ECLI:CZ:NSS:2016:9.AZS.11.2016:24
sp. zn. 9 Azs 11/2016 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: H. A. A.,
zast. Mgr. Tomaszem Heczkem, advokátem se sídlem Holandská 1, Brno, proti žalované: Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, se sídlem Nádražní 2, Plzeň,
proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 11. 2015, č. j. KRPP-132051-65/ČJ-2015-030022, v řízení o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 12. 2015, č. j. 17 A
96/2015 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n e má p rá v o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 13. 8. 2015 žalobkyni kontrolovala hlídka Policie České republiky. Bylo zjištěno,
že na území České republiky pobývá bez cestovního dokladu a víza, ač k tomu nebyla oprávněna,
proto s ní žalovaná dne 14. 8. 2015 zahájila řízení o správním vyhoštění podle §119 odst. 1 písm.
c) bodů 1. a 2. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“).
[2] Žalobkyně k věci mj. uvedla, že na území Evropské unie vstoupila na hranici Srbska
s Maďarskem, a to mimo hraniční přechod za pomoci převaděče. Do České republiky přijela
ukrytá v nákladním vozidle. Byla si vědoma toho, že v rozporu se zákonem přicestovala
bez cestovního dokladu a víza, k legalizaci svého pobytu však nepodnikla žádné kroky.
Vysvětlila, že její cesta směřuje do Velké Británie přes Německo, do Somálska se vrátit neplánuje.
V České republice nikoho nezná a nemá se kde ubytovat. Disponuje finančními prostředky
ve výši 300 euro.
[3] S ohledem na tyto skutečnosti žalovaná rozhodla o zajištění žalobkyně podle §124 odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců, tj. z důvodu nebezpečí, že by mohla mařit nebo ztěžovat výkon
rozhodnutí o správním vyhoštění (rozhodnutí ze dne 14. 8. 2015, č. j. KRPP-132051-21/ČJ-
2015-030022). Dobu zajištění nejprve stanovila na 30 dnů a později ji dvakrát prodloužila. Poprvé
rozhodnutím ze dne 9. 9. 2015, č. j. KRPP-132051-46/ČJ-2015-030022, o 60 dnů, podruhé
rozhodnutím specifikovaným v záhlaví tohoto rozsudku, a to o dalších 90 dnů, tj. celkem
na 180 dnů od okamžiku omezení svobody. V mezidobí uložila žalobkyni správní vyhoštění
a stanovila dobu, po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie,
v délce jednoho roku (rozhodnutí ze dne 31. 8. 2015, č. j. KRPP-132051-38/ČJ-2015-030022).
[4] Rozhodnutí o zajištění i o prodloužení zajištění byla odůvodněna v podstatě shodně.
Žalovaná popsala naplnění podmínek §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a vyjádřila se také
k předpokladu správního vyhoštění, který vyhodnotila jako reálný. Ministerstvo vnitra vydalo
kladné stanovisko k vycestování a jedinou překážku tak představuje dosavadní nemožnost ověřit
totožnost žalobkyně a zajistit vydání náhradního cestovního dokladu.
[5] Dobu zajištění stanovila s ohledem na složitost přípravy správního vyhoštění. Musí žádat
Ředitelství služby cizinecké policie o přípravu výkonu správního vyhoštění, a to následně
Zastupitelský úřad Somálska o náhradní cestovní doklad žalobkyně, bez kterého nelze správní
vyhoštění realizovat. Vzhledem k tomu, že zastupitelský úřad v původně stanovené době
náhradní cestovní doklad nevydal, bylo zajištění prodlouženo nejprve o 60 a následně o dalších
90 dnů.
[6] Předmětem přezkumu Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) bylo druhé
rozhodnutí žalované o prodloužení zajištění. S jeho důvody se ztotožnil, žalobu proto zamítl
rozsudkem uvedeným v záhlaví. V odůvodnění zejména popsal, že žalovaná se dostatečně
zabývala otázkami spojenými s možností získání náhradního cestovního dokladu.
[7] Krajský soud poukázal na konkrétní pasáže rozhodnutí žalované, ze kterých vyplývá,
že předběžně posoudila, zda je správní vyhoštění alespoň potenciálně možné. Upozornil,
že v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu opřela svůj úsudek o stanovisko
Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky. Dále uvedl, že nemůže předjímat,
zda se podaří ověřit totožnost žalobkyně a zajistit vydání náhradního cestovního dokladu,
nicméně nelze ani a priori tvrdit, že vycestování žalobkyně je nemožné, když zde existuje reálný
předpoklad pro vyhoštění. Na tento závěr nemohl mít vliv ani údaj o počtu správních vyhoštění,
která byla realizována do Somálska. Data, která žalobkyně předložila, byla statistická a nelze
z nich dovodit, že k realizaci správního vyhoštění nemůže dojít v její konkrétní situaci.
[8] Podrobně se zabýval tím, zda žalovaná podnikala dostatečné kroky ke zjištění totožnosti
žalobkyně a opatření náhradního cestovního dokladu a zda je zajištění žalobkyně řádně
odůvodněno. Na podkladech ve správním spise a odůvodnění napadeného rozhodnutí
demonstroval, že žalovaná v průběhu řízení činila úkony, které měly vést k odstranění jediné
překážky správního vyhoštění, tj. k ověření totožnosti žalobkyně a následnému vystavení
cestovního dokladu. Vzhledem k tomu, že dle vyjádření Ředitelství služby cizinecké policie
ověřování totožnosti žalobkyně a další úkony směřující k realizaci vyhoštění nadále probíhaly,
správní vyhoštění bylo v době rozhodování potenciálně možné. Žalovaná také posoudila, zda lze
překážku odstranit v případě prodloužení o dalších 90 dnů.
[9] Nad rámec soud dodal, že to byla žalobkyně, kdo v rozporu se svými povinnostmi
přicestoval do České republiky bez dokladu totožnosti, kdy své cestovní doklady úmyslně
zanechala v Turecku. Tato skutečnost je důvodem složitého ověřování její totožnosti a nelze tak
připustit, aby se jí úspěšně dovolávala a získávala tím pro sebe výhodnější postavení. Nikdo totiž
nesmí těžit z protiprávního stavu, který vyvolal [viz §6 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb.,
občanského zákoníku (dále jen „občanský zákoník“)].
[10] Proti rozsudku krajského soudu nyní žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalované
[11] Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodů nesprávného posouzení právních otázek
krajským soudem, dále vad řízení způsobených žalovanou, neboť dostatečně nezjistila skutkový
stav, a konečně nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku [§103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].
[12] Namítala, že žalovaná dostatečně neposuzovala reálný předpoklad vyhoštění,
což je v rozporu s čl. 15 směrnice č. 2008/115/ES, o společných normách a postupech
v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále
jen „návratová směrnice“), a požadavky Evropského soudu pro lidská práva i Nejvyššího
správního soudu. Související výtky směřují jednak do postupu žalované a Ředitelství služby
cizinecké policie, jednak zpochybňují dostatečnost odůvodnění jejího rozhodnutí.
[13] Žalovaná nečinila kroky potřebné k odstranění překážky vyhoštění. Dotaz učiněný
na Ředitelství služby cizinecké policie byl pouze formální a z odpovědi na něj ani jiných podkladů
ve správním spise není zřejmé, co správní orgány podnikly k ověření totožnosti stěžovatelky
a získání cestovního dokladu. Dostatečně se tak nezabývala existencí reálného předpokladu
vyhoštění.
[14] Stěžovatelka z toho dovozovala, že na padené rozhodnutí není řádně odůvodněno,
a to jak v části týkající se reálného předpokladu vyhoštění, tak stanovené doby zajištění. V této
souvislosti odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011,
č. j. 1 As 93/2011 – 79. Zmínila také, že pečlivé odůvodnění bylo namístě tím spíše, že v prvních
devíti měsících roku 2015 bylo vydáno šest rozhodnutí o správním vyhoštění do Somálska, žádné
však nebylo realizováno (viz statistiky Ředitelství služby cizinecké policie předložené krajskému
soudu).
[15] Dále rozporovala přiléhavost odkazu krajského soudu na §6 občanského zákoníku, který
se dle jejího názoru použije pouze na soukromoprávní, nikoli veřejnoprávní vztahy. I kdyby
připustila aplikaci obecné právní zásady, že nikdo nemůže těžit z vlastní nepoctivosti,
v projednávané věci ji nelze užít. Rozhodující orgány se totiž nezabývaly otázkou, proč
je stěžovatelka bez cestovního dokladu a zda jí to lze klást k tíži. Nadto nezpochybňovala,
že jí bylo možné zajistit, ale přiměřenost zásahu do osobní svobody a její odůvodnění.
[16] Závěrem obecně odkázala na další žalobní námitky a navrhla, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozhodnutí krajského soudu i žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Podala také návrh
na vydání předběžného opatření spočívajícího v povinnosti žalované propustit ji ze zajištění.
[17] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že ve věci předchozího zajištění
stěžovatelky Nejvyšší správní soud rozhodl dne 16. 12. 2015, č. j. 6 Azs 265/2015 – 28, tak,
že kasační stížnost zamítl. Dále odkázala na své vyjádření k žalobě proti rozhodnutí o zajištění
stěžovatelky ze dne 14. 8. 2015, č. j. KRPP-132051-21/ČJ-2015-030022, jehož kopii přiložila.
Toto vyjádření se nicméně nevztahuje k námitkám uplatněným v kasační stížnosti, proto
je nadbytečné rekapitulovat jeho obsah.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž
je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatelka je zastoupena advokátem. Poté přistoupil
k přezkumu rozsudku krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů.
Ověřil také, že netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.). Přezkumem rozsudku v tomto rozsahu dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[19] Jednotlivými námitkami se zabýval v pořadí dle kasační stížnosti. Stěžovatelka jednak
zpochybňovala podmínky pro trvání, respektive prodloužení zajištění, konkrétně existenci
reálného předpokladu vyhoštění ve smyslu čl. 15 odst. 4 návratové směrnice. V návaznosti
na to tvrdila, že rozhodnutí žalované nebylo v určitých částech dostatečně odůvodněno a je tak
nepřezkoumatelné. Konečně se vymezovala proti aplikaci zásady podle §6 odst. 2 občanského
zákoníku a také obecně odkázala na své žalobní námitky.
[20] Stěžejní okruh kasačních námitek se týká tzv. reálného předpokladu vyhoštění. Jedná
se o podmínku, která sice není výslovně uvedena v zákoně o pobytu cizinců, nicméně vyplývá
přímo ze zákazu svévolného zbavení či omezení svobody zakotveného v čl. 8 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod a čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. Aby byl zásah do osobní svobody cizince přípustný, musí mj. sledovat vymezený účel,
kterým je v tomto případě vyhoštění cizince.
[21] Nejvyšší správní soud proto již v minulosti konstatoval, že správní orgány musí
při rozhodování o zajištění cizince zvážit, zda je výkon správního vyhoštění alespoň
potenciálně možný (srovnej rozsudek ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 – 61, publ. pod
č. 1850/2009 Sb. NSS, a v podrobnostech též usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 7 As 79/2010 – 150, publ. pod č. 2524/2012 Sb. NSS, a tam citovanou judikaturu
Evropského soudu pro lidská práva).
[22] Rovněž podle čl. 15 odst. 1, věty druhé, návratové směrnice [j]akékoli zajištění musí trvat
co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Podle odst. 4
téhož ustanovení [u]káže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů
existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba
musí být bezodkladně propuštěna.
[23] V projednávané věci je sporné, zda bylo vyhoštění stěžovatelky reálné s ohledem
na skutečnost, že se do doby vydání napadeného rozhodnutí nepodařilo ověřit její totožnost
a získat náhradní cestovní doklad. Stěžovatelka namítala, že žalovaná v této věci nepostupovala
s náležitou pečlivostí a kroky, které podnikla, byly pouze formální. Dostatečně konkrétně se dle
jejího názoru nezabývala otázkou, zda bude možné překážku vyhoštění odstranit, což ve svém
důsledku vedlo k nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí. Na podporu svých tvrzení dále
upozornila, že dle statistik Ředitelství služby cizinecké policie nebylo v prvních devíti měsících
roku 2015 do Somálska realizováno žádné vyhoštění.
[24] Soud nejprve ověřil, jaký byl postup žalované. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka
neprokázala svoji totožnost, provedla lustraci v systému CIS, registru pátrání po osobách,
Schengenském IS II – osoby, Schengenském IS II – vydané doklady, CIS – osoby, AFIS C
Daktyloskopované osoby – cizinecký režim, databázi daktyloskopických karet podle dvou prstů
a v systému Eurodac. Výsledky byly negativní, proto požádala o zjištění totožnosti Ředitelství
služby cizinecké policie (dne 31. 8. 2015, č. l. 83 správního spisu) a jeho prostřednictvím
kontaktovala Velvyslanectví Somálska v Moskvě. V souvislosti s tím také stěžovatelce předložila
formulář pro vydání náhradního cestovního dokladu. Stav žádosti v průběhu řízení ověřovala
u Ředitelství služby cizinecké policie (poprvé dne 7. 9. 2015, č. l. 86, podruhé dne 3. 11. 2015,
č. l. 143, odpovědi žalovaná obdržela obratem, ve spise tedy následují).
[25] Z rozhodnutí o zajištění a o jeho prodloužení je zřejmé, že žalovaná stanovila jeho dobu
s ohledem na to, že pro realizaci vyhoštění bylo stěžovatelce třeba obstarat náhradní cestovní
doklad. Zastupitelský úřad v prvních 30 dnech zajištění žádost nevyřídil, proto žalovaná
prodloužila zajištění o 60 dnů. Zohlednila při tom své dřívější zkušenosti, dle kterých vydání
náhradního cestovního dokladu somálským občanům trvá přibližně dva měsíce. Doklad však
nebyl vystaven ani v této době, proto zajištění prodloužila znovu, a to o 90 dnů s tím, že ihned
po vystavení náhradního cestovního dokladu bude vyhoštění realizováno.
[26] Za popsaných okolností oprávněně předpokládala, že k vystavení dokladu dojde. Pouze
ze skutečnosti, že proces u zastupitelského úřadu trval déle, než je průměrné, totiž nelze
dovozovat, že jeho dokončení nebylo reálné. V době vydání napadeného rozhodnutí
zastupitelský úřad zpracovával žádost necelé tři měsíce, což odpovídá přibližné době vyřízení dle
předchozích zkušeností žalované. Nemusela proto hledat další cesty, kterými by ke ztotožnění
stěžovatelky a vystavení náhradního cestovního dokladu mohlo dojít (např. kontaktování jiného
zastupitelského úřadu). S ohledem na své dřívější zkušenosti měla také snahu stanovit co nejkratší
dobu zajištění, což posléze vedlo k jeho prodlužování. Soud proto dospěl k závěru, že postup
žalované byl v intencích čl. 15 návratové směrnice. Uvedené současně svědčí o tom, že celkovou
dobu zajištění lze považovat za přiměřenou nutným úkonům v rámci přípravy vyhoštění,
žalovaná proto nevybočila z mezí svého správního uvážení.
[27] Samotné rozhodnutí o prodloužení zajištění pak považuje za dostatečně odůvodněné
a vyhovující požadavkům vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 – 79. Žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí popsala
dosavadní průběh řízení, zmínila i výše uvedenou žádost o zjištění totožnosti stěžovatelky
a jakým způsobem ověřovala její vyřízení (str. 3 odst. 4 – 7). Zabývala se naplněním důvodů pro
zajištění včetně toho, zda je vyhoštění stěžovatelky reálné. Zde také uvedla, že jedinou překážku
představuje dosavadní nemožnost ověřit totožnost stěžovatelky a vystavit náhradní cestovní
doklad (str. 5 odst. 6). V části týkající se stanovené doby zajištění popsala, v čem spočívala
složitost přípravy vyhoštění, jak je popsáno výše (str. 4 odst. 8, str. 5 odst. 1 – 3).
[28] Dílčí nedostatek soud shledal v tom, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí není
výslovně uveden údaj, v jaké době lze očekávat vystavení náhradního cestovního dokladu.
Vzhledem k tomu, že se však žalovaná touto otázkou zabývala v předchozím rozhodnutí
o prodloužení zajištění (str. 4 odst. 4 prvního rozhodnutí o prodloužení zajištění), nebylo
nezbytně nutné, aby veškeré své úvahy opakovala i v rozhodnutí navazujícím (srovnej také
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 – 124, publ. pod
č. 2936/2013 Sb. NSS). Podstatné je, že rozhodnutí obsahuje informaci o tom, proč původně
stanovená doba zajištění nebyla dostatečná.
[29] K argumentu, že důsledné odůvodnění reálného předpokladu vyhoštění bylo na místě tím
spíše, že dle statistik Ředitelství služby cizinecké policie se v nedávné době nepodařilo realizovat
žádné ze správních vyhoštění do Somálska, soud konstatuje, že předložené údaje nemohly být
v projednávané věci relevantní. Ze stěžovatelčina tvrzení vyplývá, že se v prvních třech čtvrtletích
roku 2015 mělo jednat o šest případů, což je natolik nízký počet, že z něj nelze vyvozovat obecné
závěry. Nad rámec výše uvedeného soud dodává, že ke složitosti projednávané věci přispělo
zejména to, že stěžovatelka přicestovala do České republiky bez cestovního dokladu a víza
a nemohla prokázat svoji totožnost.
[30] K nesprávné aplikaci obecné právní zásady (nikdo nemůže těžit z vlastní nepoctivosti)
na projednávanou věc, neboť důvody, proč je stěžovatelka bez cestovního dokladu, se správní
orgány nezabývaly, odkazuje soud na tvrzení samotné stěžovatelky. Ta v průběhu správního
řízení uvedla, že svůj cestovní doklad úmyslně zanechala v Turecku, neboť jí to poradili pašeráci.
V tomto ohledu byly úvahy krajského soudu (str. 14 odst. 3 napadeného rozsudku) namístě.
Zbývá doplnit, že tyto úvahy byly vysloveny obiter dictum, tedy nad rámec rozhodovacích důvodů.
[31] Stěžovatelka v závěru kasační stížnosti dále uvedla, že se dovolává ostatních žalobních
námitek, které soudu předložila ve své žalobě a jejím doplnění. Kasační stížnost je však
mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, proto
za situace, kdy proti němu stěžovatelka nebrojí konkrétní námitkou, ale pouze zcela obecně
odkáže na obsah podané žaloby, nemá Nejvyšší správní soud důvod jeho závěry jakkoli
přehodnocovat. Proto pouze ověřil, že se krajský soud se všemi žalobními námitkami vypořádal,
a dále se jimi nezabýval.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil žádné z kasačních námitek, proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O návrhu na vydání předběžného opatření
nerozhodoval, neboť bezprostředně po shromáždění podkladů rozhodl ve věci samé.
[33] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto dle uvedených ustanovení
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, která by jinak měla právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení náklady nad rámec její běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. února 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu