprávně posoudil otázku
vypořádání první námitky navrhovatele v rozhodnutí stěžovatele o námitkách a nesprávný
je rovněž závěr krajského soudu o nedostatečném zdůvodnění stanoviska krajského úřadu
k potřebě posuzování vlivů územního plánu na životní prostředí.
Nad rámec kasačních námitek navíc Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti [§109
odst. 4 ve spojení s §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] přihlédl k vadám řízení před krajským soudem,
které mohly mít za následek nezákonnost jeho rozhodnutí o věci samé, neboť krajský soud
napadeným rozsudkem zrušil vypořádání všech námitek navrhovatele uplatněných v řízení
o návrhu územního plánu, ačkoliv dospěl k závěru (navíc nesprávnému) o nedostatečném
vypořádání pouze první námitky navrhovatele, přičemž vypořádání třetí námitky se krajský soud
vůbec nevěnoval a vypořádání druhé a čtvrté námitky ani navrhovatel v řízení před krajským
soudem nezpochybňoval. Krajský soud tímto překročil rámec návrhových bodů, postupoval tedy
v rozporu s §101d odst. 1 s. ř. s., navíc v daném ohledu nemá tato část výroku jeho rozhodnutí
žádnou oporu v odůvodnění a krajský soud se tedy dopustil již konstatovaných vad řízení
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V něm krajský soud znovu posoudí námitky (návrhové body), kterým se již
věnoval, ve světle závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.)
a navíc zhodnotí i námitky uplatněné v návrhu na zrušení předmětných částí územního plánu,
které doposud ponechal stranou, především pokud jde o namítané důsledky způsobu, jakým
stěžovatel vyhověl třetí námitce původního navrhovatele uplatněné v řízení o návrhu územního
plánu (tvrzená nesrozumitelnost a neurčitost napadených částí územního plánu po vyhovění třetí
námitce navrhovatele týkající se původně rozporného vymezení veřejně prospěšné stavby A1
v textové a grafické části územního plánu).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 20. prosince 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu