ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.86.2016:29
sp. zn. 7 As 86/2016 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: ZELTR
AGRO a. s., se sídlem Roketská ul. 790/23, Troubky, zastoupena JUDr. Radkem Židlíkem,
advokátem se sídlem třída Tomáše Bati 1560, Zlín, proti žalovanému: Krajský úřad
Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 2. 3. 2016,
č. j. 65 A 40/2014 – 42,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 2. 3. 2016,
č. j. 65 A 40/2014 - 42, a rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje, Odboru
životního prostředí a zemědělství, ze dne 26. 8. 2014, č. j. KUOK 71954/2014,
se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě 12.228
Kč do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně
JUDr. Radka Židlíka, advokáta.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti 9.114 Kč do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
žalobkyně JUDr. Radka Židlíka, advokáta.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně ZELTR AGRO a.s. domáhá u Nejvyššího
správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Ostravě –
pobočka v Olomouci ze dne 2. 3. 2016, č. j. 65 A 40/2014 – 42, a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále také „krajský soud“) napadeným
rozsudkem zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne
26. 8. 2014, č. j. KUOK 71954/2014, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno
rozhodnutí Magistrátu města Přerova, odboru stavebního úřadu a životního prostředí,
oddělení vodního hospodářství a zemědělství, ze dne 11. 6. 2014,
č. j. MMPr/071901/2014/STAV/ZEM/He. Tímto rozhodnutím Magistrát města Přerova podle
ust. §54 odst. 1 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o myslivosti“) prohlásil za vysokocennou plodinu kedluben (Brassica oleracea convar.
Acephala, var. Gongylodes L.) pěstovaný žalobkyní v části zemědělského půdního bloku,
vedeném v LPIS, čtverec 540-1140, kód bloku/díl 0004 v k.ú. Troubky nad Bečvou, tvořeného
honebními pozemky p.č. 3837, 3838, 3839, 3840, 3841, 3842, 3843, 3844, 3845, 3846, 3847, 3848,
3849, 3850, 3851, 3852, 3853, 3854, 3855, 3856 a 3857 v k.ú. Troubky nad Bečvou, případně
na dalších zemědělských půdních blocích na území společenstevní honitby Troubky.
Krajský soud poukázal na to, že pojem vysokocenná plodina není definován a neexistuje
ani seznam vysokocenných plodin. Jde tak o neurčitý právní pojem, který bylo třeba vyložit
ve správním řízení. Podle jazykového výkladu je vysokocenná plodina taková plodina,
která má vysokou cenu. Zákon nerozvádí, zda pro pěstitele, na trhu, pro člověka či pro zvěř.
Cena i vysoká cena jsou pojmy používané v běžné mluvě. Cenu je proto třeba chápat jako
hodnotu, směnný poměr, a to v daném místě a v daném čase. Historická znění zákona a současné
znění ust. §54 odst. 1 zákona o myslivosti jsou obsahově obdobné (zejména od roku 1947).
Záměr zákonodárce a tím i teleologický výklad je trvalý a kontinuální. Nejvýstižněji smysl dané
normy popisuje výslovně znění z roku 1947: vysokocenné plodiny si má sám majitel pozemku
zabezpečit proti škodám zvěře. Naopak, v historických zněních nelze dohledat u vysokocenných
plodin stanovení objektivní odpovědnosti (tj. za výsledek), jak tvrdí důvodová zpráva.
Systematickým výkladem, resp. důkazem podobností lze dospět ke stejnému závěru. Uživatel
honitby nehradí škody na vysokocenných plodinách stejně jako na dalších plodinách
(resp. plodinách pěstovaných na určitých pozemcích a plodinách pěstovaných určitým způsobem)
uvedených v ust. §54 odst. 1 a 2 zákona o myslivosti. Již porovnáním vysokocenné plodiny
s uvedenými druhy rostlin nebo způsoby jejich pěstování je zjevné, že škoda se nehradí
na plodinách neochráněných proti poškození či požití (sežrání) zvěří. Dále se z tohoto výkladu
podává, že plodiny, u škod na nichž se nelze hojit na uživateli honitby, charakterizuje atraktivita
pro zvěř, pro pěstitele a současně nepřítomnost či nemožnost ochrany před volně žijící zvěří.
Tyto vlastnosti mají všechny demonstrativně vyjmenované rostliny při stanoveném způsobu
pěstování společné.
Správní orgány podle krajského soudu zohlednily jak tržní cenu kedlubnu, tak jeho
hodnotu coby potraviny pro zajíce polního ve vymezené lokalitě. Lze připustit, že vysokocennou
může být i plodina, která není jedinečná. Cena plodiny je určována výnosností (rentabilitou),
zahrnující nákladovost a výtěžnost čili prodejní cenu v daném místě a čase. Dalším kritériem
pro posouzení vysokocennosti plodiny je ochrana plodiny proti škodám způsobeným zvěří,
v daném případě oplocení pozemku. Provedené oplocení pěstebního pozemku žalobkyní
je dalším usvědčujícím důkazem toho, že si byla vědoma atraktivity kedlubnu pro zvěř. Způsob
provedení oplocení, resp. jeho poškození, neúplnost a neúčinnost byly prokázány výslechem
žalobkyně, fotografiemi z místního šetření a ohledání a výpověďmi svědků. Oplocení pozemku
je nutno zahrnout do kritérií pro posouzení vysokocenné plodiny, protože jinak by toto kritérium
nebylo posuzováno vůbec. Pokud je rozhodnuto, že plodina je vysokocenná, škoda na ní
se nehradí a již se neposuzuje, jaká opatření pěstitel provedl. Odpovědnost by byla fakticky
objektivní, za výsledek, bez ohledu na zavinění. Objektivní odpovědnost pěstitele ani uživatele
honitby nebyla úmyslem zákonodárce a ani není stanovena v textu ust. §54 odst. 1 zákona
o myslivosti, což dosvědčuje i důvodová zpráva. Pěstování kedlubnu na honebním pozemku
zvyšuje riziko poškození, které nese pěstitel, protože je to právě on, kdo rozhoduje, kterou
plodinu kde vysadí. Obecně se jeví vysazení vysokocenné plodiny na honebním pozemku jako
zcela nevhodné.
Krajský soud shrnul, že vysokocennou plodinou je plodina, která s ohledem na konkrétní
lokalitu vyžaduje především vysoké náklady na pěstování, má sníženou ekonomickou výtěžnost
a je atraktivní (zejména jako potravina) pro zvěř. Charakter plodiny jako vysokocenné pak
předurčuje zvýšenou potřebu ochrany pěstebního pozemku či těchto rostlin před volně žijící
zvěří. Ke stejným závěrům by vedlo i pojetí pozemku s kedlubny jako zelinářské zahrady
ve smyslu ust. §54 odst. 1 zákona o myslivosti. V souzené věci však nešlo o zahradu. Charakter
plodiny jako vysokocenné neurčuje plnění zákonných povinností uživatelem honitby.
To je až otázkou sporu o náhradu škody a není předmětem přezkoumávaného a tohoto řízení.
Pokud by plodina nebyla atraktivní pro zvěř, ztrácela by smysl právní úprava v zákoně
o myslivosti a zařazení otázky náhrady škody způsobené zvěří. Ustanovení §54 zákona
o myslivosti se týká právě škod způsobených zvěří. Celá část šestá zákona o myslivosti pojednává
o škodách způsobené užíváním honitby, zvěří a na zvěři. Pokud by zvěř rostliny nepoškozovala,
§54 odst. 1 zákona o myslivosti by vůbec neexistoval. Žalobcem navržený výklad by znamenal
vytržení věci z kontextu a odporoval by komplexnímu posouzení věci. Námitky, týkající
se ochrany vlastnického práva, konkrétní opatření činěné na ochranu před vznikem škod
uživatelem honitby a navazující námitky se míjí se souzenou věcí. Ze systematického výkladu §54
odst. 1 zákona o myslivosti plyne, že škody se hradí, pokud vznikly na oplocených pozemcích.
To platí i pro vysokocenné plodiny, neboť není žádný důvod, aby pozemek s vysokocennými
plodinami nebyl oplocen či jinak zabezpečen proti volně žijícím zvířecím škůdcům těchto plodin,
tj. aby výklad a režim pro vysokocenné plodiny byl jiný než pro ostatní rostliny vyjmenované
v §54 odst. 1 zákona o myslivosti. Naopak, v případě vysokocenných plodin je třeba,
aby je pěstitel chránil tím spíše a o to více. Pěstování kedlubnu na honebních pozemcích
při daném výskytu zajíce polního bylo pro žalobce předvídatelné riziko. Správní orgány vzaly
správně v úvahu i počet volně žijících kusů zajíce polního i stav okolních pozemků. Nedůvodná
je námitka, že správní orgán přenesl posouzení vysokocennosti na znalce. Veškerá zjištění
a závěry znalců správní orgán nepřejímal, učinil vlastní skutkové a právní závěry, z posudků vyšel
toliko ze skutkových zjištění a hodnocení. S rozpory v závěrech posudků se správní orgány
vypořádaly. Žalobkyně měla možnost se seznámit se všemi podklady rozhodnutí.
Závěrem krajský soud uzavřel, že posouzení vysokocennosti plodiny zahrnuje zejména
výnosnost pěstování konkrétní plodiny, atraktivitu pro zvěř a způsob ochrany provedený
pěstitelem v daném místě a čase (oplocení apod.). Pro úplnost dodal, že nepovažuje za vhodné
pěstování plodiny v honebním pozemku, resp. zřízení honitby na zemědělské půdě. Dále
je otázkou, zda zákonodárce svěřil vhodně rozhodování o vysokocennosti plodin správním
orgánům, byť jde o tradiční pojetí nejméně od roku 1941, v zahraničí však neexistuje a shora
projednávané otázky spadají pouze do práva soukromého. Krajský soud neshledal důvod
pro zrušení rozhodnutí žalovaného, a žalobu proto jako nedůvodnou zamítl.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále jen
„stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu dle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatelka poukázala na důležitost institutu vysokocennosti plodiny a skutečnost,
že tento pojem nebyl závazně vyložen. Soud jej vyložil za pomocí těchto kritérií: vysoké náklady
na pěstování, snížená ekonomická výnosnost, atraktivita pro zvěř (zejména jako potravina)
a způsob ochrany provedený v daném místě a čase. Ekonomická kritéria však blíže ve vztahu
ke kedlubnu nehodnotil a spokojil se s konstatováním, že výtěžnost činí 75% a prodejní cena
5,10 Kč za kedluben. Soud ani správní orgány neporovnávali ekonomické ukazatele plodin.
Nákladovost byla zkoumána pouze u kedlubnu, pšenice, ječmene, řepky a kukuřice; výnosnost
pouze u kedlubnu. Přitom především výtěžnost vyjadřuje po odečtu nákladovosti zisk pěstitele
a tedy i případnou škodu při poškození této plodiny. A o škodu jde při výkladu pojmu
vysokocennosti plodiny především. Nebyla tedy dostatečně zkoumána a hodnocena základní
kritéria, ze kterých soud vycházel při výkladu a aplikaci pojmu vysokocennosti kedlubnu.
Provedené porovnání nemá vypovídací hodnotu a opomíjí plodiny, jež mají nákladovost oproti
kedlubnu vyšší (česnek, jahody, salát, brokolice atd.). Nelze souhlasit s tím, že soud přikládá
atraktivitě plodiny jako potraviny pro zvěř větší význam než ostatním kritériím. Tento výklad
by zcela popřel právo na náhradu škody, která by byla způsobena zvěří okusem, sežráním
či spasením. Lze si jen těžko představit, že by zvěř sežrala jinou plodinu než tu,
která je pro ni atraktivní. Vysokocennou by se stala jakákoli plodina, do které by se zvěř zakousla.
Atraktivita by měla být přímo úměrná ochranným opatřením a měla by být posuzována
v případném řízení o náhradu škody. Závěr soudu, že hodnotícím kritériem je také způsob
ochrany provedený pěstitelem, je vadný. Stěžovatelka má povinnost se chovat tak,
aby předcházela vzniku škod. Jedno z preventivních opatření je chránit plodinu oplocením.
Zároveň by však dle krajského soudu mělo toto oplocení automaticky znamenat vznik
vysokocennosti plodiny a ztrátu možnosti náhrady škody. Při výkladu a aplikaci institutu
vysokocennosti plodiny je třeba posoudit, zda je daná plodina běžně pěstěná a za obvyklých
a očekávatelných nákladů. Aby měl pěstitel zachován nárok na náhradu běžně pěstěných plodin
a zároveň aby uživatel honitby neodpovídal za poškození výjimečných a výjimečně nákladných
plodin, u kterých nemohl poškození předpokládat. Těmito plodinami by mohly být např. plodiny
šlechtitelské, plodiny v dané lokalitě neobvyklé, exotické.
Stěžovatelka dále nesouhlasí, že by oplocení předmětného pozemku bylo poškozeno
a že by toto poškození bylo jakkoli prokázáno. Šetření správního orgánu bylo provedeno v jiné
době (rok po vzniku škody) a na jiném místě. Zjištění soudu, že svědek Svozil stěžovatelku
informoval o poškození oplocení, se nezakládá na pravdě. Pokud by se pěstitelé zeleniny řídili
doporučením soudu o vhodnosti jejich výsadby z hlediska ochrany před sežráním zvěří,
pak by pro zvěř chutnou zeleninu nepěstovali. Zde vyvstává otázka vyváženosti vztahu mezi
zemědělskými pěstiteli a uživateli honiteb. Nelze souhlasit s tím, že by se námitky týkající
se zásahu do vlastnického práva míjely se souzenou věcí. Pokud kedluben bude prohlášen
za vysokocennou plodinu, stěžovatelce nikdy nebude moci být přiznáno právo na náhradu škody.
V současné době musí oplocovat ročně cca 50 ha, a to mobilními ploty a elektrickými ohradníky.
Přesto nelze úplně zabránit okusu plodin zajícem, který oplocení podhrabe či i přeleze. Má tak
možnost pěstovat žrádlo pro zajíce nebo od pěstování zeleniny upustit a začít pěstovat
průmyslové monokulturní plodiny, řepku či kukuřici. Zelenina může být nahrazena
např. polským dovozem, kde mají zemědělci lepší veřejnou podporu a ochranu. Soud se měl
zabývat námitkami týkajícími se ochrany vlastnického práva. Stěžovatelka se nedomáhá absolutní
ochrany svých zájmů, je si vědoma nutného soužití s volně žijící zvěří a chápe nemožnost
absolutní odpovědnosti uživatelů honiteb. Vyváženost vztahu mezi zemědělskou a mysliveckou
činností chápe tak, že pěstitel musí chránit potravně atraktivní plodiny před zvěří zákonným
způsobem, a pokud tuto povinnost splní, nese uživatel honitby odpovědnost za škodu
na plodinách, pokud se jedná o plodiny běžné a předvídatelné z hlediska atraktivnosti pro zvěř
a ceny. Kedluben je běžný jak z hlediska výnosnosti, tak i z hlediska předvídatelnosti potravní
atraktivity nejen pro žalobce, ale i pro uživatele honiteb. Uživatelům honiteb krajský soud
vzkázal, že neponesou žádnou odpovědnost za škodu na plodinách, jež zvěř poškodí okusem,
spasením a sežráním. Přitom především uživatelé honiteb jsou schopni, povinni a oprávněni
se o zvěř starat, mohou ji přikrmovat, plašit, popř. regulovat jejich stavy. Naproti tomu
zemědělským pěstitelům krajský soud vzkázal, že náhrady škody na plodinách, jež zvěři chutnají,
se nikdy nedomohou, a doporučil jim, aby takovéto plodiny nepěstovali. Závěrem proto
stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že pojem vysokocennosti vykládá v rámci správní
úvahy tak, jak má zákonodárce na mysli. Jde o neurčitý právní pojem a jeho legální definice není
v předpisech uvedena. Stěžovatelka vyčítá rozsudku a správnímu rozhodnutí, že nedostatečně
zkoumali základní kritéria a že si učinili nesprávný závěr o způsobu ochrany, na straně druhé
přiznává, že řádné oplocení zvyšuje náklady a snižuje výnosovost. Krajský soud bere v bodu 66
rozsudku za prokázané skutečnosti, které prvostupňový orgán zjistil při dokazování v souladu
se zásadou materiální pravdy. Otázka vyváženosti vztahu mezi zemědělskými pěstiteli a uživateli
honiteb je hypotetická. Volně žijící zvěř je obnovitelným přírodním bohatstvím a nelze uvažovat
o střetu veřejných zájmů pěstitelů zeleniny a uživatelů honiteb. Lze toliko technickými prostředky
snižovat škody. Zajíce polního lze lovit pouze od 1. 11. do 31. 12. kalendářního roku.
Ve skutečnosti se stěžovatelka snaží vychýlit poměr mezi nákladovostí a výnosovostí pěstování
konkrétní plodiny prostřednictvím rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek krajského soudu
i žalobou napadené rozhodnutí je třeba zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.
V posuzované věci tvoří jádro sporu interpretace pojmu vysokocenná plodina a podřazení
konkrétní plodiny pěstované stěžovatelkou (kedluben) pod tento pojem.
V prvé řadě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pojem vysokocenná plodina
je neurčitým právním pojmem. Jeho interpretace ze strany správního orgánu tedy nespadá
do správního uvážení, jak tvrdí žalovaný, nýbrž podléhá plnému přezkumu ze strany správních
soudů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 28. 1. 2015,
č. j. 1 Azs 200/2014 – 27, dostupný na www.nssoud.cz).
Před samotným vymezením pojmu vysokocenná plodina považuje Nejvyšší správní soud
za nutné přiblížit základní východiska právní úpravy odpovědnosti za škodu způsobenou zvěří
v zákoně o myslivosti.
Podle ust. §52 odst. 1 zákona o myslivosti uživatel honitby je povinen hradit a) škodu,
která byla v honitbě způsobena při provozování myslivosti na honebních pozemcích nebo
na polních plodinách dosud nesklizených, vinné révě nebo lesních porostech, b) škodu, kterou
v honitbě na honebních pozemcích nebo na polních plodinách dosud nesklizených, vinné révě,
ovocných kulturách nebo na lesních porostech způsobila zvěř.
Podle ust. §53 zákona o myslivosti vlastník, popřípadě nájemce honebního pozemku činí
přiměřená opatření k zabránění škod působených zvěří, přičemž však nesmí být zvěř zraňována.
Stejná opatření může učinit se souhlasem vlastníka honebního pozemku uživatel honitby.
Ustanovení zvláštních právních předpisů ukládající vlastníkům, popřípadě nájemcům honebních
pozemků provádět opatření k ochraně před škodami působenými zvěří nejsou dotčena.
Podle ust. §54 odst. 1 zákona o myslivosti se nehradí škody způsobené zvěří
na pozemcích nehonebních, na vinné révě neošetřené proti škodám působeným zvěří,
na neoplocených květinových školkách nebo zahradách ovocných a zelinářských,
na stromořadích a stromech jednotlivě rostoucích, jakož i na vysokocenných plodinách. O tom,
která plodina je vysokocenná, rozhoduje v pochybnostech orgán státní správy myslivosti. Nehradí
se rovněž škody způsobené zvěří na zemědělských plodinách nesklizených v agrotechnických
lhůtách a dále škody na zemědělských plodinách uskladněných na honebních pozemcích, pokud
osoba, která plodiny uskladnila, neprovedla zároveň opatření za účelem účinné ochrany proti
škodám působeným zvěří.
Podle ust. §54 odst. 2 zákona o myslivosti se nehradí rovněž škody na lesních porostech
chráněných oplocením proti škodám působeným zvěří, na jedincích poškozených
jen na postranních výhonech a v lesních kulturách, ve kterých došlo okusem, vytloukáním
nebo vyrýváním stromků ke každoročnímu poškození méně než 1 % jedinců, a to po celou dobu
do zajištění lesního porostu, přičemž poškození jedinci musí být rovnoměrně rozmístěni
po ploše.
Podle ust. §54 odst. 3 zákona o myslivosti škody způsobené zvěří, jejíž početní stavy
nemohou být lovem snižovány, hradí stát.
Z citované právní úpravy je patrná snaha zákonodárce rozdělit náklady na eliminaci škod
způsobených na plodinách zvěří mezi uživatele honitby, vlastníka (resp. nájemce) pozemku a stát.
Obecně za škodu způsobenou zvěří na plodinách odpovídá uživatel honitby (ust. §52
odst. 1 zákona o myslivosti). Vychází se zde zjevně z premisy, že je to uživatel honitby, komu
svědčí právo myslivosti, v rámci něhož je povinen například provozovat krmelce, zvěř přikrmovat
či regulovat stav zvěře. Touto činností se tedy může podílet na snižování rizika vzniku škod
na pěstovaných plodinách. Navíc je oprávněn přivlastňovat si ulovenou nebo nalezenou
uhynulou zvěř, její vývojová stádia a shozy a k tomu užívat honebních pozemků (viz zejména
ust. §2 písm. h) a §11 zákona o myslivosti). Uživateli honitby tedy z práva myslivosti plynou také
určité benefity, jež jsou vyvažovány povinnostmi, včetně odpovědnosti za škodu způsobenou
zvěří na pěstovaných plodinách. To ostatně potvrzuje ust. §54 odst. 3 zákona o myslivosti,
které uživatele honitby odpovědnosti zbavuje v situaci, kdy je části pravomocí a benefitů zbaven.
Na druhou stranu vlastník (resp. nájemce) pozemku je povinen taktéž učinit preventivní
opatření k zabránění vzniku škod (ust. §53 zákona o myslivosti). Míra plnění této povinnosti
se logicky musí promítat do posouzení, zda není vzniklá škoda zčásti či zcela přičitatelná právě
vlastníku (nájemci) pozemku. Navíc zákonodárce u řady plodiny shledal z různých důvodů
potřebu úplného vynětí z obecné odpovědnosti za škodu (ust. §54 odst. 1 a 2 zákona
o myslivosti). Širší skupinu výjimek přitom tvoří případy, u nichž je zjevně oním důvodem určité
jednání či opomenutí (zejména neoplocení, neošetření proti škodám) vlastníka (nájemce)
pozemku, a to natolik nevhodné, že si vlastník (nájemce) musí případnou škodu nést zcela sám.
Nelze však souhlasit s krajským soudem, že by pro všechny výjimky uvedené v ust. §54 odst. 1
a 2 zákona o myslivosti bylo charakteristické, že jde o plodiny atraktivní pro zvěř, pro pěstitele
a současně nechráněné (či neochranitelné). Například u plodin nesklizených v agrotechnických
lhůtách či jednotlivých stromech a stromořadích nelze dovodit žádnou atraktivitu pro zvěř
či pro pěstitele ani nepřítomnost či nemožnost ochrany před volně žijící zvěří. Tam,
kde zákonodárce u výjimek zmiňuje neprovedení ochranného opatření, zmiňuje je výslovně,
a to zpravidla v souvislosti s konkrétním typem plodiny (např. květinová školka, ovocná
či zelinářská zahrada).
Další výjimkou z odpovědnosti uživatele honitby jsou případy, kdy početní stavy zvěře,
která škodu způsobila, nemůže uživatel honitby lovem snižovat (ust. §54 odst. 3 zákona
myslivosti). Uživatel honitby zde totiž přichází jednak o oprávnění regulovat početní stav zvěře,
jednak o benefit spočívající v možnosti ponechat si ulovenou zvěř. Zde zákonodárce zvolil řešení
v podobě odpovědnosti státu za škodu, a to patrně z toho důvodu, že nemožnost regulace
početního stavu zvěře nemůže jít k tíži ani uživateli honitby, ani vlastníku (nájemci) pozemku.
Pro účely interpretace pojmu vysokocenná plodina lze již na základě výše uvedených
východisek právní úpravy poukázat na dvě skutečnosti, které vyvracejí tezi krajského soudu,
že by pro posouzení, zda je plodina vysokocenná, mělo hrát roli, jakým způsobem vlastník
(nájemce) pozemku chrání plodiny před poškozením. Předně v případě poškození
vysokocenných plodin zvěří žádná odpovědnost za škodu nevzniká (ani uživateli honitby
ani státu), a dostatečnost ochrany dle ust. §53 zákona o myslivosti je tak lhostejná. Vedle toho
je patrné, že je zde vlastník (nájemce) pozemku znevýhodňován pouze a jen z důvodu, že pěstuje
právě vysokocennou plodinu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu jde tedy o případ,
kdy zákonodárce v jednání vlastníka (nájemce) pozemku spatřuje vážné pochybení, a to v tom,
že vysokocennou plodinu pěstuje na honebním pozemku.
Smyslem povinnosti přijmout preventivní opatření dle ust. §53 zákona o myslivosti
je částečné či úplné zbavení odpovědnosti uživatele honitby (potažmo státu) v případě,
že vlastník (nájemce) pozemku škodě nepředchází. Tato povinnost má ovšem své místo tam,
kde odpovědnost za škodu vůbec přichází v úvahu. Není-li zde odpovědnost za škodu,
je lhostejné, jaká opatření k zamezení škodám vlastník (nájemce) pozemku učiní. Případná
zákonná prevenční povinnost by zde byla zcela samoúčelná. Veškerou škodu totiž v každém
případě nese sám vlastník (nájemce) pozemku. Posuzování přijatých opatření (tedy plnění
povinnosti dle ust. §53 zákona o myslivosti) je tedy na místě až v případě rozhodování sporu
o náhradu škody, nikoliv v rámci rozhodování v pochybnostech o tom, která plodina
je vysokocenná (ust. §54 odst. 1 věta druhá zákona o myslivosti). Jiným případem jsou výjimky,
u nichž zákonodárce explicitně zmiňuje neprovedení oplocení. Jde o situace, kdy zákonodárce
povýšil splnění konkrétního prevenčního opatření (nikoliv však obecně splnění prevenční
povinnosti dle ust. §53 zákona o myslivosti) na roveň podmínky pro nastoupení odpovědnosti
za škodu. Důvodem je to, že nesplnění takového opatření chápe jako natolik závažné pochybení
vlastníka (nájemce) pozemku, že mu vůbec nemůže nárok na náhradu škody svědčit.
Škody na vysokocenných plodinách navíc zákonodárce vyjímá z obecné odpovědnosti
vždy, ať už jsou chráněné či nikoliv. Lze zopakovat, že důvodem znevýhodnění vlastníka
(nájemce) pozemku je již samotné pěstování vysokocenné plodiny. Je tedy lhostejné,
jak si plodinu zabezpečil proti vzniku škod, neboť rozhodné je již to, že vysokocennou plodinu
pěstoval na honebních pozemcích. Jinými slovy, vysokocenné plodiny jsou podle zákonodárce
natolik výjimečné, že lze po pěstiteli spravedlivě žádat, aby je nepěstoval na honebních
pozemcích. Vzácnost plodiny totiž může činit její cenu natolik vysokou a pro uživatele honitby
zpravidla natolik nepředvídatelnou, že by nebylo legitimní žádat, aby ji v případě vzniku škody
hradil.
Jako klíčová kritéria pro posuzování, zda se jedná o vysokocennou plodinu, proto
Nejvyšší správní soud považuje zmiňovanou výjimečnost (vzácnost) a také samotnou vysokou
cenu, jak se nabízí již ze samotného označení „vysokocenná“. Ve skutečnosti se jedná o kritéria
vzájemně spojená, neboť vysoká cena může být právě indikátorem vzácnosti plodiny. Jelikož
však tomu tak nemusí být vždy, nelze ekonomickou charakteristiku plodiny (vysokou cenu)
považovat za jediný určující atribut vysokocenné plodiny. Je nutno vždy zjišťovat příčiny vysoké
ceny.
Při posuzování, zda je cena plodiny vysoká, však vyvstává otázka, co se onou vysokou
cenou rozumí. Prvním problematickým bodem je samotný pojem cena. Krajský soud i účastníci
řízení poněkud nejednotně a nejasně poukazují na celkovou cenu plodiny, její nákladovost,
výnosnost, respektive očekávaný zisk pěstitele. Nejvyšší správní soud proto považuje za nutné
nejprve zdůraznit, že cenou zde musí být rozuměna obvyklá cena, tj. cena celková, zahrnující
jak náklady, tak ušlý zisk při zohlednění výtěžnosti. Právě tato celková cena je totiž obecně onou
škodou, která by měla být hrazena. Má-li být východiskem institutu vysokocenné plodiny
skutečnost, že náhrada škody by byla příliš vysoká a nepředvídatelná, musí zde být výše ceny
posuzována jako ekvivalent výše možné náhrady škody. Nelze tudíž poměřovat toliko výnos
plodin (zisk), nýbrž je nutno vzít v úvahu také náklady na její vypěstování. Není přitom rozhodné,
jakou část ceny tvoří náklady a jakou zisk.
Druhým problematickým bodem je posouzení, kdy je již cena vysoká a kdy ještě nikoliv.
S ohledem na důsledky (vyloučení odpovědnosti za škodu) je podle názoru Nejvyššího správního
soudu možné tento institut aplikovat pouze na případy, kdy je cena plodiny z důvodu
výjimečných okolností výrazně vyšší, než za okolností běžných. Ony výjimečné okolnosti jsou
pak určující také pro vymezení, s čím by měla být cena posuzované plodiny poměřována.
Spočívají-li například v samotné specifičnosti dané plodiny, je nutno její cenu poměřovat s cenou
jiných, zejména svými vlastnostmi a účelem obdobných plodin. Je-li však výjimečnou okolností
specifický způsob pěstování, je nutno poměřovat cenu plodiny pěstované takto specificky a cenu
téže plodiny pěstované běžně. Není-li rozdíl v ceně zásadní, nelze okolnosti pěstování považovat
za natolik výjimečné, aby mohla být plodina považovaná za vysokocennou.
Výjimečné okolnosti, které se mohou promítat do vysoké ceny plodiny, mohou spočívat
především ve výjimečnosti samotné plodiny, ale také ve výjimečnosti způsobu, účelu či lokalitě
jejího pěstování.
Lze proto shrnout, že vysokocennou plodinou je zpravidla plodina, která má z důvodu
své výjimečnosti, výjimečného způsobu pěstování, výjimečného účelu pěstování či výjimečné
lokalitě pěstování výrazně vyšší cenu.
Jelikož posouzení, zda se jedná o vysokocennou plodinu, vždy závisí na konkrétních
okolnostech případu a výjimečnost plodiny či okolnosti jejího pěstování se navíc mohou v čase
měnit, nelze učinit obecný výčet vysokocenných plodin. Příkladem plodin, které Nejvyšší správní
soud ve světle výše uvedeného chápe jako vysokocenné, by nicméně mohly být za určitých
okolností například některé léčivé plodiny, šlechtitelský materiál, plodiny pro výzkumné účely,
ohrožené druhy plodin či některé okrasné plodiny.
Za kritérium pro hodnocení, zda je plodina vysokocennou, Nejvyšší správní soud
na rozdíl od krajského soudu nepovažuje atraktivitu plodiny pro zvěř. Tu nelze považovat
za nikterak výjimečnou okolnost a navíc se nijak nepromítá do vyšší ceny plodiny. Jediné,
s čím atraktivita plodiny pro zvěř souvisí, jsou potřebná preventivní opatření k zabránění vzniku
škod. Čím atraktivnější plodina je, tím přísnější opatření by měl vlastník (nájemce) pozemku
přijmout. Jak však bylo uvedeno výše, otázka preventivních opatření má být hodnocena
až při posuzování, zda si část škody (či celou škodu), za níž by měl uživatel honitby nebo stát
odpovídat, nemá nést vlastník (nájemce) pozemku sám. Nemůže jít tudíž o atribut vysokocenné
plodiny, u které se žádná „spoluodpovědnost“ neposuzuje, neboť zde žádná odpovědnost
za škodu nevzniká.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje také s řadou dalších dílčích argumentů krajského
soudu. Předně co se týče otázky, zda je odpovědnost za škodu dle ust. §52 zákona o myslivosti
objektivní či subjektivní, krajský soud nesprávně vychází z důvodové zprávy k zákonu
o myslivosti. V rozhodných ustanoveních se totiž přijaté znění zákona radikálně liší od znění
navrhovaného. Otázka, zda jde o odpovědnost subjektivní či objektivní, nicméně není
pro posuzovanou věc významná.
Nelze se ztotožnit ani s argumentem, že oplocení pozemku je nutno zahrnout do kritérií
pro posouzení vysokocenné plodiny, protože jinak by toto kritérium nebylo posuzováno vůbec.
Plnění povinností ze strany vlastníka (nájemce) pozemku se hodnotí, nicméně až při rozhodování
o náhradě škody. Argument, že při nezohlednění oplocení u vysokocenných plodin
by odpovědnost byla fakticky objektivní (což nebylo úmyslem zákonodárce), pak vůbec není
na místě, neboť v případě škody na vysokocenné plodině žádná odpovědnost nevzniká, tudíž
ani odpovědnost objektivní.
Kromě toho je nutno poukázat na to, že krajský soud při vymezení kritérií pro určení,
zda je plodina vysokocenná, není zcela konzistentní. Uvádí totiž, že „kritériem pro posouzení
vysokocennosti plodiny je ochrana plodiny proto škodám způsobeným zvěří, v daném případě oplocení pozemku.“
V souladu s tím pak v závěru shrnuje, „že posouzení vysokocennosti plodiny zahrnuje zejména výnosnost
pěstování konkrétní plodiny, atraktivitu pro zvěř a způsob ochrany provedený pěstitelem v daném místě a čase
(oplocení apod.).“ V jiné části rozsudku ovšem v rozporu „souhlasí s žalobcem v tom, že charakter plodiny
jako vysokocenné neurčuje plnění zákonných povinností uživatelem honitby. To je až otázkou sporu o náhradu
škody a není předmětem přezkoumávaného a tohoto řízení. Plnění zákonných povinností uživatelem honitby cenu
samotné plodiny neurčuje a není rozhodným kritériem vysokocennosti plodiny podle §54 odst. 1 zákona
o myslivosti a smyslu tohoto ustanovení.“ Jelikož je přijetí opatření k zabránění vzniku škod
(tj. např. oplocení) zákonnou povinností dle ust. §53 odst. 1 zákona o myslivosti, uvedená tvrzení
krajského soudu si vzájemně odporují. Navíc krajský soud dvakrát „shrnuje“, co je potřeba
hodnotit, přičemž v jednom případě na prvním místě uvádí vysoké náklady na pěstování,
v druhém případě je nezmiňuje vůbec. Zdůrazňuje také sníženou ekonomickou výtěžnost
vysokocenné plodiny, nicméně je nutno dát za pravdu stěžovatelce, že toto kritérium (stejně jako
vysoké náklady na pěstování) u dané plodiny (kedlubnu) nijak blíže nehodnotí a nepoměřuje její
výtěžnost s jinými plodinami.
Argumentuje-li stěžovatelka ochranou vlastnického práva, nelze přisvědčit krajskému
soudu, že by se tato argumentace míjela s předmětem řízení. Cílem stěžovatelky bylo pomocí této
argumentace podpořit vlastní výklad zákona. Nejednalo se nicméně o samonosné žalobní
námitky, jejichž opomenutím by krajský soud zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností.
Šlo toliko o podpůrnou argumentaci, které krajský soud oponoval argumentací vlastní. Ochrana
vlastnického práva pěstitele je jistě hodnotou, která musí být při interpretaci zákona vzata
v úvahu. Z této hodnoty nelze na druhou stranu dovozovat ničím neomezenou povinnost
uživatelů honiteb k náhradě škody způsobené zvěří na pěstovaných plodinách. Samotné limity
této odpovědnosti, které zákonodárce vtělil do zákona o myslivosti, ani jejich interpretace
provedená výše podle názoru Nejvyššího správního soudu nijak nepopírají ústavně zaručené
právo stěžovatelky vlastnit majetek.
Lze uzavřít, že krajský soud vyložil pojem vysokocenná plodina nesprávně.
Nejvyšší správní soud po provedené interpretaci právní úpravy přistoupil k posouzení,
zda v této věci posuzovaná plodina (kedluben pěstovaný stěžovatelkou na daném místě v rámci
integrovaného systému produkce zeleniny) je vysokocenná či nikoliv.
Pokud jde o podklady pro toto posouzení, je nutno poukázat na skutečnost, že oba
posudky, které byly v této věci zpracovávány, vycházely z nesprávného zadání. Znalec nemůže
být dotazován na otázku právní, nýbrž toliko na otázku skutkovou – odbornou. Správně mělo
být tedy předmětem odborného zkoumání naplnění jednotlivých kritérií vysokocenné plodiny,
nikoliv to, zda je daná plodina vysokocenná. Interpretace tohoto pojmu je otázkou právní.
Z tohoto důvodu nelze vycházet ze znaleckého posudku Ing. Stanislava Křenka
(č. 568 / 006 – 2014), který se primárně zabývá interpretací neurčitého právního pojmu a hodnotí
následně jiná kritéria, než jaká by měla být dle výše uvedeného vymezení tohoto pojmu
posuzována. Zpracovatel navíc svůj závěr zdůvodňuje pouze vágním konstatováním o finanční
náročnosti pěstování brukvovitých druhů zelenin. V části označené jako „Závěr“ se pak opět již
jen obecně věnuje vhodnosti pěstování brukvovité zeleniny na honebních pozemcích a dále
povinnosti činit opatření k zabránění škod.
Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že jako dostatečný odborný podklad
pro posouzení zde může sloužit Znalecká zpráva (č. 102) Ing. Igora Hájka. Ačkoliv byla i v tomto
případě znalci položena nesprávná otázka, zpracovatel zde z odborného hlediska hodnotil
kritéria, která Nejvyšší správní soud považuje za určující pro vysokocenné plodiny. Posudek
se totiž zabývá tím, jak je pěstování dané plodiny běžné a jak se způsob pěstování dané plodiny
(v rámci integrovaného systému produkce zeleniny) promítá do její ceny. Na základě odborných
závěrů týkajících se těchto otázek pak lze učinit posouzení, zda je kedluben pěstovaný na daném
místě za daných okolností vysokocennou plodinou.
Na základě Znalecké zprávy Ing. Igora Hájka tak Nejvyšší správní soud učinil zjištění,
že kedluben je běžná polní zelenina a že pěstování v rámci integrovaného systému produkce
zeleniny se nijak do ceny kedlubnu nepromítá. Z vyjádření Zelinářské unie ze dne 27. 1. 2014 pak
plyne, že integrovaný systém produkce zeleniny je zcela běžný, neboť je používán na více
než polovině celkové plochy používané pro pěstování zeleniny.
Na základě těchto zjištění lze učinit závěr, že kedluben pěstovaný stěžovatelkou na daném
místě v rámci integrovaného systému produkce zeleniny, není sám jako takový ani v důsledku
způsobu jeho pěstování nikterak výjimečný a jeho cena není vyšší než cena běžně pěstovaného
kedlubnu. Jelikož se jedná o plodinu běžně pěstovanou, není na místě poměřovat cenu kedlubnu
s cenou jiných plodin. Posuzovaný kedluben tedy nenaplňuje znaky vysokocenné plodiny
ve smyslu ust. §54 odst. 1 zákona o myslivosti.
Krajský soud i správní orgány tedy učinily nesprávný závěr o tom, že posuzovaná plodina
je vysokocenná.
Nad rámec výše uvedeného lze dodat, že při tomto hodnocení neměla být vůbec
zkoumána dostatečnost stěžovatelkou přijatých preventivních opatření (oplocení). Bylo by proto
nyní zcela nadbytečné hodnotit, zda jsou skutková zjištění krajského soudu a správních orgánů
týkající se této otázky správná.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 2. 3. 2016,
č. j. 65 A 40/2014 - 42, je opodstatněná, a proto napadený rozsudek podle ust. §110 odst. 1 věta
prvá před středníkem s. ř. s. zrušil. S ohledem na důvody zrušení rozsudku krajského soudu
přistoupil Nejvyšší správní soud podle ust. §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s ust. §78 odst.
1 s. ř. s. také ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje,
Odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 26. 8. 2014, č. j. KUOK 71954/2014. Podle
ust. §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s ust. §78 odst. 4 s. ř. s. byla věc vrácena žalovanému
k dalšímu řízení.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje
Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1, věta první s. ř. s. (ve spojení
s ust. §120 s. ř. s.), podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalovaný ve věci úspěch neměl, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka měla v řízení o kasační stížnosti
i v řízení o žalobě úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení o žalobě i řízení o kasační
stížnosti.
V řízení o žalobě představovaly náklady řízení stěžovatelky zaplacený soudní poplatek
ve výši 4.000 Kč a odměna a náhrada hotových výdajů jejího zástupce. Odměna zástupce činí
za dva úkony právní služby (převzetí věci, podání žaloby) v hodnotě 3.100 Kč za jeden úkon [§1
odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního
tarifu, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „advokátní tarif“] celkem částku 6.200 Kč. Náhrada
hotových výdajů pak sestává z paušální částky 600 Kč (2 x 300 Kč dle ust. §13 odst. 3
advokátního tarifu). Protože je advokát plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se nárok
o částku odpovídající této dani, která činí 1.428 Kč. Jelikož má stěžovatelka právo na náhradu
těchto nákladů vůči žalovanému, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že je žalovaný povinen
nahradit stěžovatelce k rukám jejího advokáta náhradu nákladů řízení o žalobě ve výši 12.228 Kč.
V řízení o kasační stížnosti představovaly náklady řízení stěžovatelky zaplacený soudní
poplatek ve výši 5.000 Kč a odměna a náhrada hotových výdajů jejího zástupce. Odměna
zástupce činí za jeden úkon právní služby (podání kasační stížnosti) částku 3.100 Kč [§1 odst. 1,
§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Náhrada hotových výdajů
pak sestává z paušální částky 300 Kč (ust. §13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože je advokát
plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se nárok o částku odpovídající této dani, která činí
714 Kč. Jelikož má stěžovatelka právo na náhradu těchto nákladů vůči žalovanému, rozhodl
Nejvyšší správní soud tak, že je žalovaný povinen nahradit stěžovatelce k rukám jejího advokáta
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 9.114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2016
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu
v.z. Mgr. David Hipšr