ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.318.2015:27
sp. zn. 7 As 318/2015 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: M. J.,
zastoupený Mgr. Jaroslaverm Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem ul. 28. října 117, Ostrava -
Moravská Ostrava a Přívoz, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Ostravě ze dne 26. 11. 2015, č. j. 22 A 116/2015 – 10,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 11. 2015, č. j. 22 A 116/2015 – 10, byla
odmítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 10. 9. 2015, č. j. MSK 101377/2015,
kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno usnesení Městského úřadu Orlová (dále
jen „městský úřad“) ze dne 8. 7. 2015, č. j. MUOR 47393/2015, o určení lhůty k doplnění plné
moci o zákonnou náležitost, a to originální podpis zmocnitele. Krajský soud v odůvodnění
usnesení poukázal na ust. §46 odst. 1 písm. d), §68 písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s. a zdůraznil,
že obsahem napadeného usnesení je určení lhůty k doplnění plné moci, nikoliv nepřipuštění
zástupce stěžovatele. Použití analogie se závěry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 7. 2015, č. j. 5 As 21/2015 - 48, je již jen z tohoto důvodu nepřípadné.
Stěžovatel spojuje zásah do svých práv až s hypotetickým dalším postupem správních orgánů
po nevyhovění napadenému usnesení. Navíc v případě ustanovení opatrovníka jde o to,
že do řízení je „vtažena“ třetí osoba, která nemá samostatné odvolací právo ve věci, a naopak
opatrovanec se nemůže bránit proti jednání opatrovníka podáním opravných prostředků
či žaloby ve věci samé. V projednávané věci však byl stěžovatel jen vyzván k doplnění plné moci
o náležitost, kterou má mít. Případné pochybení správních orgánů při vydání napadeného
usnesení lze namítat jako vadu až v řízení o přezkumu konečného rozhodnutí ve věci. Napadené
usnesení je proto úkonem správního orgánu, jímž se pouze upravuje vedení řízení, a je tudíž
ze samostatného soudního přezkumu vyloučeno. Z uvedených důvodů krajský soud ve shodě
s judikaturou Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že se jedná o žalobu nepřípustnou,
na kterou dopadá kompetenční výluka ve smyslu ust. §70 písm. c) ve spojení s §68
písm. e) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s. , ve které namítal, že napadené usnesení
se zakládá na nesprávném posouzení právní otázky, a proto je nezákonné. Za problém sporu
označil otázku, zda usnesení, kterým správní orgán vyzve účastníka řízení o přestupku, resp. jeho
zmocněnce, k doložení originálu plné moci, je rozhodnutí procesní povahy či nikoliv. Podle
stěžovatele toto usnesení svým významem přesahuje vlastní rámec řízení o přestupku
a je způsobilé významně ovlivnit práva a povinnosti účastníků řízení. Pro posouzení dané právní
otázky není vůbec rozhodné, jaký je další postup účastníka řízení, tedy zda originál plné moci
předloží či nikoliv. Zkoumáno musí být již samotné zasažení do práv stěžovatele vydáním
samotného usnesení. Z argumentace krajského soudu vyplývá, že pokud by stěžovatel originál
plné moci nepředložil a správní orgán by zmocnění odmítl akceptovat, pak by teoreticky do práv
stěžovatele zasaženo být mohlo. Do práv stěžovatele však bylo zasaženo již samotným vydáním
usnesení, neboť jím bylo zpochybněno jeho právo na právní pomoc, kdy, aby byl zmocněnec
akceptován, musel v řízení činit další procesní úkony, ke kterým nebyl podle zákona povinen
(doložit originál plné moci). Stěžovatel považoval za nezbytné podotknout, že učinil
prostřednictvím svého zmocněnce současně s předložením plné moci procesní úkon, kterým byl
odpor proti příkazu. S ohledem na poučení v napadaném usnesení by v případě nedoložení plné
moci nebylo k odporu přihlíženo a zmocněnec by nemohl stěžovatele aktivně v řízení zastupovat.
Stěžovatel také poukázal na to, že odpor podal jeho zmocněnec poslední den zákonné lhůty
k jeho podání a stěžovatel tedy již nemohl odpor v den doručení napadaného usnesení podat,
jelikož by byl brán jako opožděný. Zásah do práv stěžovatele tak mohl být velice citelný, kdyby
se již ve správním řízení nemohl proti příkazu jinak bránit. Nepopiratelnou skutečností je,
že v tomto případě doložení originálu plné moci zapotřebí nebylo (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 - 26). Stěžovatel tak byl napadeným
usnesením přímo a bezprostředně správním orgánem „šikanován“, kdy tento po něm vyžadoval
plnění procesních povinností, ke kterým nebyl povinen, a to hrozbou citelné sankce (nabytí
právní moci trestního příkazu). Přitom předložení originálu plné moci nemusí být nijak
jednoduché. Byla-li napadeným usnesení stěžovateli určena povinnost doplnit náležitost plné
moci o originální podpis, pak mu nebyla stanovena jiná možnost k prokázání zmocnění než buď
zaslat originál plné moci pomocí provozovatele poštovních služeb nebo se osobně dostavit
ke správnímu orgánu a plnou moc dodat. Současně by zástupce stěžovatele musel zmocnění
přijmout opět originálním podpisem na plné moci. Nebylo tedy vůbec přihlíženo k případné
faktické nemožnosti opatření plné moci o originální podpisy zmocněnce a zmocnitele. Stěžovatel
má bydliště v H. a zmocněnec v P. (vzdálenost obou měst je cca 385 km). Tedy reálně nemusel
mít možnost originál plné moci v uvedené lhůtě dodat. Ohled musí být současně brán na zvýšené
finanční náklady, které nejsou zanedbatelné. Zásada procesní ekonomie řízení o přestupku je
zakotvena v ust. §6 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), a je jedním z projevů práva na spravedlivý proces zaručeného Listinou základních
práv a svobod (dále jen „Listina“). Veškeré finanční náklady, které by musel stěžovatel vynaložit
na dodání plné moci opatřené originálním podpisem, by tak způsobily zásah do ústavním
pořádkem garantovaných práv. Součástí práva na spravedlivý proces je i právo na projednání věci
bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny. Za nesprávný označil stěžovatel také
závěr krajského soudu, že „vedení analogie se závěry, učiněnými v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j.
5 As 21/2015 - 48 ze dne 29. 7. 2015, je (…) nepřípadné“. Podle stěžovatelova názoru analogie s
rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu, která stanoví, že ustanovení opatrovníka nelze
považovat za právní úkon správního orgánu upravující vedení řízení před správním orgánem,
který by byl podle ust. §70 písm. c) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen, není v tomto případě
nedůvodná. Listina v čl. 36 odst. 2 vymezuje základní právo na soudní ochranu. Obyčejným
zákonem tedy nemůže být „stanoveno jinak“, jestliže jde o přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod, což je patrně třeba vykládat tak, že jde o rozhodnutí, jejichž
obsahem by mohla být zaručená základní práva a svobody porušena. Ust. §70 s. ř. s. vymezuje
případy, v nichž je soudní přezkum vyloučen. Jde o taková rozhodnutí, která nemají zásadní vliv
na práva a povinnosti účastníků a která svým obsahem nemohou porušit Listinou zaručená
základní práva a svobody (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9
As 80/2008 – 63). Tato však nelze konstatovat v případě napadeného usnesení, kdy musí být
zkoumán nejen jeho obsah, ale i faktické důsledky, které z něj lze dovodit. Stěžejní otázkou podle
stěžovatele je, zda kopie plné moci je dostatečná k prokázání zmocnění či nikoliv. Tato otázka je
již citovaným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu zodpovězena. Stěžovatel neměl
povinnost originální plnou moc předložit, ale přesto na něm byla vynucována pod hrozbou
citelné sankce neakceptování zmocněnce, a tedy ani jeho procesního úkonu, tj. podání odporu.
Napadené usnesení je de facto rozhodnutím o nepřipuštění zmocněnce s rozvazovací podmínkou
dodání originálu plné moci. Bylo tak přímo zpochybněno právo na právní pomoc vyjádřené v čl.
37 odst. 2 Listiny. Volba zmocněnce je důležitým a nezpochybnitelným právem účastníka řízení o
přestupku. Podle stěžovatelova názoru je otázka faktického nepřipuštění zmocněnce a otázka
ustanovení opatrovníka z povahy věci totožná. Jelikož ustanovení opatrovníka je napadnutelné
žalobou, musí být žalobou napadnutelné jakékoli rozhodnutí o ustanovení, nebo a contrario
nepřipuštění, jakéhokoli zástupce (a minori ad maius). Pojem „zástupce účastníka“ lze přitom
vnímat jako pojem nadřazený pojmu „opatrovník“ i „zmocněnec“ (§31 správního řádu). Postup
správního orgánu tak byl v rozporu s právem na spravedlivý proces, konkrétně s právem na
právní pomoc, právem na procesní ekonomii a právem na řízení prováděné bez zbytečných
průtahů. Napadeným usnesením správní orgán přímo a bezprostředně „šikanoval“ stěžovatele,
když po něm vyžadoval plnění procesních povinností (předložení originálu plné moci), které
zákon neukládá. Otázka, zda kopie plné moci je k prokázání zástupčího oprávnění dostatečná či
nikoliv, svou podstatou převyšuje vedení řízení, jelikož zásadně ovlivňuje realizaci procesních
práv stěžovatele. Tato otázka je tedy způsobilou k přezkumu ve správním řízení a k podání
žaloby podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel, přičemž
neshledal vadu uvedenou v odstavci 4 citovaného ustanovení, k níž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
V dané věci podal Ing. M. J. elektronicky odpor proti příkazu správního orgánu spolu s
plnou mocí opravňující ho jako zmocněnce k zastupování stěžovatele bez originálního podpisu.
Proto byl vyzván, aby ve lhůtě 5 dnů doplnil na plné moci originál podpisu stěžovatele. Na tuto
výzvu reagoval Ing. M. J. tak, že zaslal elektronickým podáním plnou moc, sice s podpisem, který
opět nebyl orginální, protože se jednalo o naskenovanou plnou moc. Poté vydal městský úřad
dne 8. 7. 2015 usnesení sp. zn. MUOR S 5527/2015/OD/MRA, kterým určil In.g M. J. lhůtu 3
dnů od doručení tohoto usnesení k doplnění plné moci o originální podpis zmocnitele s
poučením, že v případě nesplnění požadavku nebude uvedené podání považováno za plnou moc
k zastupování ani za odpor proti příkazu. Proti tomuto usnesení podal Ing. M. J. odvolání, které
bylo rozhodnutím krajského úřadu ze dne 10. 9. 2015, č. j. MSK 101377/2015 zamítnuto a
napadené usnesení bylo potvrzeno
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné především zdůraznit, že podřadil-li stěžovatel
v kasační stížnosti její důvody pod ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s., není toto podřazení
správné, neboť směřuje-li kasační stížnost proti usnesení soudu o odmítnutí žaloby, připadá
v úvahu pouze důvod podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. V této souvislosti lze odkázat
na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný pod č. 625/2005 Sb. NSS s touto právní větou: „Je-li kasační
stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Pod tento důvod také spadá případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání
nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem.“ Důvod kasační stížnosti podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. v sobě tedy zahrnuje
jak nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu, tak i procesní pochybení soudu, která tomuto
usnesení předcházela. Nesprávná kvalifikace stížnostních důvodů však není na překážku jejímu
věcnému projednání. Stačí, aby stěžovatel důvody tvrdil. Jejich podřazení pod příslušné
ustanovení zákona provede v souladu se zásadou iura novit curia soud. Z tohoto pohledu
stěžovatel své povinnosti splnil.
Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné
správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu
generální klauzule obsažené v čl. 36 odst. 2 Listiny. Současně je však v citovaném článku
připuštěna možnost, aby na základě výjimek, výslovně stanovených zákonem, byla některá
rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučena. Tato kompetenční výluka je upravena
v ust. §70 s. ř. s., podle kterého jsou pod písm. c) ze soudního přezkumu vyloučeny úkony
správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Ačkoli s. ř. s.
nespecifikuje, co se rozumí pod pojmem „úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení
řízení“, judikatura (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009,
č. j. 4 As 48/2008 - 23, dostupný na www.nssoud.cz; rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne
14. 7. 1999, sp. zn. 5 A 48/99, publikované ve sbírce Soudní judikatura pod č. 664/2000)
se ustálila na výkladu, že se jedná o úkony, jimiž se správní orgán nedotkl přímo těch práv
účastníka, která zakládá hmotné právo. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu jsou úkony
správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení, např. usnesení o postoupení věci podle
ust. §12 správního řádu (rozsudek ze dne 13. 1. 2016, č. j. 3 As 63/2015 - 27), rozhodnutí
o uložení povinnosti strpět ohledání na místě podle ust. §54 odst. 1 správního řádu (rozsudek
ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 20/2012 - 33), rozhodnutí o přerušení řízení (rozsudek
ze dne 30. 1. 2009, č. j. 4 As 48/2008 - 23) a rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti výzvě
k zaplacení právního poplatku (rozsudek ze dne 28. 2. 2006, č. j. 1 As 4/2004 - 75).
Na základě citované judikatury tak lze dospět k závěru, že podle ust. §70 písm. c) s. ř. s.
jsou ze soudního přezkumu vyloučeny takové úkony správního orgánu, které svými účinky
nepřesahují rámec řízení vedeného před správním orgánem, tj. úkony, jimiž se správní orgán
nedotkl přímo těch práv účastníka, které zakládá hmotné právo, ale zasáhl jen do procesních práv
v daném řízení.
Značná část argumentace v kasační stížnosti je popisem těžkostí a obtíží spojených s tím,
aby stěžovatel mohl splnit povinnost vyžadovanou po něm správními orgány, tj. doplnit originál
podpisu zmocnitele na předložené plné moci, ať už se jednalo např. o finanční náklady
nebo časovou nemožnost. Tato argumentace je však pro posouzení otázky, zda se na napadené
usnesení vztahuje výluka podle ust. §70 písm. c) správního řádu, zcela irelevantní.
Za stěžejní označil stěžovatel otázku, zda kopie plné moci je dostatečná k prokázání
zmocnění či nikoliv. Tato otázka však nemůže být řešena v řízení, jehož předmětem je pouze
posouzení, zda krajský soud dospěl k závěru souladnému se zákonem, že napadené usnesení
vydané správním orgánem je vyloučeno ze soudního přezkumu s ohledem na ust. §70
písm. c) s. ř. s.
Stěžovatel rovněž dovozuje, že byl napadeným usnesením správního orgánu dotčen
na svých právech, a to na právu na právní pomoc, právu na procesní ekonomii a právu na řízení
prováděném bez zbytečných průtahů, které je součástí práva na spravedlivý proces ve smyslu
čl. 38 odst. 2 Listiny. Podle Nejvyššího správního soudu je však nezbytné, aby bylo možno
dovodit zkrácení účastníka řízení na těchto právech, aby tomu svým obstrukčním jednáním
nebránil. Účastník řízení nese odpovědnost za zvolený způsob komunikace se správním orgánem.
Ze způsobu, jakým Ing. M. J. postupoval, resp. jak komunikoval s městským úřadem, je zřejmé,
že se jednalo o obstrukční jednání, jež znemožnilo zákonem předvídaný plynulý průběh
správního řízení. Odpor byl podán v závěru zákonné lhůty k jeho podání, na předložené plné
moci chyběl podpis zmocnitele, přičemž tato vada nebyla odstraněna ani na výzvu. Jednání
Ing. M. J. tak jednoznačně směřovalo ke zneužití práva.
Namítal-li stěžovatel, že „S argumentace soudu vyplývá, že pokud by stěžovatel originál plné moci
nepředložil a správní orgán by zmocnění odmítl akceptovat, pak by teoreticky do práv stěžovatele zasaženo být
mohlo.“, jedná se o jeho zcela nepodloženou spekulaci.
Tvrdil-li stěžovatel v kasační stížnosti, že byl „napadaným usnesením přímo a bezprostředně
správním orgánem „šikanován“, kdy tento po něm vyžadoval plnění procesních povinností, ke kterým nebyl
stěžovatel povinen, a to hrozbou citelné sankce (nabytí právní moci trestního příkazu)“, pak tímto potvrzuje
správnost závěru krajského soudu, že byl dotčen pouze na svých procesních právech a nikoliv
právech hmotných.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu označil stěžovatel za nedůvodně nesprávný
závěr krajského soudu, že „vedení analogie se závěry, učiněnými v rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 5 As 21/2015 - 48 ze dne 29. 7. 2015, je (…) nepřípadné“. V citovaném rozsudku Nejvyšší
správní soud označil za zásadní spornou otázku oprávnění správního orgánu ustanovit
zmocněnci účastníka řízení opatrovníka pro doručování podle ust. §32 odst. 2 písm. d) správního
řádu a odmítl se v této souvislosti zabývat zákonností usnesení o ustanovení opatrovníka, protože
se nejedná o úkon, kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Paralela mezi
uvedeným usnesením a usnesením o určení lhůty k doplnění plné moci o zákonnou náležitost
nepřichází v úvahu, protože každé z nich má zcela jiné dosahy do práv a povinností účastníka
správního řízení.
Označil-li stěžovatel za nepopiratelnou skutečnost, že v tomto případě nebylo doložení
originálu plné moci zapotřebí s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 - 26, je tato otázka pro posouzení, zda krajský soud důvodně
odmítl stěžovatelovu žalobu pro nepřípustnost zcela bezpředmětná.
Zda finanční náklady, které by musel stěžovatel vynaložit na dodání plné moci opatřené
originálním podpisem, by způsobily zásah do ústavním pořádkem garantovaných práv,
jak je namítáno v kasační stížnosti, nemůže Nejvyšší správní soud posuzovat, protože by tak
nepřípustně zasahoval do působnosti Ústavního soudu.
Žádnou ze stížních námitek tak stěžovatel nevyvrátil správnost závěru krajského soudu,
že napadeným usnesením správního orgánu nebyl přímo dotčen na svých právech, které zakládá
hmotné právo, ale bylo zasaženo jen do jeho procesních práv.
Ze všech výše uvedených důvodů závěr krajského soudu, že žaloba byla podána proti
rozhodnutí, které není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť na ně dopadá
kompetenční výluka podle ust. §70 písm. c) s. ř. s., není nezákonný. Proto byla žaloba důvodně
odmítnuta pro nepřípustnost podle ust. §46 odst. 1 písm. d) a §68 písm. e) s. ř. s.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost opodstatněnou,
proto ji podle ust. §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. února 2016
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu