ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.207.2017:61
sp. zn. 1 As 207/2017 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: IN TIME
SPEDICE, spol. s r. o., se sídlem Pobřežní 18/16, Praha 8, zastoupené Mgr. Davidem
Vosolem, MBA, advokátem se sídlem Ovocný trh 1096/8, Praha 1, proti žalovanému:
Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, o žalobě proti rozhodnutí
předsedy Rady žalovaného ze dne 29. 5. 2015, č. j. ČTÚ-71 628/2014-603/II. vyř., v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2017,
č. j. 6 A 149/2015 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení o kasační stížnosti ve výši
4.114 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobkyně
Mgr. Davida Vosola, MBA.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 9. 2014, č. j. ČTÚ-14 217/2014-610/XII. vyř., uložil
žalobkyni pokutu v úhrnné výši 3.000.000 Kč za spáchání správních deliktů podle §37a odst. 1
písm. b) a c) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon
o poštovních službách). Žalobkyně se měla dopustit správních deliktů tím, že podnikala v oblasti
poštovních služeb bez oprávnění a poskytovala poštovní službu bez oprávnění, neboť v období
od 1. 5. 2013 do 31. 7. 2014 nabízela a poskytovala poštovní služby s obchodními názvy „Small
Colli 24-CZ“, „Medium Colli 24-CZ“, „Large Colli 24-CZ“, „Large Colli 48-SK“, „Parcel
hmotnost do 30 kg“, „InPost – S“, „InPost – M“ a „InPost – L“, aniž předem písemně oznámila
žalovanému podnikání v oblasti poštovních služeb.
[2] K rozkladu žalobkyně předseda Rady žalovaného změnil rozhodnutí prvního stupně
rozhodnutím ze dne 29. 5. 2015 tak, že z výroku I. vypustil část, podle níž se žalobkyně dopustila
i správního deliktu podle §37a odst. 1 písm. c) zákona o poštovních službách, a z výroku II.
o uložení pokuty vypustil slovo „úhrnné “. Tyto změny odůvodnil tím, že „podnikání v oblasti
poštovních služeb bez oprávnění “ [tedy správní delikt podle §37a odst. 1 písm. b)] v sobě zahrnuje
i „poskytování poštovních služeb bez oprávnění “ [správní delikt podle písmene c) téhož ustanovení].
[3] Žalobkyně napadla rozhodnutí předsedy Rady žalovaného žalobou u Městského soudu
v Praze, který v záhlaví označeným rozsudkem napadené rozhodnutí zrušil z důvodu
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Podle městského soudu zůstaly podstatné okolnosti prozatím neposouzeny, protože
žalovaný, resp. předseda Rady nevyložili pojem „poštovní služba“ v celé jeho šíři. Vyšli
z předpokladu, že žalobkyně poskytovala poštovní služby. Tento předpoklad ovšem vzali jako
danou skutečnost, aniž by takový závěr vysvětlili. Předseda Rady se přitom dostatečně
nevypořádal se všemi rozkladovými námitkami, jimiž žalobkyně poskytování poštovních služeb
zpochybňovala.
[5] Již v rozsudku ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013 – 96, městský soud dospěl
k závěru, že výčet náležitostí v §1 odst. 2 větě druhé zákona o poštovních službách je pouze
demonstrativní a na jeho základě nelze jednoznačně definovat obsah poštovní služby. Popis
služby podle těchto kritérií lze vztáhnout na řadu smluvních typů (smlouvu zasílatelskou,
smlouvu o přepravě věci, smlouvu o provozu dopravního prostředku). Výklad žalovaného
by tak pod pojem poštovní služba podřadil v podstatě každou přepravu nákladu, pokud
by ji prováděl třetí subjekt. Žalovaný pominul souvislosti pramenící z možnosti uzavřít uvedené
smlouvy podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Pokud vůle smluvních stran směřovala
k uzavření zasílatelské smlouvy, mající své historické zakotvení v obchodním styku, nelze
je bez dalšího nutit, aby svá práva a povinnosti podřídily poštovní smlouvě podle zákona
o poštovních službách. I poštovní přeprava se zakládá uzavřením smlouvy, vůle smluvních stran
k uzavření určité smlouvy proto nemůže být přehlédnuta.
[6] Výklad žalovaného nerespektuje ani veřejnoprávní regulaci podle zákona č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání (živnostenský zákon). Novelou provedenou zákonem
č. 221/2012 Sb. sice zákonodárce vyňal oblast poštovních služeb z působnosti živnostenského
zákona a podřídil ji režimu zákona o poštovních službách, zároveň ale ponechal zasílatelství jako
volnou živnost, která je nadále podřízena živnostenskému zákonu. Žalovaný nemá pravomoc
tuto živnost regulovat. Výklad právních norem musí respektovat právní řád jako celek. Pokud
stále existuje živnost zasílatelství, nelze bez dalšího vycházet z toho, že část této činnosti
(a v rozhodnutí žalovaného prozatím nebylo upřesněno, která část) vlastně zasílatelstvím není
a jedná se o poštovní službu, přičemž zároveň jednoznačná definice poštovní služby neexistuje.
Definice této služby, kterou zákon sám nenabízí, je možná pouze při respektu k dalším aspektům
této služby, např. povinnosti uzavřít poštovní smlouvu podle §4 odst. 2 zákona o poštovních
službách.
[7] S ohledem na všechny tyto okolnosti měl žalovaný vymezit poštovní služby
(a tím i deliktní jednání) precizněji.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Městský soud nesprávně dovodil, že znakem poštovní služby je „vůle poskytovatele
poskytnout služby na poštovním trhu“. Vyšel přitom z rozsudku téhož soudu č. j. 11 A 197/2013 – 96,
podle kterého: „Zákon jednoznačně ukládá povinnost uzavřít smlouvu s každým, kdo o ni požádá,
zveřejněním poštovních podmínek je totiž ze zákona nabízena služba každému. Poštovními podmínkami nelze
tuto povinnost, jak nabádá žalobce žalovaný, obejít. […] Právo přístupu k poštovním službám svědčí každému,
jedná se o jejich základní podstatu, bez naplnění této podstaty se o poštovní služby jednat nemůže.“ Tento závěr
svědčí podle stěžovatele o nepochopení rozdílu mezi tzv. základními poštovními službami
a ostatními (nezákladními) poštovními službami. Kontraktační povinnost (tj. povinnost uzavřít
smlouvu s každým) se vztahuje pouze na základní poštovní služby (v terminologii unijního práva
„všeobecné služby“ nebo „univerzální služby“).
[10] Na ostatní služby se povinnost všeobecné dostupnosti nevztahuje. Takové služby mohou
být poskytovány čistě na komerčním základě. Záleží přitom pouze na provozovateli, na jaké
zákazníky se zaměří (např. na právnické osoby a podnikající fyzické osoby, na obyvatele větších
měst apod.). Tento závěr vyplývá z §4 odst. 2 zákona o poštovních službách, podle kterého
je provozovatel povinen uzavřít poštovní smlouvu pouze s tím, kdo požaduje její uzavření
v mezích poštovních podmínek a způsobem v nich stanovených. Zákon o poštovních službách
nezakazuje, aby si každý provozovatel v poštovních podmínkách stanovil, za jakých podmínek,
a tedy i s kým poštovní smlouvu uzavře. Provozovatelé služeb nespadajících do oblasti
všeobecných služeb jsou povinni dodržovat jen základní požadavky stanovené v čl. 2 odst. 19
poštovní směrnice (směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES o společných pravidlech
pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby ve znění
směrnice 2002/39/ES, nařízení (ES) č. 1882/2003 a směrnice 2008/6/ES) – např. listovní
tajemství. Výše uvedené rozlišování na základní (všeobecné) a ostatní služby vyplývá i z rozsudku
Soudního dvora ze dne 16. 11. 2016, DHL Express (Austria), C-2/15, který v odstavci 29 uvedl,
že „činnosti příslušející národním regulačním orgánům se týkají celého poštovního odvětví, a nikoli jen poskytování
služeb spadajících do oblasti všeobecných služeb.“ Soudní dvůr ani generální advokát nestanovili
podmínku všeobecné dostupnosti i pro „nezákladní “ služby.
[11] Stěžovatel proto setrvává na správnosti svého výkladu uvedeného v napadených
rozhodnutích, podle kterého je třeba pojem „poštovní služba“ vykládat v souladu s §1 odst. 2
zákona o poštovních službách (a v souladu s čl. 2 odst. 1 poštovní směrnice) jako službu, která
zpravidla zahrnuje poštovní podání, třídění a přepravu poštovní zásilky prostřednictvím poštovní
sítě a je prováděna za účelem dodání poštovní zásilky příjemci. Zákon o poštovních službách
je třeba vykládat na základě nepřímého účinku unijního práva v souladu s poštovní směrnicí.
Ta nikde nestanoví, že by definičním znakem poštovní služby byla vůle provozovatele nabízet
poštovní služby každému. Stěžovatel proto nesouhlasí s názorem městského soudu,
že by při hodnocení, zda se v případě poskytování služby jedná o službu poštovní, či nikoliv,
měl zohledňovat i vůli účastníků smluvního vztahu, a to zejména vůli poskytovatele služby.
Totožný přístup jako Česká republika zvolilo i Rakousko. V této souvislosti stěžovatel odkazuje
na rozsudky rakouského Soudního správního dvora (Verwaltungsgerichtshof ) ze dne 25. 1. 2012.
[12] Stěžovatel je přesvědčen, že od 1. 1. 2013 došlo k vymezení trhu poštovních služeb
stanovením věcné definice poštovní služby v §1 odst. 2 zákona o poštovních službách.
Zpřesněním pojmu poštovní služby, došlo i k podřazení jiných služeb obsahově totožných
s poštovními službami a doposud poskytovaných v režimu živnostenského zákona pod zákon
o poštovních službách. Tím byl naplněn jeden z cílů poštovní směrnice, kterým je vytvoření
jednotného trhu, kde budou platit pro všechny poskytovatele poštovních služeb stejné podmínky.
Až do 31. 2. 2012 mohly být služby, které byly účelem i věcnou povahou shodné s poštovními
službami, s výjimkou dodávání písemností, poskytovány i v jiných právních režimech než podle
zákona o poštovních službách. To přinášelo problémy z hlediska dohledu nad trhem poštovních
služeb, jeho věcné i cenové regulace, garance práv uživatelů poštovních služeb apod. Novela
provedená zákonem č. 221/2012 Sb. proto upřesnila, které služby budou podléhat režimu zákona
o poštovních službách, přičemž provozovatelé těchto služeb budou podléhat dohledové činnosti
stěžovatele.
[13] Nejasné vymezení trhu poštovních služeb by podle stěžovatele znemožnilo zajištění
ochrany uživatelů všech poštovních služeb a naplnění požadavků vyplývajících z článku 19
poštovní směrnice. Uživatelé poštovních služeb vnímají služby spočívající v dodání balíků
(zpravidla zboží z internetových obchodů) jako věcně totožné služby a nerozlišují, kdo jim balík
dodá. Uživatelé se tak domnívají, že mají zaručena stejná práva a stejnou úroveň ochrany
bez ohledu na to, kterého provozovatele pro dodání balíku zvolí.
[14] Tomuto výkladu nasvědčuje i záměr zákonodárce, který v důvodové zprávě k zákonu
č. 221/2012 Sb. uvedl k novému znění §5 odst. 1: „Upravují se formálně definiční znaky poštovní
smlouvy s cílem tuto definici zjednodušit. Zároveň se poslední větou odstraňuje za pomoci ostatních definičních
znaků poštovní služby možnost volby právního režimu. [...] Z tohoto důvodu lze jako nežádoucí jev označit
skutečnost, že podle dosavadní právní úpravy, např. v případě služby dodání (poštovních) balíků, je možné
si vybrat právní režim, podle kterého se tato služba může poskytovat např. podle obchodního zákoníku (smlouva
o přepravě věci apod.).“
[15] Stěžovatel nesouhlasí s názorem soudu, že jeho rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Je přesvědčen, že v rozhodnutí o rozkladu dostatečně odůvodnil,
z jakých důvodů činnost žalobkyně naplňuje znaky poskytování poštovní služby. Zabýval
se jednotlivými definičními znaky a vyjádřil se vždy k tomu, zda je činnost žalobkyně naplnila.
Vůle účastníků smluvního vztahu definičním znakem podle stěžovatele není. Stěžovatel
je přesvědčen, že postupoval v souladu se zákonem, neboť pokud určitá smlouva naplňuje znaky
poštovní služby, resp. poštovní smlouvy, je třeba ji za poštovní smlouvu považovat, neboť
pro zákazníky představuje záruku určitého standardu při poskytování poštovní služby, tj. zajišťuje
jim určitá práva, a pro provozovatele stanoví určité povinnosti, které by v jiném právním režimu
nemusely existovat.
[16] Podle stěžovatele je možné souhlasit s postřehem městského soudu, že zákonná úprava
provedená novelou č. 221/2012 Sb. je značně chaotická. Pokud ale městský soud dospěl
k závěru, že je právní úprava nedostatečná, měl ji vyložit, neboť je to pouze soud, který
je oprávněn právní úpravu závazně vykládat, příp. právo dotvářet. S ohledem na hospodárnost
a efektivnost rozhodování jak soudu, tak i stěžovatele, bylo namístě, aby soud zaujal závazný
právní názor, zda služba poskytovaná žalobkyní je službou poštovní, a rozhodl, zda se žalobkyně
dopustila správního deliktu. Stěžovatel je přesvědčen, že požadavek městského soudu na kvalitu
odůvodnění rozhodnutí stěžovatele v posuzované věci je nesplnitelný. S ohledem na danou
právní úpravu není v silách stěžovatele jednoznačně definovat prvek (prvky), které poštovní
smlouvu jednoznačně odlišují od jiných smluvních typů. Jak uvedl soud v napadeném rozsudku,
popis poštovní služby dopadá i na jiné smluvní typy, kdy zákon nestanoví její bližší vymezení.
Subjektem, který by mohl tuto teoretickou mezeru v zákonu vyplnit, je pouze a jedině soud.
[17] Závěrem vytýká stěžovatel napadenému rozsudku nepřezkoumatelnost, neboť se městský
soud dostatečně nevypořádal s argumentací stěžovatele v rozhodnutí o rozkladu i vyjádření
k žalobě, v níž stěžovatel poukazoval na změnu chápání pojmu poštovní smlouva v §5 odst. 1
zákona o poštovních službách od 1. 1. 2013. Soud bez dalšího převzal argumentaci žalobkyně,
podle níž vzhledem k tomu, že „neposkytuje poštovní služby, o poštovní služby se nejedná “, aniž
by zohlednil úpravu poštovních služeb v poštovní směrnici.
III. Vyjádření žalobkyně
[18] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila s rozsudkem městského
soudu. Kasační námitky nemají oporu v zákonu o poštovních službách a jsou pro posuzovanou
věc irelevantní.
[19] Stěžovatel se v kasační stížnosti dopustil zmatení pojmů při dělení poštovních služeb.
Tato otázka sice není rozhodná, neboť předmětem řízení není členění jednotlivých druhů
poštovních služeb, ale otázka, co je poštovní službou a co nikoliv. S ohledem na kasační stížnost
však žalobkyně považovala za potřebné s k dělení poštovních služeb vyjádřit. Poštovní směrnice
dělí poštovní služby na (i) univerzální poštovní služby, (ii) ostatní poštovní služby
a (iii) tzv. zaměnitelné poštovní služby. Zaměnitelnými poštovními službami jsou přitom služby,
jež sice nejsou univerzálními poštovními službami, avšak svým účelem a obsahem
se univerzálním službám blíží a pro konzumenta těchto služeb jsou zaměnitelné s univerzálními.
Česká republika v rámci zákona o poštovních službách pak rozděluje poštovní služby
na (i) základní poštovní služby a (ii) ostatní poštovní služby (kategorii zaměnitelných služeb
nezavedla).
[20] Zákon o poštovních službách přitom podle žalobkyně upravuje poskytování jakýchkoliv
poštovních služeb, není tedy pravdivé tvrzení stěžovatele, že se zákon vztahuje pouze na základní
poštovní služby a na ostatní služby jen v určitém, blíže neupřesněném rozsahu. Pokud zákon
hovoří o povinnostech při poskytování poštovních služeb, míní tím jakékoliv poštovní služby,
neuvádí-li výslovně, že se daná povinnost vztahuje výhradně na základní poštovní služby.
Žalobkyně se proto neztotožňuje s tvrzením, že se kontraktační povinnost nevztahuje
na provozovatele ostatních poštovních služeb. Není možné, aby si provozovatel poštovních
služeb mohl ve svých poštovních podmínkách vyhradit, např. že své služby bude poskytovat
pouze podnikatelům. Takové ustanovení poštovních podmínek by bylo v rozporu
s §4 odst. 1 a 2 zákona o poštovních službách, který hovoří o „každém“.
[21] Kontraktační povinnost není poštovní směrnicí upravena. Směrnice se zabývá pouze
harmonizací určitého minima poštovních služeb – těch pro veřejnost nejdůležitějších,
tj. univerzálních služeb. Ve všech ostatních záležitostech ponechává na vůli členských států,
jak upraví poskytování jiných než základních (univerzálních) poštovních služeb, tedy mj. i otázku,
zda zavedou kontraktační povinnost. Odkazy stěžovatele na právní úpravu v jiných členských
státech i na samotnou poštovní směrnici jsou proto pro posuzovanou věc nerozhodné. Tvrzení,
že se kontraktační povinnost vztahuje pouze na základní služby, neodpovídá dokonce ani vlastní
rozhodovací činnosti stěžovatele (v této souvislosti žalobkyně odkázala na podnět ke změně
poštovních podmínek vztahujících se k ostatním službám adresovaný stěžovatelem České poště,
s. p.).
[22] Podle žalobkyně není zřejmé, jak má rozsudek Soudního dvora ve věci DHL Express
(Austria) podpořit argumentaci stěžovatele, že zasílatelské služby jsou službami poštovními.
Nepřípadný byl i odkaz na čl. 2 odst. 2 poštovní směrnice vztahující se k „základním požadavkům“,
jimiž jsou neekonomické aspekty.
[23] V posuzované věci je zásadní otázkou určení odlišujících znaků poštovních služeb
od jiných služeb, např. zasílatelství. Výčet znaků v §1 odst. 2 zákona o poštovních službách
je pouze demonstrativní. Neoddělitelným a rozhodujícím kritériem je podle žalobkyně volba
smluvního režimu. Z faktického hlediska totiž není rozdíl mezi (např. zasílatelskou) zásilkou
a poštovní zásilkou. Jediný rozdíl je v právním režimu, který si smluvní strany zasílatelské nebo
poštovní smlouvy ujednají. Od tohoto režimu se poté odvíjí např. výše odpovědnosti za škodu
na zásilce, termín přepravy, dohledový orgán, cena atd. Sám stěžovatel dokonce připustil,
že požadavek městského soudu na stanovení jasných faktických kritérií oddělujících poštovní
služby od smluv podle občanského zákoníku je nesplnitelný. Podle žalobkyně není ani možné,
aby určitá smlouva byla zároveň podřazena režimu občanského zákoníku a zákona o poštovních
službách. Výklad stěžovatele by vedl ke správní kriminalizaci de facto veškerých podnikatelů
v oblasti zasílatelství a přepravy, které nikdy ani nenapadlo registrovat se jako provozovatelé
poštovních služeb. Zároveň by došlo k nejistotě o obsahu drtivé většiny zasílatelských smluv,
které by se najednou řídily i zákonem o poštovních službách.
[24] Závěrem žalobkyně poukázala na skutečnost, že městský soud zrušil rozhodnutí
o rozkladu pro nepřezkoumatelnost, neboť se stěžovatel dostatečně nevypořádal s rozkladovými
námitkami. K tomu se stěžovatel v kasační stížnosti vůbec nevyjádřil.
IV. Replika stěžovatele
[25] Stěžovatel v replice upřesnil, že kontraktační povinnost podle §4 odst. 2 zákona
o poštovních službách se vztahuje na všechny poštovní služby. Zákon však zároveň
stanoví, že se uplatní jen v mezích poštovních podmínek a při požádání o uzavření poštovní
smlouvy způsobem v nich stanovených. Jednotliví provozovatelé si tak mohou v poštovních
podmínkách stanovit, za jakých okolností poštovní smlouvu uzavřou. Výjimkou jsou základní
služby podle §3 zákona o poštovních službách, pro které zákon stanoví jednoznačný způsob,
jak mají být poskytovány.
[26] Jedním z cílů poštovní směrnice bylo vytvoření jednotného trhu, kde budou platit
pro všechny poskytovatele poštovních služeb stejné podmínky. Tohoto cíle lze dosáhnout
tak, že věcně totožné služby (tedy služby, které mají totožný obsah – závazek dodat zásilku
určitým způsobem, a totožný způsob poskytování – podání, třídění, přeprava a dodání poštovní
zásilky) budou poskytovány za stejných podmínek. Česká republika převzala do právního řádu
jednotnou definici poštovních služeb stanovenou v poštovní směrnici, podle které se poštovními
službami rozumí „služby zahrnující výběr, třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek“. Tato definice
pak musí být vodítkem i při aplikaci národní právní úpravy. Uvedená definice je běžně používána
i v jiných členských státech, což stěžovatel dokládal rozsudkem Soudního dvora ve věci
DHL Express (Austria). Obdobný výklad je používán i v Belgii, přičemž nebyl zpochybněn
v rozsudku Soudního dvora ze dne 13. 10. 2011, DHL International, C-148/10.
[27] Stěžovatel proto setrval na argumentu, že rozhodný je věcný charakter služby, nikoliv
označení dané služby a smluvního vztahu smluvními stranami. Tento závěr potvrzuje i negativní
vymezení definice poštovní služby, která vylučuje určitou činnost na základě věcného vymezení
této činnosti, nikoliv právního režimu [§1 odst. 3 písm. a) zákona o poštovních službách],
resp. podobnosti s poštovní službou v případech, kdy danou činnost provádí přímo odesílatel
[písmeno b) téhož ustanovení].
[28] Na podporu závěru, že žalobkyně poskytovala poštovní služby, stěžovatel doplnil
posouzení rozdílů mezi poštovními službami a zasílatelstvím:
(1) Přepravní společnosti zpravidla neprovozují síť provozoven, ve kterých by se zabývaly
sběrem zásilek, jejich tříděním, přepravou či dodáním. Žalobkyně však provozuje
síť deseti dep, která mají za úkol svoz zásilek od odesílatelů, jejich roztřídění na další depa
v síti, přepravu zásilek mezi depy a jejich dodáním (doručením) až k jednotlivým
adresátům.
(2) Přepravní společnosti a zasílatelé zpravidla poskytují své služby nárazově
a nepravidelně. Oproti tomu žalobkyně zajišťuje podání, přepravu a dodání zásilek
odesílatelů každý den a má zajištěné dostatečné prostředky (depa, vozidla a doručovatele)
pro poskytování služeb systematickým způsobem, což je obvyklé pro poštovní služby.
(3) Přepravní společnosti a zasílatelé zpravidla k přepravě zásilek používají nákladní listy
či přepravní dokumenty. Takové dokumenty žalobkyně nepožaduje a nevytváří.
(4) Přepravní společnosti a zasílatelé většinou poskytují dopravu zásilek z jednoho místa,
kde mají centrum dispečerského řízení. Žalobkyně vzhledem k poskytovaným „poštovním“
službám musí zajišťovat provoz více center a jejich propojenost tak, aby byla schopna
splnit požadavky odesílatelů na svoz zásilek z velkého území, jejich distribuci k ostatním
centrům a následné doručení.
(5) Přepravní společnosti a zasílatelé zpravidla zabezpečují pro své zákazníky i skladové
hospodářství, časování zásobování a další specifické služby logistické povahy, které
žalobkyně nemůže splnit.
(6) Zasílatel má k zásilce, dokud zásilku nepředá nebo dokud má listiny, které
ho opravňují se zásilkou nakládat, zástavní právo k zajištění dluhů příkazce vyplývajících
ze smlouvy (viz §2481 odst. 1 občanského zákoníku). Dopravce má k zásilce, dokud
s ní může nakládat, zástavní právo k zajištění dluhů vyplývajících ze smlouvy (viz §2671
odst. 1 občanského zákoníku). Provozovatel poštovních služeb ovšem nemá nárok
na zadržení zásilky z důvodu, že má vůči němu odesílatel (příp. adresát) dluh.
Na webových stránkách žalobkyně není uvedeno, jakým způsobem je žalobkyně
oprávněna zacházet se zásilkou, zveřejněné všeobecné obchodní podmínky tuto
problematiku neupravují. Pouze je v nich v části IX. odst. 6 upravena odměna
za zasílatelské služby následovně: „Nárok zasilatele na uhrazení ceny za zasilatelské služby
vzniká předáním zásilky zasilateli.“ To znamená, že žalobkyně postupuje způsobem, který
uplatňují provozovatelé poštovních služeb.
(7) Zasílatel i dopravce mají podle občanského zákoníku povinnost uhradit škodu
na převzaté zásilce (§2478, příp. §2566). Podle §2952 občanského zákoníku se pak hradí
skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk). Podle §12 zákona o poštovních
službách provozovatel poštovních služeb odpovídá jen za škodu, která vznikla v době
od poštovního podání do dodání či vrácení zásilky odesílateli. Nehradí tedy škodu včetně
ušlého zisku. Ve všeobecných obchodních podmínkách žalobkyně je v části X v odstavci
1 upravena odpovědnost zasílatele a příkazce za škodu na zásilce
takto:„Zasilatel odpovídá
pouze za škodu skutečnou, a nikoliv za jakoukoliv jinou složku škody jako je například případný ušlý
zisk“. Z toho opět plyne, že žalobkyně poskytuje poštovní služby, nikoliv služby
zasílatelské.
[29] Stěžovatel zopakoval také již dříve uvedené hodnocení činnosti žalobkyně z hlediska
znaků „podání“, „třídění “ a „ poštovní sítě “. Z uvedených důvodů stěžovatel zásadně nesouhlasil
s argumentem žalobkyně, že není provozovatelem poštovních služeb, protože se tak rozhodla.
Takový argument by zpochybňoval účelnost a správnost vydání zákona o poštovních službách.
[30] V návaznosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2017,
č. j. 2 As 121/2016 – 71, stěžovatel zaslal soudu další vyjádření, v němž nesouhlasil se závěrem,
že zákon o poštovních službách dopadá pouze na poštovní služby poskytované tzv. určenými
poskytovateli všeobecných poštovních služeb (tj. Českou poštou, s. p.). Soud podle stěžovatele
nesprávně založil své rozhodnutí na závěru, že povinnost „uzavřít poštovní smlouvu s každým“
je součástí definice poštovní služby, a nikoliv povinností provozovatele poštovních služeb. Tuto
povinnost pak soud považoval za povinnost zajištění všeobecných služeb ve smyslu
čl. 3 poštovní směrnice. Na základě těchto úvah pak mylně dovodil, že §4 odst. 2 zákona
o poštovních službách stanoví povinnost nad rámec poštovní směrnice, a proto lze daný zákon
použít pouze na určené poskytovatele všeobecných poštovních služeb. Aplikace těchto závěrů
by v praxi vedla k tomu, že by český právní řád neupravoval podmínky pro poskytování
poštovních služeb jinými provozovateli, ani nezajišťoval dostatečnou ochranu uživatelů
poštovních služeb, což jsou dva z hlavních cílů poštovní směrnice vedle požadavků na zajištění
všeobecných služeb. Mohlo by tak dojít k narušení jednotného trhu poštovních služeb
a nesplnění povinností členského státu vyplývajících z poštovní směrnice. V případě, že by tyto
závěry soud hodlal převzít i na nyní posuzovanou věc, měl stěžovatel za to, že by bylo předtím
zcela namístě využít oprávnění soudu podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie
a předložit Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[31] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[32] Kasační stížnost není důvodná.
[33] Stěžovatel uložil žalobkyni pokutu za spáchání správního deliktu podle §37a odst. 1 písm.
b) zákona o poštovních službách, který v rozhodném znění vymezoval skutkovou podstatu
následovně: „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že podniká v oblasti
poštovních služeb bez oprávnění […].“ Pro posouzení, zda byla tato skutková podstata naplněna,
je nezbytné vymezit, co je poštovní službou. Jen tak lze totiž určit, zda subjekt, jemuž
je vytýkáno, že podnikal bez příslušného oprávnění, oprávnění k poskytování poštovních služeb
mít musel.
[34] V rozhodnutí prvního stupně i rozhodnutí o rozkladu stěžovatel dovodil definici poštovní
služby z kombinace §1 odst. 2 a §5 odst. 1 zákona o poštovních službách. Na tomto vymezení
pak setrval i v kasační stížnosti.
[35] Podle §1 odst. 2 zákona o poštovních službách je poštovní službou „činnost prováděná podle
poštovní smlouvy a za podmínek stanovených tímto zákonem. Poštovní služba zpravidla zahrnuje poštovní
podání, třídění a přepravu poštovní zásilky prostřednictvím poštovní sítě a je prováděna za účelem dodání poštovní
zásilky příjemci. Za poštovní službu se považuje i dodání poukázané peněžní částky.“
[36] Ustanovení §5 odst. 1 zákona o poštovních službách dále stanoví, že „[p]oštovní smlouvou
se provozovatel zavazuje odesílateli, že dodá poštovní zásilku nebo peněžní částku z místa poštovního podání
sjednaným způsobem příjemci do místa uvedeného v adrese, a odesílatel se zavazuje, není-li sjednáno jinak, uhradit
provozovateli dohodnutou cenu. Za poštovní smlouvu se považuje jakákoliv smlouva, jejímž předmětem
je poskytnutí poštovní služby.“
[37] Z citovaných ustanovení je zřejmé, že zákonodárce ve vztahu k poštovní službě
a poštovní smlouvě zvolil tzv. definici kruhem, neboť stanovil, že p oštovní službou je taková
služba, která je poskytována na základě poštovní smlouvy, přičemž poštovní smlouvou
je jakákoliv smlouva, jejímž předmětem je poskytnutí poštovní služby. Z tohoto vymezení
tak nelze dovodit, které služby jsou poštovními a které nikoliv.
[38] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem a s žalobkyní v tom, že §1 odst. 2
zákona o poštovních službách obsahuje pouze demonstrativní výčet typických činností, které
nepředstavují jednoznačnou a úplnou definici poštovní služby. Podání, třídění, přeprava a dodání
zásilky jsou činnosti, které nejsou vyloučeny ani u jiných smluvních typů jako je zasílatelská
smlouva nebo smlouva o přepravě věci. Bez dalšího vymezení proto nelze tyto činnosti
jednoznačně podřadit pod poštovní smlouvu a současně tím vyloučit možnost použití jiného
právního režimu. Zákon o poštovních službách však další kritéria, pomocí nichž by bylo možné
poštovní služby definovat, neobsahuje. Byť bylo podle důvodové zprávy k novele provedené
zákonem č. 221/2012 Sb. cílem nové právní úpravy „zpřesnit, které služby budou podléhat režimu
zákona o poštovních službách“, v textu zákona zákonodárce tomuto požadavku nedostál.
[39] Stěžovatel argumentoval tím, že §1 odst. 2 zákona o poštovních službách přebírá definici
poštovní služby z poštovní směrnice. Ani poštovní směrnice však jednoznačnou definici
neposkytuje. Byť směrnice stanoví, že poštovními službami se rozumí „služby zahrnující výběr,
třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek“ (čl. 2 odst. 1), nejedná se o definici, která by stanovila,
že jakákoliv činnost spočívající v třídění, přepravě a dodávání zásilek je bez dalšího poštovní
službou. Směrnice pouze orientačně vymezuje svůj předmět pomocí typických znaků poštovních
služeb.
[40] Tvrzení stěžovatele, že dostatečnou definici poštovní služby poskytuje výčet typických
činností spočívajících ve výběru (podání), třídění, přepravě a dodávání poštovních zásilek,
nepodporuje ani Sdělení Komise o použití pravidel hospodářské soutěže na poštovní odvětví
a o posouzení některých opatření státu týkajících se poštovních služeb (98/C 39/02), jehož
se stěžovatel dovolával v kasační stížnosti. Podle uvedeného Sdělení totiž představují uvedené
činnosti různé trhy: „Při posuzování konkrétních případů na základě různých situací na trhu a různých
ustanovení v členských státech a na základě harmonizovaného rámce stanoveného poštovní směrnicí se Komise
v zásadě domnívá, že existuje množství různých trhů produktů, jako je výběr zásilek, třídění, přeprava
a dodávání zásilek […] Jiné odlišné trhy zahrnují například trh expresních zásilek, trh výměny dokumentů,
jakož i trh nových služeb (služby velmi odlišné od tradičních služeb). Činnosti kombinující nové telekomunikační
technologie a určité prvky poštovních služeb mohou být, avšak nikoli nutně, novými službami ve smyslu poštovní
směrnice. […] Aniž je dotčena definice vyhrazených služeb (reservable services) uvedená v poštovní směrnici,
je možné v rámci všeobecné poštovní služby (general letter service) rozlišovat různé činnosti, které reagují na různé
potřeby a mohly by se v zásadě považovat za odlišné trhy; totiž trh sběru a třídění pošty, trh přepravy poštovních
zásilek a konečně trh dodávání zásilek (vnitrostátních nebo došlých přeshraničních). […] Současné monopoly
omezují vnější nabídku těchto samostatných služeb, které by však byly jinak nabízeny samostatně za tržních
podmínek. Tato skutečná situace na trhu podporuje názor, že výběr, třídění, přeprava a dodávání poštovních
zásilek představuje rozdílné trhy. Z hlediska právních předpisů o hospodářské soutěži může být tedy důležité
rozlišovat mezi čtyřmi trhy. Tak je tomu i v případě přeshraničních zásilek, jejichž výběr a přepravu bude provádět
jiný provozovatel poštovních služeb než ten, který zajišťuje dodávání. To je také případ vnitrostátních zásilek,
protože většina provozovatelů poštovních služeb povoluje svým velkým zákazníkům, aby si třídili hromadné
zásilky oplátkou za slevy veřejných sazeb. […] Navíc, všichni provozovatelé poštovních služeb umožňují více
či méně přístup do své následné poštovní sítě, například povolením nebo požadováním toho, aby pošta (roztříděná)
byla uložena do odesilatelského nebo třídicího střediska.“ (části 2.2 až 2.5 Sdělení).
[41] Z citovaného Sdělení Komise je zřejmé, že pro účely poštovních služeb mohou existovat
činnosti spočívající ve výběru (podání), třídění, přepravě a dodávání poštovních zásilek
i samostatně, nejen jako kombinace všech čtyř uvedených činností. A zároveň poštovní služby
mohou kombinovat tyto „tradiční “ činnosti s novými technologiemi. Je ovšem třeba dodat,
že samotná doprava by za poštovní službu považována být neměla (viz bod 17 odůvodnění
tzv. třetí poštovní směrnice, tedy směrnice 2008/6/ES, kterou se mění směrnice 97/67/ES
s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství).
[42] Stěžovateli proto nelze přisvědčit, že by jakákoliv činnost, která v sobě zahrnuje podání,
třídění, přepravu a dodávání zásilek, představovala bez dalšího poštovní službu. Navíc, pokud
je možné za poštovní službu za určitých okolností považovat i službu, která nezahrnuje současně
podání, třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek, ale jen některou z těchto činností
(s výjimkou samotné dopravy), resp. některou z kombinací uvedených čtyř činností, tím spíše
nemůže být rozlišení poštovní služby oproti jiným službám poskytovaným v jiném
právním režimu provedeno pouze pomocí kritéria věcné charakteristiky. Takové kritérium
by bylo zjevně nedostatečné.
[43] Na těchto závěrech nic nezměnila ani třetí poštovní směrnice, jejímž cílem bylo úplné
dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Unie, zabezpečení společné úrovně všeobecných
služeb pro všechny uživatele a stanovení harmonizovaných zásad regulace poštovních služeb
(bod 56 odůvodnění směrnice). Z přípravných dokumentů plyne, že si byl unijní normotvůrce
vědom značné rozmanitosti právní úpravy v jednotlivých členských státech [viz důvodovou
zprávu k směrnici 2008/6/ES, KOM(2006) 594 v konečném znění]. Jeho záměrem proto bylo
především zaručení trvalého poskytování všeobecných služeb, jakožto služeb obecného
hospodářského zájmu, pro které stanovil podrobná pravidla. Ve vztahu k ostatním poštovním
službám ponechal členským státům podstatnou míru volnosti a stanovil pouze dílčí požadavky
zejména ve vztahu k ochraně spotřebitelů (srov. např. bod 42 odůvodnění třetí směrnice:
„V souladu s platnými předpisy upravujícími jiné oblasti služeb a s cílem posílit ochranu spotřebitelů je vhodné
rozšířit uplatňování minimálních zásad týkajících se postupů pro projednávání reklamací i na jiné subjekty
než poskytovatele všeobecných služeb.“). Definici, která by umožnila odlišit poštovní služby od jiných
služeb spočívajících ve věcně shodných či obdobných činnostech, však směrnice neposkytuje.
[44] Rozsudky Soudního dvora ve věcech DHL Express (Austria) a DHL International NV,
jichž se stěžovatel dovolával, jsou pro nyní posuzovanou věc relevantní pouze potud, že potvrzují
dopad poštovní směrnice i na jiné poštovní služby než všeobecné poštovní služby. Kritéria,
na základě nichž by bylo možné jednoznačně určit, kdy určitá služba spadá pod pojem „poštovní
služba“ (a zároveň není všeobecnou poštovní službou) a kdy se jedná o službu spadající mimo
věcný rozsah poštovní směrnice, však tyto rozsudky neposkytují. Soudní dvůr se s ohledem
na obsah předložených předběžných otázek věnoval primárně jiným právním problémům,
pro které nebylo stanovení rozlišujících kritérií mezi poštovními a jinými službami rozhodné
(srov. zejm. odst. 30 rozsudku DHL International, v němž Soudní dvůr výslovně uvedl,
že se nemůže zabývat otázkou kumulativní nebo alternativní povahy operací spadajících
pod pojem „poštovní služby“, neboť předkládající soud nepovažoval tuto otázku za relevantní
pro rozhodnutí dané věci).
[45] Pro rozhodnutí nyní posuzované věci neposkytuje jednoznačné vodítko ani stanovisko
generálního advokáta ze dne 28. 11. 2017 ve spojených věcech C-259/16 a C-260/16, Confetra
a další. Jakkoliv se generální advokát kloní k závěru, že poštovní směrnice „nebrání vnitrostátní
právní úpravě v odvětví poštovních služeb, která do své působnosti zahrnuje dopravní služby, spediční služby
a expresní doručovací služby, pokud zahrnují činnosti spočívající ve výběru, třídění, přepravě a dodávání poštovních
zásilek, a vylučuje z této působnosti služby spočívající v ‚samotné dopravě‘ “, má jeho stanovisko pouze
doporučující povahu a nelze předjímat, zda se s ním Soudní dvůr ztotožní. Ostatně sám generální
advokát připouští určitou míru nejistoty ohledně výkladu dané otázky, když konstatuje,
že přípravné práce ke směrnici 2008/6/ES neobsahují v tomto ohledu žádné další vodítko
(odst. 42 stanoviska). Především však, i pokud by se Soudní dvůr s názorem generálního advokáta
ztotožnil, neodpovídal by tento závěr sám o sobě na otázku, zda vnitrostátní zákonodárce
vymezil dostatečně určitě skutkovou podstatu správního deliktu (přestupku) spočívajícího
v podnikání v oblasti poštovních služeb bez příslušného oprávnění. S ohledem na skutečnost,
že poštovní směrnice nestanoví skutkové podstaty správních deliktů, je otázka vymezení
deliktního jednání věcí vnitrostátního práva. Z tohoto důvodu Nejvyššímu správnímu soudu
i přes postavení soudu posledního stupně nevznikla povinnost předložit předběžnou otázku
Soudnímu dvoru podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, protože nevznikly
pochybnosti týkající se výkladu unijního práva.
[46] Novelu zákona o poštovních službách provedenou zákonem č. 221/2012 Sb. nelze
vykládat způsobem, který by byl v rozporu s cílem a účelem poštovní směrnice, jímž bylo
otevření a liberalizace trhu s poštovními službami. Zákonodárce sice „přesunul“ touto novelou
poštovní služby ze živnostenského zákona do zákona o poštovních službách, ponechal však jako
živnost volnou zasílatelství. Tyto činnosti mohou být fakticky totožné (z hlediska činností,
v nichž spočívají), mohou však existovat i vedle sebe (k této otázce viz též dále odst. [62]).
Takový závěr neodporuje rozumnému uspořádání trhu, neboť poštovní služba představuje
službu s určitou garancí – např. zvláštní úpravy možností reklamace, řešení sporů prostřednictvím
stěžovatele apod. Pro rozlišení, kdy ovšem určitý subjekt poskytuje poštovní službu (a je tedy
pod dohledem stěžovatele) a kdy službu zasílatelskou (a je pod dohledem živnostenského úřadu),
neposkytuje právní řád jednoznačnou a předvídatelnou odpověď.
[47] Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele, že cílem předmětných novelizací
zákona o poštovních službách bylo podrobení všech činností naplňujících (byť i jen některé)
materiální znaky poštovní služby podle novelizovaných ustanovení tohoto zákona jeho režimu
a tím i dozorové pravomoci stěžovatele. Takový výrazný zásah do existujícího trhu s těmito
službami a právnímu státu imanentní požadavek předvídatelnosti práva by si totiž v takovém
případě vyžádal zásadní doprovodná opatření, ať již legislativních (delší legisvakační období,
úprava přechodného období, komplementární věcné vymezení nikoliv poštovních činností atd.),
tak i nelegislativních (přinejmenším podrobnou a včasnou informovanost provozovatelů činností,
jichž se měla změna právní úpravy přímo dotýkat). Přinejmenším v případě legislativních opatření
je zřejmé, že se nic takového nestalo.
[48] Nejvyšší správní soud nepovažuje za dostatečné kritérium pro odlišení poštovních služeb
od služeb jiných ani kontraktační povinnost stanovenou v §4 zákona o poštovních službách,
podle kterého „(1) Provozovatel je povinen zpřístupnit v každé své provozovně a rovněž způsobem umožňujícím
dálkový přístup poštovní podmínky. Tímto zpřístupněním nabízí každému uzavření poštovní
smlouvy. (2) Provozovatel je povinen uzavřít poštovní smlouvu s každým, kdo její uzavření v mezích poštovních
podmínek a způsobem v nich stanoveným požaduje.“
[49] Předně je třeba uvést, že poštovní směrnice kontraktační povinnost provozovatele
poštovních služeb ve výše uvedeném smyslu nestanoví. S ohledem na skutečnost, že instituty
zavedené unijním právem by měly být vykládány ve všech členských státech jednotně, nelze
z požadavku stanoveného vnitrostátním zákonodárcem pro provozovatele poštovních služeb
nad rámec poštovní směrnice (byť v mezích jí dovolených, viz dále odst. [55]) činit kritérium
pro odlišení poštovních služeb od služeb jiných. Jinými slovy, poštovní služby v jiných členských
státech mohou existovat, aniž by povinnost odpovídající §4 zákona o poštovních službách
zahrnovaly.
[50] Kontraktační povinnost ve smyslu §4 zákona o poštovních službách, kterou vnitrostátní
zákonodárce uložil každému provozovateli poštovních služeb, ať již základních (tj. všeobecných
v terminologii poštovní směrnice) či ostatních, nelze ztotožňovat s povinností členského státu
zajistit všeobecnou službu ve smyslu čl. 3 poštovní směrnice. Podle tohoto článku:
„1. Členské státy zajistí, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování
poštovní služby ve stanovené kvalitě ve všech místech na jejich území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
2. K tomuto účelu přijmou členské státy opatření, aby hustota styčných míst a přístupových míst vyhovovala potřebám
uživatelů.
3. Členské státy přijmou opatření k zajištění toho, aby všeobecné služby byly zaručeny nejméně pět pracovních
dnů v týdnu, s výjimkou okolností nebo zeměpisných podmínek považovaných za mimořádné, a aby zahrnovaly alespoň
- jeden výběr,
- jedno dodání do domu každé fyzické nebo právnické osoby, nebo odchylně, za podmínek stanovených národním
regulačním orgánem, jedno dodání do příslušných zařízení. […]“
[51] Cílem všeobecných služeb je nabízet všem uživatelům snadný přístup do poštovní sítě
poskytnutím zejména dostatečného počtu přístupových míst a zajištěním uspokojivých
podmínek, pokud jde o četnost sběru a dodávek. Poskytování všeobecných služeb musí splňovat
základní potřebu zajištění nepřetržitého provozu a zároveň musí být přizpůsobivé potřebám
uživatelů a zaručovat jim poctivé a nediskriminační zacházení (viz bod 12 odůvodnění poštovní
směrnice). Všeobecné poštovní služby mají zahrnovat minimální rozsah služeb určité kvality, mají
být poskytovány ve všech členských státech za dostupnou cenu ve prospěch všech uživatelů
a bez ohledu na jejich zeměpisnou polohu v Unii (viz bod 11 odůvodnění poštovní směrnice).
[52] Zákon o poštovních službách transponoval požadavek na zajištění všeobecných služeb
do §3 ve spojení s §21 a §22 tohoto zákona. Odstavec 2 §3 stanoví obsahové požadavky
pro základní (tj. všeobecné) služby:
„Základní služby musí být poskytovány
a) trvale na celém území České republiky prostřednictvím sítě provozoven, jejichž minimální počet stanoví na návrh
Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „Úřad“) vláda nařízením; […],
b) ve stanovené kvalitě, která je v souladu s potřebami veřejnosti,
c) za dostupné ceny umožňující využívání základních služeb v rozsahu odpovídajícím běžné potřebě osob,
d) každý pracovní den a musí umožnit v těchto dnech nejméně jedno poštovní podání a dále alespoň jedno dodání
na adresu každé fyzické nebo právnické osoby, nebo ve výjimečných případech, zejména je-li místo dodání nebezpečné
nebo neúměrně obtížně dostupné, které jsou stanoveny prováděcím právním předpisem podle odstavce 3, jedno dodání
do vhodného zařízení nebo dodávací schrány,
e) způsobem, který odpovídá požadavkům úředního doručování písemností podle zvláštního právního předpisu.“
[53] Podle §22 zákona o poštovních službách Úřad (tj. stěžovatel) ukládá povinnost
poskytovat a zajišťovat základní služby na celém území státu nebo na jeho části jednomu nebo
několika provozovatelům udělením poštovní licence. Ustanovení §21 téhož zákona pak stanoví
povinnost držitele poštovní licence zajistit všeobecnou dostupnost některých nebo všech
základních služeb na celém území České republiky nebo na jeho části.
[54] Naopak výše citovaný §4 zákona o poštovních službách míří k odlišnému cíli
než je zajištění všeobecné dostupnosti základních (tj. všeobecných) služeb. Opačný výklad
by z něj činil ustanovení obsahově duplicitní k výše citovaným §3, §21 a §22 téhož zákona,
především však §4 nestanoví požadavek na kvalitu, dostupné ceny apod., ale ukládá
provozovateli poštovních služeb uzavřít poštovní smlouvu s každým, kdo požádá o její uzavření
v mezích poštovních podmínek a způsobem v nich stanoveným. Tato povinnost se vztahuje
na všechny provozovatele poštovních služeb, nejen na určené držitele poštovní licence, neboť
zákon takové omezení nestanoví (srov. např. §33 zákona o poštovních službách, který ukládá
zvláštní povinnosti výslovně pouze držitelům poštovní licence).
[55] Zároveň §4 zákona o poštovních službách není v rozporu s poštovní směrnicí,
zejm. čl. 9 odst. 2 pododst. 3 poštovní směrnice, podle kterého povinnosti a požadavky uvedené
v první odrážce daného článku (tj. „Udělení oprávnění může být podmíněno povinnostmi všeobecných
služeb.“) a v článku 3 (viz výše odst. [50]) lze stanovit pouze určeným poskytovatelům
všeobecných služeb. A contrario, lze dovodit, že na poskytovatele jakýchkoliv poštovních služeb,
tj. nejen všeobecných, lze vztáhnout čl. 9 odst. 2 pododst. 2 druhou odrážku, podle které
„[u]dělení oprávnění může, pokud je to nezbytné a opodstatněné, uložit požadavky na kvalitu, dostupnost
a výkon odpovídajících služeb“. Právě o posledně citované ustanovení poštovní směrnice lze opřít
oprávnění členského státu zavést kontraktační povinnost ve smyslu §4 zákona o poštovních
službách (k této otázce viz též dále odst. [62]).
[56] Jak již však soud uvedl, kontraktační povinnost ve smyslu §4 odst. 2 zákona o poštovních
službách nelze považovat za kritérium, které by bylo způsobilé odlišit poštovní služby od služeb
jiných. Kromě výše zmíněné skutečnosti, že se jedná o čistě vnitrostátní požadavek na poštovní
služby, je kontraktační povinnost až sekundárním důsledkem poskytování poštovní služby,
nikoliv primárním kritériem, které by umožňovalo odlišit poštovní služby od jiných věcně
shodných služeb. Zákon ukládá kontraktační povinnost tomu, kdo je provozovatelem poštovních
služeb, tzn. že provozovatel poštovních služeb je povinen dodržet požadavky stanovené
v §4 zákona o poštovních službách. Pokud je nedodrží (i třebas proto, že se mylně domnívá,
že takovou povinností není vázán), porušuje své zákonem stanovené povinnosti, ale neznamená
to, že není provozovatelem poštovních služeb. Jinými slovy, §4 zákona o poštovních službách
stanoví povinnost, která je charakteristická pro poštovní služby, ale není vodítkem pro rozlišení,
kdo je provozovatelem poštovních služeb a kdo nikoliv. Ustanovení §4 zákona o poštovních
službách proto nijak nepřispívá k určitosti skutkové podstaty, podle níž byl žalobce postižen.
[57] S ohledem na výše uvedené je třeba učinit dílčí závěr, že kritérium věcné charakteristiky
činností (spočívajících v podání, třídění, přepravě a dodávání poštovních zásilek), o které
stěžovatel opřel své rozhodnutí, k definici poštovní služby postačovat nemůže. Tím spíše
nemohou postačovat ani stěžovatelem tvrzené dílčí věcné charakteristiky služeb poskytovaných
žalobkyní (viz výše odst. [28]), neboť klíčovou otázkou je určitost právní úpravy. Zákon
o poštovních službách ani unijní úprava však jiné kritérium, které by umožňovalo poštovní služby
jednoznačně definovat, neobsahuje. Ostatně i sám stěžovatel připustil, že s ohledem na danou
právní úpravu není v jeho silách jednoznačně definovat prvek (prvky), které poštovní smlouvu
jednoznačně odlišují od jiných smluvních typů.
[58] Za těchto okolností ovšem není na správních soudech, aby taková kritéria dotvářely,
jak stěžovatel požadoval. Trestnost správních deliktů (resp. nyní již přestupků) se řídí obdobnými
principy jako trestnost trestných činů (viz např. rozsudek ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 8 As 17/2007 - 135, č. 1338/2007 Sb. NSS). I v oblasti správního trestání je proto třeba trvat
na základní zásadě nullum crimen sine lege certa, podle které musí být skutková podstata vymezena
dostatečně určitě, přesně a jasně (srov. čl. 39 Listiny základních práv a svobod, čl. 49 Listiny
základních práv EU, čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, rozsudky
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 7. 2014, Ashlarba proti Gruzii, stížnost č. 45554/08,
odst. 33, a ze dne 25. 5. 1993, Kokkinakis proti Řecku, stížnost č. 14307/88, odst. 52, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, č. j. 1 As 79/2016 – 43).
[59] Vymezení skutkové podstaty v §37a odst. 1 písm. b) zákona o poštovních službách
požadavky na dostatečně určité, přesné a jasné vymezení nesplňuje, neboť z daného zákona
ani jiného právního předpisu není jednoznačně patrné, co je poštovní službou. V důsledku toho
není postaveno na jisto, kdy podnikatel poskytuje poštovní služby, a musí tedy splnit oznamovací
povinnost vůči stěžovateli podle §18 zákona o poštovních službách („Oprávnění k podnikání
v oblasti poštovních služeb vzniká dnem doručení písemného oznámení podnikání […] Úřadu“). Není-li
taková povinnost právním řádem dostatečně jasně a určitě stanovena, nelze žalobkyni
sankcionovat za to, že podnikala v oblasti poštovních služeb bez oprávnění, neboť na základě
rozhodné právní úpravy nelze jednoznačně posoudit, zda žalobkyně poskytovala poštovní služby.
Český zákonodárce nevymezil poštovní službu natolik určitě, aby bylo pro podnikatele
předvídatelné, kdy jsou povinni splnit oznamovací povinnost vůči stěžovateli a kdy mohou
podnikat v režimu živnostenského zákona jako zasílatelé. Poštovní směrnice sama skutkové
podstaty deliktů nestanoví. Bylo tedy na vnitrostátním zákonodárci, aby dostatečně jasně a přesně
stanovil skutkové podstaty a povinnosti, jejichž porušení hodlá sankcionovat jako správní delikty.
V této souvislosti nelze než připomenout, že je to právě stěžovatel, kdo je jako věcně příslušný
ústřední správní úřad povinen pečovat „o náležitou právní úpravu věcí patřících do působnosti České
republiky“, včetně přípravy návrhů zákonů a jiných právních předpisů týkajících se jeho
působnosti (§24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky).
[60] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud částečně koriguje závěr městského
soudu, který stěžovateli vytkl, že neposoudil definici poštovní služby v celé její šíři a uložil
mu, aby se v dalším řízení dále zabýval posouzením, zda žalobkyně poskytovala poštovní služby,
resp. podnikala v oblasti poštovních služeb. Nejvyšší správní soud ovšem dospěl k závěru,
že rozhodná právní úprava neobsahovala dostatečná kritéria, podle kterých by takové posouzení
s mírou jistoty nutnou v oblasti správního trestání bylo možné.
[61] Výše uvedené závěry nečiní §37a odst. 1 písm. b) zákona o poštovních službách zcela
obsoletním. Podnikání v oblasti poštovních služeb bez oprávnění by se mohl dopustit
ten, kdo by deklaroval poskytování poštovních služeb, aniž by ovšem fakticky zaručoval základní
požadavky vztahující se na všechny provozovatele poštovních služeb podle §4 a násl. zákona
o poštovních službách. Podle daného ustanovení naopak ale nelze sankcionovat toho, kdo tvrdí,
že poštovní služby neposkytuje, a takový záměr ani nedeklaroval ve vztahu k zákazníkům, neboť
právní úprava neposkytuje kritéria, která by umožňovala toto jeho tvrzení vyvrátit.
[62] Závěrem soud doplňuje, že si je vědom svého předchozího rozsudku
č. j. 2 As 121/2016 – 71, v němž vyslovil, že se zákon o poštovních službách vztahuje pouze
na poštovní služby poskytované tzv. určenými poskytovateli všeobecných poštovních služeb
a tento závěr dovodil na základě premisy, že kontraktační povinnost může být stanovena pouze
určeným poskytovatelům všeobecných služeb. Vyřešení těchto otázek ovšem není pro posouzení
nyní projednávané věci rozhodné, neboť závěr o absenci dostatečných, jasných a předvídatelných
kritérií pro vymezení poštovní služby je na těchto otázkách nezávislý. Soud se k těmto otázkám
vyjádřil v odst. [48] až [55] pouze pro úplnost své argumentace, aniž by jejich posouzení mohlo
cokoliv změnit na výsledku řízení. S ohledem na tyto skutečnosti nebyly splněny podmínky pro
postup podle §17 s. ř. s..
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[63] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[64] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[65] Procesně úspěšný žalobce byl v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem a náleží
mu náhrada nákladů řízení. Ta je představována náklady na zastoupení za jeden úkon právní
služby (vyjádření ke kasační stížnosti) ve výši 3.100 Kč [§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů]. K této částce je nutno připočíst náhradu
hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Částku 3.400 Kč soud
zvýšil o 714 Kč připadající na daň z přidané hodnoty, kterou je advokát jako plátce povinen
odvést. Celkovou výši nákladu řízení proto soud určil částkou 4.114 Kč, kterou je žalovaný
povinen uhradit žalobci ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
žalobce Mgr. Davida Vosola, MBA.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2017
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu
(řádná dovolená)
v zastoupení JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu