ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.4.2016:33
sp. zn. 9 As 4/2016 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
MULTIAGRO v.o.s. Slatina, se sídlem Slatina 116, Vysoké Mýto, zast. JUDr. Denisem
Mitrovićem, advokátem se sídlem Mírové náměstí 274, Týniště nad Orlicí, proti žalovanému:
Městský úřad Holice, se sídlem Holubova 1, Holice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
19. 10. 2015, č. j. MUHO/18219/2015, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 30. 11. 2015,
č. j. 52 A 96/2015 - 59,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) shora
označené usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích (dále jen „krajský
soud“), jímž byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2015,
č. j. MUHO/18219/2015. Žalobou napadeným správním rozhodnutím žalovaný stěžovatelce
nařídil zjednání nápravy, a to užívání specifikovaných staveb v souladu s kolaudačním
rozhodnutím, případně s jinou listinou prokazující účel užívání těchto staveb. Žalovaný při vydání
rozhodnutí postupoval dle §134 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „stavební
zákon“).
[2] Krajský soud podanou žalobu odmítl, jelikož stěžovatelka nevyčerpala řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, a to odvolání proti rozhodnutí žalovaného.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní
[3] Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že si je vědoma možnosti podat proti rozhodnutí
žalovaného odvolání. Nicméně z poučení v napadeném rozhodnutí vyplynulo, že žalovaný své
rozhodnutí považuje za předběžně vykonatelné. Z tohoto důvodu se rovnou obrátila na soud,
jelikož má za to, že byla zkrácena na svých právech a vzhledem k předběžné vykonatelnosti nemá
jiné prostředky obrany. Současně stěžovatelka žádá o změnu užívání stavby dle §126 a §127
stavebního zákona.
[4] Stěžovatelka souhlasí s krajským soudem v tom, že mohla podat odvolání. Nezbylo jí však
než podat žalobu, neboť je přesvědčena, že žalobou napadené rozhodnutí trpí vadami, které
je činí vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, pro něž je nelze vůbec
považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu vyslovuje soud podle
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“)., nikoli správní orgán. Pokud by nicotnost z tohoto důvodu prohlásil
správní orgán na základě §77 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), bylo by jeho rozhodnutí nicotné pro absolutní nedostatek
věcné příslušnosti. Touto skutečností se krajský soud nezabýval, proto napadené usnesení
stěžovatelka považuje za nepřezkoumatelné.
[5] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatelka je v řízení o kasační
stížnosti zastoupena advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Zdejší soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[8] Dle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu nepřípustná,
nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky před správním orgánem, připouští-li je zvláštní
zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu práv žalobce změněno k opravnému
prostředku jiného.
[9] Jak Nejvyšší správní soud konstatoval již v rozsudku ze dne 12. 5. 2005,
č. j. 2 Afs 98/2004 - 65 (publ. pod č. 672/2005 Sb. NSS, dostupném z www.nssoud.cz stejně jako
další zde zmíněná rozhodnutí zdejšího soudu), dle §5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví
domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li
je zvláštní zákon, pokud nestanoví tento nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní
tak důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou
vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního
řízení. Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem je za podmínek stanovených
v §68 písm. a) s. ř. s. důvodem nepřípustnosti žaloby a takovou žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu soud odmítne podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[10] Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby
k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace
zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně
vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve svojí procesní dispozici, a teprve
po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních
rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných
práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.
[11] Pro dodržení zásady subsidiarity soudního přezkumu je nezbytné, aby soud přezkoumával
konečný výsledek správního řízení, nikoliv rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, neboť
tím by nahrazoval prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Žalobce tudíž musí vyčkat
rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni a teprve proti jeho závěrům se může bránit
žalobou ve správním soudnictví. Vyčerpáním řádných opravných prostředků dle §68 písm. a)
s. ř. s. se tak rozumí stav, kdy příslušný správní orgán o opravném prostředku rozhodl
(viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 3. 2004, č. j. 3 Ads 58/2003 - 32, či rozsudek ze dne
31. 5. 2012, č. j. 4 Ads 68/2012 - 19).
[12] Stěžovatelka v kasační stížnosti výslovně připustila, že si je vědoma toho, že proti
rozhodnutí žalovaného bylo možno podat odvolání. Žádným způsobem tudíž nezpochybňuje
závěr krajského soudu, že svou žalobou napadla správní rozhodnutí, proti němuž se mohla bránit
odvoláním.
[13] Žalovaný při předložení správního spisu poukázal na skutečnost, že dne 3. 11. 2015
stěžovatelka podala odvolání proti jeho rozhodnutí, které současně přímo napadla žalobou ze dne
4. 11. 2015. Zdejší soud poznamenává, že v takovém případě však s odkazem na výše uvedené
nedošlo k vyčerpání řádných opravných prostředků. Lze navíc poukázat na to, že dle vyjádření
žalovaného bylo o odvolání rozhodnuto dne 21. 12. 2015, tedy po vydání napadeného usnesení
krajského soudu.
[14] Okolnost, že dle §134 odst. 3 in fine stavebního zákona nemá odvolání proti rozhodnutí
žalovaného odkladný účinek, je z hlediska přípustnosti žaloby nerozhodná. Přípustnost žaloby
je dle §68 písm. a) s. ř. s. podmíněna vyčerpáním řádných opravných prostředků, z tohoto
pohledu je nepodstatné, že rozhodnutí, které lze napadnout odvoláním, je předběžně
vykonatelné. K tomu, aby byla úprava nepřípustnosti žaloby v §68 písm. a) s. ř. s. prolomena pro
případ předběžně vykonatelných správních rozhodnutí, proti nimž je možno se odvolat, muselo
by to být v zákoně výslovně stanoveno, což není. Předběžná vykonatelnost je tedy z pohledu
daného ustanovení irelevantní, nepřípustnost žaloby je tak dle tohoto ustanovení spojena
s nevyčerpáním řádných opravných prostředků. Pojem „řádný opravný prostředek“ je v souladu
s právní teorií nutno vnímat jako opravný prostředek, který směřuje proti nepravomocnému
rozhodnutí.
[15] Právní moc pak má své procesní a hmotněprávní aspekty. Ve smyslu procesním znamená
právní moc, že správní akt je konečný výsledek určitého postupu správního orgánu. Někdy bývají
procesní aspekty právní moci označovány jako formální právní moc. Hmotněprávní důsledky
právní moci spočívají v tom, že jednak správní akt nelze s výjimkou zákonem stanovených
případů změnit nebo zrušit, a jednak v tom, že ve věci, ve které byl vydán správní akt, nelze
s výjimkou zákonem stanovených případů nebo případů, kdy to vyplývá z povahy věci, znovu
rozhodnout. Hmotněprávní aspekty právní moci jsou označovány též jako materiální právní moc.
K uvedenému viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání.
Praha : C. H. Beck. 2003. s. 142 až 144.
[16] Z hlediska subsidiarity soudního přezkumu správních rozhodnutí vystupují do popředí
procesní aspekty právní moci správního rozhodnutí, které vyjadřují to, že správní akt
je konečným výsledkem postupu správního orgánu. Soudní kontrola totiž nastupuje až tehdy,
až je správní rozhodnutí definitivní.
[17] Až do vyřízení včasného a přípustného odvolání se odkládá právní moc napadeného
rozhodnutí. Jak vyplývá z podstaty odvolání jako řádného opravného prostředku, není a ani
nemůže být vyloučeno pravidlo o odložení právní moci (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck. 2003. s. 347). Obzvláště ve vztahu
k procesním aspektům právní moci je tato skutečnost zřejmá již z toho, že až rozhodnutím
o včasném a přípustném odvolání je věc před správními orgány skončena. Z tohoto důvodu ani
vyloučení odkladného účinku odvolání ze zákona, jak tomu bylo v nynější věci, nemůže nijak
ovlivnit to, že do skončení řízení nenabývá prvostupňové správní rozhodnutí právní moci.
[18] Z důvodů právě uvedených pak ani §85 odst. 1, větu druhou, správního řádu (dle něhož:
„[v] důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc, vykonatelnost ani jiné právní účinky
rozhodnutí“) nelze interpretovat tak, že by vyloučením odkladného účinku nastala právní moc
odvoláním napadeného rozhodnutí dříve, než bude o včasném a přípustném odvolání
rozhodnuto. Ostatně v daném ohledu komentářová literatura uvádí ve vztahu k citovanému
zákonnému ustanovení: „Vyloučení odkladného účinku se ale prakticky týká jen vyloučení odkladu jeho
vykonatelnosti, popř. jiných právních účinků, vyloučit odklad nabytí právní moci rozhodnutí nelze ani
při vyloučení odkladného účinku, a je-li podáno včasné a přípustné odvolání, nastane právní moc až s ukončením
odvolacího řízení.“ K tomu viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vyd.
Praha : BOVA POLYGON. 2012. s. 739.
[19] Lze proto shrnout, že odvolání v nynější věci bylo možno podat proti nepravomocnému
rozhodnutí žalovaného. Přičemž skutečnost, že odvolání směřovalo proti nepravomocnému
rozhodnutí, z něj činí řádný opravný prostředek, který musel být vyčerpán, aby byla správní
žaloba dle §65 s. ř. s. přípustná. Řádný opravný prostředek je totiž vymezen tím, že směřuje
proti nepravomocnému rozhodnutí.
[20] Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelčiným tvrzením, že vzhledem k předběžné
vykonatelnosti rozhodnutí žalovaného neměla jinou než soudní ochranu. Možnost obrany
proti rozhodnutí žalovaného se nabízela v podobě odvolání, kde bylo možno namítnout všechny
vady, které stěžovatelka spatřuje v samotném rozhodnutí i jemu předcházejícím řízení.
[21] Stěžovatelka v kasační stížnosti vyjádřila své přesvědčení, že rozhodnutí žalovaného
je nicotné pro zjevnou vnitřní rozpornost či právní či faktickou neuskutečnitelnost. Má za to,
že nicotnost z tohoto důvodu může prohlásit jen soud, a nikoli správní orgán. Nejvyšší správní
soud shledal, že tato argumentace nevede k závěru o přípustnosti stěžovatelčiny žaloby.
[22] Zdejší soud sice souhlasí s tím, že správní orgán neprohlašuje nicotnost z důvodů
uvedených v §77 odst. 2 správního řádu, kam patří i zjevná vnitřní rozpornost a právní
či faktická neuskutečnitelnost. Jak však shledal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
v odvolacím řízení může nadřízený správní orgán pro tyto vady napadené rozhodnutí zrušit
pro nicotnost (k tomu lze v podrobnostech odkázat na usnesení ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 - 65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS, zejména jeho body [33] až [47]).
Nepůjde tedy o prohlášení nicotnosti, ale slovy rozšířeného senátu o zrušení z důvodu nicotnosti.
Z hlediska právní jistoty spočívající v možnosti účastníka dosáhnout posouzení nicotnosti
rozhodnutí, které by mělo v případě důvodnosti poukazu na nicotnost projev i ve výroku
rozhodnutí o odvolání, jde o rozdíl zcela okrajový.
[23] Jak pak rozšířený senát konstatoval v bodu [48] zmíněného usnesení
sp. zn. 7 As 100/2010: „Je-li možné nicotnost rozhodnutí prvního stupně napravit v rámci odvolacího řízení,
je nutné za výsledek vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu
§5 a §68 písm. a) s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání. Proto teprve den oznámení rozhodnutí vydaného
v odvolacím řízení určuje počátek lhůty pro podání žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí
prvního stupně.“ I v případě, že měla stěžovatelka za to, že rozhodnutí žalovaného je nicotné, měla
jej napadnout odvoláním, nikoli se obracet přímo na soud ve správním soudnictví. Krajský soud
proto nijak nepochybil, když zkoumal, zda stěžovatelka vyčerpala řádný opravný prostředek
proti rozhodnutí žalovaného v podobě odvolání.
[24] Nejvyšší správní soud nepovažuje napadené usnesení krajského soudu
za nepřezkoumatelné. Krajský soud jednoznačně identifikoval a popsal, jaký řádný opravný
prostředek se stěžovatelce nabízel, a uvedl, že stěžovatelka jej nevyčerpala. Jde o dostatečné
odůvodnění ve vztahu k odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68
písm. a) s. ř. s.
[25] Stěžovatelka sice v žalobě poznamenala, že nicotnost z důvodu zjevné vnitřní rozpornosti
a právní či faktické neuskutečnitelnosti vyslovuje soud dle soudního řádu správního, a nikoli
správní orgán. Z tohoto svého tvrzení v žalobě výslovně nedovozovala, že by mělo jít o jakýkoli
důvod, který by měl prolamovat nutnost nejprve vyčerpat řádné opravné prostředky. To samé
platí i o žalobním tvrzení, že pokud by nicotnost správního rozhodnutí prohlásil nadřízený
správní orgán, šlo by opět o nicotné rozhodnutí, jelikož k tomu není nadřízený správní orgán
věcně příslušný. Nebylo povinností krajského soudu, aby ze žalobní argumentace dovozoval
tvrzení, které v žalobě sama stěžovatelka ani neuvedla (zde: prolomení nutnosti vyčerpat odvolání
jako řádný opravný prostředek) a s tímto dotvořeným tvrzením (navíc ve světle výše uvedené
judikatury zcela nedůvodným) se následně zabývat.
[26] V žalobě stěžovatelka pouze uvedla konkrétní argumentaci, proč si myslí, že její žalobu
nebylo možno považovat za nepřípustnou dle §68 písm. c) s. ř. s., dle něhož je žaloba
nepřípustná, je-li jediným jejím důvodem tvrzená nicotnost napadeného rozhodnutí, nedomáhal-
li se žalobce vyslovení této nicotnosti v řízení před správním orgánem. Krajský soud však
nepřípustnost žaloby neshledal v §68 písm. c) s. ř. s., nemusel se tedy vyjadřovat k tomu, proč
neaplikoval ustanovení, které ani dle stěžovatelky na daný případ nedopadá.
[27] Pro úplnost lze jen zmínit, že ust. §68 písm. c) s. ř. s. je ustanovením obsoletním.
Důvod lze dle bodů [52] a [53] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 7 As 100/2010 spatřovat v tom, že „podle §77 odst. 1 a 78 správního řádu nemá účastník řízení
nárok na to, aby jeho podáním bylo zahájeno řízení o prohlášení nicotnosti, neboť toto řízení je dozorčím
prostředkem, jehož vedení je plně v dispozici příslušného správního orgánu. Také prohlášení nicotnosti postupem
podle §105 daňového řádu představuje pouhý dozorčí prostředek příslušného správce daně. Řízení o prohlášení
nicotnosti, které by se zahajovalo na základě žádosti účastníka řízení, tak není v platném právu obsaženo.
V důsledku toho se účastník řízení, v němž mělo být nicotné rozhodnutí vydáno, nemůže domáhat vyslovení této
nicotnosti v řízení před správním orgánem. Proto i kdyby žalobce nenamítal nicotnost rozhodnutí v odvolacím
řízení a následně podal žalobu obsahující toliko tvrzení o nicotnosti rozhodnutí prvního stupně, nemohl by soud
takovou žalobu jako nepřípustnou odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) za použití §68 písm. c) s. ř. s.“
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom
rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[29] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto dle uvedených ustanovení
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. února 2016
JUDr. Radan Malík
předseda senátu