ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.352.2016:36
sp. zn. 1 As 352/2016 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: N. B., zastoupeného Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Městský úřad Krnov, se sídlem Hlavní náměstí 1, Krnov, zastoupeného Mgr. Josefem
Tobiáškem, advokátem se sídlem Hlavní nám. 1a, Krnov, o žalobě na ochranu proti nečinnosti
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne
9. 11. 2016, č. j. 22 A 88/2016-45,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 11. 2016, č. j. 22 A 88/2016-45, se z r u š u j e
a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 21. 7. 2015 příkaz č. j. Mukrn2015/DO/PR/Be/21507 (dále
jen „příkaz“), kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle
§125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), a kterým mu byla uložena pokuta ve výši
1.500 Kč.
[2] Dne 29. 7. 2015 byl v žalobcově věci podán odpor prostřednictvím společnosti FLEET
Control, s. r. o. (dále jen „zástupce“), toto podání bylo učiněno e-mailovou zprávou
bez zaručeného elektronického podpisu. Totožné podání bylo zasláno opětovně dne 3. 8. 2015
s připojeným zaručeným elektronickým podpisem. Žalovanému byla spolu s odporem doručena
plná moc ve formě prostého scanu, udělená žalobcem společnosti FLEET Control, s. r. o.,
datovaná ke dni 5. 6. 2015, která však nebyla žalobcem podepsána.
[3] Žalovaný vyzval zástupce žalobce usnesením ze dne 4. 8. 2015 k odstranění vad podání,
tj. k prokázání zastoupení ve lhůtě pěti dnů s poučením, že v případě jejího neodstranění nebude
k podanému odporu přihlížet. Zástupce na výzvu nereagoval, žalovaný následně v úředním
záznamu ze dne 24. 8. 2015 uvedl, že se příkaz stal pravomocným dne 4. 8. 2015.
[4] Dne 26. 11. 2015 byla Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje doručena žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti. Touto žádostí se domáhal přikázání žalovanému, aby vydal
rozhodnutí. Krajský úřad žádost zamítl usnesením ze dne 9. 12. 2015, č. j. MSK 147042/2015,
a ztotožnil se s hodnocením žalovaného, že se jedná o nepřípustný odpor podaný k tomu
neoprávněnou osobou, a příkaz tudíž nabyl právní moci.
II. Řízení před krajským soudem
[5] Žalobce se následně obrátil na krajský soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti podle
§79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Domáhal se,
aby soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí v řízení ve lhůtě 30 dnů.
[6] Namítal, že výzvu k odstranění vady podání měl žalovaný doručovat samotnému
účastníku řízení, nikoli jeho zástupci. Jedná se o osobní úkon účastníka, který je podatelem
odporu. Případně měl povinnost doručovat výzvu k odstranění vad podání jak zástupci,
tak přímo účastníkovi. V případě neprokázání zastoupení měl žalovaný vyzvat přímo žalobce
k doplnění náležitosti odporu (o vlastnoruční podpis žalobce na odporu), a současně ho měl
poučit o podání žádosti o uznání úkonu podle §34 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu.
[7] Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný nemusel vyzvat přímo žalobce a odkázal v této
věci na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 As 34/2016-35, podle
kterého odstranění vady plné moci spočívající v absenci podpisu zmocnitele není úkonem, který
má zastoupený vykonat osobně ve smyslu §34 odst. 2 správního řádu.
[8] Výzva k odstranění vady podání byla doručována řádně jen a pouze žalobcovu zástupci.
Soud odkázal na řadu judikátů kasačního soudu a setrval na svém dříve vyjádřeném názoru
(rozsudek ze dne 27. 3. 2015, č. j. 20 A 25/2014-20). Závěrem podotkl, že si je vědom i rozdílné
judikatury namítané žalobcem, v této věci však poukázal na sjednocující úlohu Nejvyššího
správního soudu tak, jak je vyjádřena v §12, §17 a §18 s. ř. s.
[9] Podatelem ve smyslu §37 odst. 2 a 3 správního řádu je ten, kdo činí podání, tedy zástupce
žalobce, který podání elektronicky podepsal. Podle krajského soudu tudíž žalovaný neměl důvod
vyzývat k podpisu podání žalobce, neboť ten nebyl podatelem ve smyslu citovaného ustanovení
správního řádu.
[10] Krajský soud posoudil všechny námitky jako nedůvodné, žalovaného nečinným neshledal,
a proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[11] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[12] Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil nečinnost žalovaného, komu je nutné
výzvu k odstranění vady plné moci doručovat a zda by v případě neprokázání zastoupení měl
správní orgán vyzvat samotného účastníka k odstranění vady podání. Zároveň stěžovatel
rozporuje závěr krajského soudu v otázce, kdo je v obecné rovině „podatelem“.
[13] Stěžovatel již v žalobě namítal, že je výzvu nutné doručit účastníku řízení, nikoli jeho
zástupci. Existují-li pochybnosti o existenci zmocnění, je nutné, aby správní orgán postupoval
tak, jakoby zmocnění neexistovalo, a doručoval výzvu přímo účastníku řízení (ke shodnému
závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015-59).
[14] I tehdy, je-li účastník řízení zastoupen, jsou podání učiněná zástupcem vždy činěna
jménem podatele (§34 odst. 1 správního řádu). Ve smyslu právním je podatelem vždy osoba,
jejímž jménem je podání činěno, tj. v daném případě účastník řízení (stěžovatel).
[15] Pokud nemá správní orgán povinnost doručovat výzvu k odstranění vady plné moci
účastníku řízení, má ji doručovat oběma, tedy zástupci i žalobci samotnému.
[16] Postup žalovaného, který neakceptoval podaný odpor z důvodu absence zastoupení,
je nezákonný. Žalovaný měl vyzvat samotného účastníka (stěžovatel) k odstranění vady podaného
odporu, tedy k jeho vlastnoručnímu podpisu.
[17] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[18] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti s právními závěry krajského soudu ztotožnil
a navrhl kasační stížnost zamítnout.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[19] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost je důvodná.
[21] Krajský soud správně posoudil a odůvodnil, že odstranění vady podání spočívající
v chybějícím podpisu plné moci zastoupeným účastníkem není úkonem, který musí tento
účastník učinit osobně ve smyslu §34 odst. 2 správního řádu, z čehož by jim plynula povinnost
doručovat výzvu k odstranění této vady přímo jemu.
[22] Krajský soud se však nedostatečně vypořádal s námitkou povinnosti správních orgánů
za jistých okolností doručovat předmětnou výzvu jak zástupci, tak přímo účastníku řízení.
Ve stručnosti odkázal na vybrané judikáty Nejvyššího správního soudu a vlastní rozsudek
ze dne 27. 3. 2015, č. j. 20 A 25/2014-20. S judikaturou namítanou stěžovatelem se nijak
nevypořádal, resp. poukázal na sjednocující úlohu Nejvyššího správního soudu, když uvedl
pouze: „Krajský soud si je vědom i judikatury uvedené žalobcem a poukazuje k tomu na sjednocující úlohu
NSS, jak je vyjádřena v §§12, 17 a 18 s. ř. s.“ Stávající vypořádání námitky krajským soudem však
s ohledem na zjevnou stručnost jejího odůvodnění neobstojí.
[23] Nejvyšší správní soud zajisté má sjednocující úlohu v souladu s §12 s. ř. s., jeho úkolem
však není nahrazovat roli krajských soudů, nepřejímá jejich rozhodování a ani nenahrazuje
odůvodnění jejich rozsudků. Zjišťování rozhodných okolností a skutkového stavu každého
jednotlivého případu se uskutečňuje při nařízeném jednání, které je těžištěm dokazování, právě
před krajskými soudy. Jsou to právě ony, které zjišťují rozhodné skutečnosti a posuzují námitky
účastníků soudního řízení. Kasační soud ani nemůže být prvním, který namítané žalobní námitky
posoudí. Opačný způsob by mohl vést k porušování práva na spravedlivý proces. Pokud
by Nejvyšší správní soud doplňoval rozsudky krajských soudů, účastníci by ztratili možnost brojit
proti takovému posouzení u Nejvyššího správního soudu kasační stížností a byli by tak připraveni
o tento mimořádný opravný prostředek.
[24] Vzhledem k posuzované sporné otázce upozorňuje kasační soud na vývoj judikatury
zabývající se sekundárním doručováním výzvy k odstranění vad spočívajících v doložení
zastoupení a rovněž pochybnostem o existenci zastoupení. Posouzení, zda je citovaná judikatura
přiléhavá ke konkrétním okolnostem nyní projednávané věci, ponechává Nejvyšší správní soud
na úvaze krajského soudu v dalším řízení. Nevylučuje přitom možnost, že krajský soud
v navazujícím řízení dospěje k totožným právním závěrům v otázce, komu byl správní orgán
v daném případě povinen výzvu doručovat. Tyto závěry však musí náležitě odůvodnit, nikoliv
jen odkázat na rozdílnou judikaturu Nejvyššího správního soudu.
[25] Otázkou, zda má správní orgán zásadně vyzvat k odstranění vad či pochybností
zmocněnce za situace, kdy zmocněncem předložená plná moc vykazuje vady (např. nedostatek
podpisu zmocnitele) nebo má-li správní orgán důvodné pochybnosti o existenci zastoupení,
se Nejvyšší správní soud zabýval již mnohokrát (srov. rozsudek ze dne 22. 6. 2016,
č. j. 1 As 34/2016-35, ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014-32, ze dne 3. 5. 2016,
č. j. 7 As 28/2016-48). Nečinností zmocněnce v případě doručení výzvy k odstranění vad
se za různých skutkových okolností kasační soud rovněž mnohokrát zabýval (zejm. rozsudek
ze dne 16. 1. 2015, č. j. 1 As 96/2015-32, ze dne 19. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015-57,
ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 As 158/2016-28, ze dne 26. 1. 2017, č. j. 1 As 290/2016-33).
[26] Klíčovým pro nyní projednávaný případ je posouzení, zda správní orgány měly setrvat
toliko na výzvě zmocněnci. Je tedy na dalším posouzení krajským soudem, zda v nyní
projednávané věci byly naplněny podmínky k výzvě samotného účastníka řízení, či nikoliv.
V navazujícím řízení krajský soud rovněž přihlédne ke specifikům zkráceného příkazního řízení.
Nelze totiž odhlédnout od skutečnosti, že postupy i výsledky řízení o odvolání (kdy je vždy
výsledkem řízení rozhodnutí, podání odvolání vždy zahajuje řízení o odvolání apod.)
a pokračování v řízení po podání odporu, jsou odlišné.
[27] Rozhodnutí krajského soudu je zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů, avšak pouze v části vypořádávající námitku povinnosti správních orgánů za jistých
okolností doručovat předmětnou výzvu jak zástupci, tak přímo účastníku řízení. Ve zbývající části
je napadený rozsudek přezkoumatelný. Přitom platí, že „krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti) není oprávněn vyhnout
se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán či soud, jehož rozhodnutí
se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou, poukazem na to,
že ve vztahu k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích oddělitelným, je napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné… Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami je nutno
jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem
rozumně předpokládat, že takový význam mít bude)“ [srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, č. 1566/2008 Sb. NSS]. Ačkoliv tedy výše uvedené
důvody vedou samy o sobě ke zrušení napadeného rozsudku, soud přistoupil k přezkumu kasační
stížnosti v mezích dalších uplatněných námitek.
[28] K námitce nesprávného posouzení osoby podatele kasační soud konstatuje,
že za podatele lze považovat samotného zástupce, jenž podání elektronicky podepsal svým
jménem, teprve v okamžiku, kdy je takřka postaveno najisto, že osoba zástupce ve skutečnosti
nebyla účastníkem řízení zmocněna k jeho zastupování. Jen v takové situaci vystupovala osoba
domnělého „zástupce“ toliko sama za sebe a podání činila vlastním jménem, nikoli jménem
účastníka. Naopak, pokud zástupce skutečně byl zmocněn k zastupování účastníka, činí podání
jménem zastoupeného a podatelem je tudíž sám účastník.
[29] Krajský soud tuto otázku vyložil nesprávně, když velmi stručně shrnul, že podatelem
je vždy osoba, která podání fakticky činí, tj. v daném případě jím byla osoba zmocněnce
(společnost FLEET Control, s. r. o.), a nebylo tedy třeba k doplnění náležitostí podání vyzývat
samotného účastníka. Soud se tímto implicitně vypořádal rovněž s námitkami stěžovatele ohledně
povinnosti správních orgánů vyzvat přímo účastníka k doplnění vlastnoručního podpisu
na odporu a nedostatku poučení o uznání úkonu podle ustanovení §34 odst. 4 správního řádu.
V dalším řízení je tedy na krajském soudu, aby se v souladu s právním názorem vyjádřeným
v tomto rozsudku vypořádal rovněž s těmito žalobními námitkami.
[30] Nad rámec pokládá kasační soud za vhodné upozornit (s ohledem na subjekty vystupující
ve správním řízení) rovněž na rozsudek ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 As 158/2016-28, ve kterém jsou
přiblíženy procesní taktiky zástupců a dalších osob s nimi spojenými, kteří zastupují obviněné
z přestupků v řadě správních řízení. Námitky jsou uplatňovány opakovaně, z čehož lze usuzovat,
že je těmto zástupcům dobře známo, jaké náležitosti by měla plná moc obsahovat. Tyto postupy
mají za cíl dosáhnout prekluze projednávaného přestupku. Jednou z těchto metod,
je i předkládání plné moci v prostých kopiích v příloze e-mailu s elektronickým podpisem
či úplně nepodepsané plné moci, kdy následně průběhu soudního řízení namítá zástupce
v těch případech, kdy správní orgán plnou moc v souladu s judikaturou Nejvyššího správního
soudu akceptoval, že tak učinil nezákonně a naopak v případech, kdy správní orgány prostou
kopii plné moci neakceptují, je následně žaluje, že tak neučinily. Takové jednání zmocněnců
přinejmenším hraničí se zneužitím práva, kterému není nutné poskytnout ochranu.
[31] Nicméně i u těchto zástupců, kteří opakovaně vystupují jako zástupci účastníka
ve správních řízeních, a jejichž obstrukční praktiky jsou známy správním orgánům z jejich vlastní
úřední činnosti, je namístě, aby správní orgány postupovaly se zvýšenou opatrností a činily kroky
nanejvýš obezřetně, v souladu se zákonem i ustálenou judikaturou.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[32] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal kasační stížnost důvodnou,
proto rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.).
V něm krajský soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud rovněž
o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu