ECLI:CZ:NSS:2016:9.AZS.95.2016:29
sp. zn. 9 Azs 95/2016 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Y. V., zast.
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti
rozhodnutí žalované ze dne 19. 11. 2014, č. j. MV-124463-4/SO - 2014, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 2. 2016, č. j. 30 A 155/2014
– 52,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 2. 2016, č. j. 30 A 155/2014 – 52,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým bylo podle §78
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jí vydané shora specifikované rozhodnutí. Napadeným rozhodnutím
stěžovatelka podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů, zamítla odvolání žalobce a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 25. 7. 2014,
č. j. OAM-8371-29/TP-2012 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Prvoinstančním
rozhodnutím byla podle §75 odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), zamítnuta žalobcova žádost o povolení k trvalému pobytu pro nesplnění
podmínky dle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[2] Dle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců [ p]ovolení k trvalému pobytu se na žádost vydá cizinci
po 5 letech nepřetržitého pobytu na území.
[3] Dle §68 odst. 2 zákona o pobytu cizinců [d]o doby pobytu podle odstavce 1 se započítává doba
pobytu na území na dlouhodobé vízum, na povolení k dlouhodobému pobytu a doba pobytu v postavení azylanta
nebo osoby požívající doplňkové ochrany podle zvláštního právního předpisu. Doba pobytu na území za účelem
studia se započítává jednou polovinou. Jednou polovinou se dále započítává doba, po kterou bylo vedeno řízení
o udělení mezinárodní ochrany, které vedlo k rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, a to včetně doby
řízení o žalobě nebo o kasační stížnosti; bylo-li řízení o udělení mezinárodní ochrany vedeno déle než 18 měsíců,
započítává se tato doba v celém rozsahu. Do doby pobytu podle odstavce 1 se nezapočítává doba, po kterou byl
cizinec vyslán zahraničním zaměstnavatelem nebo zahraniční právnickou nebo fyzickou osobou, a dále doba,
po kterou cizinec na území pobýval za účelem zaměstnání závislého na střídání ročního období nebo vypomáhal
s domácími pracemi za stravu, ubytování a kapesné určené k uspokojování jeho základních sociálních, kulturních
nebo vzdělávacích potřeb (au pair).
[4] Dle §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců [d]o doby pobytu podle odstavce 1 se započítávají
i období nepřítomnosti cizince na území v průběhu této doby pobytu, pokud tato jednotlivá období nepřítomnosti
nepřesáhla 6 po sobě jdoucích měsíců a pokud ve svém souhrnu nepřesáhla 10 měsíců, a dále období nepřítomnosti
cizince na území, které nepřesáhlo 12 po sobě jdoucích měsíců, pokud byl cizinec pracovně vyslán do zahraničí.
Nepřetržitost pobytu je dále zachována, pokud jedno období nepřítomnosti cizince na území nebylo delší než 12
po sobě jdoucích měsíců ze závažných důvodů, zejména jde-li o těhotenství a narození dítěte, závažné onemocnění
anebo studium nebo odborné školení, přičemž toto období se do doby pobytu podle odstavce 1 nezapočítává.
[5] Evropský rámec problematiky je dán obsahem směrnice Rady č. 2003/109/ES ze dne
25. 11. 2003, o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě
pobývajícími rezidenty (dále jen „Směrnice“). Ta v čl. 4 bod 1 konstatuje, že členské státy
přiznávají právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta státním příslušníkům třetích zemí,
kteří bezprostředně před podáním příslušné žádosti pobývají oprávněně a nepřetržitě na jejich
území po dobu 5 let. Z této formulace také správní orgány vycházely a akcentovaly, že §68
odst. 1 uvedeného zákona je nezbytné vykládat tak, že ono období 5 let nepřetržitého pobytu
na území je nutné sledovat od doby, kdy byla podána žádost o přiznání trvalého pobytu.
V žalobcově případě se tak stalo 10. 5. 2012, přičemž správní orgány nečinily sporným fakt,
že žalobce pobývá na území České republiky od roku 2005.
[6] Soud dospěl k závěru, že při zkoumání od které doby a ve kterém období je nezbytné
posuzovat naplnění podmínky pěti let nepřetržitého pobytu na území, se stěžovatelka dopustila
nezákonného výkladu §68 zákona o pobytu cizinců. Uvedené ustanovení je legislativně
formulováno způsobem, který je jasný a z hlediska jazykového vcelku jednoznačný.
Ona nezákonnost vyplývá z toho, že §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců blíže nespecifikuje,
ve kterém časovém období by podmínka pěti let nepřetržitého pobytu na území měla být
naplňována.
[7] Pro závěr stěžovatelky a Ministerstva vnitra, že sporná doba je počitatelná pět let zpětně
od doby podání žádosti, nelze nalézt v českém právu zákonný podklad. Řečeno jednoduše, zákon
o pobytu cizince žádnou takovou podmínku nestanoví. Soud konstatoval, že zákonodárce
od roku 2003 do současné doby nevyužil možnosti, aby přizpůsobil český právní řád evropské
legislativě a eliminoval případný výhodnější výklad národních předpisů pro cizince.
[8] Znění §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je jednoznačné a časové omezení plynoucí
z čl. 4 odst. 1 Směrnice český právní řád nepřevzal. V této souvislosti nebylo možné přehlédnout
i nejednoznačnost pohledu stěžovatelky na tuto problematiku. Na str. 8 odůvodnění napadeného
rozhodnutí uvádí, že podmínku nepřetržitého pobytu na území musí cizinec splnit jak v době
podání žádosti správnímu orgánu, tak v době vydání rozhodnutí o žádosti. Tímto úsudkem
se však stěžovatelka dostala do situace, kdy se ne zcela srozumitelným způsobem postavila
k otázce, kdy a jak má být splněna podmínka oněch pěti let nepřetržitého pobytu. Na jedné straně
za definitivní označila období pěti let zpětně od 10. 5. 2012 a vzápětí, zcela nelogicky, připustila,
že tato podmínka by měla být splněna i v době, kdy správní orgán rozhoduje. Tuto skutečnost
blíže neodůvodnila. Takové pojetí odůvodnění rozhodnutí a podpory právních závěrů,
na kterých přezkoumávané rozhodnutí stojí, soud hodnotil jako nepřezkoumatelné z důvodu
nesrozumitelnosti.
II. Obsah kasační stížnosti
[9] Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodů nesprávného posouzení právní otázky
ve smyslu 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Je přesvědčena, že z §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
vyplývá, že podmínka pěti let nepřetržitého pobytu cizince na území ČR musí být splněna v době
podání žádosti.
[10] Tomuto výkladu nasvědčuje i fakt, že v §68 odst. 5 uvedeného zákona je umožněna
výjimka z výše uvedeného pravidla, kdy cizinec je oprávněn podat žádost o trvalý pobyt
nejpozději do 6 měsíců od skončení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Uzákonění této
výjimky by při výkladu zastávaném krajským soudem postrádalo smysl.
[11] Nesouhlasí s tím, že český právní řád staví cizince do výhodnější pozice než Směrnice.
Je-li prováděn výklad vnitrostátních právních předpisů, zejména pak těch ustanovení, která byla
přijata za účelem implementace unijního práva, musí být výklad prováděn v souladu s textem
a účelem příslušného právního předpisu unijního práva.
[12] Povinnost tzv. eurokonformního výkladu vyplývá z judikatury Soudního dvora Evropské
unie (dále jen „Soudní dvůr“), například ve věci č. 14/83 Von Colson. Soudní dvůr přímo uvedl,
že v případě problémů vyplývajících z neexistující, nesprávné či nejasné transpozice směrnice
do vnitrostátní právní úpravy mají být vnitrostátní normy, které byly do právního řádu zavedeny
za účelem transpozice unijního práva, interpretovány v souladu s transponovanou unijní úpravou.
[13] Bez ohledu na doslovné znění §68 zákona o pobytu cizinců má soud povinnost
eurokonformního výkladu. Stěžovatelčin výklad podporuje i důvodová zpráva k novele zákona
o pobytu cizinců provedená zákonem č. 161/2006 Sb., kde se ve vztahu ke změně §68 uvádí
následující: „ [v]ýraznou změnou oproti stávající právní úpravě která umožňuje každému cizinci získat trvalý
pobyt na území po 10 letech jeho nepřetržitého pobytu na území, je v souladu se Směrnicí Rady 2003/109/ES
zkrácení této lhůty na dobu pěti let. Současně zákon stanoví, které doby, jsou do této lhůty započítávány
a které se nezapočítávají.“
[14] Zákonodárce neměl žádný důvod upravit spornou dobu odlišně od Směrnice.
Nepřevzal-li text čl. 4 Směrnice doslovně, přistupoval k právní úpravě pod dojmem dosavadní
úpravy. Ta pro udělení povolení k trvalému pobytu požadovala splnění velmi dlouhého období
pobytu, a to 10 let; tak dlouhého období, pro které z hlediska délky lidského života již v zásadě
nehraje roli, kdy bylo splněno.
[15] Názor vyjádřený na straně 8 napadeného rozhodnutí, že podmínka pěti let nepřetržitého
pobytu musí být splněna jak v době podání žádosti, tak v době vydání rozhodnutí o ní, není nijak
kontroverzní. S ohledem na charakter povolení k trvalému pobytu by totiž pobyt cizince
na území měl být nepřetržitý nejen ke dni podání žádosti o povolení k trvalému pobytu,
ale nepřetržitost by měla být zachována i v průběhu vedeného řízení až do vydání rozhodnutí.
Tento názor však nemá vliv na počítání rozhodné doby nepřetržitého pobytu.
[16] Navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[17] Žalobce se k podané kasační stížnost nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[18] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž
je podání kasační stížnosti přípustné, a za stěžovatelku jedná osoba ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přistoupil k přezkumu rozsudku krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů. Ověřil také, že netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Kasační stížnost je důvodná.
[19] Předmětem sporu je výklad §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, dle kterého se povolení
k trvalému pobytu vydá cizinci na žádost po pěti letech nepřetržitého pobytu na území. Spornou
otázkou je, k jakému okamžiku má být podmínka nepřetržitého pětiletého pobytu cizince
na území splněna, zda ke dni podání žádosti (jak tvrdí stěžovatelka) či ke dni vydání rozhodnutí
(jak tvrdí krajský soud).
[20] Česká republika závazky ze Směrnice transponovala do zákona o pobytu cizinců novelou
č. 161/2006 Sb., která nabyla účinnosti 27. 4. 2006. Současně zvolila takový způsob transpozice,
že provázala rozhodování o trvalém pobytu dle tehdejšího §67 (po novele až do současnosti §68
zákona o pobytu cizinců), který zároveň novelizovala dle požadavků Směrnice s nově zavedeným
institutem „Právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropském společenství
na území“ (§83 - §85 zákona o pobytu cizinců). O provázání těchto dvou institutů v jednom
jediném řízení svědčí zejména uvozovací věta §83 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) a rovněž
tak i skutečnost, že dle §85 odst. 3 téhož zákona [p]latnost rozhodnutí o přiznání právního postavení
rezidenta na území zaniká zrušením platnosti povolení k trvalému pobytu.
[21] Tím, že zákonodárce tyto dva instituty provázal, musí být i samotné řízení o trvalém
pobytu dle §68 zákona o pobytu cizinců vedeno v souladu s požadavky Směrnice. Pokud
by k tomuto provázání nedošlo, mohl by zákon stanovit podmínky pro přiznání trvalého pobytu
prakticky libovolně, neboť jde o vnitrostátní institut. Jestliže však zákon pro přiznání postavení
rezidenta stanoví podmínku získání trvalého pobytu, musí být i podmínky trvalého pobytu
vykládány eurokonformně, resp. v souladu s požadavky Směrnice a případnou judikaturou
Soudního dvora. Tento závěr platí i pro §75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců,
který stanoví důvody pro nevydání, zánik platnosti a zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu
(mj. nesplnění podmínek stanovených v §68 uvedeného zákona). Tyto důvody, včetně §68
zákona o pobytu cizinců, musí být aplikovány v souladu s důvody pro nepřiznání postavení
rezidenta dle Směrnice.
[22] Za situace, kdy věc spadá do období po přistoupení České republiky do Evropské unie
a současně se jedná o výklad práva v oblasti právní úpravy, jejíž vznik, působení a účel
je bezprostředně navázán na unijní právo, je nutno při výkladu českého zákona o pobytu cizinců
vycházet z principu eurokonformního výkladu. Se stěžovatelkou lze souhlasit, že krajský soud
od této povinnosti zcela abstrahoval, aniž by svůj postup blíže zdůvodnil.
[23] Účinek směrnice (na rozdíl např. od nařízení) lze rozdělit na účinek přímý a nepřímý.
Pro užití přímého účinku směrnice musí být splněny následující podmínky, a to 1) marné uplynutí
lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2) dostatečná přesnost a bezpodmínečnost
dotyčného ustanovení, 3) přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci.
Zejména posledně uvedená podmínka je zásadní, neboť v tomto případě nemůže policejní orgán
využít směrnici v neprospěch cizince, zatímco ten ji ve svůj prospěch použít může. Je to také
z hlediska dopadu na jednotlivce jeden z nejpodstatnějších znaků, který přímý účinek odlišuje
od účinku nepřímého. Článek 4 Směrnice stanovící podmínku nepřetržité pětileté přítomnosti
cizince na území byl do českého zákona transponován. Aplikace přímého účinku Směrnice proto
nepřipadá v úvahu. Zbývá tedy posoudit, zda lze sporné ustanovení vyložit za pomoci nepřímého
účinku Směrnice.
[24] Princip nepřímého účinku byl poprvé Soudním dvorem formulován ve věci Von Colson
a Kaman (C-14/83). Toto rozhodnutí se stalo základem doktríny nepřímého účinku a následně
bylo nesčetněkrát citováno a rozšiřováno (např. C-106/89 ve věci Marleasing, C- 80/86 ve věci
Kolpinghuis, C-334/92 ve věci Wagner Merit). Ta ukládá správním i soudním orgánům vykládat
a uplatňovat právní předpisy přijaté za účelem provádění směrnice v souladu s požadavky práva
Společenství v celém rozsahu, v němž jim vnitrostátní právo poskytuje určitý prostor
pro uvážení. Pro užití nepřímého účinku musí být dodržena podmínka, že vnitrostátní předpis
je takového výkladu schopen.
[25] Umožňují-li vnitrostátní interpretační techniky vyložit dané vnitrostátní ustanovení
několika způsoby, má správní orgán, jakož i soud povinnost použít ten výklad, který je nejbližší
smyslu a cíli odpovídajícího unijního ustanovení. Pokud je tedy ustanovení zákona nejasné,
neurčité nebo není definováno, nelze ani určit, zda je se směrnicí v rozporu. Ze svého principu
nemůže být nepřímý účinek nikdy contra legem. Jak bylo uvedeno výše, může však jít
i v neprospěch jednotlivce.
[26] Povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je tedy podmíněno a priori tím,
že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, resp. umožňuje několik výkladů a alespoň
jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí. Z uvedeného vyplývá, že čím větší mají
dané vnitrostátní orgány možnost své právo vykládat, tím větší povinnost mají toto právo
vykládat eurokonformně.
[27] Zásada eurokonformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá
do jejich pravomoci, tím, že vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu
jím uznané, taky aby zajistily plnou účinnost dotčené směrnice a došly k výsledku, který by byl
v souladu s cílem stanoveným směrnicí (srov. rozsudek Soudního dvora Pfeiffer C-397/01).
Pokud žádná z metod výkladu nevede k výsledku, nepřímý účinek vyzní naprázdno a souladný
výklad není možný. Současně však soudy dle judikatury Soudního dvora musí vycházet
z předpokladu, že účelem a smyslem předpisu, jehož měl v úmyslu zákonodárce dosáhnout,
je plná implementace směrnice.
[28] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci je namístě vyložit sporný
§68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců za použití doktríny nepřímého účinku Směrnice.
[29] Sporné ustanovení totiž okamžik, ke kterému má být podmínka nepřetržitého pětiletého
pobytu cizince na území splněna, neupravuje. To ostatně připustil i krajský soud, který uvedl,
že [n]ezákonnost vyplývá z toho, že §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců blíže nespecifikuje, ve kterém časovém
období by podmínka pěti let nepřetržitého pobytu na území měla být naplňována.
[30] Pokud by zákon o pobytu cizinců, případně procesní předpis s ním související
(v projednávané věci správní řád) výslovně stanovily, že správní orgán při posuzování žádosti
cizince o trvalý pobyt vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání svého rozhodnutí,
nemohl by být eurokomformní výklad nepřímého účinku Směrnice aplikován, neboť by již šlo
o nepřípustný výklad contra legem.
[31] Ustanovení §68 odst. 1 žádné časové podmínky, v rámci kterých musí být nepřetržitá
pětiletá délka pobytu na našem území splněna, nestanoví. Zásadu, dle které správní orgán
posuzuje soulad rozhodnutí podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání,
správní řád obsahuje jen v ustanoveních týkajících se přezkumného řízení a obnovy řízení.
[32] Ustanovení §68 zákona o pobytu cizinců tak z hlediska naplnění časové podmínky
umožňuje oba sporné výklady. Lze jej totiž vyložit tak, že zákonná podmínka pětiletého
nepřetržitého pobytu na území může být splněna kdykoliv v průběhu řízení o žádosti cizince,
a to až do okamžiku vydání rozhodnutí. Umožňuje však i výklad opačný, tj. že tato podmínka
musí být splněna před podáním samotné žádosti, neboť již v žádosti by měl cizinec doložit
splnění zákonem stanovených podmínek pro přiznání trvalého pobytu. Žadatel ani sám přesně
neví, v jakém časovém horizontu správní orgán o jeho žádosti rozhodne, neboť ten je sice vázán
lhůtami, ve kterých tak musí učinit nejpozději, nic mu však nebrání rozhodnout i dříve.
[33] Za této situace musí soud aplikovat ten výklad, který je nejbližší smyslu a cíli
odpovídajícího ustanovení Směrnice.
[34] Nepřetržitý pobyt dle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je tak třeba chápat ve smyslu
Směrnice jako oprávněnou fyzickou přítomnost cizince na území. Tomuto výkladu svědčí mimo
jiné bod č. 6 preambule Směrnice, který uvádí, že pobyt cizince by měl být oprávněný
a nepřetržitý, aby bylo možno prokázat, že dotyčná osoba se v zemi usídlila. Je zřejmé, že důraz
je kladen především na existenci úzkého vztahu mezi cizincem a státem, který může vzniknout
jen v důsledku dlouhodobého a oprávněného pobytu cizince na území a pouze za splnění
této podmínky má možnost požádat o trvalý pobyt.
[35] Oprávněností pobytu je zapotřebí rozumět takovou přítomnost cizince na území,
kterou zákon předvídá a dovoluje (např. na základě vydaného platného povolení k pobytu).
Nepřetržitost pobytu se pak v souladu s čl. 4 Směrnice zkoumá ke dni podání žádosti a může být
pochopitelně za určitých podmínek zachována i v době faktické nepřítomnosti cizince.
Ustanovení čl. 4 odst. 3 pododst. 2 Směrnice umožňuje členským státům, aby ve zvláštních
nebo výjimečných případech dočasné povahy a v souladu se svými vnitrostátními právními
předpisy připustily, že delší období nepřítomnosti, než jaké stanoví směrnice, nebude znamenat
přerušení nezbytné pětileté doby pobytu.
[36] Závěr stěžovatelky, že nepřetržitost pobytu musí být splněna, jak k podání samotné
žádosti, tak po celou dobu řízení o ní, nesrozumitelnost jejího rozhodnutí nezpůsobuje.
Bude proto na krajském soudu, aby věcně posoudil, zda kromě toho, že Směrnice váže splnění
pětileté podmínky nepřetržitého pobytu na období bezprostředně před podáním žádosti,
dále ve vztahu k délce nepřetržitého pobytu cizince na území České republiky požaduje
splnění jakékoliv další podmínky. Jinými slovy, je-li v souladu s eurokonformním výkladem
podstatné či nepodstatné, zda po splnění podmínky nepřetržitého pobytu na území došlo,
ať již k faktickému či pouze zákonem netolerovanému přerušení pobytu.
IV. Závěr a náklady řízení
[37] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dle §110 odst. 4 s. ř. s.
je krajský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozhodnutí.
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí,
jak je stanoveno v §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. června 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu