ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.176.2016:50
sp. zn. 9 As 176/2016 - 50
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci
žalobkyně: CORPORATE COMPANIES s.r.o., se sídlem Martinická 987/3, Praha 19,
zast. Mgr. Adrianou Kvítkovou, advokátkou se sídlem Sokolovská 81/55, Praha 8,
proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2016, č. j. 3 A 149/2015 – 56,
takto:
I. Soudnímu dvoru Evropské unie se předkládá následující předběžná otázka:
Spadají pod čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice
Evropského parlamentu a Rady č. 2005/60/ES, o předcházení zneužití finančního
systému k praní peněz a financování terorismu, i osoby, které v rámci své
podnikatelské činnosti prodávají obchodní společnosti zapsané v obchodním
rejstříku založené za účelem prodeje (tzv. ready-made společnosti), jejichž prodej
realizují převodem podílu v prodávané dceřiné společnosti?
II. Řízení se p ř e r u š u je .
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §87 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba, kterou se domáhala určení
nezákonnosti kontroly zahájené žalovaným oznámením ze dne 18. 8. 2015, č. j. FAU-
35900/2015/24-2403, sp. zn. K 2015/00035. Kontrola se týkala dodržování povinností
stanovených zákonem č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné
činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon AML“),
a zákonem č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o mezinárodních sankcích“).
[2] Předmětem sporu v projednávané věci je otázka, zda je stěžovatelka povinnou osobou
ve smyslu §2 odst. 1 písm. h) bod 1 zákona AML a tedy i čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení
s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2005/60/ES, o předcházení
zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu, tj. zda je osobou poskytující
jiným osobám služby spočívající v zakládání právnických osob. Podnikatelská činnost
stěžovatelky spočívá v prodeji tzv. ready-made společností (společností již zapsaných
do obchodního rejstříku), a to tak, že svým klientům převádí podíly ve svých dceřiných
společnostech.
[3] Městský soud v napadeném rozsudku nejprve odkázal na relevantní ustanovení právních
předpisů včetně směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2005/60/ES, o předcházení zneužití
finančního systému k praní peněz a financování terorismu (dále jen „směrnice AML“).
Konstatoval, že zákon AML provádí zejména směrnici AML. Smyslem uvedených předpisů
je zabránění zneužívání finančního systému k legalizaci výnosů z trestné činnosti a k financování
terorismu a vytvoření podmínek pro odhalování takového jednání (srov. §1 zákona AML či bod
46 preambule směrnice AML). Základní myšlenkou zákona AML je vymezení exponovaných
subjektů – povinných osob, při jejichž činnosti může častěji docházet ke zneužití finančního
systému. Zákon AML pak těmto povinným osobám ukládá celou řadu povinností, zejména
musí identifikovat a kontrolovat určité klienty, uchovávat dokumentaci a oznamovat podezřelé
obchody.
[4] Ustanovení §2 odst. 1 písm. h) bod 1 zákona AML je projevem implementace čl. 2
odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice AML do českého právního řádu.
Umožňují-li interpretační techniky vyložit určité ustanovení vnitrostátního předpisu několika
způsoby, má soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli odpovídajícího
unijního ustanovení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2010, č. j. 5 Afs
68/2009 - 113, publ. pod č. 2036/2010 Sb. NSS). Zatímco §2 odst. 1 písm. h) bod 1 zákona
AML nechává prostor pro úvahy, zda poskytování služeb jiné osobě při zakládání právnických
osob se vztahuje i na případy, kdy subjekt sám zakládá právnické osoby, které třetím osobám
převodem podílů či akcií prodává, čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice AML obsahuje jasnější vymezení
těchto subjektů. Za poskytování služeb třetím osobám považuje i přímé zakládání obchodních
společností nebo jiných právnických osob (povinnou osobou je tedy „fyzická nebo právnická
osoba, která v rámci svého podnikání poskytuje třetím osobám některou z následujících služeb:
zakládání obchodních společností nebo jiných právnických osob“). Obsah čl. 3 bod 7 písm. a)
směrnice AML nečiní interpretační problémy, pročež městský soud jeho výklad považoval
ve smyslu doktríny acte clair za nade všechny pochybnosti jasný.
[5] Výše uvedené závěry jsou podporovány i výkladem systematickým. Podle §2 odst. 1
písm. g) bod 3 zákona AML je povinnou osobou při zakládání, řízení, provozování obchodních
společností nebo shromažďování prostředků za tím účelem jménem či na účet klienta notář
i advokát. Zákonodárce tedy spatřuje v těchto činnostech rizikové transakce, při kterých může
docházet ke zneužití finančního systému. Nedávalo by proto smysl, aby se výklad §2 odst. 1
písm. h) bod 1 ve spojení s odst. 3 téhož ustanovení zákona AML nevztahoval na podnikatelské
subjekty, které vykonávají obdobnou činnost jako notáři a advokáti – například zakládají
právnické osoby pro své klienty. Městský soud si byl vědom, že advokáti mají oproti jiným
povinným osobám zvláštní postavení (srovnej např. §27, 37 a 40 zákona AML), které zakládá
určité výjimky z povinností povinných osob a jež vychází především ze zvláštního vztahu mezi
notářem či advokátem na jedné straně a klientem na straně druhé. V případě zakládání
právnických osob je však (s výjimkou jiné formy správního dozoru – srov. §37 zákona AML)
postavení advokáta, resp. notáře, jako povinné osoby obdobné postavení stěžovatelky
(přinejmenším pokud se jedná o povinnosti dle §8 a 16 zákona AML).
[6] Na základě výše uvedených úvah dospěl městský soud k závěru, že §2 odst. 1 písm. h)
bod 1 zákona AML se vztahuje i na subjekty, které v rámci své podnikatelské činnosti zakládají
právnické osoby pro své klienty, přičemž není podstatné, zda se tak děje na objednávku klienta
nebo jsou právnické osoby zakládány do portfolia nabídky pro potenciální klienty.
[7] Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností. Zdůrazňuje, že činnost
zakládání společností provádí pro sebe (jedná se o dceřiné společnosti) a na vlastní náklady.
Má za to, že když zakládání společností provádí z vnitřních zdrojů, jako svou statusovou
záležitost a nenakládá při tom s majetkem jiných osob, nemůže být povinnou osobou dle §2
odst. 1 písm. h) bod 1 zákona AML. Žalovaný se snaží stanovit podnikatelským subjektům další
administrativní a jiné povinnosti, aniž by měly oporu v zákoně. Zákon AML ani související
evropské předpisy nikde neuvádí, že povinnosti stanovené zákonem AML (konkrétně povinnost
identifikace) se vztahují na převody podílů, i kdyby byly vykonávány jako podnikatelská činnost.
[8] Směrnice AML, ze které zákon AML vychází, cílí primárně na finanční instituce
a okrajově se dotýká i dalších subjektů, a to především pokud při jejich činnosti dochází
k zastírání skutečných vlastníků nebo osob, které za nové korporace jednají, což může vést
ke zneužití finančního systému. Toto se týká notářů, advokátů a účetních, u kterých zákon AML
uvádí pozitivní výčet činností, kdy se stávají povinnými osobami a mělo by se tedy vztahovat bez
dalšího i na stěžovatelku v obdobné činnosti. Pojem povinné osoby je třeba posuzovat
restriktivně.
[9] Uzavírá, že při její činnosti nejen, že nedochází k samotnému zakládání společností pro
klienty, nýbrž i kdyby soud dospěl k názoru, že její činnost je činností obdobnou zakládání
obchodních společností, pak by se přesto nestala povinnou osobou dle zákona AML, neboť
stěžovatelka tyto obchodní společnosti nezakládá jménem nebo na účet klienta a nedochází tak
k zastírání osob skutečně jednajících za klienty.
[10] Na základě shora uvedeného navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Relevantní právní úprava Evropské unie a vnitrostátní právní úprava
[11] Podle čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) směrnice AML se tato směrnice vztahuje na následující
právnické nebo fyzické osoby při výkonu jejich profesních činností: poskytovatele svěřenských
služeb nebo služeb pro obchodní společnosti, pokud již nejsou zahrnuti pod písmeny a) nebo b).
[12] Podle čl. 3 bod 7 směrnice AML se pro účely této směrnice rozumí „poskytovateli služeb
pro svěřenectví a obchodní společnosti“ fyzická nebo právnická osoba, která v rámci svého
podnikání poskytuje třetím osobám některou z následujících služeb:
a) zakládání obchodních společností nebo jiných právnických osob;
b) jednání jako ředitel nebo jednatel obchodní společnosti, jako partner v obchodním
společenství nebo v podobném postavení ve vztahu k jiným právnickým osobám, nebo
zařizování výkonu takových činností jinou osobou;
c) poskytování sídla, obchodní adresy, korespondenční nebo administrativní adresy a dalších
souvisejících služeb pro obchodní společnost, obchodní společenství nebo jinou právnickou
osobu nebo právní uspořádání;
d) jednání jako svěřenský správce výslovného svěřenectví nebo podobného právního uspořádání,
nebo zařizování výkonu takové činnosti jinou osobou;
e) jednání jako pověřený akcionář pro jinou osobu, jinou než společnost kótovanou
na regulovaném trhu, která podléhá požadavkům na zveřejnění informací v souladu s právními
předpisy Společenství nebo podléhá rovnocenným mezinárodním normám, nebo zařizování
výkonu takové činnosti jinou osobou.
[13] Podle §1 zákona AML tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropských
společenství, zároveň navazuje na přímo použitelné předpisy Evropských společenství a upravuje
a) některá opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu,
b) některá práva a povinnosti fyzických a právnických osob při uplatňování opatření proti
legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, a to za účelem zabránění zneužívání
finančního systému k legalizaci výnosů z trestné činnosti a k financování terorismu a vytvoření
podmínek pro odhalování takového jednání.
[14] Podle §2 odst. 1 písm. h) zákona AML se povinnou osobou pro účely tohoto zákona
rozumí osoba nenaplňující znaky podle písmen a) až g), poskytující jiné osobě služby, které
spočívají v
1. zakládání právnických osob,
2. jednání jménem právnické osoby, anebo jiná osoba v obdobném postavení, pokud výkon této
služby je pouze dočasný a souvisí se založením a správou právnické osoby,
3. poskytování sídla, adresy, popřípadě i dalších s tím souvisejících služeb pro jinou právnickou
osobu,
4. jednání jako pověřený akcionář pro jinou osobu, pokud tato není společností, jejíž cenné
papíry jsou přijaty k obchodování na regulovaném trhu a která podléhá požadavkům
na zveřejnění informací rovnocenným požadavkům práva Evropských společenství, nebo
5. jednání jejím jménem nebo na její účet při činnostech uvedených v písmenu g),
[15] Podle §2 odst. 3 zákona AML povinnou osobou není, s výjimkou osoby uvedené
v odstavci 2 písm. d) a e), osoba, která činnosti uvedené v odstavci 1 nevykonává jako předmět
svého podnikání.
III. Rozbor předkládané předběžné otázky
[16] Mezi stranami je nesporné, že podnikatelská činnost stěžovatelky spočívá v prodeji
tzv. ready-made společností (společností již zapsaných do obchodního rejstříku založených
za účelem prodeje), který realizuje tak, že svým klientům převádí podíly ve společnostech
jí vlastněných (v jejích dceřiných společnostech). Sporné je, zda na subjekty provozující tuto
podnikatelskou činnost dopadají povinnosti stanovené zákonem AML [zda jsou tyto subjekty
povinnými osobami ve smyslu §2 odst. 1 písm. h) bod 1 zákona AML].
[17] Podle Nejvyššího správního soudu musí být plně respektována povinnost
eurokonformního výkladu příslušného ustanovení vnitrostátního práva [§2 odst. 1 písm. h)
bod 1 zákona AML], a to zejména za situace, kdy vnitrostátní právní úprava je transpozicí úpravy
obsažené ve směrnici AML [konkrétně v čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení s čl. 3 bod 7
písm. a) směrnice AML]. Transpozice byla provedena téměř doslovně.
[18] Pokud by se povinnost stanovená ve směrnici a národním zákoně na stěžovatelku
nevztahovala, byla by kontrola provedená žalovaným nezákonným zásahem. Ve věci tedy vyvstala
otázka výkladu práva Evropské unie, na jejímž posouzení závisí rozhodnutí předkládajícího
soudu o nyní posuzované kasační stížnosti a kterou lze formulovat způsobem uvedeným
ve výroku tohoto usnesení.
[19] Není pochyb o tom, že ke zodpovězení otázky výkladu čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c)
ve spojení s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice AML je v konečné instanci příslušný výlučně Soudní
dvůr Evropské unie a že Nejvyšší správní soud jakožto soud, proti jehož rozhodnutí v této věci
není opravný prostředek přípustný, má podle čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování
Evropské unie povinnost obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou, ledaže by tuto otázku
bylo možné v plném rozsahu posoudit na základě stávající judikatury Soudního dvora
(acte éclairé), případně že by odpověď na danou otázku byla zřejmá a jednoznačná
a nevzbuzovala by pochybnosti o možnosti jiného výkladu ani při porovnání různých jazykových
verzí směrnice AML (acte clair).
[20] Soudní dvůr se výkladem čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení s čl. 3 bod 7 směrnice
AML dosud nezabýval. Nelze tedy v rozsahu, v jakém má výklad označených ustanovení
směrnice AML význam pro nyní posuzovanou věc, dovodit, že se jedná o acte éclairé, tedy že jde
o otázku, již je možno z dosavadní judikatury Soudního dvora vyložit.
[21] Předkládající soud současně neshledal (na rozdíl od městského soudu), že by bylo možno
tuto stěžejní otázku vyložit na základě obecných zásad výkladu, z nichž by se nastíněná otázka
jevila natolik nespornou, aby ji bylo možno považovat za acte clair. K vyjasnění sporné otázky
nepomohlo ani porovnání různých jazykových verzí směrnice AML. Dle Nejvyššího správního
soudu existují o výkladu čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice
AML určité pochybnosti, neboť na první pohled není zcela zřejmé, zda lze pod uvedená
ustanovení podřadit i subjekty, jejichž podnikatelská činnost spočívá v prodeji tzv. ready-made
společností.
IV. Právní názor Nejvyššího správního soudu
[22] Předkládající soud zastává názor, že prodej ready - made společností lze podřadit pod
služby spočívající v zakládání právnických osob ve smyslu čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení
s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice AML a tudíž i pod §2 odst. 1 písm. h) bod 1 zákona AML.
[23] Účelem zákona AML je dle §1 tohoto zákona zabránění zneužívání finančního systému
k legalizaci výnosů z trestné činnosti a k financování terorismu a vytvoření podmínek pro
odhalování takového jednání.
[24] Stejně tak z preambule směrnice AML vyplývá, že cílem této směrnice je předcházet
využívání finančních systémů k praní peněz a financování terorismu. Uvedených cílů právní
předpisy dosahují vymezením povinných osob (při jejichž činnosti může častěji docházet
ke zneužívání finančního systému k legalizaci výnosů z trestné činnosti či financování terorismu),
kterým jsou ukládány zvláštní povinnosti – zejména se jedná o povinnosti identifikace a kontroly
klienta, uchovávání údajů a dokladů o obchodech, a povinnost oznámit podezřelý obchod.
[25] Podle čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice AML a podle
§2 odst. 1 písm. h) bod 1 zákona AML jsou mezi povinné osoby zařazeny i osoby, které v rámci
předmětu svého podnikání poskytují jiné osobě služby spočívající v zakládání právnických osob.
Mezi tyto osoby bezpochyby patří podnikatelé, kteří na základě objednávky klienta pro tohoto
klienta založí právnickou osobu. Předkládající soud neshledává žádný rozumný důvod, proč
by pod uvedené ustanovení neměli spadat i podnikatelé, kteří právnické osoby nezakládají ex post
až na základě objednávky klienta, ale ex ante do svého portfolia za účelem jejich prodeje
potenciálním klientům a tyto právnické osoby následně svým klientům prodávají.
[26] Předkládající soud neshledává ani žádný rozumný důvod, proč by mělo být rozlišováno
mezi tím, zda je právnická osoba zakládána na základě objednávky konkrétního klienta nebo
dopředu za účelem jejího prodeje potenciálnímu klientovi (a konkrétnímu klientovi je následně
prodána). Pokud by osoby vykonávající podnikatelskou činnost jako stěžovatelka pod uvedená
ustanovení směrnice AML a zákona AML nespadaly a nedopadaly by tak na ně povinnosti dle
těchto právních předpisů (zejména povinnost identifikace), mohlo by docházet k zastírání
skutečných nabyvatelů prodaných právnických osob (či osob za ně jednajících), a v důsledku
by tak mohlo docházet k přerušení stopy po majetkových přesunech.
[27] Podnikatelská činnost spočívající v prodeji ready-made společnosti není fakticky nic
jiného než zakládání právnické osoby za účelem jejich budoucího prodeje. Takto založené
společnosti nevykonávají žádnou činnost, existují pouze jako „prázdné schránky“ v rámci
portfolia nabídky pro potenciální klienty. Fakticky se tedy jedná o služby spočívající v zakládání
právnických osob a obstarávání jejich zápisu do obchodního rejstříku. Nelze proto konstatovat,
že by se jednalo o zakládání společností primárně pro potřeby zakladatele.
V. Závěr
[28] Nejvyšší správní dospěl k závěru, že je v dané věci třeba v souladu s čl. 267 třetím
pododstavcem Smlouvy o fungování Evropské unie položit Soudnímu dvoru následující
předběžnou otázku:
Spadají pod čl. 2 odst. 1 bod 3 písm. c) ve spojení s čl. 3 bod 7 písm. a) směrnice
Evropského parlamentu a Rady č. 2005/60/ES, o předcházení zneužití finančního
systému k praní peněz a financování terorismu, i osoby, které v rámci své podnikatelské
činnosti prodávají obchodní společnosti zapsané v obchodním rejstříku založené
za účelem prodeje (tzv. ready-made společnosti), jejichž prodej realizují převodem podílu
v prodávané dceřiné společnosti?
[29] V návaznosti na položení předběžné otázky Nejvyšší správní soud dle §48 odst. 1
písm. b) s. ř. s. přerušil řízení. Po vydání rozhodnutí Soudního dvora o předložené otázce bude
v řízení pokračováno (§48 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. prosince 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu