ECLI:CZ:NSS:2016:7.AFS.13.2016:25
sp. zn. 7 Afs 13/2016 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Město Lišov,
se sídlem tř. 5. května 139, Lišov, zastoupen JUDr. Rudolfem Hrubým, advokátem se sídlem
Náměstí Míru 140/1, Lišov, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 16. 12. 2015, č. j. 10 Af 46/2014 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce Město Lišov domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 16. 12. 2015, č. j. 10 Af 46/2014 – 31, a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Českých Budějovicích (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem
ze dne 16. 12. 2015, č. j. 10 Af 46/2014 – 31, zamítl žalobu Města Lišov, kterou se tento
žalobce domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství,
(dále též „žalovaný“ nebo „žalovaný správní orgán“), ze dne 12. 6. 2014,
č. j. 14264/14/5000-24700-710142, (dále též „napadené rozhodnutí“), jímž byl k odvolání
žalobce změněn platební výměr Finančního úřadu pro Jihočeský kraj, (dále také „správce daně“),
ze dne 27. 11. 2013, č. j. 1847896/13/2200-04702-303497, tak, že žalobci byl pravomocně
stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 1.935.453 Kč (dále jen „odvod“).
Krajský soud především neshledal, že by žalobce provedl vyhodnocení nabídek v rámci
realizované veřejné zakázky zcela objektivně a transparentně, a že by mu tak byl žalovaným
správním orgánem stanoven odvod v rozporu se zákonem. Při výběrovém řízení na veřejnou
zakázku „Zateplení objektů příspěvkové organizace ZŠ a MŠ Lišov“ byla žalobcem především nejasně
definována hodnotící kriteria k posouzení a hodnocení nabídek. Žalobce porušil i podmínku
dodržovat pravidla pro zadávání veřejných zakázek v průběhu realizace akce stanovená v čl. 7
Směrnice Ministerstva životního prostředí (dále též „Směrnice MŽP). Je tomu tak proto, že byl
vždy povinen dodržovat zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Tato
podmínka byla obsažena v obou dokumentech [Smlouva č. 08005683 o poskytnutí podpory
ze Státního fondu životního prostředí České republiky v rámci Operačního programu životního
prostředí, (dále jen „Smlouva“), uzavřená dne 4. 12. 2008 se Státním fondem životního prostředí
České republiky, (dále také „SFZP“), a rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 26. 11. 2008,
č. j. SFZP 022494/2008, (dále též „Rozhodnutí“), vydané Ministerstvem životního prostředí,
na jejichž základě byly žalobci poskytnuty finanční zdroje [oddíl B bod 3 písm. a) podmínek
poskytnutí dotace, tvořící přílohu č. 1 k rozhodnutí o poskytnutí dotace]. Žalobce tak byl povinen
dodržovat pravidla pro zadávání veřejných zakázek (čl. 7 Směrnice MŽP). U zakázky - mandátní
smlouva na zajištění odborného technického dozoru investora stavby: Zateplení objektů ZŠ a MŠ
Lišov – žalobce ale nedoložil jasný způsob hodnocení a výběru nabídek. V poptávkovém řízení
nebyl též uveden způsob hodnocení referencí. Podle „Záznamu o posouzení nabídek“
a „Tabulky výsledného pořadí“ nebylo možné ani ověřit způsob výpočtu přidělených bodů. Dvě
nabídky dokonce obsahovaly stejný počet referencí, ale byly bodově hodnoceny rozdílně. Jedna
nabídka obsahovala reference i bez termínu provedení. Bodové hodnocení přiřazené jednotlivým
nabídkám tak nebylo odůvodněno a žalobce neprokázal, že posouzení a vyhodnocení
jednotlivých nabídek bylo provedeno přezkoumatelným způsobem a v souladu se zásadou
transparentnosti. Je tedy zcela opodstatněný závěr správních orgánů, že u prostředků
poskytnutých z Fondu soudržnosti došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu ust. §44 odst. 1
písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících
zákonů [(rozpočtová pravidla), dále jen „rozpočtová pravidla“], když byly uplatněny výdaje
zaplacené dodavateli, který byl vybrán na základě nesprávně provedeného výběrového řízení.
U zakázky na energetický audit ZŠ a MŠ žalobce použil jako pomocné hodnotící kriterium i
ověřený výpis z obchodního rejstříku, přestože takový výpis nebyl v zadávacích podmínkách
požadován. Tento postup sice neměl vliv na výběr nejvhodnější nabídky (byla vybrána nabídka
s nejnižší cenou), ale rozhodně byl v rozporu s ustanovením oddílu B, bod 3 písm. a) podmínek
dotace a ust. §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel. Krajský soud ze shora uvedených
důvodů přisvědčil závěrům správních orgánů, že žalobce svým postupem porušil rozpočtová
pravidla.
Argumentace uvedená v žalobě proto nemůže obstát, byť lze žalobci přisvědčit v tom,
že rozpočtová pravidla územních rozpočtů neřeší jednotlivé skutkové podstaty porušení
rozpočtové kázně. Ust. §21 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů, (dále jen „rozpočtová pravidla územních celků“), považuje za porušení
rozpočtové kázně každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžitých prostředků poskytnutých
z rozpočtu územního samosprávného celku. Neoprávněným použitím peněžitých prostředků je
i takové použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, smlouvou nebo
rozhodnutím o poskytnutí dotace. Z právní úpravy ust. §22 odst. 3 a 5 téhož zákona pak vyplývá
výše odvodu. Jde-li proto o pravidla pro stanovení výše odvodu (v této věci pro porušení
rozpočtové kázně), nemá kontrolní správní orgán žádný prostor pro správní uvážení ve směru,
který naznačil žalobce ve své žalobě.
Krajský soud neshledal opodstatněnou ani zcela obecnou námitku žalobce, že se jako
účastník řízení pohyboval jen v mezích poskytnuté dotace, že proto nemohl porušit rozpočtovou
kázeň a že vyslovené závěry správního orgánu vychází jen ze zavádějící úvahy kontrolujícího
orgánu. Je tomu tak proto, že se žalobce mylně dovolává nesprávně hodnoceného výběrového
řízení v bodě 1 a 2 prvotního platebního výměru.
Nedůvodná je též námitka žalobce, že žalovaný neměl pravomoc provádět kontrolu
prostředků podle rozpočtových pravidel. Je tomu tak proto, že žalovanému správnímu orgánu
tato pravomoc vyplývá z ust. §7 o dst. 2 písm. c) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole
ve veřejné správě. V projednávané věci bylo přitom předmětem kontroly posouzení toho, zda
ze strany žalobce nedošlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu ust. §44 rozpočtových
pravidel. Žalovaný, resp. správce daně byl tedy oprávněn vyměřit žalobci odvod za porušení
rozpočtové kázně. Uvedené lze dovodit i z řady právních předpisů, počínaje poukazovaným
zákonem č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, z daňového řádu i zákona
o rozpočtových pravidlech.
Opodstatnění také postrádá žalobní námitka, že žádný z účastníků výběrového řízení
nerozporoval výsledky hodnocení jednotlivých nabídek. Správní orgány o stanovení odvodu
rozhodovaly nikoliv z toho důvodu, že by snad některý z účastníků proti němu brojil,
ale z důvodu porušení zákona (smluvních podmínek), na něž bylo poskytnutí dotace vázáno
a které bylo prokázáno.
Krajský soud neshledal opodstatněnými ani námitky žalobce, že podmínky dotace nebyly
stanoveny dostatečně určitě, srozumitelně a jasně. Žalobce své výhrady především nepodložil
dostatečnou skutkovou a právní argumentací a nepopsal dovozované konkrétní nezákonné kroky,
postupy, úkony, úvahy, hodnocení či závěry, kterých se měl správce daně dopustit. K tvrzenému
pochybení žalovaného správního orgánu žalobce neuvedl ani vlastní právní náhled, od něhož
dovozuje, proč se mělo v jeho věci jednat o dovozovanou nezákonnost.
Nedůvodná je i žalobní námitka o neopodstatněnosti žalobci k tíži přičítané skutečnosti,
že nedochoval dokumentaci z hodnocení nabídek. Povinnost zachovat tuto dokumentaci byla
žalobci výslovně stanovena podmínkami dotace v části B, a vyplývá i ze Smlouvy. Se svými
povinnostmi byl přitom žalobce seznámen minimálně při podpisu Smlouvy. Pokud žalobce
argumentoval přílišnou tvrdostí zákona a stanoveného odvodu, odkázal jej krajský soud
na institut prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce - Město Lišov jako stěžovatel (dále
jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost, kterou opřel o důvody obsažené v ust. §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s.
Krajský soud podle stěžovatele posoudil nesprávně po právní stránce vady v postupu
správních orgánů, které nevzaly v potaz, že zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
neobsahuje přesné vymezení pojmu „neoprávněné použití prostředků“. Z tohoto důvodu nelze
proto sankcionovat každé jednání subjektu, kterým jsou naplněny formální znaky sjednané
např. ve smlouvě či v metodice, a v obecné rovině obsaženy dokonce i v zákoně - §6 z ákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Není tudíž možné se přiklonit k tvrzení žalovaného, jak
to učinil i krajský soud, že jakékoliv porušení smluvních či jiných podmínek, na něž je vázáno
poskytnutí dotace, znamená automaticky povinnost správce daně k vyměření odvodu příjemci
dotace.
Krajský soud podle stěžovatele také chybně nepřihlédl k relevantní váze jednotlivých
podmínek, které byly stanoveny. Je mimo jakoukoliv pochybnost, že i kdyby účastník řízení
skutečně porušil podmínky dotace, resp. své povinnosti v rovině transparentnosti
a nediskriminace zásadním způsobem, je stanovení odvodu adekvátním následkem. Jedná-li
se však o porušení povinnosti v marginální míře, kdy ani jednotliví soutěžitelé proti tomu nebrojí
a nečiní podání na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, lze důvodně předpokládat, že takové
jednání nedosahuje míry, jejíž každé porušení vyžaduje sankci ve formě odvodu. Správní soud
se zcela vadně spokojil s hodnocením správce daně ohledně stěžovateli nejvíce vytýkané vady
výběrového řízení - spočívající v tom, že „základním hodnotícím kriteriem byl stanoven požadavek
nejnižší nabídkové ceny včetně DPH s váhou 80% a bodovým rozmezím 1-10 (více bodů=lepší plnění)
a nejvýhodnější smluvní podmínky, sankční ustanovení a podmínky provádění záručních prací s váhou 20%
a bodovým rozmezím 1-10(více bodů = lepší plnění)“, když konstatoval: „Žalobce neprokázal, že posouzení
a hodnocení jednotlivých nabídek bylo provedeno přezkoumatelným způsobem v souladu se zásadou
transparentnosti“. Stěžovatel se proto domnívá, že z hlediska předestřené váhy porušení povinností
není možné zjištění správních orgánů považovat za porušení rozpočtové kázně v míře
odůvodňující stanovení odvodu.
I s ohledem na uvedené má stěžovatel za to, že argumentace krajského soudu vůbec
nepostihuje materiální jádro předmětné správní žaloby. Je tomu tak proto, že se správní soud
nikterak nevyjádřil k námitce, která směřovala k posouzení věci, kdy byl vybrán soutěžitel
s nejnižší nabídkovou cenou. V této souvislosti se proto stěžovatel domnívá, že postup správce
daně i krajského soudu lze právem označit jako šikanózní, pokud by nebyl dán příjemci dotace
prostor k výběru kandidáta s nejvýhodnější nabídkou a bylo by možno jej sankcionovat.
Rozsudek krajského soudu je i nepřezkoumatelný z toho důvodu, že ani krajský soud, ani
žalovaný správní orgán nereflektovaly na poukazovanou skutečnost, že kontrolou Finančního
ředitelství v Českých Budějovicích ze dne 11. 11. 2011, č. j. 5724/11-2600, nebylo zjištěno
nedodržení podmínek a parametrů stanovených v registračních listech, rozhodnutích
o poskytnutí dotace a v podmínkách tvořících nedílnou součást uvedených dokumentů. Krajský
soud ani žalovaný správní orgán, ač na to stěžovatel opakovaně upozorňoval, nevzaly v potaz
rozhodnou okolnost, že došlo ke splnění účelu dotace. Správní soud se pouze zmohl
na konstatování, že je tato skutečnost nepodstatná pro tvrzení ohledně porušení rozpočtové
kázně.
Stěžovatel má posléze i za to, že došlo-li k výběru soutěžitele podle zcela transparentního
požadavku - nejnižší nabídkové ceny, zdárné realizace celé akce a absence nesouhlasu některého
z dalších soutěžitelů vůči výsledku soutěže, nelze připustit, aby byl sankcionován za porušení
formálních požadavků soutěže odvodem ve výši poskytnuté dotace. Jinak se jedná o porušení
principu proporcionality (nepřiměřenosti sankce).
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Odvolací finanční ředitelství se v písemném vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožňuje
s právními závěry krajského soudu. Tento správní soud se při svém rozhodování jednoznačně
vyjádřil k tomu, proč žalobnímu návrhu stěžovatele nemohlo být vyhověno. Jak žalovaný správní
orgán, tak i krajský soud ve svých rozhodnutích dostatečně odůvodnily, proč nepovažují odvolací
či žalobní důvody za opodstatněné. Napadený rozsudek krajského soudu ani napadené
rozhodnutí žalovaného nejsou nepřezkoumatelné, jak předestírá stěžovatel. Rozsudek krajského
soudu je i věcně správný. Stěžovatel nesprávně poukazuje na zákon č. 250/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a mylně dovozuje, že právní úprava nedefinuje
neoprávněné použití peněžních prostředků. Žalovaný v projednávané věci podle tohoto právního
předpisu nepostupoval (postupoval podle zákona o rozpočtových pravidlech). Tento zákon v ust.
§3 písm. e) jasně definuje pojem neoprávněného použití peněžních prostředků. Právě
k takovému jednání ze strany stěžovatele došlo. Žalovaný se ztotožňuje se stěžovatelem jen
v tom, že nikoliv každé porušení příslušné povinnosti musí nutně být neoprávněným použitím
prostředků, jež by muselo vést k jejich vrácení do státního rozpočtu. Neoprávněné použití
peněžních prostředku však není neurčitým pojmem, jak se snaží předestřít stěžovatel. Jde
o přesně zákonem definované porušení právního předpisu (zde zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách). V podrobnostech pak žalovaný odkazuje na obsah svého rozhodnutí
a vyjádření k podané žalobě. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost
stěžovatele zamítl jako nedůvodnou.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3, 4 s. ř. s. v rozsahu a z důvodů uplatněných v kasační stížnosti
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podává z důvodu uvedeného v ust.
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení a pro nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Jde-li o vytýkanou nepřezkoumatelnost [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], Nejvyšší správní
soud konstatuje, že jde o vlastnost rozhodnutí správního soudu, ke které je jako kasační soud
povinen přihlížet z úřední povinnosti. K posouzení této vady řízení musel Nejvyšší správní soud
přistoupit přednostně. Je tomu tak proto, že by bylo přinejmenším předčasné, aby se nejdříve
zabýval právním posouzením věci samé, byl-li by současně napadený rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný nebo byl-li by založen na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí
o věci samé. Rozhodující správní soud není přitom limitován dispoziční zásadou (srov. §75
odst. 2 s. ř. s. či §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
krajského soudu vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního
státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle
ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat především vztah
mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I.ÚS 741/06, (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud
vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze
zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům
kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv
účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud
i v nálezu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), rovněž
konstatoval, že: „Soudy jsou povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou
námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak
nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny.“
Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud
zabýval ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, který byl uveřejněn pod č. 244/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, v němž vyložil, že: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž
nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než
žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“. V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, který byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 133/2004, pak vyslovil Nejvyšší správní soud
názor, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž
soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody
o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda
vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupném na www.nssoud.cz, že pokud „z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba
pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, který byl uveřejněn pod č. 689/2005
Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je jinak společný závěr, že „není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven základ jeho
žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také
uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“.
Nejvyšší správní soud s poukazem na shora uvedené konstatuje, že má-li být soudní
rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud
za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění dotčeného
rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze dovodit, z jakého
skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu přezkoumávání správního
rozhodnutí (po věcné stránce) je správní soud, nestanoví-li zákon jinak (srov. §75 odst. 2 s. ř. s.
v návaznosti na §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou. Ponechat stranou nelze
okolnost, že obsah odůvodnění rozhodnutí správního soudu v podstatě předurčuje možný rozsah
opravného prostředku vůči tomuto rozhodnutí ze strany účastníků řízení. Pokud by vůbec
neobsahovalo odůvodnění nebo by nereflektovalo žalobní námitky a zásadní argumentaci, o níž
se opírá, mělo by to nutně za následek jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost. Tak tomu
ale v projednávané věci není.
Napadený rozsudek krajského soudu je v uvedeném směru a rozsahu plně
přezkoumatelný. Je z něj dostatečně patrné, že správní soud posoudil zákonnost napadených
rozhodnutí skrze veškeré uplatněné žalobní námitky obsažené v žalobě stěžovatele
ze dne 19. 6. 2014 a že tento soud při svém rozhodování vyšel ze skutkového stavu zjištěného
řádně žalovaným (strana 5 odst. 1 a násl. rozsudku). Vyplývá z něj také zcela dostatečně, jak
správní soud posoudil stěžovatelovu věc po právní stránce, proč má jeho žalobní výhrady
za liché, mylné či vyvrácené a z jakých důvodů má za to, že obstály skutkové a právní úvahy
žalovaného. Nelze proto přisvědčit kusé a obecné výhradě stěžovatele, že argumentace soudu
vůbec nepostihuje materiální jádro předmětné správní žaloby. Přezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu ostatně nasvědčuje i obsah podané kasační stížnosti, v níž stěžovatel, ve shodě
s obsahem žaloby, vytýká krajskému soudu podle jeho mínění věcnou nesprávnost jím
vyslovených názorů např. v otázce vadného vymezení pojmu neoprávněného použití prostředků,
v otázce relevance jednotlivých porušených podmínek dotace, či v otázce závěrů o porušení
rozpočtové kázně stěžovatelem.
Nelze přisvědčit ani námitce stěžovatele, že je rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný z toho důvodu, že správní soud nevěnoval zásadní pozornost skutečnosti,
že ve výběrovém řízení zvítězil dodavatel s nejnižší nabídkovou cenou. Z rozsudku na straně 5
odst. 3 a na straně 6 odst. 1 lze dovodit, že bez ohledu na výsledek výběrového řízení krajský
soud shledal porušení podmínek poskytnuté dotace, což je jediným zákonným důvodem
k rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně. Krajský soud nepominul, že ve výběrovém řízení
nakonec zvítězila společnost s nejnižší nabídkovou cenou. Jak lze ale jednoznačně dovodit
z odůvodnění předmětného rozsudku, krajský soud této skutečnosti oproti prokázanému
porušení zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace, tedy principiálních
podmínek výběrových řízení, nepřikládal zásadní význam. Stěžovatel musí vzít především
na vědomí, že žalovanému správnímu orgánu, ani krajskému soudu nepřísluší v této věci
posuzovat porušení rozpočtové kázně pod prizmatem možného škodlivého následku tohoto
jednání, ani to, že nakonec vyhrál soutěžitel s nejvýhodnější nabídkou. Tato okolnost by naopak
byla relevantní např. při rozhodování o prominutí odvodu, jak ostatně stěžovateli sdělil přiléhavě
již krajský soud. O posouzení této otázky ale v projednávané věci nešlo. Vyslovený názor
krajského soudu o tom, že konečný výběr nejvýhodnější nabídky (s nejnižší cenou), či tvrzené
naplnění účelu dotace, nebyly v projednávané věci relevantní okolností, a proto se jimi správní
soud dále nezabýval (srov. i čl. 27 rozsudku krajského soudu), nemá proto za následek
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu. Takový závěr je nadto i věcně
správný.
Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že by byl rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný z toho důvodu, že krajský soud výslovně nereagoval na dílčí argumentaci
stěžovatele vycházející z toho, že kontrolou Finančního ředitelství v Českých Budějovicích ze dne
11. 11. 2011, č. j. 5724/11-2600, cit.: „nebylo zjištěno nedodržení podmínek a parametrů
stanovených v registračních listech, Rozhodnutích o poskytnutí dotací a v Podmínkách tvořící
nedílnou součást uvedených dokumentů“. Je tomu tak proto, že stěžovatel ve skutečnosti
takovou námitku ve své žalobě - v nyní projednávané věci - vůbec nevznesl. Podle předloženého
spisu nebyla taková námitka ani obsahem jeho odvolání proti rozhodnutí správce daně
ze dne 27. 11. 2013, č. j. 1847896/13/2200-04702-303497, Platebnímu výměru č. 173/2013. Již
z tohoto důvodu nemůže být napadený rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný. Nad rámec
uvedeného je třeba poukázat i na okolnost, že krajský soud při svém rozhodování správně uvedl,
že kontrola poskytnutých dotací je upravena vícero právními předpisy (srov. čl. 22, zvláště pak
čl. 24 a násl. rozsudku). Tato skutečnost s sebou nutně nese i možnost provádění kontroly dotací
ze strany více subjektů (počínaje poskytovatelem dotace a finančním úřadem konče). Žádný
z výsledků těchto případných kontrol ale z povahy věci není nadřazen zjištěním ostatních
kontrolních orgánů a ani nepředstavuje pro kontrolující orgán předběžnou otázku a s tím
spojenou překážku věci rozhodnuté. Nejvyšší správní soud proto neshledává napadený rozsudek
nepřezkoumatelným, pokud uvedenou skutečnost krajský soud ve svém rozsudku výslovně
neuvedl. Postačí, dospěl-li krajský soud při svém rozhodování k závěru, že v projednávané věci
byla dána pravomoc žalovaného správního orgánu, resp. správce daně k provádění kontroly
rozpočtové kázně stěžovatele ve smyslu ust. §44 rozpočtových pravidel.
Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by napadený rozsudek krajského soudu trpěl
stěžovatelem namítanou nepřezkoumatelností.
Stěžovatel napadá i věcnou nesprávnost rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.]. Namítá, že rozsudek krajského soudu je nezákonný, pokud správní soud dospěl
k závěru, že zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů neobsahuje přesné vymezení
pojmu „neoprávněného použití prostředků“. Z tohoto důvodu jej proto nelze sankcionovat
za jednání, kterým jsou naplněny formální znaky sjednané např. ve smlouvě či v metodice
a že takové jednání znamená automaticky povinnost správce daně k vyměření odvodu příjemci
dotace. Rozsudek krajského soudu je však nezákonný i proto, že správní soud a žalovaný správní
orgán vadně nepřihlížely k relevantní váze jednotlivých stanovených podmínek. Tyto podmínky
spočívaly v tom, že výsledky výběrového řízení nenapadli neúspěšní soutěžitelé a krajský soud
nesprávně přisvědčil žalovanému v otázce, zda ze strany stěžovatele vůbec došlo k takovému
porušení rozpočtové kázně, které opravňovalo žalovaného k tomu, aby považoval zjištěné
porušení kázně za natolik intenzivní, že ho vedlo až ke stanovení odvodu.
Podstatou sporu mezi účastníky řízení bylo posouzení zákonnosti rozhodnutí správce
daně, resp. napadeného rozhodnutí žalovaného, kterým byl stěžovateli pravomocně stanoven
odvod do Národního fondu ve výši 1.935.453 Kč.
K vyměření tohoto odvodu stěžovateli došlo na základě zjištění správce daně v průběhu
daňové kontroly hospodaření stěžovatele s finančními prostředky, které mu byly poskytnuty
na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace č. ISPROFIN 1152220163, vydané Ministerstvem
životního prostředí, na akci s názvem „Zateplení objektů příspěvkové organizace ZŠ a MŠ Lišov,
Nová 611/14 v Lišově, a smlouvy č. 08005683 o poskytnutí podpory ze Státního fondu životního
prostředí České republiky v rámci Operačního programu Životní prostředí. Poskytovatelem této
dotace bylo Ministerstvo životního prostředí. Krajský soud ani správní orgány nepochybily,
posuzovaly-li soulad hospodaření s těmito finančními prostředky podle zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech, a nikoliv podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
územních rozpočtů, když nešlo o prostředky územních rozpočtů. Je proto zcela irelevantní
tvrzení stěžovatele o tom, že zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů neobsahuje
přesné vymezení pojmu „neoprávněné použití prostředků“, či domněnka, že stěžovatele nebylo
možno sankcionovat za porušení podmínek sjednaných např. ve smlouvě o poskytnutí dotace
nebo příslušné metodiky. V projednávané věci správní orgány zcela opodstatněně posuzovaly
neoprávněnost nakládání s přidělenými prostředky státního rozpočtu podle rozpočtových
pravidel (zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů). Zde
je pak zcela konkrétně (oproti zákonu č. 250/2000 Sb.) vymezen pojem neoprávněného použití
peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků
poskytnutých ze státního rozpočtu, etc. [srov. §3 písm. e) rozpočtových pravidel]. Pokud proto
následně správní orgány dospěly k závěru, že stěžovatel porušil rozpočtová pravidla,
resp. že neoprávněně použil prostředky poskytnuté mu ze Státního fondu životního prostředí
v rozporu s ust. §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel (porušil rozpočtovou kázeň),
a z tohoto důvodu mu vyměřily odvod za porušení rozpočtové kázně podle ust. §44a
rozpočtových pravidel, nelze tomuto závěru ničeho vytknout.
Rozsudek krajského soudu není též nezákonný z toho důvodu, že by krajský soud
při posuzování zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí a žalovaný správní orgán
při stanovení odvodu nepřihlížely k významu jednotlivě porušených podmínek dotace
a skutečnosti, že výsledek výběrového řízení nebyl jeho účastníky nijak napaden.
Krajský soud při svém rozhodování dospěl k závěru, že ze strany stěžovatele došlo
k porušení rozpočtové kázně ve smyslu ust. §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel (bod 21
rozsudku krajského soudu). Stejně tak následně správní soud v čl. 27 svého rozsudku účastníkům
řízení osvětlil, že při rozhodování o stanovení odvodu nelze nikterak zohlednit argumenty
stěžovatele o tom, že ze strany ostatních (neúspěšných) účastníků veřejné soutěže nebyly její
výsledky nikterak napadeny. Krajský soud zde zcela správně zdůraznil, že při rozhodování
o stanovení konkrétního odvodu, je podstatnou okolností zjištění o porušení rozpočtové kázně
(zde porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek), a že poukazované naplnění účelu dotace
či absence napadení výsledku výběrového řízení je zde zcela irelevantní. Tomuto závěru
krajského soudu nelze nic vytknout. Pokud správce daně dospěje k závěru o porušení rozpočtové
kázně a tento právní závěr má oporu ve skutkovém stavu věci (jako tomu bylo i v tomto případě),
není otázkou jeho libovůle, zda a v jaké výši odvod stěžovateli vyměří. Správce daně je naopak
v této otázce vázán dispozicí zákona - zde ust. §44a zákona o rozpočtových pravidlech. V jeho
rámci se v projednávané věci správce daně, resp. žalovaný správní orgán pohyboval.
Rozhodnutím správce daně ze dne 27. 11. 2013, č. j. 1847896/13/2200-04702-303497, byl
stěžovateli vyměřen za porušení rozpočtové kázně ve smyslu ust. §44 odst. 1 písm. b)
rozpočtových pravidel odvod do Národního fondu podle ust. §44a odst. 4 písm. c) těchto
pravidel ve výši 2.037.033 Kč. Toto rozhodnutí bylo změněno rozhodnutím žalovaného
Odvolacího finančního ředitelství ze dne 12. 6. 2014, č. j. 14264/14/5000-24700-710142, tak,
že za užití ust. §44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel, se snižuje vyměřený odvod ve výši
2.037.033 Kč na částku ve výši 1.935.453 Kč (tj. na částku, v jaké byla stěžovatelem porušena
rozpočtová kázeň). Správní orgány tak za stavu, kdy zjistily, že stěžovatel porušil rozpočtovou
kázeň, mu stanovily odvod za porušení této kázně ve výši uvedené v zákoně (§44a rozpočtových
pravidel). Nemohly tedy nikterak zohlednit stěžovatelem poukazovanou skutečnost, že výběrové
řízení nenapadli neúspěšní soutěžitelé a že byl ve svém důsledku dosažen i cíl dotace. Stejně tak
nemohl ani krajský soud přihlížet k váze jednotlivých podmínek, za nichž byla stěžovateli dotace
poskytnuta.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů neshledal, že by napadený rozsudek
krajského soudu trpěl stěžovatelem vytýkanou nezákonností, a to nesprávným posouzením
právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Jde-li o námitku stěžovatele o porušení principu proporcionality mezi zjištěným
porušením rozpočtové kázně a stanoveným odvodem ve výši 100% poskytnuté dotace, Nejvyšší
správní soud konstatuje, že jde ve smyslu ust. §104 odst. 4 s. ř. s. o nepřípustnou námitku.
Podle ust. §104 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné
důvody, než které jsou uvedeny v ust. §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49,
dostupném na www.nssoud.cz, vyslovil, že: „Ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s. in fine brání tomu, aby
stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody, než které uplatnil v řízení před soudem, jehož
rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné. Ustanovení §109 odst.
4 s. ř. s. naproti tomu brání tomu, aby se poté, co bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, uplatňovaly skutkové
novoty. K takto uplatněným novým skutečnostem soud při svém rozhodování nepřihlíží“.
Ve světle uvedené zásady proto není přípustná námitka kasační stížnosti o tom,
že v projednávané věci došlo k evidentnímu porušení zásady proporcionality mezi škodlivým
jednáním stěžovatele (porušení rozpočtové kázně) a výší uloženého odvodu. Je tomu tak proto,
že jde o námitku proti zákonnosti napadeného rozhodnutí žalovaného, kterou stěžovatel
neuplatnil v žádném žalobním bodě již v řízení před krajským soudem, jehož rozhodnutí má být
Nejvyšším správním soudem přezkoumáno, ač tak učinit zcela jistě mohl.
Stěžovatel tak svým postupem (neuvedením této námitky) neumožnil krajskému soudu,
aby skrze tuto námitku a použité argumenty posoudil v uvedeném směru zákonnost napadeného
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se proto z důvodu nepřípustnosti blíže nezabýval uvedenou
stížnostní námitkou ani k ní předestřenou argumentací.
Ze všech uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost směřující proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 12. 2015, č. j. 10 Af 46/2014 – 31,
protože není důvodná (§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. ve spojení
s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení. Úspěšnému žalovanému správnímu orgánu podle obsahu spisu žádné náklady v řízení
o kasační stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2016
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu