ECLI:CZ:NSS:2017:1.ADS.7.2017:21
sp. zn. 1 Ads 7/2017 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: J. Š.,
zastoupeného Mgr. Václavem Bartkem, advokátem se sídlem Hlinky 505/118, 60300 Brno,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
128 01 Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 3. 2015, č. j. MPSV-UM/4452/15/4S-
JMK, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
29. 11. 2016, č. j. 33 A 71/2015 – 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Václavu Bartkovi, advokátovi se sídlem Hlinky 118,
Brno, se p ř i z n á v á odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti
ve výši 1.300 Kč, která mu bude zaplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Žalobce požádal o dávku mimořádné okamžité pomoci v celkové výši 7.557 Kč,
a to na pokrytí výdajů souvisejících s koupí nového mrazicího boxu a s ním spojeným
vypracováním stanoviska opraváře elektrických spotřebičů k nemožnosti opravy dosud užívaného
mrazicího boxu.
[2] Úřad práce České republiky - krajská pobočka v Brně (dále jen „úřad práce“) nejprve
dospěl k závěru, že podmínky pro přiznání předmětné dávky hmotné nouze podle zákona
č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, nejsou dány, a proto rozhodnutím ze dne
18. 2. 2014, č. j. 3783/2014/KUR, žalobci dávku nepřiznal. Na základě odvolání žalobce
bylo toto rozhodnutí žalovaným zrušeno (rozhodnutím ze dne 24. 6. 2014,
č. j. MPSV-UM/5950/14/4S-JMK), neboť dospěl k závěru, že úřad práce byl povinen žalobci
přiznat dávku na úhradu výdaje spojeného s vypracováním stanoviska opraváře.
[3] V novém řízení úřad práce vyzval žalobce k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí,
načež žalobce u úřadu práce dvakrát požádal podáními ze dne 1. 9. 2014 a 26. 9. 2014
o prodloužení lhůty. Úřad práce první žádosti vyhověl, nicméně druhou již usnesením ze dne
21. 10. 2014 zamítl. Rozhodnutím ze dne 20. 11. 2014, č. j. 18051/2014/KUR,
sp. zn. UP/362/2013/HN (dále jen „prvostupňové rozhodnutí) úřad práce přiznal žalobci dávku
mimořádné okamžité pomoci na úhradu nezbytných nákladů ve výši 557 Kč, tj. vyhověl
mu co do výdaje na vypracování stanoviska opraváře, nicméně setrval na názoru, že podmínky
pro poskytnutí dávky pro účely koupě nového mrazicího boxu nejsou dány.
[4] Proti prvostupňovému rozhodnutí úřadu práce podal žalobce blanketní odvolání s tím,
že jej doplní, jakmile mu to zdravotní stav dovolí. Odvolání bylo postoupeno k rozhodnutí
žalovanému, který žalobce písemně vyzval, aby své odvolání doplnil o chybějící náležitosti
(rozsah, v jakém je prvostupňové rozhodnutí napadeno, a odvolací důvody), a to do osmi dnů
od doručení výzvy. Na tuto výzvu žalobce reagoval žádostí o prodloužení lhůty k doplnění
odvolání, a to do doby, než se zlepší jeho zdravotní stav. Žalovaný žádosti žalobce nevyhověl
a dne 4. 3. 2015 bez dalšího vydal napadené rozhodnutí. V odůvodnění konstatoval, že nebyly
shledány důvody, pro které by bylo nezbytné lhůtu k doplnění odvolání prodloužit. Žalobci byla
k doplnění odvolání poskytnuta dostatečná lhůta, přičemž doplnění podání nebylo vázáno
na osobní přítomnost žalobce, který tak mohl učinit písemnou formou či k tomuto úkonu
případně zmocnit jinou osobu. Navíc se žalovaný domnívá, že pokud byl žalobce schopen napsat
písemnou žádost o prodloužení lhůty, lze mít za to, že byl schopen i písemně doplnit odvolání.
Žalovaný v odůvodnění rovněž uvedl, že v rámci jiného správního řízení žalobce dne 24. 2. 2015
doložil žádost o prodloužení lhůty u žalovaného osobně. To podle žalovaného nasvědčuje
skutečnosti, že je schopen jednat se správními orgány a jeho postup má za cíl pouze nadměrně
prodlužovat správní řízení. Z odvolání nebylo patrné, v čem žalobce spatřuje nesprávnost
prvostupňového rozhodnutí, proto jej žalovaný přezkoumal v plném rozsahu, přičemž dospěl
k zamítnutí odvolání.
[5] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce správní žalobou, kterou krajský soud zamítl
napadeným rozsudkem. Soud uvedl, že žalovaný postupoval v souladu s právní úpravou, neboť
žalobce vyzval k odstranění vad odvolání a stanovil mu k tomu přiměřenou lhůtu. Nebylo vadou
řízení, že výzvu k odstranění vad odvolání učinil až žalovaný, nikoli úřad práce, neboť z důvodu
efektivity bylo možné, aby si odvolací orgán atrahoval uvedenou procesní povinnost. Řízení
o dávkách v hmotné nouzi je řízením zahajovaným na žádost, proto má účastník řízení povinnost
poskytnout správnímu orgánu potřebnou součinnost a doložit potřebné doklady. Žalobce
odůvodnil žádost o prodloužení lhůty svým zdravotním stavem, nijak jej však nedoložil. Pouze
odkázal na lékařskou zprávu (při jednání před krajským soudem specifikoval, že se jedná o zprávu
MUDr. L. P. ze dne 8. 12. 2014), která však není založena ve spise, resp. není zřejmé, zda vůbec a
v jakém správním řízení měla být lékařská zpráva doručena správnímu orgánu. I v případě, že by
správní orgán měl předmětnou lékařskou zprávu k dispozici, nemusel by žalobci vyhovět, neboť
na prodloužení lhůty k odstranění vad odvolání není nárok. Žalovanému bylo známo, že žalobce
obdobným způsobem postupuje i ve svých dalších věcech, resp., že je schopen jednat s úřady.
Totéž bylo známo krajskému soudu z jeho úřední činnosti. Pochybnosti žalovaného o objektivitě
žalobcem předkládaných lékařských zpráv byly oprávněné. Navíc žalovaný i přes absenci
odvolacích důvodů přezkoumal zákonnost rozhodnutí úřadu práce. Žalovaný sice nevydal o
neprodloužení lhůty k odstranění vad odvolání samostatné usnesení, nicméně v kontextu
konkrétních okolností a s ohledem na skutečnost, že svůj postup náležitě odůvodnil, proto
krajský soud uzavřel, že žalobce nebyl zkrácen na svých právech.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační
stížnost z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Uvedl, že v řízení před žalovaným bylo porušeno
jeho právo na spravedlivý proces, neboť nebyl zohledněn jeho zdravotní stav, který mu bránil
řádně doplnit odvolání, vyjádřit se k podkladům rozhodnutí podle §36 odst. 1 a 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, a uvádět další relevantní argumentaci. O skutečnosti,
že stěžovatel lékařskou zprávu pro dané období předložil správnímu orgánu, není mezi účastníky
řízení sporu, což vyplývá i z odůvodnění napadeného rozsudku. V posuzované věci stěžovatel
žádal o prodloužení lhůty pro doplnění odvolání z objektivních důvodů, na jejichž existenci
nemohl mít vliv. Proto nemůže obstát závěr krajského soudu o nenárokovosti žádosti
o prodloužení lhůty.
[7] Dále namítá, že je rozdíl, pokud odvolací orgán rozhoduje o odůvodněném odvolání
a o odvolání blanketním, neboť v případě rozhodování o blanketním odvolání se odvolací
správní orgán nemusí vypořádat s argumentací odvolatele. Odvolací orgán tak nemusí odhalit
pochybení, na která by jinak odvolatel v odůvodněném odvolání poukázal. Proto není správný
závěr krajského soudu, že stěžovatel nemohl být zkrácen na právech, neboť napadené rozhodnutí
žalovaný tak jako tak přezkoumal. Stěžovatelovy žalobní námitky nesměřovaly proti zkrácení jeho
práv neprovedením přezkumu rozhodnutí, nýbrž tím, že nemohl činit návrhy po celou dobu
řízení a nemohl se seznámit s podklady rozhodnutí podle §36 odst. 1 a 3 správního řádu
V kontextu shora uvedeného bylo jedinou podstatnou okolností, kterou se měl krajský soud
zabývat, zda byla objektivně dána překážka zdravotního stavu na straně stěžovatele, resp. zda
se s ní žalovaný řádně vypořádal. Stěžovatel navrhoval důkaz doložením konkrétní lékařské
zprávy, avšak krajský soud tento návrh zamítl. Předmětná zpráva tak byla „úředním posouzením
(neodborně správním orgánem i soudem)“ považována za nevěrohodnou, popř. za nepravdivou.
To však nelze konstatovat bez odborného posouzení. Takovýto postup je nutné kvalifikovat jako
libovůli. Krajský soud upřednostnil zásadu efektivnosti řízení před zachováním základních práv
účastníka správního řízení, tedy zásadou zákonnosti. Je nelogické, aby stěžovatel zdravotní
problémy pouze předstíral, neboť bylo v jeho zájmu rychle rozhodnout o dávce v hmotné nouzi.
Krajský soud navíc převzal ničím nepodložená tvrzení žalovaného, že v jiných řízeních
je stěžovatel činný. Stěžovatelův zdravotní stav mu nebrání vycházet z domu a vyřizovat běžné
záležitosti. Na druhé straně dle stěžovatele jej jeho přítomnost v úřední či soudní budově nečiní
zdravotně způsobilým k projednání věci. S ohledem na vše shora uvedené navrhl zrušit výrok
I. napadeného rozsudku, zrušit rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že se ztotožňuje s odůvodněním napadeného
rozsudku, stěžovatel nepřináší žádné nové skutečnosti nebo důkazy, pro které by bylo nutné
zrušit rozsudek soudu či rozhodnutí žalovaného. Žalovaný proto navrhl kasační stížnost
zamítnout.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost
kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] V prvé řadě stěžovatel namítá, že žalovaný porušil §36 odst. 1 a 3 správního řádu, jelikož
mu neumožnil činit návrhy a vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Tato námitka je nedůvodná.
Prvostupňové jakož i odvolací správní řízení tvoří jeden celek. Projevem této jednoty
je například i to, že odvolací orgán může doplnit či pozměnit prvostupňové rozhodnutí, přičemž
pro účastníky řízení je závazné až toto druhostupňové rozhodnutí (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, č. j. 1 As 227/2016 - 54). Vyjma řízení
o správním trestání a dalších případných výjimek (mezi které nyní posuzovaný případ nespadá)
se uplatňuje zásada koncentrace řízení před orgánem prvního stupně. S tím souvisí i povinnost
tohoto správního orgánu umožnit účastníkům řízení činit návrhy a vyjádřit se podle §36 odst. 1
a 3 správního řádu před vydáním meritorního rozhodnutí v prvním stupni. V nyní posuzované
věci stěžovatel s úřadem práce komunikoval, účastnil se ústního jednání a úřad práce jej též
vyzval, aby se seznámil s podklady pro vydání rozhodnutí a vyjádřil se k nim. Byla tedy splněna
výše uvedená povinnost podle §36 odst. 3 správního řádu, stejně jako bylo stěžovateli umožněno
vyjádřit se ve věci samé, navrhovat důkazy apod.
[12] V případě žalovaného je však nutné konstatovat, že se na něj povinnost podle §36 odst. 3
správního řádu nevztahovala. Je tomu proto, že žalovaný vycházel ze zcela totožných, ničím
nedoplněných podkladů, se kterými se stěžovatel mohl seznámit již v řízení před úřadem práce,
a proto nebylo namístě jej znovu vyzývat podle §36 odst. 3 správního řádu. Situace by byla
odlišná, pokud by správní orgán doplnil dokazování. To se však nestalo.
[13] Stěžovatel dále namítá porušení práva na spravedlivý proces z důvodu, že žalovaný nedal
stěžovateli možnost doplnit odvolání. Ani tato námitka však není důvodná. Obecně platí,
že odvolání musí mít náležitosti uvedené v §82 odst. 2, resp. §37 odst. 2 správního řádu. Pokud
má odvolání nedostatky, je povinností správního orgánu vyzvat účastníka řízení ke zjednání
nápravy a odstranění vad podání podle §37 odst. 3 správního řádu, přičemž mu k tomu stanoví
přiměřenou lhůtu.
[14] V nyní posuzované věci stěžovatel podal odvolání bez uvedení důvodů jeho podání.
Žalovaný vyzval stěžovatele k odstranění vad odvolání a stanovil mu k tomu lhůtu 8 dnů ode dne
doručení výzvy. Stěžovatel však ve stanovené lhůtě neodstranil vady odvolání. V poslední den
stanovené lhůty požádal o její prodloužení s poukazem na svůj zdravotní stav, který měl být
potvrzen již dodanou lékařskou zprávou. Žalovaný však této žádosti nevyhověl a rozhodl věcně
o zamítnutí odvolání, přičemž přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího
řízení s právními předpisy. Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný splnil správním řádem
uloženou povinnost, pokud vyzval stěžovatele k odstranění vad jeho odvolání. Naopak stěžovatel
svým povinnostem nedostál, jelikož ve stanovené lhůtě, která byla zcela přiměřená, neodstranil
vady svého odvolání. Nutno zdůraznit, že odvolací lhůta činila 15 dnů ode dne doručení
rozhodnutí úřadu práce (tj. 4. 12. 2014), výzva k odstranění vad odvolání byla stěžovateli
doručena dne 9. 2. 2015, a osmidenní lhůta pro odstranění vad odvolání uplynula dne 17. 2. 2015.
Stěžovatel tak měl možnost vyjádřit se ve věci samé, uvést argumentaci na podporu svých tvrzení,
navrhovat přípustné důkazy podle §82 odst. 4 správního řádu, zkrátka učinit své odvolání
perfektním po dobu cca 2,5 měsíců. Pokud nebyl stěžovatel po takto dlouhou dobu zdravotně
způsobilý jednat se správními orgány, mohl se nechat zastoupit jinou osobou nebo požádat
o bezplatnou právní pomoc, jinými slovy mohl zhojit vady svého odvolání jinou osobou. Nic
takového však neučinil a se správními orgány komunikoval stále osobně.
[15] Nejvyšší správní soud souhlasí s hodnocením krajského soudu, že v nyní posuzované
věci stěžovatel neměl nárok na prodloužení lhůty k odstranění vad podání. Nelze však hovořit
o nenárokovosti prodloužení lhůty v obecné rovině. Správní orgány mají povinnost jednat
zejména podle základních zásad uvedených v §2 - 8 správním řádu. Konkrétně pak v souladu
s §4 správního řádu mají správní orgány podle možností vyjít vstříc účastníkům řízení. Nelze
tedy libovolně posuzovat jednotlivé žádosti, ale naopak je nutné zkoumat, zda existují důvody
pro vyhovění. V případě negativního výsledku je pak nutné, aby správní orgán uvedl důvody
nevyhovění žádosti. To žalovaný učinil vyčerpávajícím způsobem.
[16] Žalovaný měl objektivně podložené pochybnosti o nemožnosti stěžovatele jednat
se správními orgány, tedy o zdravotním stavu stěžovatele bránícím mu komunikovat s úřady.
Tyto pochybnosti plynuly z úřední činnosti žalovaného i z jiných řízení, ve kterých vystupoval
stěžovatel a postupoval obdobně jako v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud
se neztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že krajský soud výše uvedené tvrzení pouze bez dalšího
převzal. Naopak, krajský soud poukázal na konkrétní soudní řízení, ze kterých je mu znám
obdobný obstrukční postup stěžovatele. I Nejvyšší správní soud se s obdobným procesním
postupem stěžovatele setkal (viz např. věci vedené pod sp. zn. 9 Ads 298/2015 a 1 Ads 6/2017,
ve kterých stěžovatel opakovaně žádal o prodloužení lhůty). Proto lze uzavřít, že pochybnosti
o objektivitě tvrzené překážky na straně stěžovatele pro komunikaci se správními úřady byly zcela
namístě.
[17] Z tohoto důvodu zcela správně krajský soud zamítl návrh na doplnění dokazování
obsahem lékařské zprávy. Tato zpráva by totiž nemohla vyvrátit pochybnosti o nemožnosti
stěžovatele jednat se správními orgány. Navíc krajský soud rozhodoval podle skutkového stavu
ke dni vydání rozhodnutí žalovaného (§75 odst. 1 s. ř. s.). Předmětná zpráva nebyla obsažena
ve správním spise, resp. ze stěžovatelovy žádosti o prodloužení lhůty plyne, že tuto lékařskou
zprávu společně se žádostí nedodal, ani neodkázal na jiná konkrétní řízení, ve kterých by tuto
zprávu žalovanému předkládal. S ohledem na §75 odst. 1 s. ř. s. proto nebylo namístě doplňovat
dokazování o zprávu, kterou stěžovatel mohl v tomto konkrétním řízení před žalovaným
předložit nebo mohl alespoň uvést spisovou značku jiného řízení, ve kterém tuto zprávu
předložil. Nicméně, jak bylo uvedeno výše, ve věci nebyla podstatná uvedená lékařská zpráva,
nýbrž znalost žalovaného o obdobném procesním chování stěžovatele.
[18] Žalovaný přezkoumal rozhodnutí úřadu práce i přes to, že odvolání nebylo doplněno
ve stanovené lhůtě. Jelikož odvolání neobsahovalo žádné námitky, postupoval žalovaný v souladu
s §89 odst. 2 správního řádu a posoudil soulad napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího
řízení s právními předpisy.
[19] Nelze přehlédnout ani skutečnost, že stěžovatel ani v řízení před krajským soudem ani
v kasační stížnosti neuvedl jediný důvod, pro nějž měl žalovaný zrušit rozhodnutí úřadu práce
a pro nějž, když tak neučinil, je rozhodnutí žalovaného také nezákonné.
[20] Z obsahu spisu vyplývá, že původcem prodloužení doby trvání řízení před úřadem práce
je stěžovatel. Prakticky na každou výzvu správních orgánů se stanovenou lhůtou k provedení
úkonu stěžovatel reagoval identickou žádostí o prodloužení stanovené lhůty. Pokud měl
stěžovatel zájem o vyřízení své žádosti, měl tomu přizpůsobit své procesní chování a být
konstruktivní. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že stěžovatelův zdravotní stav může být
zhoršený. Nicméně jeho pravidelná komunikace či dokonce osobní účast na jednáních
se správními orgány naznačují, že byl schopen zformulovat odvolací důvody v zákonné
či dodatečně stanovené lhůtě.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[21] S ohledem na vše shora uvedené proto Nejvyšší správní soud neshledal v postupu
žalovaného ani krajského soudu žádná pochybení, která by měla vliv na zákonnost napadaných
rozhodnutí.
[22] Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl jako
nedůvodnou.
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad
rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
[24] Stěžovatel byl v řízení před Nejvyšším správním soudem zastoupen ustanoveným
zástupcem. Podle §35 odst. 8 s. ř. s. platí v takovém případě odměnu advokáta včetně
hotových výdajů stát. Podle §7 a §9 odst. 2 vyhlášky č. 177/1996 Sb., s přihlédnutím
k §11 odst. 1 písm. d) citované vyhlášky náleží advokátovi odměna za jeden úkon právní služby
(podání kasační stížnosti) v částce 1.000 Kč, podle §13 odst. 3 citované vyhlášky náhrada
hotových výdajů v částce 300 Kč. Zástupce nedoložil, že je plátcem DPH. Celkem tedy zástupci
přísluší odměna ve výši 1.300 Kč, která mu bude zaplacena z účtu Nejvyššího správního soudu
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. dubna 2017
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu