ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.140.2016:46
sp. zn. 9 As 140/2016 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
JUDr. Ing. K. N., Ph.D., MBA, zast. Mgr. Karlem Nedbálkem, advokátem se sídlem Slušovice,
č.p. 520, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 426/16, Praha 2,
proti rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 22. 11. 2012, č. j. 774/2012-LO-SP/2, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2016, č. j. 9 A
205/2012 – 39,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2016, č. j. 9 A 205/2012 – 39,
se zru š u j e.
II. Rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 22. 11. 2012, č. j. 774/2012-LO-SP/2,
se z r ušuj e a věc se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 13 808 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Karla Nedbálka, advokáta
se sídlem Slušovice, č.p. 520, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla dle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí ministra spravedlnosti.
Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 174/2012-OSD-ROZ/10, jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o zápis do seznamu
rozhodců, kteří mohou být určeni rozhodčí doložkou pro rozhodování sporů ze spotřebitelských
smluv.
[2] Stěžovatel prokázal získání vysokoškolského vzdělání v magisterském studijním programu
právo na Právnické fakultě Univerzity Komenského v Bratislavě. Dle závěru městského soudu
i žalovaného takové vzdělání nesplňuje podmínku vysokoškolského vzdělání stanovenou v §35b
odst. 1 písm. c) zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o rozhodčím řízení“). Vzdělání
na uvedené zahraniční vysoké škole svým rozsahem a obsahem dle závěrů obou orgánů
neodpovídá obecnému vzdělání, které lze získat v magisterském studijním programu v oboru
právo na vysoké škole v České republice, a které zákon vyžaduje pro výkon rozhodce.
[3] Městský soud konstatoval, že na danou problematiku je nutné aplikovat čl. 15 dohody
mezi Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 23. 3. 2001, o vzájemném uznávání
rovnocennosti dokladů o vzdělání vydaných v České republice a ve Slovenské republice,
která byla publikována pod č. 33/2001 Sb.m.s. (dále jen „Dohoda o uznávání dokladů o
vzdělání“).
[4] Činnost rozhodce, který může být určen rozhodčí doložkou pro rozhodování sporů
ze spotřebitelských smluv, je odbornou činností. V takovém případě se uznávání dokladů
o vzdělání neděje automaticky, ale uskutečňuje se v souladu s platnými právními předpisy
přijímajícího státu. Jak žalovaný přiléhavě zdůvodnil v napadeném rozhodnutí, ačkoliv jsou
akademické tituly na území druhého státu automaticky uznávány jako rovnocenné, k výkonu
některých povolání a odborných činností mohou být vnitrostátními právními předpisy stanovena
omezení. Takovým omezením je i omezení zakotvené v §35b odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona
o rozhodčím řízení.
[5] Podobnost či totožnost právních úprav obou zemí není možné dovozovat z podobnosti
historické či z totožnosti číselného označení určitého právního předpisu. Podobnost právních
úprav jednotlivých států je nutno posuzovat komplexně, a to nejen s ohledem na znění právních
předpisů, ale také na soudní judikaturu a ústavní pořádek. Je pravdou, že právní úprava
spotřebitelského práva je v důsledku komunitární úpravy do značné míry harmonizovaná,
nicméně i tuto oblast práva je nutno vnímat v kontextu celého právního řádu a judikatury soudů
České republiky. Případná podobnost či dokonce totožnost české a slovenské právní úpravy
spotřebitelského práva není relevantním kritériem pro zápis do seznamu rozhodců vedeného
žalovaným.
[6] Vzdělání získané na Právnické fakultě Univerzity Komenského v Bratislavě není obsahem
a rozsahem shodné s obecným vzděláním, které lze získat v magisterském studijním programu
v oboru právo na vysoké škole v České republice. Žalovaný při rozhodování v dané věci porovnal
studijní programy Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a Právnické fakulty Masarykovy
univerzity v Brně se studijním programem Právnické fakulty Univerzity Komenského v Bratislavě
a na základě tohoto porovnání konstatoval, že zatímco absolventi českých vysokých škol
si při studiu osvojují znalosti ze základních odvětví českého práva, z evropského a mezinárodního
práva a z teoretických a historických předmětů, absolventi Právnické fakultě Univerzity
Komenského v Bratislavě si při studiu osvojují znalosti z teoreticko - právních a historických
oborů, z evropského a mezinárodního práva a ze základních odvětví práva slovenského.
[7] Tvrzení stěžovatele, že obecné vzdělání znamená „všeobecné právní vzdělání“ a nikoliv
vzdělání konkrétní, soud neakceptoval. Ustanovení §35b odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona
o rozhodčím řízení nehovoří o všeobecném právním vzdělání (získaném studiem na právnické
fakultě kdekoliv ve světě), ale o obecném vzdělání, které lze získat v magisterském studijním
programu v oboru právo na vysoké škole v České republice. Součástí takového obecného
vzdělání jsou především znalosti ze základních oborů českého práva (ústavní právo, trestní právo,
občanské právo, obchodní právo, pracovní právo, správní právo aj.), které si studenti osvojí
studiem norem tvořících součást českého právního řádu, jakož i znalost související judikatury
a teoreticko-vědních základů daného oboru.
[8] Nelze rozumně předpokládat, že by Právnická fakulta Univerzity Komenského
v Bratislavě vyučovala základní obory českého práva v tomtéž rozsahu, jako tomu je na českých
vysokých školách. Jádrem studia na Právnické fakultě Univerzity Komenského v Bratislavě
nepochybně je studium národního, tj. slovenského pozitivního práva, nikoliv studium českých
právních norem, judikatury českých soudů či nauky vztahující se k jednotlivým oborům českého
práva. Znalosti ze základních oborů českého práva, které si osvojí studenti Právnické fakulty
Univerzity Komenského v Bratislavě, proto svým rozsahem a obsahem nemohou odpovídat těm,
které mohou získat studenti českých právnických fakult.
[9] Stěžovatel žádným způsobem neprokázal své tvrzení, že předmětem zkoušek, které
absolvoval na Právnické fakultě Univerzity Komenského v Bratislavě, byla česká právní úprava.
Z kopie indexu bakalářského a magisterského vzdělání, kterou správnímu orgánu předložil,
lze zjistit pouze názvy absolvovaných předmětů a výsledky zkoušek, nikoliv však konkrétní
obsahovou náplň jednotlivých předmětů.
[10] Skutečnost, že stěžovatel v roce 2012, kdy podal projednávanou žalobu, vyučoval
na Univerzitě Tomáše Bati ve Zlíně, kde vedl seminář na téma Občanský a obchodní zákoník,
neprokazuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. Zákon nepřipouští, aby nesplnění podmínky
získaného vysokoškolského vzdělání v oboru právo dle §35b odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona
o rozhodčím řízení bylo zhojeno případnou akademickou činností žadatele.
[11] Akceptace vzdělání absolvovaného v cizině je ze zákona podmíněna tím, že takové
vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v magisterském
studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice. Jak uvedl Soudní dvůr
Evropské unie v bodě 44 rozsudku ze dne 10. 12. 2009 ve věci C-345/08 – Krzysztof Pesla
v. Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, „může totiž členský stát v rámci srovnávacího
přezkumu zmíněného v bodech 37 a 39 až 41 tohoto rozsudku vzít v úvahu objektivní rozdíly týkající se jak
právního rámce dotčených povolání v členském státě původu, tak i rozsah činnosti tohoto povolání. V případě
povolání advokáta může tedy členský stát provést srovnávací přezkum diplomů s přihlédnutím k rozdílům,
které existují mezi dotyčnými vnitrostátními právními systémy.“ Tuto argumentaci soud dále rozvedl
v bodě 46 rozsudku, v němž konstatoval, že „skutečnost, že právnická studia práva prvního členského
státu mohou být vyhodnocena jako srovnatelná jak z hlediska úrovně získaného vzdělání, tak i délky a náročnosti
tohoto vzdělání, se studii, jejichž cílem je poskytnout znalosti osvědčované kvalifikací požadovanou v jiném
členském státě, nemůže sama o sobě vést v rámci srovnávacího přezkumu zmíněného v bodech 37 a 39 až 41
tohoto rozsudku k povinnosti upřednostňovat nikoli znalosti požadované vnitrostátními předpisy členského státu,
ve kterém žadatel žádá o to, aby se mohl zúčastnit odborného vzdělávání požadovaného pro přístup k právnickým
povoláním, ale znalosti, které se v zásadě týkají práva prvního členského státu a které jsou osvědčeny kvalifikací
získanou v tomto posledně uvedeném státu.“
[12] Uvedené závěry lze vztáhnout též na osvědčení kvalifikace potřebné k výkonu funkce
rozhodce, který může být určen rozhodčí doložkou pro rozhodování sporů ze spotřebitelských
smluv. Soud odkázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky ze dne 25. 1. 2012,
sp. zn. 32 Cdo 583/2010, v němž Nejvyšší soud na základě posuzování právní úpravy obsažené
v §37 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o advokacii“), jež se týká zápisu do seznamu advokátních koncipientů
a je obsahově totožná s právní úpravou obsaženou v §35b odst. 1 písm. c) bod 2 zákona
o rozhodčím řízení, dospěl k závěru, že „žalovaná [Česká advokátní komora] jako subjekt odpovědný
za posuzování žádostí o zápis do seznamu koncipientů (a do seznamu advokátů) má legitimní právo střežit
úroveň vzdělání uchazečů o zápis.” Totéž právo má v případě žadatelů o zápis do jím vedeného
seznamu rozhodců i žalovaný.
[13] Námitku, že napadené rozhodnutí vede k diskriminaci, soud rovněž neshledal důvodnou.
Totožné zákonné požadavky se vztahují na všechny žadatele o zápis do seznamu rozhodců,
kteří mohou být určeni rozhodčí doložkou pro rozhodování sporů ze spotřebitelských smluv,
a již proto není možné hovořit o jejich diskriminačním charakteru. Zákon o rozhodčím řízení
stanoví podmínky pro zápis do seznamu rozhodců výše citovaným způsobem a neumožňuje
nahradit podmínku vysokoškolského vzdělání ve smyslu §35b odst. 1 písm. c) bodu 2
jiným způsobem, např. vykonáním zkoušky organizované ministerstvem, jejímž prostřednictvím
by žadatel prokázal úroveň svých znalostí práva.
[14] Nedůvodná je konečně i námitka, v níž stěžovatel vytýkal žalovanému omezení volného
pohybu služeb v Evropské unii. V případě, kdy nejsou harmonizovány podmínky pro výkon
daného povolání, je členský stát oprávněn vymezit znalosti a kvalifikaci, které považuje
za nezbytné pro výkon určitého povolání, a požadovat předložení diplomu prokazujícího získání
těchto znalostí a kvalifikace. Jak k tomu uvedl Soudní dvůr v již zmíněném rozsudku ve věci
C-345/08, „[č]lenské státy jsou oprávněny stanovovat podmínky pro výkon a prokazování kvalifikace
u neharmonizovaných povolání, jsou však povinny vzít v úvahu odbornou kvalifikaci dotyčné osoby tak,
že provedou srovnání kvalifikace požadované vnitrostátními právními předpisy s kvalifikací a relevantní odbornou
praxí, kterých uchazeč dosáhl.“
[15] Žalovaný posoudil stěžovatelem prokázanou kvalifikaci v komparaci s požadavky,
které zákon stanoví pro zápis do seznamu rozhodců, kteří mohou být určeni rozhodčí doložkou
pro rozhodování sporů ze spotřebitelských smluv, a požadavky kladené na omezení základních
svobod zaručených články 39 a 43 Smlouvy o fungování Evropské unie tak byly ze strany
žalovaného naplněny. Ve vydání napadeného rozhodnutí proto nelze spatřovat protiprávní
omezení volného pohybu služeb v Evropské unii.
II. Obsah kasační stížnosti
[16] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody lze podřadit
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Titul „magister práv“ mu byl udělen na univerzitě Komenského
v Bratislavě. Na základě příslušného osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání a kvalifikace
v České republice bylo uznáno, že toto jeho vzdělání obsahem a rozsahem odpovídá vzdělání
dosaženému v České republice.
[17] Stěžovatel je od 17. 2. 2015 veden na seznamu advokátních koncipientů České advokátní
komory jako advokátní koncipient číslo 40602. Rozhodčí řízení přednáší na vysoké škole Karla
Engliše a UTB ve Zlíně. Neméně významným prvkem jeho dosažené kvalifikace je publikační
činnost, která se ve velké míře vztahuje k problematice práva.
[18] Nesouhlasí se závěrem, že nesplnil podmínky zápisu do seznamu rozhodců. Soud
i žalovaný se shodně odvolávají na stanovisko České advokátní komory (dále také „ČAK“).
Toto stanovisko však bylo dlouhodobě neudržitelné, a proto také sama Česká advokátní komora
dosavadní praxi opustila. Navíc si žalovaný původní stanovisko ČAK vykládá nesprávně.
[19] ČAK dlouhodobě odmítala zejména zápis koncipientů, kteří své vzdělání získali
na základě studia na území České republiky, avšak ve vzdělávacích institucích, které neměly
odpovídající akreditací. Nešlo tedy o plošné odmítnutí zápisu osob se vzděláním ze zahraničních
vysokých škol, jak to činí žalovaný v projednávané věci.
[20] V době členství České republiky v Evropské unii si lze jen těžko představit, že by správní
orgány kladly pro výkon určitého povolání (výkonu činnosti rozhodce pro spotřebitelské spory)
nároky, které nevyplývají ze zákona.
[21] Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení.
[22] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že kasační námitky jsou totožné
s námitkami uplatněnými v předchozích podáních stěžovatele a neobsahují žádné nové
skutečnosti. Odkazuje proto v celém rozsahu na svá předchozí vyjádření, která jsou součástí
spisového materiálu a dále také na odůvodnění napadeného rozsudku, se kterým se ztotožňuje.
[23] Postup České advokátní komory při zápisu uchazeče do seznamu advokátních
koncipientů nemá užší spojitost s projednávanou věcí, neboť takový zápis je zcela odlišnou
záležitostí od zápisu do seznamu rozhodců k rozhodování spotřebitelských sporů. Na rozdíl
od profese advokáta je totiž rozhodci dána státem pravomoc za určitých podmínek autoritativně
řešit spory. U rozhodce dochází k faktickému výkonu veřejné moci. K námitce, že postup
žalovaného není eurokonformní, lze odkázat na výjimku stanovenou čl. 51 Smlouvy o fungování
Evropské unie.
[24] Výkon funkce rozhodce je spjat s výkonem veřejné moci, neboť operativně rozhoduje
spory a tím do určité míry supluje funkci soudce. K tomu lze přiměřeně srovnat, například nález
Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2011, sp. zn. II US 2164/10, v němž Ústavní soud konstatoval:
„že rozhodčí řízení musí obecně zaručovat procesní práva srovnatelná s řízením, které by bylo namístě v případě,
kdyby se spotřebitel k ujednání ve spotřebitelské smlouvě nezavázal. Rozhodčí nález je vykonatelným
rozhodnutím, a, tudíž se i ve vztahu k rozhodčímu řízení uplatňuje státní moc, kterou lze vykonávat
jen v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví, a to při zachování základních
práv a svobod.“
[25] Vzhledem k výjimce čl. 51 smlouvy o fungování Evropské unie je vyloučeno,
aby v posuzované věci bylo zasaženo právo usazování stěžovatele garantované čl. 49 smlouvy,
respektive aby se jednalo o zásah do volného pohybu, osob, služeb či kapitálu.
[26] Konstantní a shodné stanovisko k výkladu kvalifikačního předpokladu právnického
vzdělání nezbytného pro výkon regulovaných právnických profesí zastávala i ČAK. O tvrzené
změně její rozhodovací praxe není žalovanému nic známo. Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
[27] V replice k vyjádření žalovaného stěžovatel uvádí, že žalovaný zlehčuje skutečnost
jeho zápisu do seznamu advokátních koncipientů ČAK. Splnění požadavků vzdělání potřebného
pro výkon advokacie by měla rozhodovat sama ČAK, jako samosprávná profesní organizace,
nikoli žalovaný.
[28] Je tomu tak proto, že faktický výkon veřejné moci v tomto ohledu vykonává právě ČAK.
Stěžovateli jsou známy minimálně dva případy, kdy k faktickému výkonu veřejné moci při výkonu
profese advokáta dochází. Jde o situaci, kdy advokát nahrazuje úřední ověření podpisu svým
prohlášením a dále o oblast autorizované konverze dokumentů.
[29] Kromě spotřebitelských sporů může za splnění ostatních zákonných podmínek funkci
rozhodce ad hoc vykonávat téměř kdokoliv. Profesní výjimku pro výkon funkce obecného
rozhodce mají pouze soudci, nikoliv advokáti.
[30] Stěžovatel v obecné rovině nesouhlasí ani s názorem, že je to pouze právní vzdělání,
získané na vysoké škole, které dává soudcům schopnost rozhodovat. Jde hlavně o životní
zkušenosti a nadhled. Ty mají být získány praxí v oboru a podmínkou dosažení věku 30 let.
U funkce rozhodce je pravidelně tento aspekt životních zkušeností vnímán jako klad. Rozhodčí
řízení totiž funkci obecných soudů bezezbytku nesupluje, jde o alternativu k soudnímu řízení.
[31] Stěžovatel je přesvědčen, že podmínky pro zápis do seznamu rozhodců splnil
(srov. také podmínky v §105 odst. 2 s. ř. s.). Má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle
zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie a tím i pro zápis do seznamu rozhodců
pro rozhodování spotřebitelských sporů. Navrhuje předložení věci k rozhodnutí rozšířenému
senátu.
[32] Na podané kasační stížnosti trvá.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[33] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná.
Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[34] Soud předesílá, že je mu známo, že zákonem č. 258/2016 Sb., byla s účinností
od 1. 12. 2016 zrušena část šestá zákona o rozhodčím řízení a smluvní strany se již nemohou
dohodnout, že spory ze spotřebitelských smluv má namísto soudu rozhodovat rozhodce. Správní
soudy však přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů zpětně, jak vyplývá z §75 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož vychází soud při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Dospěje-li soud k závěru, že žaloba
je důvodná, napadené rozhodnutí zruší a věc vrátí k dalšímu řízení správnímu orgánu
(§78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Uvedené ustanovení spoluutváří obecný model fungování českého
správního soudnictví založený na principu retrospektivního přezkumu a na principu kasačním.
[35] Předmětem sporu je otázka, zda stěžovatel měl být zapsán do seznamu rozhodců
pro rozhodování sporů ze spotřebitelských smluv, který v rozhodné době vedl žalovaný.
Stěžovatel zejména namítal, že přístup žalovaného je diskriminační. Pro nesplnění kvalifikačních
předpokladů nepostačuje pouhý závěr, že obsahem studijního programu na právnické fakultě
v Bratislavě není výuka českého práva a související judikatury. Je totiž nutné zohlednit jednak to,
že tato oblast práva je plně harmonizována, jakož i dosavadní praxi stěžovatele, včetně
jeho pedagogické a publikační činnosti. Ze spisového materiálu soud ověřil, že stěžovatel byl
dle svých tvrzení členem Rozhodčího soudu při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR
a v minulosti rozhodoval spotřebitelské spory, rozhodčí řízení přednáší na vysokých školách
v České republice, titul Bc. získal na základě diplomové práce provádějící komparaci české
a slovenské právní úpravy odpovědnosti škody při výkonu veřejné moci.
[36] Z rozhodnutí městského soudu, jakož i z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že dosavadní
praxe, nabyté zkušenosti či akademická činnost stěžovatele není pro naplnění zákonem
stanovených kvalifikačních předpokladů žádným způsobem relevantní. Podstatnou je ve smyslu
odůvodnění obou rozhodnutí pouze skutečnost, zda předmětem vysokoškolského studia
v magisterském oboru právo žadatele o zápis do seznamu rozhodců byla či nebyla česká právní
úprava. Slovy žalovaného “danou podmínku by stěžovatel mohl splnit, jestliže by jím získané vzdělání
na zahraniční vysoké škole bylo zaměřeno na vzdělání v odvětví českého práva“.
[37] Podle §35b odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o rozhodčím řízení ministerstvo na žádost
do seznamu rozhodců zapíše fyzickou osobu, která c) získala vysokoškolské vzdělání o oboru
právo 1. v magisterském studijním programu studiem na vysoké škole v České republice,
nebo 2. studiem na vysoké škole v zahraničí, pokud je takové vzdělání v České republice
uznáváno za rovnocenné vzdělání uvedenému v bodě 1 na základě mezinárodní smlouvy,
kterou je Česká republika vázána, anebo pokud takové vzdělání bylo uznáno podle zvláštního
právního předpisu, a současně takové vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému
vzdělání, které lze získat v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole
v České republice.
[38] Citovaná úprava je zcela shodná s úpravou §37 odst. 1 písm. b) bod 2 zákona
o advokacii. Ostatně městský soud své rozhodovací důvody zčásti opřel o judikaturu obecných
soudů včetně Nejvyššího soudu vztahující s k výkladu právě tohoto ustanovení. Stejně
tak na stanovisko ČAK k zápisu zahraničních absolventů do seznamu advokátních koncipientů
poukázal v odůvodnění svého rozhodnutí správní orgán prvního stupně a žalovaný ve vyjádření
k žalobě.
[39] K této úpravě a zejména k jejímu souladu s ústavním pořádkem České republiky
a komunitárním právem se v nálezu ze dne 25. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 443/16, velmi podrobně
vyjádřil Ústavní soud. Zdůraznil, že v posuzované věci (odmítnutí ČAK zapsat absolventa
Jagellonské univerzity v Krakově v magisterském studijním oboru právo do seznamu advokátních
koncipientů), jde o omezení ústavně zaručené liberální svobody ve smyslu čl. 26 Listiny
základních práv a svobod, ze které plyne negativní závazek státu ji až na ústavně stanovené
podmínky neomezovat.
[40] Ústavní soud se mj. zabýval výkladem unijního práva, konkrétně směrnicí Evropského
Parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 o uznávání odborných kvalifikací
(dále jen „směrnice“), Listinou základních práv a svobod – konkrétně jejím čl. 26, Listinou
základních práv EU - konkrétně jejími čl. 15 a 52, jakož i čl. 45 a 49 Smlouvy o fungování
Evropské unie (dále jen „SFEU“). Nejvyšší správní soud plně odkazuje na obsáhlé odůvodnění
tohoto nálezu, ze kterého následně cituje pasáže dopadající na nyní projednávanou věc:
„Z čl. 52 Listiny základních práv EU plyne, že "[k]aždé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto
listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady
proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům
obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého." Tyto podmínky zavazují nejen
samotné členské státy EU, ale i nestátní aktéry (korporace, odbory i jednotlivce; srov. Peers, S., Hervey, T.,
Kenner, J., Ward, A. (eds.). The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary. Oxford:
C. H. Beck/Hart Publishing/Nomos, 2014. s. 433-434). I z tohoto ustanovení proto lze dovodit požadavek
posuzovat zásah do práva na svobodnou volbu povolání z pohledu jeho proporcionality.
V souladu s judikaturou Soudního dvora nejsou-li podmínky přístupu k povolání harmonizovány, mohou
členské státy vymezit znalosti a kvalifikaci nezbytné k výkonu tohoto povolání a požadovat předložení diplomu
prokazujícího získání těchto znalostí a kvalifikace (viz rozsudky ze dne 6. 10. 2015 ve věci Brouillard,
C-298/14, body 48 - 59; ze dne 7. 5. 1991 ve věci Vlassopoulou, C-340/89, bod 9; a ve věci Peśla, bod 34).
To však nemění nic na tom, že členské státy musí při výkonu svých pravomocí v této oblasti dodržovat základní
svobody zaručené SFEU (viz rozsudky ze dne 11. 3. 2004 ve věci Komise v. Francie, C-496/01, bod 55;
ze dne 19. 1. 2006 ve věci Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, C-330/03, bod 29; a ze dne
27. 6. 2013 ve věci Nasiopoulos, C-575/11, bod 20). Vnitrostátní právní předpisy přijaté v tomto ohledu
zejména nemohou představovat neodůvodněnou překážku účinného výkonu základních svobod zaručených článkem
45 SFEU (viz rozsudky ze dne 31. 3. 1993 ve věci Kraus, C-19/92, bod 28; a Peśla, cit výše, bod 35).
Vnitrostátní pravidla, která stanoví kvalifikační podmínky, i když se uplatní nediskriminačně, totiž mohou
mít za následek ztížení výkonu uvedených základních svobod, pokud dotčená vnitrostátní pravidla nezohledňují
znalosti a kvalifikaci, které dotyčná osoba již získala v jiném členském státě (viz rozsudky ze dne 13. 11. 2003
ve věci Morgenbesser, C-313/01, bod 62; Vlassopoulou, bod 15; a Peśla, C-345/08, bod 36).
V tomto kontextu je třeba připomenout, že orgány členského státu rozhodující o žádosti o povolení k výkonu
povolání, k němuž je přístup podle vnitrostátní právní úpravy podřízen dosažení diplomu, odborné kvalifikace
nebo doby odborné praxe (tzv. regulované povolání), podané státním příslušníkem Unie, mají povinnost zohlednit
všechny diplomy, osvědčení a ostatní doklady, jakož i relevantní praxi dotyčné osoby na základě srovnání
dovedností osvědčených těmito doklady a tuto praxi se znalostmi a kvalifikací požadovanou vnitrostátní právní
úpravou (viz rozsudky ze dne 8. 7. 1999 ve věci Fernández de Bobadilla, C-234/97, bod 31; ze dne
22. 1. 2002 ve věci Dreessen, C-31/00, bod 24; Vlassopoulou, bod 16; a Morgenbesser, body 57 a 58).
Toto srovnávací přezkumné řízení musí umožnit orgánům hostitelského členského státu se objektivně
přesvědčit, že zahraniční diplom osvědčuje, že jeho držitel má znalosti a dovednosti ne-li totožné, tak alespoň
rovnocenné se znalostmi a kvalifikací osvědčovanými vnitrostátním diplomem. Toto posouzení rovnocennosti
zahraničního diplomu musí být provedeno výlučně tak, že se vezme v úvahu úroveň znalostí a kvalifikace,
kterou lze u držitele tohoto dokladu předpokládat s ohledem na tento diplom, povahu a délku studia
a praktického vzdělávání, které se k němu vztahuje (viz rozsudky Vlassopoulou, bod 17; Morgenbesser, bod 68;
a Peśla, bod 39). V rámci tohoto přezkumu však členský stát může vzít v úvahu objektivní rozdíly týkající
se jak právního rámce dotčeného povolání v členském státu původu, tak i rozsahu činnosti tohoto povolání
(viz rozsudky Vlassopoulou, bod 18; Morgenbesser, bod 69; a Peśla, bod 44).
Vzhledem k tomu, že jakékoliv praktické zkušenosti s výkonem souvisejících činností mohou zvyšovat
znalosti žadatele, musí příslušný orgán zohlednit veškeré praktické zkušenosti užitečné pro výkon povolání,
ke kterému je žádán přístup. Konkrétní hodnota, kterou je třeba této zkušenosti přisoudit, musí být příslušným
orgánem určena ve světle vykonávaných specifických funkcí, znalostí získaných a uplatňovaných při výkonu těchto
funkcí, jakož i odpovědnosti a stupně nezávislosti svěřených dotčenému zájemci (viz rozsudek ze dne 2. 12. 2010
ve věci Vandorou a další, C-422/09, C-425/09 a C-426/09, bod 69).“
[41] Omezení práva na svobodnou volbu povolání musí být v každém konkrétním případě
vhodné (schopné dosáhnout sledovaného legitimního cíle); je-li vhodné, musí být potřebné
(nesmí existovat jiné než přezkoumávané opatření, které naplňuje sledovaný cíl v podobné míře,
a je vůči dotčenému ústavně zaručenému právu šetrnější); a je-li vhodné a potřebné, pak musí být
přiměřené v užším smyslu (hodnota, kterou opatření chrání, musí převážit nad ochranou ústavně
zaručeného práva).
[42] Za ústavně konformní výklad, který má přednost před zrušením napadaného ustanovení,
Ústavní soud označil výklad, dle kterého „s ohledem na čl. 26 Listiny, čl. 15 Listiny základních práv EU
a požadavek proporcionality zásahu do práva na svobodnou volbu povolání by nezapsání žadatele - absolventa
zahraniční fakulty - mělo za předpokladu naplnění zákonných podmínek představovat výjimku ze zásady
jeho zapsání. Podmínky k uplatnění takové výjimky by měly obecné soudy i správní orgány vykládat zužujícím
způsobem, který kromě výše uvedených kritérií zohlední i komparativní rozměr studia a vysokou míru
harmonizace práva v zemích EU. Tato perspektiva více zohledňuje zájem na ochraně volného pohybu pracovníků
v Unii (čl. 45 SFEU) a svobody usazování (čl. 49 SFEU). Při hodnocení, zda vzdělání absolventa zahraniční
právnické fakulty svým obsahem a rozsahem odpovídá tuzemskému právnickému vzdělání, pak nelze přihlížet
pouze k získaným znalostem, ale je nutné přihlížet i k získaným dovednostem a případné praxi žadatele.
Jako stěžejní kvalifikační kritérium by mělo sloužit právní vzdělání žadatele ve smyslu komplexního porozumění
právu, které nutně vyžaduje i zmíněné právnické dovednosti a praktické zkušenosti, nikoliv jen studium "práva
v knihách". Při neustálých změnách právního řádu a nikdy nekončících novelizacích legislativy jsou to dovednosti,
nikoliv znalosti platného práva, co ve výbavě praktikujícího právníka přetrvává.“
[43] Povinnost členských států vzít u prokazování kvalifikace u neharmonizovaných povolání,
v úvahu odbornou kvalifikaci dotyčné osoby tak, že provedou srovnání kvalifikace požadované
vnitrostátními právními předpisy s kvalifikací a relevantní odbornou praxí, kterých uchazeč
dosáhl (zvýrazněno NSS), vyplývá i z rozsudku Soudního dvora ve věci C-345/08 – Krzysztof
Pesla v. Justizministerium Mecklenburg-Vorpommern, citovaného městským soudem
v odůvodnění (srov. str. 10 rozsudku městského soudu).
[44] S žalovaným lze souhlasit, že kvalifikační předpoklady pro výkon advokátního
koncipienta a kvalifikační předpoklady pro výkon rozhodce nejsou a nemohou být shodné.
V obou případech je však při hodnocení obsahu a rozsahu dosaženého právnického vzdělání
nutné přihlížet nejen k znalostem získaným studiem, ale i k dovednostem a případné praxi
žadatele po ukončení studia, potřebné pro výkon požadovaného povolání. Rozhodnutí
městského soudu, jakož i rozhodnutí žalovaného vycházela z dosud zastávaného restriktivního
výkladu kvalifikačních předpokladů, dle kterého je jediným relevantním zákonem stanoveným
kvalifikačním kritériem dosažené vzdělání v odvětví českého práva, a proto tato rozhodnutí
nemohou ve světle výkladu provedeného Ústavním soudem bez dalšího obstát.
[45] Návrh na předložení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu stěžovatel blíže neodůvodnil.
Nyní rozhodující senát žádné zákonné důvody pro takové předložení neshledal.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Městský soud ani žalovaný nepostupovali správně, když se zaměřili pouze na otázku
dosaženého vzdělání v oboru české právo. Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. S ohledem na to, že v posuzovaném
případě byly již v řízení před městským soudem důvody pro to, aby bylo rozhodnutí žalovaného
zrušeno, nevrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení, neboť by při respektování názoru
vysloveného Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí a vzhledem k charakteru
vytýkaných pochybení nemohl vady napadeného rozhodnutí žalovaného nikterak zhojit. Nejvyšší
správní soud proto současně se zrušením rozhodnutí městského soudu rozhodl postupem
podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a zrušil také rozhodnutí žalovaného a věc žalovanému vrátil
k dalšímu řízení [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití 78 odst. 4 s. ř. s.]. Právním
názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán za přiměřeného použití
§78 odst. 5 s. ř. s. vázán.
[47] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení
o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich
náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[48] Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží. Stěžovatel měl
ve věci plný úspěch, proto mu soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., přiznal
náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení jsou tvořeny jednak částkou
8 000 Kč za soudní poplatky (soudní poplatek ve výši 5 000 Kč za kasační stížnost a soudní
poplatek ve výši 3000 Kč za žalobu). Dále jsou náklady řízení tvořeny částkou 5 808 Kč.
[49] Zástupce stěžovatele před městským soudem učinil v řízení o žalobě celkem dva úkony
právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)] a jedno písemné
podání ve věci samé (1 x žaloba) ve smyslu §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. Za tyto
úkony právní služby v dané věci náleží mimosmluvní odměna ve výši 2 100 Kč [§9 odst. 3
písm. f) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu ve znění do 31. 12. 2012]. Dále mu náleží
300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem
tedy za jeden úkon právní služby náleží 2 400 Kč (celkem 4 800 Kč). Zástupce stěžovatele
v řízení před městským soudem je plátce DPH, a proto se částka přiznané odměny zvyšuje
podle §35 odst. 8 s. ř. s. o DPH ve výši 21 %, tj. o částku 1 008 Kč.
[50] V řízení před Nejvyšším správním soudem zastupoval stěžovatele Mgr. Karel Nedbálek,
který byl také substitučním zástupcem v řízení před městským soudem. Kasační stížnost
stěžovatel sepsal sám, neboť se domníval, že vzhledem k dosaženému právnickému vzdělání
zástupce pro řízení o kasační stížnosti ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. nepotřebuje
(blíže srov. usnesení NSS ze dne 10. 6. 2016, č. j. 9 As 140/2016 – 21). S ohledem na skutečnost,
že v řízení před oběma správními soudy fakticky zastupoval stěžovatele stále stejný zástupce,
nepovažuje Nejvyšší správní soud převzetí a přípravu zastoupení v kasačním řízení za úkon
právní služby, za který by náležela Mgr. Karlu Nedbálkovi další náhrada nákladů řízení. Zástupce
stěžovatele učinil v řízení před Nejvyšším správním soudem jedno písemné podání - repliku
k vyjádření žalovaného. Ta však nepřinesla do věci nic zásadního, a proto ji soud nepovažuje
za úkon právní služby, za který by náležela zástupci náhrada nákladů řízení.
[51] Celková částka náhrady nákladů řízení tak činí 13 808 Kč (8 000 Kč za zaplacené soudní
poplatky a 5 808 Kč za řízení před městským soudem). Tuto částku je povinen žalovaný uhradit
k rukám zástupce Mgr. Karla Nedbálka, advokáta se sídlem Slušovice, č.p. 520. Náhrada nákladů
řízení je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. prosince 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu