ECLI:CZ:NSS:2017:1.ADS.330.2016:28
sp. zn. 1 Ads 330/2016 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: N. V.,
zastoupena Mgr. Milanem Šikolou, advokátem se sídlem Jaselská 23, Brno, proti žalované: Česká
správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí
žalované ze dne 30. 3. 2016, č. j. X, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 3. 11. 2016, č. j. 29 Ad 8/2016 – 36,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 3. 11. 2016, č. j. 29 Ad 8/2016 – 36,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná žalobkyni, příslušnici Ruské federace, přiznala rozhodnutím ze dne 3. 9. 2015,
č. j. X, starobní důchod ve výši 1.345 Kč, který náleží podle vyhlášky Ministerstva práce a
sociálních věcí č. 208/2014 Sb., od lednové splátky v roce 2015 ve výši 1.370 Kč. Následně
v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítla námitky žalobkyně proti tomuto rozhodnutí.
[2] Mezi účastníky je sporný režim doby pojištění od 1. 1. 1996 do 31. 12. 2008, které
žalovaná vyhodnotila jako ruské. Stěžovatelka sice v té době pracovala na území České republiky
a odváděla zde pojistné na sociální zabezpečení, podstatné však bylo, že měla ke dni 31. 12. 2008
trvalé bydliště v Ruské federaci. Právě tato okolnost je podle článku 30 odstavce 3 Smlouvy mezi
Českou republikou a Ruskou federací o sociálním zabezpečení (č. 57/2014 Sb.m.s., účinnost
od 1. 11. 2014, dále jen „Smlouva“) rozhodná pro určení státu, který vezme dobu pojištění
do 31. 12. 2008 v potaz.
[3] Místo trvalého bydliště žalovaná určila podle článku 13 Ujednání mezi Ministerstvem
práce a sociálních věcí České republiky a Ministerstvem práce a sociální ochrany Ruské federace
k provádění Smlouvy (č. 58/2014 Sb.m.s., účinnost od 1. 11. 2014, dále jen „Ujednání“).
Žalobkyně sice měla trvalé bydliště v České republice, nedoložila však doklad o odhlášení z ruské
evidence, pro účely Smlouvy proto bylo třeba vycházet z toho, že její trvalé bydliště bylo v Ruské
federaci.
[4] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou u krajského soudu. Podle
ní by veškerá její účast na českém důchodovém pojištění měla být zohledněna. Rozhodné
je, že se účastnila pojištění podle předpisů České republiky. Je zároveň zřejmé, že Ruská federace
jí předmětnou dobu při výpočtu výše důchodu nezohlední. Proto ji měla zohlednit žalovaná.
II. Rozsudek krajského soudu
[5] Krajský soud napadené rozhodnutí zrušil. Považoval za nesporné, že žalobkyně hradila
žalované pojistné v letech 1996 – 2008 a že toto období česká strana do starobního důchodu
žalobkyně nezapočetla. Vzhledem k tomu, že žalobkyně měla dvojí trvalé bydliště, ukončení
trvalého pobytu ze země původu prokázala až v roce 2012, je žalovaná přesvědčena, že sporné
období měla započíst ruská strana, kterou též k tomuto úkonu dvěma přípisy vyzvala. Ruský
nositel pojištění potvrdil odpověďmi doby pojištění žalobkyně v Ruské federaci, provedení
přepočtu ruské dávky však nezohlednil. Toto písemně nereflektoval ani na osobní žádost
žalobkyně o provedení tohoto přepočtu, která byla zaslána na předepsaném tiskopisu.
[6] Podle soudu žalovaná, jako český nositel pojištění a příjemce pojistného plnění za sporné
období pojištění žalobkyně (viz výše), neučinila vše potřebné pro vydání rozhodnutí o žádosti
žalobkyně o přiznání starobního důchodu. Pokud ruský nositel pojištění nezohlednil žádosti
žalované a konečně i žalobkyně o přepočet ruské dávky, bylo podle soudu v souladu s článkem
29 Smlouvy na žalované, aby učinila řádný pokus o vyřešení sporné otázky jednáním a konzultací
s ruským nositelem pojištění, případně pak diplomatickou cestou, popřípadě aby vyzvala
nadřízený orgán Ruské federace, aby konal v duchu Smlouvy, či řádně zdůvodnil, proč tak
neučiní. Poté by nezbylo, než v souladu s článkem 30 Smlouvy a článkem 7 Ujednání, jehož znění
nevylučuje zápočet doby pojištění žalobkyně v ČR v období let 1996 – 2008 do české dávky,
vydat rozhodnutí o žádosti žalobkyně.
[7] Krajský soud je přesvědčen, že pokud příslušné orgány obou zemí uzavřely určitou
smlouvu o vzájemné spolupráci v určité oblasti, která řeší i výlučně neupravené případy, nemůže
jedna ze stran, která přijala plnění, ponechat neřešenou otázku zápočtu 12 let pojištění žalobkyně
na ní samotné, případně jí nevyjít vstříc s dořešením případu. Přitom je potřebné vzít v úvahu,
že žalobkyně měla na zdejším území upraven trvalý pobyt, byla řádně zaměstnána a hradila
pojistné. Nemůže jí proto být přičítána k tíži neochota jedné ze smluvních stran, která si vykládá
zcela zřejmě určitá ustanovení Smlouvy jinak, než strana druhá. Je nezbytné, aby obě smluvní
strany nejasnosti vyřešily mezi sebou. Konečně, takovou spolupráci předpokládá jak znění
Smlouvy, tak i Ujednání.
III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[8] Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností.
[9] Kolizním kritériem dle článku 30 odstavce 3 Smlouvy pro hodnocení veškeré doby
pojištění získané v České republice a v Ruské federaci do 31. 12. 2008 je trvalé bydliště, přičemž
doby pojištění získané do shora uvedeného data hodnotí ta smluvní strana, na jejímž území měl
pojištěnec trvalé bydliště právě ke dni 31. 12. 2008, a to za předpokladu, že pojištěnec získal
ke dni 31. 12. 2008 podle právních předpisů této smluvní strany alespoň jeden rok pojištění.
V případě nesplnění této podmínky doby pojištění (zaměstnání) hodnotí ta smluvní strana, podle
jejíchž právních předpisů byly skutečně získány.
[10] Podle článku 13 Ujednání se má za to, že pojištěnec měl ke dni 31. 12. 2008 trvalé bydliště
na území toho smluvního státu, jehož byl k uvedenému dni občanem. Toto však neplatí, pokud
předloží doklad potvrzující trvalé bydliště na území druhého smluvního státu a zároveň doklad
o tom, že byl odhlášen ke dni 31. 12. 2008 z evidence na území smluvního státu, jehož
je občanem. Žalobkyně měla ke dni 31. 12. 2008 formálně dva trvalé pobyty v České republice
i Ruské federaci a byla státním občanem Ruské federace. Smlouva řeší tuto situaci jasně, stanoví,
že určující je v tomto případě trvalé bydliště ve státě, jehož je státním příslušníkem. Jiné řešení
nemá oporu ve smluvní úpravě a bylo by s ní v rozporu.
[11] Jako místo trvalého bydliště pro účely článku 30 odstavce 3 Smlouvy je tedy nutno
považovat ke dni 31. 12. 2008 Ruskou federaci a veškeré doby pojištění získané před tímto datem
podle českých právních předpisů za ruské doby pojištění. Penzijní fond Ruské federace má proto
vzít v úvahu nejen doby pojištění v Ruské federaci (za které již žalobkyni přiznal a vyplácí
důchod), ale i doby pojištění získané v České republice do 31. 12. 2008.
[12] V daném případě Krajský soud v Hradci Králové de facto nenamítá, že by stěžovatelka při
rozhodování o důchodovém nároku žalobkyně podle českých právních předpisů porušila
ustanovení zákona o důchodovém pojištění či Smlouvy, vytýká jí však, že s ruskou stranou
nezahájila jednání ve smyslu článku 29 Smlouvy o důchodových nárocích žalobkyně plynoucích
z ruského důchodového pojištění a Smlouvy. Stěžovatelka však nesdílí přesvědčení Krajského
soudu v Hradci Králové, že pokud ruský nositel pojištění nereflektoval žádosti stěžovatelky
i žalobkyně o přepočet ruské dávky, je na stěžovatelce, aby učinila řádný pokus o vyřešení sporné
otázky jednáním a konzultací s ruským nositelem pojištění, diplomatickou cestou, případně aby
vyzvala nadřízený orgán instituce Ruské federace, a do doby vyřešení sporné otázky nerozhodla
a nevyplácela žalobkyni důchod náležející jí z českého důchodového systému. Stěžovatelce není
zřejmé, co vedlo krajský soud k tomuto závěru, neboť v dané věci není sporu, že se ve smyslu
článku 30 Smlouvy jedná o doby, ke kterým má přihlížet ruská strana.
[13] Spornou otázkou je výklad a způsob provádění článku 7 Ujednání ze strany ruského
nositele pojištění, tuto skutečnost však stěžovatelka v rámci správního řízení o přiznání českého
důchodu nemůže ovlivnit. Fakt, že uvedené doby se ve výši ruského důchodu neprojevily, nebo
ruský nositel pojištění postupoval striktně podle článku 30 odst. 4 Smlouvy bez přihlédnutí
k článku 7 Ujednání, však neznamená, že by doby pojištění získané před 1. 1. 2009 měla
automaticky hodnotit česká strana.
[14] Stěžovatelka se tedy neztotožňuje s názorem krajského soudu, že by nezahájení jednání
podle článku 29 Smlouvy ad hoc mělo za následek vady řízení, které by mohly mít vliv
na zákonnost napadeného rozhodnutí. Skutečnost, že ruský nositel pojištění v rozporu s názorem
a praxí českého nositele pojištění nepostupuje podle článku 7 Ujednání, není dle názoru
stěžovatelky důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka v této souvislosti
připomíná, že jednání a konzultace, eventuelně kroky učiněné diplomatickou cestou, mohou trvat
měsíce, ba i roky, zatímco řízení o žádosti o přiznání starobního důchodu má určité časové limity,
a to i s ohledem na ochranu oprávněných zájmů účastníka řízení. Je sice pravdou, že zmínka
krajského soudu o tom, že článek 30 Smlouvy a článek 7 Ujednání nevylučuje zápočet doby
pojištění žalobkyně v České republice v období let 1996 – 2008 do české dávky, by se dala chápat
tak, že argumentace krajského soudu směřuje k tomu, aby stěžovatelka (zřejmě za předpokladu
selhání všech diplomatických prostředků) přiznala, resp. zhodnotila uvedené doby pro výši
českého důchodu. Takový výklad však nemá v daném případě ve Smlouvě oporu, neboť
podmínky článku 30 odstavce 3 Smlouvy, podle nichž má uvedené doby pojištění zhodnotit ruská
strana, jsou nepochybně splněny. Tak by tomu nebylo pouze v případě (a tehdy by skutečně
přicházelo v úvahu zhodnocení těchto dob českou stranou), pokud by osoba ke dni 31. 12. 2008
neměla trvalé bydliště na území smluvních států, nebo by k tomuto datu nezískala alespoň jeden
rok pojištění podle právních předpisů Ruské federace.
[15] Stěžovatelka se domnívá, že není na krajském soudu, aby nad rámec Smlouvy rozšiřoval
její znění a zavázal české orgány k hodnocení určité doby pojištění, namísto toho, aby potvrdil
rozhodnutí stěžovatelky a dotčenou osobu případně upozornil na možnost domáhat se svých
důchodových nároků u ruského nositele pojištění s využitím dostupných opravných prostředků,
popřípadě u ruských soudů prostřednictvím žaloby, tak jako to žalobkyně ostatně učinila v České
republice.
[16] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[17] Poté, co Nejvyšší správní soud vyhodnotil všechny podmínky projednatelnosti kasační
stížnosti jako splněné, přistoupil k posouzení její důvodnosti. Z níže uvedených důvodů přitom
dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] Předmětem projednávané věci bylo posouzení režimu doby pojištění od 1. 1. 1996
do 31. 12. 2008. Skutkový stav nebyl sporný, bylo tedy možné vycházet ze zjištění, že žalobkyně
v této době žila, pracovala, odváděla pojistné na sociální zabezpečení a měla trvalé bydliště
v České republice, ve správním řízení nicméně přes výzvu (č. l. 2 správního spisu) nedoložila
doklad o zrušení trvalého bydliště v Ruské federaci a výslovně uvedla, že dne 29. 6. 2012 jí byl
Ruskou federací vydán poslední pas (č. l. 6 správního spisu). Žalobní námitky žalobkyně i kasační
námitky stěžovatelky se od počátku týkaly výlučně právního posouzení věci, a to interpretace
a aplikace článku 30 odstavce 3 Smlouvy a článku 13 ujednání, Nejvyšší správní soud se tedy
zabýval touto problematikou. Vycházel přitom ze svého nedávného rozhodnutí ze dne 9. 3. 2017,
č. j. 9 Ads 228/2016 – 28, které posuzovalo v relevantních ohledech skutkově i právně naprosto
totožnou situaci. Dospěl přitom k opačnému závěru, než dospěl krajský soud v nyní
přezkoumávaném rozsudku.
[19] Podle článku 30 odstavce 3 Smlouvy, který patří mezi její přechodná ustanovení: [p]ro
stanovení nároků na důchody a dávky podle této smlouvy se přihlédne také k dobám pojištění (zaměstnání),
které byly získány před vstupem této smlouvy v platnost. Přitom doby pojištění (zaměstnání) získané
do 31. prosince 2008 na území jedné ze smluvních stran vezme v úvahu ta smluvní strana, na jejímž území měla
osoba k tomuto dni trvalé bydliště, avšak pouze v rozsahu, ve kterém nejsou tyto doby již zhodnoceny pro
stanovení výše důchodu nebo dávky přiznané druhou smluvní stranou a za předpokladu, že daná osoba získala
k uvedenému datu alespoň 1 rok pojištění podle právních předpisů smluvní strany, která má podle tohoto odstavce
doby pojištění (zaměstnání) vzít v úvahu. Pokud nebude tato podmínka splněna, doby pojištění (zaměstnání)
vezme v úvahu ta smluvní strana, podle jejíchž právních předpisů byly skutečně získány.
[20] Definici místa trvalého bydliště podle Smlouvy upravuje článek 13 ujednání: [p]ro účely
provádění Smlouvy se má za to, že pracovníci a jejich rodinní příslušníci legálně trvale bydlí nebo přechodně
pobývají na území smluvních stran své státní příslušnosti, nepředloží-li doklady potvrzující trvalé bydliště nebo
přechodný pobyt na území druhé smluvní strany a odhlášení z evidence na území smluvní strany své státní
příslušnosti. Při tom legální trvalé bydliště nebo přechodný pobyt a odhlášení z evidence na území smluvních stran
se posuzuje na základě dokladů a v souladu s postupem stanoveným právními předpisy příslušné smluvní strany
(odst. 1). Ustanovení odstavce 1 tohoto článku se použijí také pro účely určení místa trvalého bydliště ke dni
31. prosince 2008 pro účely provádění článku 30 odstavce 3 Smlouvy (odst. 2).
[21] Z citovaných ustanovení jasně vyplývá, že pro určení režimu dob pojištění
do 31. 12. 2008 je rozhodné pouze místo trvalého bydliště pracovníka. Další skutečnosti (místo
výkonu práce, právní řád, kterým se v té době řídily související vztahy, respektive otázka, kde
pracovník odváděl pojistné na sociální zabezpečení) jsou proto irelevantní. Zjišťování místa
trvalého bydliště dále rozvádí článek 13 ujednání, který konkrétně zavádí domněnku místa
trvalého bydliště ve státě, jehož je pracovník příslušníkem. Vyvrátit ji lze předložením dokladů
o trvalém bydlišti na území druhé smluvní strany a o odhlášení z evidence na území smluvní
strany své státní příslušnosti.
[22] Žalobkyně v žalobě a následně i krajský soud v napadeném rozsudku rozporovaly
možnost aplikace článku 13 Ujednání. Argumentace, dle které přichází užití tohoto ustanovení
v úvahu teprve tehdy, kdy panují pochybnosti o místě trvalého pobytu, je však mylná. Z výše
uvedeného je jednoznačně zřejmé, že místo trvalého bydliště je rozhodným kritériem, které
je třeba prověřovat u všech dob pojištění získaných do 31. 12. 2008. Článek 13 toto místo pro
účely Smlouvy definuje, proto se podle něj postupuje ve všech těchto případech.
[23] Citované ustanovení je ujednání mezi ústředními orgány české a ruské státní správy, které
navazuje na Smlouvu, s jehož přijetím samotná Smlouva počítá (viz její čl. 23) a jehož cílem
je upřesnit postupy při aplikaci Smlouvy v praxi. Článek 13 konkrétně definuje místo trvalého
bydliště pracovníka tak, aby bylo možné určit právě jedno takové místo, čímž přispívá k naplnění
základního účelu Smlouvy – určení právě jednoho státu, který vezme určité doby pojištění
v úvahu. Nebylo tedy důvodu toto pravidlo neaplikovat.
[24] Dřívější úprava kolizních pravidel v přechodných ustanoveních Smlouvy rozhodná pro
doby pojištění do 31. 12. 2008, nesměřovala k naplnění principů řešících kolize národních
systémů sociálního zabezpečení v takové míře, jako je tomu v případě úpravy současné, obsažené
ve vlastních pravidlech Smlouvy (srovnej čl. 6 odst. 1). Důraz na kritérium trvalého pobytu, státní
příslušnost, potažmo bydliště pracovníka brání plnému uplatnění principu aplikace právního řádu
jediného státu a principu rovného zacházení (k této problematice obecně srovnej usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132,
č. 1915/2009 Sb. NSS, body 18 až 22).
[25] Tato skutečnost je nicméně důsledkem přerušení tradice, která se v Československu
uplatňovala již v meziválečném období (srovnej Vzájemnostní úmluvy s Rakouskem
č. 78/1933 Sb. z. a n., a Německem č. 209/1933 Sb. z. a n.), v letech 1948 – 1989, kdy byla naše
země součástí tzv. sovětského bloku. Právě v této době vznikla předchůdkyně Smlouvy – dohoda
mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním
zabezpečení (publ. pod č. 116/1960 Sb., konec platnosti 31. 12. 2008, viz sdělení Ministerstva
zahraničních věcí č. 87/2008 Sb.m.s., dále jen „dohoda“), jejíž principy byly do určité míry
zachovány v přechodných ustanoveních Smlouvy, která stěžovatelka napadá. Je však třeba
zdůraznit, že tato ustanovení se týkají dob pojištění získaných do 31. 12. 2008, tj. do skončení
platnosti dohody. Je nasnadě, že postupná transformace hospodářského a sociálního systému
po roce 1989, včetně znovuobnovení vztahů se zahraničím na tradičních zásadách, nemohla
změnit fakt, že se vývoj několik předcházejících desetiletí ubíral jiným směrem. Přechodná
ustanovení proto nejsou nelogická nebo nezdůvodněná, pouze odráží tyto změny a představují
možné řešení intertemporálních účinků právních norem.
[26] V projednávané věci bylo tedy namístě aplikovat článek 30 odst. 3 Smlouvy i článek 13
Ujednání a interpretovat je v souladu s jejich dikcí, která svědčí o jednoznačné vůli smluvních
stran. S ohledem na obavy vyjádřené krajským soudem je vhodné dodat, že změna režimu dob
pojištění získaných do 31. 12. 2008 a po tomto datu nevede k tomu, že by byl některým
zaměstnancům starobní důchod upírán, mění se pouze pravidla pro určení státu, který má vzít
tyto doby pojištění v úvahu.
[27] Nejvyšší správní soud nijak nezlehčuje situaci žalobkyně, zdůrazňuje však, že se nejedná
o výsledek postupu žalované. Žalobkyně se má domáhat zohlednění sporných dob pojištění
u ruských orgánů. Tvrzení, že tak odmítají učinit, neodpovídá doloženým podkladům (potvrzení
Penzijního fondu Ruské federace ze dne 10. 6. 2015, č. l. 9 spisu žalovaného). Vyplývá z nich
pouze to, že jí byla při výpočtu ruského starobního důchodu (penze) zohledněna odpracovaná
doba do 21. 4. 1998 a údaje o odpracované době po tomto datu nemají ruské orgány k dispozici.
Za těchto okolností je skutečně pouze na ní, aby svá práva bránila, především se nabízí, aby
ruským orgánům sdělila okolnosti týkající se její tehdejší práce v České republice, případně
se proti jejich postupu bránila prostředky, které jí k tomu poskytuje ruský právní řád, případně
prostředky mezinárodního práva. Vychází-li se z pravidel Smlouvy a ujednání, měly by následovat
kroky ruských orgánů k prověření těchto skutečností. Jejich posouzení však není a ani nemůže
být předmětem hodnocení českých orgánů.
V. Závěr a náklady řízení
[28] Jelikož závěry rozsudku krajského soudu jsou v rozporu s výše uvedenými závěry,
Nejvyšší správní soud ho podle §110 odst. 1 s. ř. s. pro nezákonnost zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení. V tomto řízení bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
[29] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2017
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu