ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.314.2016:24
sp. zn. 1 As 314/2016 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: obec Bělá,
se sídlem Bělá 150, zastoupena JUDr. Oldřichem Benešem, advokátem se sídlem Mojmírovců 41,
Ostrava, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117,
Ostrava, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2014, č. j. MSK 147928/2014,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: BĚLSKÁ PÍSKOVNA a.s., se sídlem Zámecká 68, Velké
Hoštice, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě
ze dne 1. 11. 2016, č. j. 22 A 2/2015 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku
4.114 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
žalobkyně JUDr. Oldřicha Beneše, advokáta.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Osoba zúčastněná na řízení (dále též „pískovna“) se chystá otevřít nový dobývací prostor.
Za účelem získání dopravní obslužnosti tohoto prostoru usiluje o připojení pozemků přilehlých
k dobývacímu prostoru k veřejným komunikacím.
[2] Žádostí ze dne 29. 3. 2013, upřesněnou podáním ze dne 7. 2. 2014, pískovna požádala
Městský úřad Hlučín o vydání povolení „úprav připojení sousední nemovitosti k silnici
III/46820“. Přesný předmět žádosti je mezi stranami sporný, nicméně z k žádosti přiložené
dokumentace plyne, že pískovna plánuje provést napojení na silnici III/46820 prostřednictvím
místní komunikace p. č. 675/1 v k. ú. Bělá ve Slezsku (pozemek p. č. 675/1). Vlastníkem této
místní komunikace je žalobkyně – obec Bělá. Pískovnou navrhovaná komunikace se tak nejdříve
z jejího pozemku připojuje k této místní komunikaci žalobkyně, následně tuto místní komunikaci
„překrývá“ a, stejně jako místní komunikace žalobkyně, se připojuje k silnici III/46820. Pískovna
v dokumentaci v některých částech zamýšlené komunikace navrhovala rozšíření a zpevnění cesty
a úpravu nájezdu a sjezdu ze silnice III/46820.
[3] Městský úřad žádosti vyhověl a navrhovanou úpravu připojení sousední nemovitosti
k silnici III/46820 povolil.
[4] Žalobkyně podala proti rozhodnutí městského úřadu odvolání. Namítala, že je vlastníkem
pozemku p. č. 675/1 i místní komunikace, která se na něm nachází. Napadeným rozhodnutím
městský úřad rozhodl o připojení účelové komunikace umístěné na tomto pozemku – není však
zřejmé, o jakou účelovou komunikaci se má jednat a na základě jakých podkladů a úvah úřad
takto komunikaci označil. Dle §10 odst. 4 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích si příslušný silniční úřad před vydáním povolení o připojení sousední nemovitosti
k místní komunikaci vyžádá předchozí souhlas vlastníka dotčené pozemní komunikace . Jako
vlastník místní komunikace však žalobkyně neměla možnost svá procesní práva jako účastník
řízení před městským úřadem uplatnit. O řízení nebyla vůbec informována.
[5] Žalovaný odvolání jako nepřípustné zamítl. Uvedl, že dle silničního zákona se vyžaduje
souhlas vlastníka dotčené pozemní komunikace. Dotčenou komunikací však není komunikace
ve vlastnictví žalobkyně, ale je to vždy ta, na kterou se pozemek připojuje. V tomto případě
se pozemek připojuje na silnici III/46820, kterou vlastní Moravskoslezský kraj . Ten souhlas
poskytl. Rozhodnutí je přitom jednoznačné – městský úřad povolil úpravu stávajícího připojení
pozemku p. č. 675/1 k silnici III/46820 v km 0,6 po pravé straně ve směru staničení silnice.
Jednoznačně tak specifikoval, o které stávající napojení sousední nemovitosti se jedná.
II. Žaloba a rozsudek krajského soudu
[6] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou u krajského soudu.
Argumentovala obdobně jako v odvolání. Dle zákona měla být účastníkem správního řízení.
Připojení účelové komunikace k její komunikaci je podmíněné jejím souhlasem.
[7] Krajský soud žalobu shledal důvodnou a napadené rozhodnutí žalovaného zrušil.
Rozhodnutí žalovaného není dle soudu přezkoumatelné. Žalovaný se v odůvodnění nevypořádal
s odvolacími námitkami žalobkyně vztahujícími se k jejímu účastenství ve správním řízení.
[8] Účelem §10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích , je připojení nemovitosti
k síti pozemních komunikací (dálnici, silnici nebo k místní komunikaci) ve vlastnictví
veřejnoprávních korporací. Pokud by se na dotčeném pozemku p. č. 675/1 skutečně nacházela
místní komunikace, jak uvádí žalobkyně, žadatel by realizoval připojení nemovitostí v jeho
vlastnictví k síti pozemních komunikací již napojením na tuto místní komunikaci nacházející
se na pozemku p. č. 675/1. Připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo k místní
komunikaci podle §10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích nelze vést přes
pozemky, na nichž se již nachází dálnice, silnice nebo místní komunikace. Za připojení sousední
nemovitosti k síti pozemních komunikací je nutno považovat již prvotní napojení nemovitosti na
stávající síť dálnic, silnic a místních komunikací.
[9] Mezi účastníky řízení je nesporné, že na dotčeném pozemku p. č. 675/1 se nachází
pozemní komunikace ve smyslu §2 zákona o pozemních komunikacích, u níž se však správní
orgány nezabývaly její kategorií. Pro posouzení, zda je žalobkyně účastníkem správního řízení,
je však nezbytné vyhodnotit kategorii této pozemní komunikace. Pokud žalovaný dospěje
k závěru, že se na dotčeném pozemku p. č. 675/1 skutečně nachází místní komunikace, nelze
opomenout postavení žalobkyně jako účastníka řízení. Jelikož je za připojení sousední
nemovitosti k síti pozemních komunikací nutno považovat prvotní napojení nemovitosti
na stávající dálnici, silnici nebo místní komunikaci, nebude možno považovat za správný právní
názor žalovaného, že pozemek p. č. 675/1 představuje toliko pozemek, přes který se chce žadatel
připojit k jiné pozemní komunikaci, neboť dotčenou pozemní komunikací bude právě místní
komunikace nacházející se na tomto pozemku.
[10] V popsaném případě (jednalo-li by se o místní komunikaci) by byla neaplikovatelná
judikatura stanovující, že vlastník pozemku pod pozemní komunikací, příp. vlastník pozemku,
přes nějž má být vedeno připojení k sousední nemovitosti, nemá z tohoto titulu postavení
účastníka řízení o povolení připojení sousední ne movitosti k pozemní komunikaci; jeho práva ani
právem chráněné zájmy nejsou dotčeny; svá práva mohou vlastníci dotčených pozemků plně
uplatnit v následném územním a stavebním řízení, v němž mají postavení účastníka řízení (např.
v rozsudku ze dne 27. 7. 2011, č. j. 1 As 78/2011 – 58). Současná situace by totiž byla odlišná
v tom, že žalobkyně opakovaně uvádí, že na dotčeném pozemku p. č. 675/1 se nachází místní
komunikace, jejímž je vlastníkem, a která má být navrhovanou úpravou dotčena. Nejde tedy
o situaci, kdy navrhovaná úprava má přes pozemek žalobkyně pouze procházet.
[11] V případě, že žalovaný dospěje k závěru, že předmětná pozemní komunikace nesplňuje
znaky místní komunikace, v důsledku čehož bude na uvedenou pozemní komunikaci nahlíženo
jako na účelovou komunikaci, na projednáva nou věc bude možno aplikovat výše uvedené
závěry rozsudku č. j. 1 As 78/2011 – 58.
III. Kasační stížnost žalovaného
[12] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Své rozhodnutí
má za dostatečně odůvodněné. Cílem řízení dle §10 odst. 4 písm. b) je získání potřebných
souhlasů vlastníka dotčené komunikace a dotčeného orgánu k umístění připojení v určitém místě
této dotčené pozemní komunikace. Okruh účastníků tohoto řízení je přesně stanoven – vlastník
dotčené komunikace a dotčený orgán. Dotčenou komunikací není místní komunikace
na p. č. 675/1, jak se žalobkyně mylně domnívá. Dotčenou komunikací je silnice třetí třídy
III/46820, která je ve vlastnictví Moravskoslezského kraje. Ten souhlas poskytl.
[13] Předmětem řízení o připojení sousední nemovitosti k pozemní komunikaci jsou pouze
technické podmínky pro uvedený nájezd a sjezd – rozhled pro řidiče, jeho šířka, zpevnění, řešení
srážkových vod atp. Silniční úřad v řízení posuzuje jen možný vliv plánovaného připojení
na dotčenou pozemní komunikaci a na bezpečnost a plynulost provozu na této komunikaci.
V tomto řízení nejde o vlastnická práva sousedních nemovitostí, jak tvrdí žalobkyně.
[14] Žalovaný neopomenul, že na pozemku p. č. 675/1 je vedena místní komunikace
ve vlastnictví žalobkyně. Žalovaný si je toho naopak plně vědom, neboť povolil připojení této
komunikace na silnici III/46820. V projednávaném případě se ovšem jednalo o povolení
ve vztahu k dotčené komunikaci, o jejíž ochranu se v tomto řízení jedná. Je irelevantní, o jakou
formu se v případě stávajícího připojení jedná, tj. zda jde o komunikaci místní nebo účelovou.
Pořád se jedná o připojení pozemku p. č. 675/1, přes nějž se pískovna hodlá k silnici III/46820
připojit. Není nutné vyhodnotit kategorii komunikace na pozemku p. č. 675/1. K rajský soud tuto
povinnost proto uložil nad rámec zákona.
[15] Pískovna požaduje napojení na silnici III/64820 bez ohledu na to, zda jí bude žalobkyní
umožněno požadované napojení realizovat přes komunikaci p. č. 675/1 či nikoliv.
[16] Žalobkyně je v tomto řízení v postavení vlastníka pozemku, přes nějž má být vedeno
připojení sousedních nemovitostí k silnici III/46820. Z tohoto titulu nemá postavení účastníka
řízení o připojování pozemních komunikací podle §10 zákona o pozemních komunikacích. Není
totiž vlastníkem dotčené pozemní komunikace. Povolení připojení ke komunikaci není právním
titulem k jeho realizaci. Nedotýká se tak vlastnických práv žalobkyně.
IV. Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti
[17] Žalobkyně navrhuje kasační stížnost zamítnout. Argumentačně se ztotožňuje s krajským
soudem. Na pozemku p. č. 675/1 se nachází místní komunikace. Připojením nemovitosti žadatele
má být dotčena právě tato místní komunikace v jejím vlastnictví. Podle §10 odst. 4 písm. b)
zákona o pozemních komunikacích je předmětem regulace př ipojení sousední nemovitosti k dálnici,
silnici nebo k místní komunikaci, tedy prvotní napojení nemovitosti na stávající síť dálnic, silnic
a místních komunikací. Z projektové dokumentace plyne, že žadatel se hodlá připojit právě
na tuto komunikaci. Žadatelem o povolení připojení je pak obvykle vlastník souse dní nemovitosti
nebo připojované pozemní komunikace. Účastníkem řízení je žadatel a vlastník komunikace,
k níž se má nemovitá věc nebo pozemní komunikace připojit.
[18] Z uvedených důvodů není irelevantní, zda pozemek p. č. 675/1 představuje místní nebo
účelovou komunikaci. Ze stanoviska stěžovatele navíc plyne, že akceptuje, že se jedná o místní
komunikaci.
[19] Rozhodnutí žalovaného povolující úpravu připojení nemovitosti pískovny k silnici, k níž
je tato nemovitost připojena jinou pozemní komunikací – v tomto případě místní komunikací na
pozemku p. č. 675/1 – ve svém důsledku nedovoleně obchází zákon o pozemních komunikacích,
respektive obchází vlastníka dotčené pozemní komunikace. Jinak by nebylo nijak řešeno př ipojení
pozemku žadatele na samotnou místní komunikaci na p. č. 675/1, přičemž právě k této
komunikaci žadatel své pozemky připojuje.
[20] Své úvahy, proč není za dotčenou komunikaci považována komunikace na p. č. 675/1,
navíc stěžovatel rozvíjí až v kasační stížnosti. Napadené rozhodnutí žalovaného je proto
nepřezkoumatelné.
[21] Teze stěžovatele o tom, že žádná práva žalobkyně nejsou dotčena, je nesprávná. Stavební
zákon pro sjezdy a nájezdy na pozemní komunikace sloužící k připojení sousední nemovitosti
nevyžaduje žádnou formu územního rozhodnutí, ani stavební povolení či jiné opatření
[§79 odst. 2 písm. i) a §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon)]. Úřední povolení se tak dotýká vlastnických práv žalobkyně.
[22] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Kasační stížnost je projednatelná. Z důvodů uvedených níže však není důvodná.
[24] Jádrem tohoto sporu je otázka účastenství žalobkyně ve správním řízení. Za účelem
správného posouzení této otázky je nutné jasně stanovit, co bylo předmětem správního řízení,
ve kterém se žalobkyně dovolává účastenství. Toto ovšem z průběhu řízení ani z rozhodnutí
obou správních orgánů jasně stanovit nelze; proto se Nejvyšší správní soud ztotožňuje
se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí stěžovatele.
[25] Řízení o připojování pozemních komunikací podle §10 odst. 4 písm. a) a b) zákona
o pozemních komunikacích jsou řízení zahajovaná na žádost. Žádost pískovny zněla
takto:„Jako
příslušný silniční správní úřad Vás tímto žádáme o vydání povolení, jehož před mětem bude úprava připojení
sousední nemovitosti (připojené účelovou komunikací) k silnici v místě a v rozsahu určeném dokumentací pro
územní řízení stavby […]. Při provádění úprav připojení sousední nemovitosti (připojené účelovou komunikací)
k silnici III/46820 budou dotčeny tyto pozemky: pozemek silnice III/46820 […], pozemky sousedící
s pozemkem silnice č. III/46820 – parc. č. 675/1 a p. č. 971 .“
[26] Na základě této žádosti městský úřad rozhodl o povolení „úpravy připojení sousední
nemovitosti (připojené účelovou komunikací) k silnici III/46820 v km 0,600 staničení silnice.“ Poloha
připojení měla být pravostranně ve směru staničení silnice. Jako dotčené parcely rozhodnutí
označilo pozemek p. č. 675/1 (vlastník žalobkyně) a p. č. 971 (vlastník ČR – Lesy České
republiky s. p.). Úřad uvedl, že rozhodoval podle §10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních
komunikacích.
[27] Podle §10 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „pozemní komunikace lze navzájem
připojovat zřizováním křižovatek nebo připojovat na ně sousední nemovitosti zřízením sjezdů nebo nájezdů. Přímé
připojení sousední nemovitosti na pozemní komunikaci není účelovou komunikací. “
[28] Podle §10 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích příslušný silniční správní úřad
si před vydáním povolení
a) o připojení dálnice, silnice nebo místní komunikace k jiné pozemní komunikaci,
o úpravě takového připojení nebo o jeho zrušení vyžádá předchozí souhlas vlastníka
pozemní komunikace vyšší kategorie nebo třídy,
b) o připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo k místní komunikaci, o úpravě
takového připojení nebo o jeho zrušení vyžádá předchozí souhlas vlastníka dotčené
pozemní komunikace, a jedná-li se o dálnici nebo rychlostní silnici též předchozí souhlas
Ministerstva vnitra, v ostatních případech předchozí souhlas příslušného orgánu Policie
České republiky.
[29] Pokud by bylo pravdou shodné tvrzení žalobkyně i stěžovatele, tedy že se na pozemku
p. č. 675/1 nachází místní komunikace, tak z průběhu správního řízení a obsahu rozhodnutí
městského úřadu i stěžovatele je možné uvažovat o dvou odlišných předmětech řízení, o kterých
městský úřad ve skutečnosti rozhodl – (i) úprava křižovatky – tj. připojení místní komunikace
p. č. 675/1 a silnice III/46820 nebo (ii) napojení sousední nemovitosti pozemku č. 558/20
ve vlastnictví pískovny na místní komunikaci ležící na pozemku p. č. 675/1.
[30] Některé okolnosti ukazují na to, že předmětem řízení b yla pouze úprava existující
křižovatky mezi místní komunikací žalobkyně p. č. 675/1 a silnicí III/46820 (ad i). Na tento
závěr by ukazoval výčet rozhodnutím o připojení dotčených parcel (mezi kterými chybí parcela
pískovny) i konkretizace místa a proved ení úpravy tohoto připojení. Pokud by ovšem skutečný
předmět řízení byla pouze úprava existující křižovatky, nejednalo by se o řízení o připojení
sousední nemovitosti prováděné podle §10 odst. 4 písm. b) zákona o pozemních komunikacích
(jak je uvedeno v obou rozhodnutích správních orgánů i v kasační stížnosti stěžovatele), ale
o řízení o úpravě existující křižovatky dle písm. a) posledně citovaného ustanovení. Na pozemku
p. č. 675/1 se totiž, jak obě strany sporu shodně připouští, již nachází místní komunikace
připojená na silici třetí třídy.
[31] Předmětem řízení ale mohlo rovněž být i připojení sousední nemovitosti ve vlastnictví
pískovny na síť komunikací (ad ii). Tento předmět řízení by bylo možné dovodit z textu žádosti
žádajícího o „připojení sousední nemovitosti“, dále z projektové dokumentace předložené
pískovnou k žádosti o povolení připojení, která zobrazuje navrhovanou účelovou komunikaci
z pozemku pískovny připojující se na místní komunikaci p. č. 675/1 (a společně s ní ústící
do silnice třetí třídy). Stejně tak by o tomto předmětu řízení svědčil účel, pro který pískovna
žádost podala – „provedení nové komunikace (pro dopravu vytěženého materiálu z dobývacího prostoru) v trase
komunikace tvořené nezpevněnou polní cestou“. V takovém případě ovšem, opět za předpokladu,
že na pozemku p. č. 675/1 se nachází místní komunikace, nelze místní komunikaci žalobkyně při
připojování pozemku pískovny ignorovat. K připojení sousední nemovitosti by docházelo již
v místě, ve kterém se navrhovaná účelová komunikace z pozemku pískovny připojuje na existující
místní komunikaci p. č. 675/1; nikoliv až tam, kde dochází ke křížení místní komunikace
ve vlastnictví žalobkyně a silnice III/46820.
[32] Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s krajským soudem, že nejasnost vymezeného
předmětu řízení logicky vyústila v nepřezkoumatelnost rozhodnutí o nepřípustnosti odvolání
žalobkyně jako odvolání podané osobou, která není účastníkem řízení.
[33] V dalším řízení proto musí stěžovatel jednoznačně vymezit druh a předmět řízení – zda
dochází k úpravě křižovatky nebo připojení sousední nemovitosti ke komunikaci, případně jaká
nemovitost se k jaké komunikaci připojuje. V návaznosti na to teprve bude možné posoudit, zda
je žalobkyně účastníkem řízení, stejně jako to, kdo vůbec mů že svým návrhem takové řízení
vyvolat. V pochybnostech přitom je nutné žalobkyni za účastníka považovat (srov. §28 odst. 1
správního řádu).
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[34] Lze tedy uzavřít, že krajský soud rozhodl správně, jestliže napadené rozhodnutí
stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§78 odst. 1 a odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní
soud proto dle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[35] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Žalobkyně ve věci úspěch měla, a proto jí vůči stěžovateli náleží právo na
náhradu nákladů řízení. Náklady spočívají v odměně advokáta žalobkyně za jeden úkon právní
služby (vyjádření ke kasační stížnosti) dle §7, §9 odst. 4 a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif) činí 3.100 Kč. Náklady řízení dále tvoří paušální částka náhrady hotových výdajů
dle §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby. Celkové náklady
řízení včetně daně z přidané hodnoty tak činí 4.114 Kč. Stěžovatel je povinen uhradit žalobkyni
uvedenou částku na náhradě nákladů řízení ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku,
a to k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Oldřicha Beneše, advokáta.
[36] Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil žádnou povinnost a rovněž neshledal žádné
důvody hodné zvláštního zřetele, aby jí přiznal právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. února 2017
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu