ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.1.2017:65
sp. zn. 1 As 1/2017 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: J. J.,
zastoupeného Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem Paprsková 10/1340, Praha 4, proti
žalovanému: Magistrát města Karlovy Vary, se sídlem Moskevská 21, Karlovy Vary, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2016, č. j. 11062/OD-P/16, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 12. 2016,
č. j. 17 A 79/2016 - 17,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 12. 2016, č. j. 17 A 79/2016 - 17 se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti shora označenému usnesení
Krajského soudu v Plzni. Výrokem I. tohoto usnesení krajský soud odmítl stěžovatelovu žalobu
směřující proti rozhodnutí žalovaného, uvedenému v záhlaví tohoto rozsudku, výrokem II.
rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, a výrokem III. vrátil žalobci
zaplacený soudní poplatek.
[2] Rozhodnutím žalovaného bylo podle §76 odst. 1 písm. f) a §20 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, zastaveno řízení o přestupcích žalobce proti zákonu o silničním provozu, kterých
se měl dopustit dne 9. 6. 2015 kolem 00:10 hodin na ulici Polská v obci Karlovy Vary, protože
zanikla odpovědnost za tyto přestupky.
[3] Stěžovatel v žalobě namítal, že zastavením řízení o přestupku podle §76 odst. 1 písm. f)
zákona o přestupcích byl zbaven práva na to, aby bylo meritorně rozhodnuto o jeho nevině, tedy,
aby bylo řízení zastaveno z příznivějšího důvodu. Namítal rovněž, že ve správním řízení v jeho
věci jednala podjatá úřední osoba, a další procesní pochybení žalovaného. V doplnění žaloby
pak kromě rozvedení žalobních námitek navrhl přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu
soudu s návrhem na zrušení §20 odst. 1 až 3 a §76 odst. 3 zákona o přestupcích.
[4] Krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (s. ř. s.), neboť dospěl k závěru, že rozhodnutím o zastavení řízení o přestupku
„zcela zjevně nemohlo být zasaženo do veřejných subjektivních práv žalobce“. S poukazem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86) konstatoval,
že v takovém případě není splněna podmínka řízení spočívající v aktivní žalobní legitimaci
žalobce.
[5] Stěžovatel svou kasační stížnost odůvodňuje tím, že krajský soud nezohlednil v žalobě
namítané vady řízení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí žalovaného (úkony činila
podjatá úřední osoba, rozhodnutí o podjatosti nebylo žalobci doručeno, došlo ke zničení části
protokolu z ústního jednání, žalovaný svou bezdůvodnou nečinností obmyslně způsobil marné
uplynutí lhůty pro projednání přestupku), v jejichž důsledku byl žalobce zbaven práva
na meritorní rozhodnutí o své nevině, tedy na zastavení z příznivějšího důvodu. Odkazuje přitom
na judikaturu soudů v trestních věcech a tvrdí nezbytnost obdobného přístupu ve věcech
správního trestání. Poukazuje na čl. 6 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod a judikaturu
Evropského soudu pro lidská práva k pojmu „trestní obvinění“. Namítá, že tak bylo zasaženo
do jeho právní sféry, neboť nemůže uplatňovat náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb.
Krajský soud se žalobní argumentací nezabýval a jeho usnesení je tak nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. V závěru kasační stížnosti pak stěžovatel s četnými odkazy na judikaturu
Ústavního soudu namítá nerovné zacházení. Přitom poukazuje na postup Městského soudu
v Praze, který typově shodnou žalobu neodmítl a projednává ji meritorně. Z uvedených důvodů
stěžovatel navrhuje zrušení napadeného usnesení Krajského soudu v Plzni a vrácení věci
k dalšímu řízení.
[6] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti namítá jednak neexistenci práva
na meritorní rozhodnutí ve správním řízení, jednak s odkazem na rozsáhlost spisu a nezbytného
dokazování odmítá, že by lhůtu pro projednání přestupku nechal marně uplynout záměrně.
Se závěrem krajského soudu o zjevné absenci žalobcovy aktivní legitimace se žalovaný
ztotožňuje.
[7] Následná vyjádření stěžovatele ani žalovaného již neobsahují žádná nová a pro posouzení
věci rozhodná tvrzení.
[8] Kasační stížnost byla podána včas, účastníkem řízení před krajským soudem ve věci
správního soudnictví, z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí žaloby [(§102,
§103 odst. 1 písm. e) a §104 s. ř. s)]. Je proto přípustná a projednatelná.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. soud odmítne návrh, jestliže “návrh byl podán osobou
k tomu zjevně neoprávněnou“.
[11] Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] může podat jednak
ten, „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím
řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti“
(§65 odst. 1 s. ř. s.), jednak ale také “účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn
podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí“ (§65 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Krajský soud ve svém závěru o nedostatku žalobcovy aktivní žalobní legitimace vychází
z právní věty usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86
(č. 1764/2009 Sb. NSS), která zní: „[a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu (§65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně
a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo.“
[13] Především nelze přehlédnout souvislost, v níž rozšířený senát tento závěr učinil.
V tehdejší věci šlo primárně o řešení otázky, zda určitý úkon správního orgánu je přezkoumatelný
soudem jako správní rozhodnutí, či nikoliv (a jeho závěry v tomto směru jsou dnes ve vztahu
k pozdější právní úpravě již překonané – srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne
23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Aktivní žalobní legitimací se zabýval
z toho pohledu, zda je otázkou naplnění podmínek řízení nebo důvodnosti žaloby. Přitom
především konstatoval, že „žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána
s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem
do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy
o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle
tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře“. Návazně uzavřel, že pro přípustnost
žaloby postačí, jeli žalobcem tvrzené zkrácení na právech myslitelné, zatímco závěr o skutečném
zkrácení na právech je otázkou důvodnosti žaloby.
[14] Z odůvodnění citovaného usnesení je přitom zřejmé, že tyto úvahy vedl rozšířený senát
ve vztahu k žalobní legitimaci podle §65 odst. 1 s. ř. s., zatímco otázka aktivní žalobní legitimace
podle §65 odst. 2 s. ř. s. nebyla vůbec předmětem jeho posuzování.
[15] Z těchto úvah a názorů rozšířeného senátu však nelze v žádném případě dovozovat,
že by obviněný z přestupku nemohl být a priori zkrácen na svých právech rozhodnutím, jímž
končí řízení o jeho obvinění, a že by tudíž vůči takovému rozhodnutí nemohl být aktivně žalobně
legitimován podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[16] Nadto je nepochybné, že stěžovatel byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno žalobou
napadené rozhodnutí, a byl by proto přinejmenším (v případě závěru o absenci žalobní legitimace
podle §65 odst. 1 s. ř. s.) aktivně legitimován podle §65 odst. 2. Už jen proto jej nelze považovat
za osobu zjevně neoprávněnou k podání žaloby proti takovému rozhodnutí ve smyslu
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Tím spíše, že stěžovatel ve své žalobě nenamítá toliko zkrácení
na hmotných právech (nemožnost domáhat se náhrady škody), ale také porušení svých
procesních práv v řízení před správním orgánem, která mohla mít za následek nezákonnost
rozhodnutí o zastavení řízení v jeho věci.
[17] Nejvyšší správní soud neshledává naplnění ani jiných důvodů pro odmítnutí žaloby. Proto
musí rozhodnout o zrušení kasační stížností napadeného usnesení krajského soudu a vrácení věci
tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 s. ř. s.).
[18] Nad rámec rozhodovacích důvodů poukazuje Nejvyšší správní soud na svůj rozsudek
ze dne 25. 6. 2014, č. j. 9 As 125/2013 – 43, v němž posuzoval věc obdobnou té nynější.
V odst. [10] zmíněného rozsudku konstatoval, že: „ustanovení §20 odst. 1 zákona o přestupcích
zakotvuje dobu, po jejímž uplynutí nelze řízení o přestupku zahájit, a pokud bylo již zahájeno, nelze
v něm pokračovat a řízení musí být zastaveno. Pojem ‚přestupek‘ zde užitý nelze interpretovat zúženě, jak to činí
stěžovatel, tedy tak, že by dle tohoto ustanovení směl správní orgán postupovat jedině v případě, že by již bylo
prokázáno naplnění všech znaků skutkové podstaty přestupku a byl již správním orgánem učiněn závěr
o spáchání přestupku. Ze samotného smyslu citovaného ustanovení plyne, že se netýká situací, kdy byla osoba
shledána vinou ze spáchání přestupku, neboť k tomu dochází až právní mocí rozhodnutí, jímž je najisto
postaveno, že ke spáchání přestupku došlo. Je zjevné, že takové pravomocné rozhodnutí vylučuje současnou
aplikaci §76 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích. Postup dle §76 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích
se týká naopak případů, kdy do uplynutí zákonem určené doby pro projednání přestupku není pravomocné
rozhodnutí o spáchání přestupku vydáno, takže – vzdor slovnímu vyjádření citovaného ustanovení zákona - není
(a nemůže být) zjištěno, zda ke spáchání přestupku skutečně došlo.“
[19] V rozsudku ze dne 20. 10. 2017, č. j. 2 As 101/2017 - 47, Nejvyšší správní soud
v obdobné věci (jíž se ostatně dovolává ve svých podáních i stěžovatel) mimo jiné konstatoval:
[20] Je třeba souhlasit se stěžovatelem, namítá-li, že postavení osoby obviněné z přestupku
je nerovné vůči osobě obviněné (obžalované) z trestného činu co do práva trvat na projednání věci
(za účelem svého „očištění“) nebo za účelem zastavení řízení z jí příznivějšího důvodu. Vzdor tomu
ale nelze presumovat, že každá nerovnost v právním postavení trestně (largo sensu) obviněných osob
představuje rozpor s ústavním pořádkem. Nerovnost lze obecně vzato tolerovat (někdy dokonce
spíše vyžadovat) z důvodu existence objektivních kritérií, která případnou diskrepanci racionalizují
a objektivizují. Odhlédne-li Nejvyšší správní soud zcela od kritéria formálního, kdy zákonodárce
považoval kontrapozici osoby obviněné z přestupku a osoby obviněné z trestného činu za natolik
markantní, že řízení v jejich věcech upravil nejen odlišnými druhy řízení, ale též svěřil jejich
rozhodování státním orgánům náležejícím k různým státním mocím (moci výkonné vs. moci
soudní), nelze ponechat bez povšimnutí, že samotný akt obvinění z přestupku obvykle není
provázen stigmatizací obviněného spojenou s případnou mediální pozorností. Nejvyšší správní
soud poukazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2010, sp. zn. III. ÚS 1845/08 (dostupné
z www.nalus.usoud.cz), kde Ústavní soud na půdorysu uplatnění nároku na náhradu škody
dle zákona č. 82/1998 Sb. vzneseného fyzickou osobou po zastavení řízení o přestupku
konstatoval: „Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že se ztotožňuje s právním názorem obecných soudů,
že v případech zastavení řízení o přestupku je třeba vycházet z obecné úpravy dle §5 až 8 zák. č. 82/1998 Sb.,
vztahující se ke správnímu řízení. Úprava, týkající se trestního řízení dle §9 až 12 citovaného zákona, resp.
příslušných ustanovení trestního řádu, je úpravou speciální, podle níž ve věci přestupků nelze postupovat.
Východiskem nároku obviněného na náhradu škody ve vymezených případech skončení trestního řízení je samotný
charakter trestního procesu, jehož prostředky nezřídka vedou k omezení základních práv obviněného. Obviněný
v trestním řízení je povinen snášet jednotlivé procesní úkony či uplatňování omezovacích institutů dle trestního řádu,
přičemž sám fakt trestního stíhání má pro obviněného, navzdory zásadě presumpce neviny, nezřídka difamační
dopad (srov. závěry Ústavního soudu, vyjádřené v nálezech sp. zn. IV. ÚS 642/05, II. ÚS 590/08). Uvedené
důsledky nejsou v řízení o přestupcích dány; analogie, jíž stěžovatel argumentuje, tento zcela zásadní rozdíl mezi
oběma typy řízení přehlíží“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). […]
[21] Ve vztahu ke stěžovatelem namítanému dopadu daného způsobu zastavení přestupkového
řízení do jeho majetkových a osobnostních práv (náhrada újmy, přiměřené zadostiučinění)
s ohledem na jednotlivá ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. Nejvyšší správní soud opětovně
odkazuje na výše citované usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2010, sp. zn. III. ÚS 1845/08,
a nadto připomíná, že mu nepřísluší vyslovovat se k oprávněnosti stěžovatelem vzneseného
občanskoprávního nároku, o kterém je vedeno řízení u Obvodního soudu pro Prahu 10
pod sp. zn. 16 C 309/2013, neboť právě uvedený soud bude jednotlivá zákonná ustanovení
vykládat či aplikovat.
[22] Pokud stěžovatel namítal, že podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy má za každých okolností právo
na meritorní rozhodnutí ve věci jeho „trestního obvinění“, činil tak pouze na základě jazykového
výkladu. Městský soud v tomto ohledu přiléhavě poukázal na postulát frekventovaný v rozhodovací
činnosti Ústavního soudu, a to že jazykový výklad má představovat toliko prvotní přiblížení
k významu grafického vyjádření (části) právní normy a neměl by přestavovat jedinou použitou
výkladovou metodu. Tím spíše toto musí platit pro právní text vysoké míry obecnosti, jakým
je bezesporu i čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Není
možné vykládat předmětné ustanovení Úmluvy tak, že vylučuje možnost smluvního státu právně
upravit skončení řízení ve věci trestního obvinění bez toho, aby bylo postaveno na jisto, zda se stal
skutek, za který nenese obviněný odpovědnost. Smyslem odkazovaného ustanovení je garance
palety procesních práv obviněného nezbytných k tomu, aby případné rozhodnutí o vině (a trestu)
nebylo lze označit za nespravedlivé už jenom na základě toho, že jemu předcházející proces
nedostál elementárním požadavkům spravedlnosti. Jinými slovy lze tento smysl formulovat
i tak, že obviněný má samozřejmě právo na to, aby proces byl veden spravedlivě, avšak pouze
za předpokladu, že takový proces má být vůbec veden. Národní právní úprava podmínek
je na místě zejména tam, kde se jedná o řízení ve věcech bagatelních, jimiž přestupkové věci
ve srovnání s věcmi projednávanými v trestním řízení nepochybně jsou.
[20] V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem v otázce aktivní žalobní
legitimace stěžovatele, vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud
rozhodne v novém rozhodnutí také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2017
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu