ECLI:CZ:NSS:2016:6.AS.53.2016:48
sp. zn. 6 As 53/2016 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobce:
Ing. O. T., CSc., zastoupený Mgr. Michalem Hanzlíkem, advokátem, se sídlem Na Hřebenech
II. 1718/8, Praha 4, proti žalovanému: Policejní prezidium České republiky, ředitelství služby
pro zbraně a bezpečnostní materiál, se sídlem Strojnická 27, Praha 7, týkající se žaloby proti
rozhodnutí žalovaného č. j. PPR-11970-3/ČJ-2011-0099US a č. j.
PPR-13493-3/ČJ-2011-0099US, obě ze dne 13. července 2011, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 5 A 264/2011 - 56 ze dne 19. února 2016,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce, který je držitelem zbrojního průkazu, požádal Policii ČR, Krajské ředitelství
policie hl. m. Prahy (dále též „krajské policejní ředitelství“), o udělení výjimky ze všeobecného
zákazu držení zbraní kategorie A (zakázané zbraně, zakázané střelivo nebo zakázané doplňky
zbraní). O výjimku žalobce žádal pro dvě identické zbraně, tzv. Kalašnikovy (samopal, výrobce
Rusko, vz. AKM 74U, ráže 5,45 x 39) s tím, že je chce nabýt pro svou sběratelskou činnost.
Krajské policejní ředitelství jeho žádosti zamítlo dvěma samostatnými rozhodnutími ze dne
20. dubna 2011. Dospělo k závěru, že žalobce nebyl schopen definovat svůj sběratelský záměr,
proto jím obecně vymezenou sběratelskou činnost nelze považovat za důvod pro udělení
výjimky. Tento závěr potvrdil i žalovaný ve svých odvolacích rozhodnutích označených v návětí.
Žalobce sám podle něj charakterizoval svou sběratelskou činnost tak, že se nejedná o ucelenou
sbírku, ale v širším smyslu sbírku samopalů ve výzbroji armád států Varšavské smlouvy.
V odvolání pak žalobce tvrdil, že sbírka je zaměřena na automatické zbraně, které byly výzbrojí
armád mimo jiné států Varšavské smlouvy. Žalobcem vymezený účel sbírky považoval žalovaný
za příliš široký, jelikož by obsáhl i samočinné zbraně od výrobců celého světa, přičemž takovýto
rozsah sběratelské činnosti nemají ani profesionální vojenská muzea. Dále žalovaný upozornil,
že žalobci byla v minulosti udělena výjimka na 9 ks zbraní kategorie A, z nichž 5 kusů nebylo
nikdy ve výzbroji států bývalé Varšavské smlouvy, a jedna zbraň byla používána těmito státy
jen několik let. Tudíž většina žalobcem vlastněných zbraní kategorie A neodpovídá
jím deklarovanému sběratelskému zájmu.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce dvěma samostatnými správními žalobami.
Městský soud v Praze žaloby spojil ke společnému projednání a zamítl je rozsudkem označeným
v návětí, v němž se v zásadě ztotožnil s argumentací žalovaného.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[3] Proti výše uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“)
podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost. V ní namítal, že žalovaný definoval
pojem „sběratelská činnost“ příliš úzce ke škodě stěžovatele, čímž vybočil z mezí správního
uvážení. V žádné dostupné definici sběratelství se jako znak nevyskytuje vysledovatelný cíl sbírky.
V této souvislosti poukázal stěžovatel na výklad pojmu „sběratelská činnost“ v rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 52/2011 a na definice pojmů „sbírka“ a „sběratelství“
na různých internetových serverech (citem.cz, cs.wikipedia.org, blisty.cz). Dále vyjádřil
přesvědčení, že jeho sbírka zbraní naplňuje dokonce i požadavky kladené na „sbírku muzejní
povahy“ zákonem č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně
některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
[4] Stěžovatel také namítá porušení zásady legitimního očekávání, jelikož v předchozích
rozhodnutích, kterými mu byly uděleny výjimky na držení jiných zbraní kategorie A, u něj správní
orgány shledaly sběratelskou činnost. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 6 A 25/2002 týkající se limitů pro užití správního uvážení.
[5] Městskému soudu vytýká stěžovatel také to, že účelově interpretoval jeho výpověď
u ústního jednání a záměrně vytrhával z kontextu ty její části, v nichž stěžovatel uváděl, že zbraně,
pro jejichž nabytí výjimku žádá, nijak nesouvisí se zbraněmi, které již vlastní, ačkoliv v další části
výpovědi stěžovatel hodnotil svou sbírku v širším kontextu. Stěžovatel se též ohradil proti tvrzení
žalovaného, že se mu jedná o pouhé hromadění libovolných zbraní bez jakéhokoliv
deklarovaného nebo vysledovatelného cíle. Cílem jeho sbírky je shromáždit takový soubor zbraní,
který by představoval jednotný a ucelený přehled o používání samočinných zbraní armádami států
Varšavské smlouvy ve druhé polovině dvacátého století. Tyto zbraně ovšem byly (a jsou)
i ve výzbroji silových sborů jiných států, kam se dostaly buď vlivem obchodního styku mezi státy
tzv. „Východního bloku“ a třetími mocnostmi, popř. jako předmět nákupu na tzv. „černém
trhu“. Proto stěžovatel hovořil ve svém odvolání o automatických zbraních, které byly výzbrojí
armád „mimo jiné“ států Varšavské smlouvy. Stěžovatel poukázal též na to, že rozvíjí
svou sběratelskou činnost v rámci spolku International Arms Collectors Association z. s.
V závěru stěžovatel vysvětlil, že je zcela běžné a standardní, že v rámci sběratelské činnosti
se sběratel snaží získat i více identických kusů téže zbraně. Jednak je tato varianta vhodnější
pro údržbu a expozice zbraní, ale zejména má takto sběratel vždy jeden kus na výměnu
s jiným sběratelem (samozřejmě po příslušném řízení).
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti přisvědčil stěžovateli v tom, že jistě lze sbírat
předměty rozličné se sběratelským záměrem libovolným. Avšak pokud by se výjimka udělovala
jen po prostém prohlášení určitého souboru zbraní za sbírku a na základě toho by bylo udělení
výjimky nárokové, nebyl by splněn záměr zákonodárce, který žalovaný spatřuje v odpovědném
posouzení sbírkové činnosti žadatele, včetně jeho sběratelského záměru. Stěžovatel podle názoru
žalovaného hromadí zbraně bez nějakého vysledovatelného záměru, podle něhož by bylo možné
v případě podání žádosti o udělení výjimky k nabytí vlastnictví a držení zbraně porovnat,
zda do deklarované sběratelské činnosti požadovaná zbraň patří. V této souvislosti žalovaný
upozornil na judikaturu Ústavního soudu, podle níž držení zbraně není základním lidským
právem a v oblasti zbraní lze akceptovat obezřetný postup orgánů státu. Ani členství
ve sběratelských klubech nelze podle žalovaného považovat za důvod pro udělení výjimky.
Navíc ve správním řízení poukazoval stěžovatel pouze na své sepětí s INTERNATIONAL
POLICE VETERANS ASSOCIATION, zatímco v kasační stížnosti uvedený spolek
International Arms Collectors Association z. s., IČ: 22782248, má podle výpisu ze spolkového
rejstříku jen jednoho člena a jako prezident je uveden žalobce, kterému dne 15. prosince 2015
vzniklo členství i funkce předsedy tohoto spolku. Z hlediska porušení zásady legitimního
očekávání žalovaný zpochybnil, že by měl povinnost rozhodovat tak, aby při rozhodování
skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[8] Úvodem nutno předeslat, že držení zbraně nespadá mezi základní práva a svobody;
takové právo nelze odvodit dokonce ani z práva vlastnit majetek [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/98
ze dne 17. února 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.]. Ačkoliv na vydání zbrojního průkazu
je ze zákona právní nárok (srov. tamtéž), držení některých kategorií zbraní stát výrazně reguluje
a je to zcela namístě. Zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších
předpisů, již ve svých úvodních ustanoveních rozděluje zbraně a střelivo z hlediska
jejich nebezpečnosti do čtyř kategorií (A až D - zakázané, podléhající povolení, podléhající
ohlášení a ostatní). Nejnebezpečnější zbraně a střelivo, které jsou způsobilé ohrozit vnitřní
pořádek a bezpečnost, jsou řazeny do kategorie A a jejich nabývání, držení i nošení je všeobecně
zakázáno (§9 odst. 1 zákona o střelných zbraních a střelivu). Výjimku ze zákazu může policie
udělit držiteli odpovídajícího zbrojního průkazu nebo licence, který provádí některou z činností
vymezených v §9 odst. 2 písm. a) až f) zákona o střelných zbraních a střelivu. Výjimku může
však policie udělit jen, pokud to neodporuje veřejnému pořádku a bezpečnosti (§9 odst. 1 zákona
o střelných zbraních a střelivu). Smysl této úpravy je zřejmý z důvodové zprávy k zákonu
o střelných zbraních a střelivu, kde se uvádí: „Navrhovaná úprava by neměla umožnit, aby zbraně,
které jsou zařazeny do kategorie A, se dostaly nekontrolovaně a bez vážného důvodu do rukou široké veřejnosti.
To se týká zejména zbraní vyřazených z výzbroje subjektů uvedených v §1 odst. 2.“ S takto chápaným
účelem zákona se ztotožnil i Nejvyššího správní soud (srov. rozsudek ze dne 24. ledna 2007,
č. j. 1 As 6/2006 - 66; všechna zde citovaná soudní rozhodnutí jsou dostupná
na www.nssoud.cz).
[9] Nejvyšší správní sodu již v minulosti dospěl k závěru, že „rozhodnutí o neudělení výjimky …
nabývat do vlastnictví, držet nebo nosit zbraň kategorie A je vydáváno ve sféře volného uvážení správního orgánu.
… Nicméně i tam, kde správní orgán vede řízení o žádosti, na jejíž kladné vyřízení nemá žadatel subjektivní
právo, musí být respektována zákonná procesní pravidla; jsou-li ta porušena, musí mít i takový žadatel právo
dovolat se na soudě ochrany“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. července 2006,
č. j. 5 As 35/2005 - 47; obdobně též rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
23. listopadu 2005, č. j. 15 Ca 109/2005 - 33). Možnost podat proti rozhodnutí o neudělení
výjimky žalobu je tudíž nepochybná. Otázkou zůstává rozsah soudního přezkumu,
který by byl v případě, že by správní orgány v daném případě aplikovaly správní
uvážení (jak uvádějí citované rozsudky), omezen ustanovením §78 odst. 1 věta druhá
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Podle něj má soud zkoumat pouze to, zda správní orgán nepřekročil zákonem stanovené meze
správního uvážení nebo je nezneužil.
[10] Je pravda, že podle některých autorů má rozlišování neurčitých právních pojmů
a správního uvážení význam pouze v právní doktríně, neboť v praxi soudního přezkumu obé
v podstatě splývá (Kühn, Z. Komentář k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. června 2012,
č. j. 1 As 51/2012 - 242, ve věci Vlastimil Rampula proti Ministru spravedlnosti. Státní zastupitelství
4/2012). Jiní však právě z hlediska hloubky přezkumu mezi oběma instituty přísně rozlišují
(srov. Mazanec, M. Neurčité právní pojmy, volné správní uvážení, volné hodnocení důkazů a správní soud.
Bulletin advokacie 4/2000; obdobně též Hácha, E., Hoetzel, J., Weyr, F., Laštovka, K. Slovník
veřejného práva československého, svazek II. Praha: Eurolex Bohemia, 2000, str. 53-54). Proto Nejvyšší
správní soud považuje za nutné tuto otázku vyjasnit, neboť souvisí s přezkoumatelností rozsudku
městského soudu. Nejvyšší správní soud se přiklání k tomu, že úvahy žalovaného ohledně
naplnění pojmu „sběratelská činnost“ bylo nutno podrobit plnému soudnímu přezkumu,
jelikož správní uvážení se uplatňuje v jiné fázi rozhodovacího procesu. Městský soud ovšem –
byť v závěru svého rozsudku nepřesně hovoří o tom, že správní orgány nevybočily z mezí
správního uvážení – fakticky úvahy žalovaného přezkoumal a aproboval v celém rozsahu.
Jde tudíž o rozsudek přezkoumatelný.
[11] Nejvyšší správní soud shrnuje, že s plnění podmínek vymezených v §9 odst. 2 písm. a)
až f) zákona o střelných zbraních a střelivu není předmětem správního uvážení, ale jde
tu o aplikaci neurčitých právních pojmů při naplňování hypotézy právní normy. To vyplývá
z výše citovaného rozsudku č. j. 1 As 6/2006 - 66, kde Nejvyšší správní soud uvedl: »V citovaném
ustanovení in fine užitý pojem „sběratelská činnost“ spadá do kategorie tzv. neurčitých právních pojmů. …
Aby mohl tedy správní orgán jednoznačně uzavřít, že „činnost“ tvrzená žalobcem je či není „sběratelskou
činností“ a tedy zda se otevírá prostor pro udělení výjimky k držení předmětné zbraně či nikoliv, …
musí být takový pojem nejdříve vyložen.« Jinými slovy, osobě, která žádnou ze zákonem vymezených
činností neprovozuje a nesplňuje tak podmínku vymezenou v §9 odst. 2 zákona o střelných
zbraních a střelivu, nelze výjimku vůbec udělit. Prostor pro (zákonem vázané) správní uvážení
(tedy možnost výjimku přiznat či nikoliv) se otevírá, když správní orgán zvažuje, zda by vydání
výjimky v daném případě neodporovalo veřejnému pořádku a bezpečnosti ve smyslu §9 odst. 3
téhož zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. října 2007,
č. j. 5 As 23/2007 - 144). Tento judikaturní výklad odpovídá též názorům doktríny.
Podle nich je správní uvážení charakteristické tím, že teprve při naplnění hypotézy právní normy
je dána správnímu orgánu možnost volit ze dvou či více variant právního následku (srov. Bažil, Z.
Neurčité právní pojmy a uvážení při aplikaci norem správního práva. Praha: vydavatelství Karolinum,
1993, str. 59-60), resp. s existencí určitého skutkového stavu není spojen jediný nutný právní
následek (srov. Mates, P. Správní uvážení. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013, str. 83). Obdobné rozlišení
mezi aplikací neurčitých právních pojmů a správního uvážení včetně jeho dopadu na rozsah
soudního přezkumu zastává též rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (srov. jeho usnesení
ze dne 22. dubna 2014, č. j. 8 As 37/2011 - 154, č. 3073/2014 Sb. NSS).
[12] Pokud jde o úvahy městského soudu v dané věci, ty obstály i při nahlížení přísným okem
plného soudního přezkumu. Nejvyšší správní soud považuje, stejně jako městský soud, za plně
obhajitelnou snahu krajského policejního ředitelství a žalovaného vyložit pojem „sběratelská
činnost“ úžeji, než jaký význam je mu přisuzován v běžném jazyce. Pro potřeby kontroly šíření
nebezpečných zbraní opravdu nepostačuje vymezit sběratelství jako soustavné hromadění věcí
podobného druhu (jedna z definic uváděných stěžovatelem v kasační stížnosti) bez stanovení
jakéhokoliv záměru či cíle. Taková definice by udělala z podmínky uvedené v §9 odst. 2 písm. a)
zákona o střelných zbraních a střelivu prázdnou floskuli, neboť za sběratelskou činnost by bylo
možno označit i zcela nahodilé shromažďování zbraní kategorie A určitého typu, např. zbraní
samočinných. Požadavek, aby žadatel vymezil svůj záměr, tedy cíl a předpokládaný rozsah
své sbírky, je z tohoto pohledu zcela legitimní. Jedině tak je správní orgán schopen posoudit,
zda žádost podává skutečný sběratel, nebo zda žadatel sleduje cíle jiné, správnímu orgánu
třeba i neznámé či skryté, rozhodně však nespadající pod účel vymezený v §9 odst. 2
písm. a) zákona o střelných zbraních a střelivu.
[13] Přesvědčivými shledává Nejvyšší správní soud úvahy žalovaného a městského soudu
i v té části, kde odmítli podřadit konkrétní skutkové okolnosti zjištěné na straně stěžovatele
pod pojem „sběratelská činnost“. Proti stěžovateli hovoří řada okolností. Svůj údajný sběratelský
záměr teprve postupně v průběhu řízení upřesňoval, neboť ještě na začátku ústního jednání
na krajském policejním ředitelství dne 6. dubna 2011 uváděl, že jeho sběratelská činnost
se neomezuje na žádné konkrétní časové období, a přiznal, že mezi zbraněmi, pro něž výjimku
žádá, a těmi, které již má registrovány pro sběratelské účely, není žádná historická souvislost.
Teprve následně, a zjevně zcela utilitárně, svou sbírku zhodnotil jako „samopaly,
které byly ve výzbroji armád států Varšavské smlouvy“, přičemž v odvolání toto pojetí rozšířil
výrazem „mimo jiné“. Žalovaný správně vyvodil, že stěžovatelem formulovaný sběratelský záměr
je nevěrohodný, neboť tak široký záběr nemívají ani profesionální vojenská muzea. Zjevně
nebude v silách stěžovatele svou sbírku ani v hrubých obrysech za svého života dokončit
a jeho široké vymezení cíle, který sleduje, skýtá do budoucna prostor pro zcela nahodilé
shromažďování samočinných zbraní, které budou právě „k mání“. Tomu ostatně nasvědčuje
i fakt, že řada zbraní kategorie A, které stěžovatel vlastní, nezapadá dokonce ani do jím samým
velmi široce vymezeného sběratelského cíle. Stěžovateli nenahrává ani fakt, že ještě na ústním
jednání uváděl, že není členem žádného sdružení, které se zabývá sběratelstvím, muzejní činností
nebo vojenskou historií. Označil pouze sdružení INTERNATIONAL POLICE VETERANS
ASSOCIATION (bez jakéhokoliv důkazu dokládajícího jeho členství v něm) a teprve později
se začal odvolávat též na své aktivní členství ve spolku International Arms Collectors Association
z. s. Všechny tyto střípky se dohromady skládají v mozaiku, která jasně vypovídá o tom,
že stěžovatelem deklarovaná sběratelská činnost je pouhou fabulací, jež mu má otevřít přístup
k nabývání libovolných samočinných zbraní kategorie A.
[14] Nedůvodné jsou i stěžovatelovy poukazy na porušení zásady legitimního očekávání.
Ačkoliv v předchozích rozhodnutích o výjimce ze zákazu držení zbraní kategorie A u něj správní
orgány shledaly sběratelskou činnost, bez dalšího to nezavazuje žalovaného, aby jeho žádostem
podaným z téhož důvodu nadále vyhovoval. Správní praxe žalovaného se měnila a výklad
a aplikace zákona se postupně zpřesňoval mimo jiné i pod vlivem Nejvyššího správního soudu,
který ve svém výše citovaném rozsudku č. j. 1 As 6/2006 - 66 požadoval, aby si žalovaný ujasnil,
jak chápe neurčitý právní pojem „sběratelská činnost“. Zejména však nelze žalovanému upírat
možnost vyhodnotit nově zjištěné okolnosti. V daném případě mohly být správní orgány
po určitou dobu vstřícnější vůči stěžovateli např. z toho důvodu, že jeho sbírka teprve vznikala.
Nyní, kdy je již zřejmé, že řada zbraní, které stěžovatel v minulosti nabyl a má je nadále
ve svém držení, neodpovídá stěžovatelem deklarovanému sběratelskému zaměření, musely
správní orgány tuto skutečnost zohlednit ve svých rozhodnutích. Krom toho nelze přehlédnout,
že krajský soud námitku porušení legitimního očekávání přiléhavě vyvrátil i poukazem na tvrzení
samotného stěžovatele, že mezi zbraněmi, pro něž výjimku žádá, a těmi, pro které již výjimku
pro sběratelské účely obdržel, není žádná historická souvislost. Za této situace by ani dřívější
rozhodnutí o udělení výjimek nemohla založit očekávání budoucího postupu správních orgánů
v případech jinak pojímané sbírky či sběratelské činnosti.
[15] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud zhodnotil věc správně. Požadavek
správního orgánu, aby osoba, která žádá o výjimku z všeobecného zákazu nabývat zbraně
kategorie A pro sběratelské účely, popsala svůj sběratelský záměr, tedy cíl a předpokládaný rozsah
své sbírky, je naprosto legitimní. Posouzení, zda záměr osoby spadá pod neurčitý právní pojem
„sběratelská činnost“ – a tudíž jsou splněny podmínky vymezené v §9 odst. 2 písm. a) zákona
o střelných zbraních a střelivu – pak není předmětem správního uvážení a podléhá plnému
soudnímu přezkumu. V daném případě nicméně úvahy žalovaného i z tohoto pohledu obstály.
Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku
Městského soudu v Praze v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou
a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[16] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení
§60 odst. 1, 7 s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci
úspěch, podle obsahu spisu mu však žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. května 2016
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu