ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.48.2017:33
sp. zn. 1 As 48/2017 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Fe MARKET,
s. r. o., se sídlem Ostrata 130, zastoupeného JUDr. Radkem Foralem, advokátem se sídlem
Masarykovo nám. 220, Napajedla, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem
tř. Tomáše Bati 21, Zlín, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 10. 2014,
č. j. KUZL 64764/2014, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. P., II) L. P., oba zastoupeni
Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. 12. 2016, č. j. 30 A 100/2014 – 208,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Kroměříž, odbor životního prostředí ze dne 10. 6. 2013,
č. j. MeÚKM/036840/2013/OZP/Še, byla žalobci uložena podle §129 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), v pořadí již třetí donucovací pokuta
ve výši 1.500.000 Kč, a to na základě exekučního příkazu ze dne 25. 11. 2011,
č. j. MeUKM/082498/2011/OZP/Še, kterým byla proti žalobci nařízena exekuce ukládáním
donucovacích pokut k vymožení povinností uložených rozhodnutím prvostupňového správního
orgánu ze dne 25. 2. 2010, č. j. MeUKM/011919/2010 (dále též „rozhodnutí o dekontaminaci“).
Žalovaný výše označeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí správního
orgánu 1. stupně o uložení donucovací pokuty.
II. Řízení před krajským soudem
[2] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobou podanou u Krajského soudu v Brně.
Dle žalobce je rozhodnutí o dekontaminaci – tedy titul, na jehož základě je veden výkon
rozhodnutí – nicotným právním aktem. Svůj názor žalobce odůvodnil tím, že rozhodnutí
o dekontaminaci odkazuje na §27 odst. 1 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (dále jen
„zákon o životním prostředí“), avšak podle žalobce aplikaci citovaného ustanovení znemožňuje
to, že zákon postrádá určení konkrétních správních orgánů a procesní ustanovení pro nápravná
opatření. Zajištění nápravy ekologické újmy je řešeno podle zvláštních zákonů, a proto by mělo
být postupováno přednostně podle zákona č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a její
nápravě.
[3] Námitku nicotnosti rozhodnutí o dekontaminaci krajský soud shledal nedůvodnou, neboť
uvedené rozhodnutí žalobce již napadl u krajského soudu samostatnou žalobou, jenž ji zamítl
rozsudkem ze dne 24. 5. 2011 č. j. 30 A 60/2010 – 77. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku
žalobce nepodal. Pokud tak v tomto řízení stěžovatel námitku nicotnosti neuplatnil a zároveň
nicotnost neshledal ani krajský soud, nemusel se v odůvodnění rozsudku touto otázkou výslovně
zabývat. Navíc v posuzovaném případě nebylo rozhodováno o povinnosti nahradit ekologickou
újmu v penězích, tudíž ani absentující zvláštní právní předpis nebránil tomu, aby mohla být
škůdci uložena povinnost k obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému.
[4] Dále žalobce ještě ve vztahu k rozhodnutí o dekontaminaci uvedl, že jím uloženou
povinnost nemohl splnit. Než k jejímu splnění mohl přistoupit, musel, v souladu s vyhláškou
č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu,
předložit protokol o výsledcích zkoušek (vlastnostech odpadu), tedy odebrat ze zeminy vzorky
a provést jejich rozbor. To bylo také uvedeno v projektu, který žalobce nechal zpracovat jako
podklad k provedení prací a splnění povinnosti dle zmíněného rozhodnutí. To však nemohl
učinit, neboť osoby zúčastněné na řízení ho s pracovníky, kteří měli provádět odběr vzorků,
na svůj pozemek odmítly vpustit.
[5] I tuto námitku však krajský soud shledal nedůvodnou, a to na základě skutkového stavu,
jenž zjistil z obsahu správního spisu a dokazování, které provedl. Předmětným rozhodnutím byla
uložena povinnost obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému na zemědělském
pozemku ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení. Současně bylo žalobci uloženo zadat veškeré
specializované práce firmě pro provádění sanací, která před vlastním zahájením zpracuje projekt,
ze kterého bude zřejmý její postup. Odběry vzorků pro rozbory musí být prováděny
akreditovanou laboratoří, přičemž o veškerých svých krocích musí žalobce informovat osoby
zúčastněné na řízení. Ty jsou povinny zpřístupnit pozemek k provedení výše uvedených prací.
Mezi žalobcem a osobami zúčastněnými na řízení vznikl spor o umožnění přístupu a zpracování
projektu postupu sanačních prací. Z toho důvodu byl mezi nimi uzavřen smír v řízení před
Okresním soudem v Kroměříži, který mimo jiné uložil osobám zúčastněným na řízení povinnost
umožnit vstup na pozemek žalobci a pracovníkům akreditované firmy k odebrání
a vyhodnocování půdních vzorků, za účelem a) odebrání 10 náhodně vybraných půdních vzorků,
a to akreditovanou firmou, přičemž polovina z těchto vzorků bude dána akreditované firmě
a druhá se ponechá osobám zúčastněným na řízení s tím, že obě strany si provedou rozbor
vzorku, b) následně provedení realizace, bez ohledu na výsledky rozboru půdních vzorků,
povinnosti uložené žalobci předmětným rozhodnutím.
[6] Krajský soud dospěl k závěru, že nesplnění povinnosti dle rozhodnutí o dekontaminaci
nenastalo v důsledku neposkytnutí součinnosti osob zúčastněných na řízení, jak žalobce namítal.
Při prvním požadavku na vstup dne 3. 5. 2011 neměl žalobce ani zpracovaný projekt
akreditovanou firmou, jak mu ukládalo rozhodnutí o dekontaminaci. Ten je datován až ke dni
10. 5. 2011. Osoby zúčastněné na řízení přitom měly povinnost umožnit vstup pouze za účelem
provedení prací. Žalobce se pak ani v rámci dalších dvou ohlášených vstupů na pozemek dne
20. 6. 2012 a 24. 7. 2012 nepokusil o splnění podmínek dle rozhodnutí o dekontaminaci
a neodstranil vady projektu, které mu byly vytýkány osobami zúčastněnými na řízení a správním
orgánem. Především dle kapitoly 3.1. projektu se mělo nejprve provést vzorkování a teprve podle
výsledku mělo dojít k odtěžení zeminy z těch částí, kde by byly zjištěny nadlimitní hodnoty PAU.
Tato část projektu však byla zcela v rozporu s předmětným rozhodnutím, které vyžadovalo
na základě již provedených rozborů vzorků odtěžení zeminy z celé plochy pozemku do hloubky
30 cm a teprve následně odebrání vzorku a v případě přetrvávajícího nadlimitního obsahu PAU
provedení dalšího odtěžení zeminy. Ze zpracovaného projektu jednoznačně plyne, že hlavním
cílem snahy žalobce o odebrání vzorků bylo zpochybnění rozhodnutí nařizujícího odtěžení
zeminy. V projektu přitom není uvedeno, že nejprve budou odebrány vzorky za účelem
vyhodnocení místa pro uložení zeminy a následně bude zemina odtěžena, jak argumentoval
žalobce spolu s odkazem na výše zmíněnou vyhlášku.
[7] Poslední námitku pak žalobce směřoval k celkové výši donucovacích pokut. Zde uvedl
dva argumenty: (a) výše pokuty je nezákonná, protože maximální výše uložená v jednotlivém
konkrétním případě může být nejvýše jen 100.000 Kč (podle §129 odst. 1 správního řádu); a (b)
celková částka pokut ve výši 2.200.000 Kč se objevila až v rozhodnutí prvostupňového správního
orgánu o uložení pokuty ze dne 23. 8. 2012 (tj. v rozhodnutí o druhé donucovací pokutě – pozn.
soudu), a to bez bližšího odůvodnění. Vzhledem k tomu si nechal žalobce vypracovat znalecký
posudek, který stanovil předpokládanou výši nákladů 989.157 Kč. Podle znalce jsou tak náklady
o 50 % nižší, než byly předběžně stanoveny prvostupňovým správním orgánem.
[8] Krajský soud námitky ohledně celkové výše pokut shledal nedůvodnými. Ohledně
tvrzeného maximálního limitu pokut ve výši 100.000 Kč [bod (a) předchozího odstavce]
krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2015,
č. j. 7 As 180/2014 - 28, který se zabýval výkladem §129 odst. 1 správního řádu. V případech,
kdy lze exekuci náhradním výkonem provést, ale z různých důvodů to není účelné, je možno
ukládat donucovací pokuty až do výše nákladů na náhradní výkon, tedy nikoli s omezením
do 100.000 Kč.
[9] Ohledně celkové výše pokut [bod (b) odstavce č. [7]], ta byla stanovena na základě
výběrového řízení, které proběhlo za účelem provedení náhradního výkonu podle
§119 správního řádu. V něm byla na základě kritéria výše nabídkové ceny vybrána nabídka
s nejnižší cenou zakázky 2.154.240 Kč. Následně zastupitelstvo města Kroměříže neschválilo
rozpočtové opatření na uvolnění výše uvedené částky z rozpočtu města na zálohové hrazení
nákladů provedení exekuce náhradním výkonem. Proto byl vydán exekuční příkaz na provedení
exekuce ukládáním donucovacích pokut. Soud v tomto ohledu považoval určení celkové výše
ukládaných pokut za správné, neboť byla stanovena na základě již zmíněného výsledku
výběrového řízení, přičemž kritériem byla nejnižší nabídková cena za sanační práce v tom
rozsahu, v jakém byly uloženy žalobci v rozhodnutí o dekontaminaci. Nakonec uvedl, že „celková
výše tří uložených pokut sice přesahuje nejnižší cenu, tj. částku 2.154.240 Kč nabídnutou ve výběrovém řízení,
avšak přesah ve výši cca 46 tis. Kč nelze považovat za nijak excesivní“ (str. 12 napadeného rozsudku).
III. Kasační stížnost
[10] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu označený v záhlaví
kasační stížností. Proti rozhodnutí brojí z důvodu nesprávného posouzení právní otázky dle
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[11] Předně je stěžovatel nadále přesvědčen, že správní rozhodnutí o dekontaminaci
je nicotné. V tomto ohledu oproti žalobě nic nového neuvádí a odkazuje na vady rozhodnutí, jak
je již dříve popsal v žalobě.
[12] Stěžovatel setrvává i na své námitce o nemožnosti splnit povinnost podle rozhodnutí
o dekontaminaci, neboť mu nebylo umožněno práce na pozemku zahájit a provést. Osoby
zúčastněné na řízení mu neposkytly součinnost, o čemž svědčí i to, že v případě žaloby, jež měla
umožnit stěžovateli přístup na pozemek, přistoupily k uzavření smíru. Stěžovatel tedy nemohl
splnit svou povinnost, neboť nebyl vpuštěn za účelem odebrání vzorků, které musel vyhodnotit,
aby věděl, jak s kontaminovanou zeminou naložit v souladu s právními předpisy. Navíc i v rámci
smíru se osoby zúčastněné na řízení zavázaly umožnit odebrání nejméně 10 vzorků půdy.
[13] Poslední skupina kasačních námitek směřuje proti celkové výši donucovacích pokut.
Stěžovatel se domnívá, že pokud předložil znalecký posudek, který uvádí náklady o polovinu
nižší, než jak byly vysoutěženy, není rozhodná cena vysoutěžená. Poukazuje také na vyjádření
žalovaného, ze kterého vyplývá, že obchodní společnost WSAEKO s.r.o. nabídla cenu
1.191.592 Kč, přičemž následně bez uvedení důvodu nedošlo s touto společností k uzavření
smlouvy. Dále uvádí, že „pokud se týká další společnosti, zde byla nabídnuta cena ve výši 1.764.416 včetně
DPH.“ Dle stěžovatele náklady neodpovídají řádnému plnění uložené povinnosti, neboť nejsou
prováděny v souladu s rozhodnutím v tom směru, že odtěžená zemina je ukládána volně na pole
a nikoliv na odpovídající skládku.
[14] Stěžovatel dále poukazuje i na to, že uložená pokuta neodpovídá ani vysoutěžené ceně
ve veřejné soutěži. Pokuta by měla odpovídat skutečně vynaloženým nákladům, nikoliv
fakturovaným. Krajský soud se nezabýval tím, zda fakturovaná částka za prováděné práce
skutečně provedeným pracím odpovídá, což má však na výši pokuty zásadní význam.
[15] Výše uložené donucovací pokuty je nadto pro stěžovatele likvidační a donutila jej ukončit
podnikatelskou činnost.
IV. Vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[16] Žalovaný souhlasí s právním posouzením, jak jej učinil krajský soud. K novým námitkám
uvádí, že ukládání zeminy na pole je důkazně nepodložené, přičemž kontaminovaná zemina byla
předána společnosti Biosolit, jako osobě oprávněné k nakládání s odpady. Pokuty uložené
stěžovateli nebyly likvidační a nebyl v jejich důsledku nucen ukončit svoji podnikatelskou činnost,
neboť svou provozovnu ve Skašticích byl nucen uzavřít z toho důvodu, že mu nebyl udělen
souhlas k provozování zařízení ke sběru, výkupu a využívání odpadů. Zde žalovaný odkazuje
na rozhodnutí krajského úřadu ze dne 5. 1. 2010, které také k vyjádření přiložil.
[17] Ke kasační stížnosti stěžovatele se vyjádřily také osoby zúčastněné na řízení, které
se rovněž ztotožňují s posouzením krajského soudu. K nově uplatněným námitkám neprovádění
prací v souladu s rozhodnutím o dekontaminaci a likvidačního dopadu donucovací pokuty
uvádějí, že první námitka přesahuje rámec předmětu řízení a měla být uplatňována před správním
orgánem, nikoli v tomto řízení. Ve vztahu k likvidační výši pokut pak osoby zúčastněné na řízení
uvádí, že stěžovateli nic nebránilo ve splnění uložené povinnosti a tedy vynaložení pouze těch
nákladů, kterých se nyní dovolává s odkazem na znalecký posudek. Navíc stěžovatel nedoložil své
tvrzení o likvidačním dopadu, když z obchodního rejstříku, jakož i z jeho webových stránek, nic
takového nevyplývá.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a přípustně uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Nejvyšší správní soud v prvé řadě zdůrazňuje, že byl při přezkumu napadeného rozsudku
krajského soudu vázán ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s. důvody kasační stížnosti a tam uplatněnými
námitkami. Případná pochybení v postupu správních orgánů (či krajského soudu) v dané věci
mohl Nejvyšší správní soud vzít v potaz pouze za předpokladu, pokud na ně stěžovatel poukázal
v kasační stížnosti, ledaže by se jednalo o vady, k nimž musí Nejvyšší správní soud přihlížet
z úřední povinnosti (zmatečnost nebo závažné vady řízení před krajským soudem,
nepřezkoumatelnost rozsudku, nicotnost rozhodnutí žalovaného, viz §109 odst. 4 věta
za středníkem s. ř. s.).
[21] Nejvyšší správní soud tak nemohl přihlížet k tomu, co stěžovatel v kasační stížnosti
neuplatnil, popř. se nemohl věcně zabývat těmi kasačními námitkami, které nemají svůj
předobraz v žalobě proti rozhodnutí žalovaného (k tomu více viz bod Vc, odst. [44] a násl.).
V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že v obecné rovině lze mít výhrady proti
postupu správních orgánů v exekuci povinnosti stěžovatele podle rozhodnutí o dekontaminaci.
Nelze přehlédnout, že správní orgány v rozporu s účelem donucovacích pokut přistoupily k jejich
ukládání podle §129 správního řádu nikoli proto, aby donutily ke splnění povinnosti stěžovatele,
ale aby získaly náhradu peněžních prostředků, vynaložených na náhradní splnění povinnosti
stěžovatele (tedy provedení dekontaminace třetí osobou). Správní orgány neaplikovaly podle
názoru soudu přiléhavější institut, a to exekuci provedením náhradního výkonu dle §119
správního řádu. Pokud správní orgány nedisponovaly před započetím náhradního plnění
finančními prostředky k uhrazení prací a výkonů provedených namísto stěžovatele třetí osobou,
měly postupovat v souladu s §119 odst. 4 správního řádu a uložit stěžovateli usnesením, aby
potřebnou zálohu na náklady zaplatil v určené lhůtě předem.
[22] Pokud však již správní orgány přikročily k vynucování povinnosti prostřednictvím
donucovacích pokut, musejí respektovat horní hranici těchto pokut, která nesmí přesáhnout výši
nákladů na náhradní výkon ve smyslu §129 odst. 1 správního řádu („Nelze-li nebo není-li účelné
provádět exekuci náhradním výkonem nebo přímým vynucením, vymáhá se splnění povinnosti postupným
ukládáním donucovacích pokut do výše nákladů na náhradní výkon .“). V daném případě
je otázkou, zda výše nákladů na náhradní výkon musí být dána částkou 2.154.240 Kč,
odpovídající vysoutěžené ceně prací v rámci veřejné zakázky. V každém případě Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že žalovaný bude muset respektovat nejvyšší hranici donucovacích pokut tak,
aby nakonec nepřevýšila skutečně vynaložené konečné náklady na provedení náhradního výkonu.
[23] Žalobní body stěžovatele ovšem kriticky hodnotily celkovou výši pokut pouze s ohledem
na znalecký posudek předložený stěžovatelem a rovněž s poukazem na maximální výši
donucovací pokuty 100.000 Kč, o níž se stěžovatel s odkazem na dikci §129 odst. 1 správního
řádu chybně domníval, že dopadá na jeho případ a je nepřekročitelná. Soud zdůrazňuje,
že stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti nenamítal, že součet tří donucovacích pokut, které
mu žalovaný postupně uložil, přesahuje vysoutěženou cenu ve výši 2.154.240 Kč. Nejvyšší
správní soud opakuje, že byl ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s. vázán důvody kasační stížnosti a tam
uplatněnými námitkami potud, pokud mají svůj předobraz v žalobních bodech.
[24] Níže se Nejvyšší správní soud vyjadřuje k jednotlivým kasačním námitkám stěžovatele.
Va. Nicotnost předchozího správního rozhodnutí
[25] První kasační námitka – námitka nicotnosti se netýká správního rozhodnutí, které
je předmětem přezkumu v napadeném rozsudku krajského soudu (tedy rozhodnutí o uložení třetí
donucovací pokuty). Týká se naopak rozhodnutí o dekontaminaci, tedy předchozího správního
rozhodnutí, které stěžovateli ukládá vynucovanou právní povinnost.
[26] Stěžovatel tuto námitku uplatňuje nejen v tomto řízení, ale neúspěšně ji uplatňoval
již v předchozích řízeních (tj. v řízení před Nejvyšším správním soudem
sp. zn. 7 As 180/2014 a tomu předcházejícím řízení před Krajským soudem v Brně
sp. zn. 30 A 89/2012) o přezkumu správního rozhodnutí o uložení druhé donucovací pokuty.
[27] Nejvyšší správní soud přezkoumával rozhodnutí o uložení druhé donucovací pokuty, která
byla uložena k vymožení povinnosti podle rozhodnutí o dekontaminaci (tedy podle stejného
rozhodnutí, k jehož vymožení byla uložena i třetí donucovací pokuta). Ve svém rozsudku ze dne
5. 3. 2015, č. j. 7 As 180/2014 – 28, Nejvyšší správní soud citoval judikaturu, podle níž (není-li
zde návrhu žalobce) pokud soud sám správní rozhodnutí nicotným neshledá, nemá důvod
výslovně se zabývat úvahami o nicotnosti v odůvodnění rozhodnutí. Nejvyšší správní soud poté
dovodil, že „ze skutečnosti, že v odůvodnění rozsudku krajského soudu ze dne 24. 5. 2011,
č. j. 30 A 60/2010 – 77 [tj. rozsudku, jímž soud přezkoumal rozhodnutí o dekontaminaci] nejsou
uvedeny úvahy o posouzení nicotnosti rozhodnutí o dekontaminaci, nelze proto dovozovat, jak to činí stěžovatel,
že se krajský soud touto otázkou vůbec nezabýval. Jak vyplývá z výše uvedeného, nicotnost rozhodnutí
o dekontaminaci byla již krajským soudem posouzena, a to s negativním výsledkem. Nejvyšší správní soud tak
nemá žádný důvod se tvrzenou nicotností uvedeného rozhodnutí znovu zabývat, neboť tato otázka byla již
krajským soudem pravomocně vyřešena.“
[28] Ostatně i krajský soud se obšírně námitkou nicotnosti v nyní napadaném rozsudku
zabýval, přesvědčivě ji vyvrátil a – podobně jak je uvedeno výše – také odkazoval na vypořádání
této námitky v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 180/2014 – 28.
[29] Nejvyšší správní soud stejně jako v předcházejícím řízení ani nyní nezpochybňuje
závažnost eventuální nicotnosti správního rozhodnutí a je si vědom své povinnosti přihlížet
k nicotnosti z úřední povinnosti (§76 odst. 2 s. ř. s.). Rozhodnutí o dekontaminaci však již bylo
předmětem soudního přezkumu, v němž soud nicotnost neshledal a není předmětem tohoto
řízení. Stěžovatel také nepředložil žádné nové důvody nicotnosti a tato námitka již byla
vypořádána soudy dříve.
[30] Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu, kde tento soud námitku nicotnosti rozhodnutí o dekontaminaci řádně vypořádal
(viz především str. 5 až 7 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud se závěry krajského
soudu souhlasí a neshledal žádný důvod se od nich odchýlit. Stěžovatel opakovaně namítá
nicotnost rozhodnutí o dekontaminaci s poukazem na to, že tímto rozhodnutím byla žalobci
uložena povinnost na základě §27 odst. 1 zákona o životním prostředí. K tomuto zákonu však
nikdy nebyly přijaty odpovídající prováděcí předpisy, což jeho aplikaci v praxi znemožňuje.
Rozhodnutí o dekontaminaci tak podle mínění stěžovatele nemohlo být vydáno s odkazem
na zmíněnou právní úpravu, postrádá právní základ, a je proto nicotné. Stěžovateli žádné
povinnosti nevznikly a jejich splnění na něm nelze vynucovat.
[31] Ustanovení §27 odst. 1 zákona o životním prostředí uvádí, že „každý, kdo poškozováním
životního prostředí nebo jiným protiprávním jednáním způsobil ekologickou újmu, je povinen obnovit přirozené
funkce narušeného ekosystému nebo jeho části. Není-li to možné nebo z vážných důvodů účelné, je povinen
ekologickou újmu nahradit jiným způsobem (náhradní plnění); není-li to možné, je povinen nahradit tuto újmu
v penězích. Souběh těchto náhrad se nevylučuje. Způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti stanoví
zvláštní předpis.“ Jak bylo uvedeno výše, krajský soud se námitkou nicotnosti zabýval
a k argumentaci stěžovatele mj. uvedl, že rozhodnutím o dekontaminaci byla stěžovateli uložena
povinnost, aby učinil konkrétní opatření k obnovení přirozené funkce ekosystému.
V posuzovaném případě nebylo rozhodováno o povinnosti nahradit ekologickou újmu
v penězích, proto ani absence zvláštního předpisu nebránila tomu, aby mohla být stěžovateli jako
škůdci uložena povinnost k provedení opatření za účelem obnovy narušeného ekosystému (viz
str. 7 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud se s tímto názorem ztotožňuje.
[32] Nejvyšší správní soud tedy dodává, že tvrzená nicotnost rozhodnutí o dekontaminaci byla
v minulosti posouzena jak ze strany správních orgánů, tak ve správním soudnictví, přičemž
argumentaci stěžovatele v tomto směru nebylo nikdy přisvědčeno.
Vb. Nemožnost splnit povinnost pro nedostatek součinnosti
[33] Druhá kasační námitka se týká nedostatku součinnosti osob zúčastněných na řízení, kvůli
níž stěžovatel nemohl splnit exekuovanou povinnost. I tuto námitku již stěžovatel neúspěšně
uplatnil v předchozím řízení před soudy ohledně správního rozhodnutí o uložení druhé
donucovací pokuty (viz odst. [26] výše).
[34] V rozsudku ze dne 30. 6. 2014, č. j. 30 A 89/2012 – 168, krajský soud vypořádal tuto
námitku
takto:„Na základě výše popsaného skutkového stavu dospěl soud k závěru, že nesplnění povinností
dle rozhodnutí žalobcem nebylo v důsledku neposkytnutí součinnosti osob zúčastněných na řízení, jak namítal. Při
prvním ohlášeném vstupu na pozemek osob zúčastněných dne 3. 5. 2011 neměl žalobce ani zpracovaný projekt
akreditovanou firmou, podle něhož by měly práce proběhnout, tak jak mu ukládalo rozhodnutí. Projekt
je datován až dne 10. 5. 2011. Soud zde souhlasí s osobami zúčastněnými na řízení, že nebyly povinny umožnit
vstup na pozemek za jakýmkoliv účelem, ale toliko k provedení prací dle rozhodnutí. Žalobce byl rovněž, jak
osobami zúčastněnými na řízení, tak i správním orgánem I. stupně, upozorněn na nedostatky předloženého
projektu.“
[35] I když citovaný rozsudek krajského soudu stěžovatel neúspěšně napadl kasační stížností
(kterou následně Nejvyšší správní soud zamítl citovaným rozsudkem č. j. 7 As 180/2014 – 28),
stěžovatel žádné kasační námitky, týkající se otázky nedostatku součinnosti osob zúčastněných na
řízení coby překážce pro splnění jeho povinnosti, tehdy ani neuplatnil, ačkoli je jistě uplatnit
mohl.
[36] Stěžovatel nyní netvrdí nic nového a ani nedokládá, že by se skutkový stav jakkoli změnil
oproti stavu, z něhož vycházel krajský soud v citovaném rozsudku, kterým o této námitce
rozhodl. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu odkazuje na velmi obsáhlé vypořádání této
námitky krajským soudem, které bylo provedeno na str. 7 – 11 napadeného rozsudku, s nímž
se plně ztotožňuje.
[37] Stěžovatel v žalobě tvrdil a v kasační stížnosti zopakoval, že nemohl vymáhanou
povinnost splnit v důsledku neposkytnutí součinnosti osob zúčastněných na řízení. Tato námitka
již byla vypořádána v předcházejícím soudním řízení (vedeném pod sp. zn. 30 A 89/2012), jak
je osvětleno výše. Podle §52 odst. 2 s. ř. s. „soud je vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán
trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných otázkách si soud
učiní úsudek sám; je -li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam, kde
o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním návrhem vyvolal.“
[38] Stěžovatel v žalobě žádné nové skutečnosti neuplatnil a ani nijak nezpochybnil předchozí
rozhodnutí č. j. 30 A 89/2012 – 168 o této otázce, a p roto Nejvyšší správní soud musel
z předcházejícího rozhodnutí vycházet. Jakkoli citovaná zákonná formulace §52 odst. 2 s. ř. s.
představuje typově slabší instrument než právní závaznost předchozího rozhodnutí (jako je tomu
u rozhodnutí o trestném činu apod.), soud má za to, že pokud stěžovatel nepředloží nová tvrzení
či nevyvstanou jiné okolnosti, které by představovaly vadu předchozího rozhodnutí, není důvod,
aby se Nejvyšší správní soud odchýlil od předchozího rozhodnutí krajského soudu ohledně téže
otázky.
[39] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v daném případě bylo náležitě zjištěno, že stěžovatel
nesplnil povinnosti uložené v rozhodnutí o dekontaminaci nikoli vinou osob zúčastněných
na řízení (a jejich nedostatečné součinnosti), ale z důvodu vlastní neochoty tyto povinnosti plnit.
Krajský soud správně poznamenal, že neposkytnutí součinnosti osob zúčastněných na řízení
by mohlo nastat teprve v případě, pokud by stěžovatel prokázal připravenost ke splnění
povinnosti podle rozhodnutí o dekontaminaci, včetně správně zpracovaného projektu sanačních
prací, a osoby zúčastněné na řízení by mu nadále ve vstupu na předmětný pozemek bránily.
Taková situace však nenastala, neboť stěžovatel se domáhal vstupu na pozemek v době, kdy buď
neměl projekt sanačních prací vůbec zpracován, popř. v době, kdy tento projekt neodpovídal
uloženým povinnostem podle rozhodnutí o dekontaminaci. Ze strany osob zúčastněných
na řízení, správního orgánu prvního stupně, a dokonce i zástupkyně veřejného ochránce práv,
která se případem rovněž zabývala, byl stěžovatel na tyto okolnosti opakovaně upozorněn.
Stěžovatel nadto nesplnil ani podmínky ve schváleném soudním smíru ohledně vstupu
na pozemek osob zúčastněných na řízení, který byl mezi ním a osobami zúčastněnými na řízení
uzavřen v civilním soudním řízení, vedeném pod sp. zn. 7 C 191/2011.
[40] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledává důvod odchýlit se od dřívějšího posouzení
této námitky v předcházejících rozhodnutích soudů, neboť stěžovatel jen opakuje námitky, které
uplatnil v minulosti, a nepřidává k nim nic nového. Druhá kasační námitka stěžovatele tedy také
není důvodná.
Vc. Výše donucovacích pokut
[41] Konečně třetí skupina kasačních námitek se týká celkové výše donucovacích pokut, která
činí 2.200.000 Kč. Stěžovatel namítá, že (a) náklady na splnění povinnosti byly více než
o polovinu nižší, než které byly stanoveny, respektive vysoutěženy, o této skutečnosti svědčí
znalecký posudek předložený stěžovatelem v řízení před krajským soudem, (b) nelze se ztotožnit
s tím, že rozhodující je cena vysoutěžená, nadto společnost WAEKO s.r.o. a též jedna z dalších
společností nabídla nižší cenu, než která byla nakonec vysoutěžena; (c) práce nejsou prováděny
v souladu s rozhodnutím o dekontaminaci; (d) uložená pokuta neodpovídá ceně vysoutěžené
ve veřejné soutěži, neboť pokuta by měla odpovídat skutečně vynaloženým nákladům, nikoliv
fakturovaným, fakturovaná částka v daném případě přitom nemusí odpovídat prováděným
pracím [viz bod (c)] a (e) uložená pokuta fakticky vedla k tomu, že byl stěžovatel nucen ukončit
svoji činnost.
[42] K námitce (a) Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že v dané věci městský úřad oznámil
stěžovateli dopisem ze dne 13. 6. 2011 zahájení řízení o vydání exekučního příkazu na exekuci
provedením náhradního výkonu podle §119 správního řádu. Stěžovatel byl informován o tom,
že po provedení výběrového řízení na dodavatele prací městský úřad vydá exekuční příkaz,
kterým pověří náhradním výkonem vybranou osobu. Ve výběrovém řízení byla na základě kritéria
výše nabídkové ceny vybrána nabídka s nejnižší cenou zakázky 2.154.240 Kč včetně DPH.
Protože však následně zastupitelstvo města Kroměříže neschválilo rozpočtové opatření
na uvolnění výše uvedené částky z rozpočtu města za účelem zálohového hrazení nákladů
na provedení exekuce, přistoupil městský úřad k provedení exekuce ukládáním donucovacích
pokut stěžovateli dle §129 správního řádu. Donucovací pokuty ukládané stěžovateli nebyly
stanoveny na základě nekvalifikovaného odhadu, avšak jednalo se o odhad na základě výsledku
výběrového řízení, přičemž kritériem byla nejnižší nabídková cena za sanační práce v rozsahu,
který byl uložen stěžovateli v rozhodnutí o dekontaminaci. Městský úřad Kroměříž stěžovatele
prokazatelně informoval, že výběrové řízení na dodavatele prací bude provedeno, a seznámil
ho následně i s tím, jaká byla nejnižší nabídková cena (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 3. 2015, č. j. 7 As 180/2014 – 28).
[43] Znalecký posudek předkládaný stěžovatelem tak nemůže na věci nic změnit. Stěžovateli
nic nebránilo v tom, aby práce stanovené v rozhodnutí o dekontaminaci provedl sám na své
náklady. Tím by se vyhnul správní exekuci a nemusel by nést (dle slov stěžovatele) nepřiměřeně
vysoké a skutečné ceně prováděných prací neodpovídající náklady. To se však nestalo a správní
orgány tak byly v dané věci nuceny postupovat výše naznačenou cestou. Ve výběrovém řízení
byla na základě objektivního kritéria vybrána nabídka s nejnižší cenou zakázky, o čemž byl
stěžovatel uvědomen. Pakliže s vysoutěženou cenou nesouhlasil, mohl provést uložené práce
sám. Náklady na náhradní výkon nelze stanovit na základě znaleckého posudku, ale právě
za pomoci otevřeného výběrového řízení.
[44] Veškeré další dílčí námitky stěžovatele [tj. námitky ad (b) až (e)] týkající se celkové výše
donucovacích pokut a ceně za náhradní výkon vysoutěžené ve veřejné soutěži považuje Nejvyšší
správní soud za nepřípustné ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. Stěžovatel tyto námitky v žalobě
neuplatnil, ač tak nepochybně učinit mohl. Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost
přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103 s. ř. s. nebo o důvody,
které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak
učinit mohl. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 – 155,
zdůraznil, že §104 odst. 4 s. ř. s. nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob na přístup
k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti. Po aktivně
legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě žádat, aby v souladu
s principem vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již
v řízení o žalobě, jestliže tak v té době učinit mohli. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska
možnosti uplatnění argumentace v dalším řízení ponesou případné nepříznivé následky s tím
spojené.
[45] Výše uvedené platí podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu pro skupinu kasačních
námitek ad (b), (c), (d) a (e). Tyto námitky nemají svůj předobraz v žalobě. Navíc argumentace dle
bodu (c), že práce na pozemku osob zúčastněných na řízení nejsou prováděny v souladu
s rozhodnutím o dekontaminaci, se vůbec netýká přezkoumávaného rozhodnutí a stěžovateli nic
nebrání, aby proti případným nesprávnostem prováděných prací brojil jinými právními
prostředky.
[46] Nejvyšší správní soud uzavírá, že výše specifikované námitky stěžovatele [ad (b), (c), (d)
a (e)] jsou s odkazem na §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné. Nejvyšší správní soud tedy nepřisvědčil
žádné z kasačních námitek stěžovatele a neshledal důvod ke zrušení napadeného rozsudku
krajského soudu.
VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[47] S ohledem na shora popsané důvody dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou způsobilé zpochybnit závěry krajského soudu. Nejvyšší správní soud
proto shledal kasační stížnost nedůvodnou a v souladu s §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. ji zamítl.
[48] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 téhož zákona. Jelikož stěžovatel neměl v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá
právo na náhradu nákladů tohoto řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. června 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu