ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.50.2017:32
sp. zn. 1 As 50/2017 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobkyně: Mgr. S. C.,
zastoupená Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti
žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 4, Praha 2, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2014, č. j. MZDR 21254/2014-3/PRO, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2016, č. j. 29 A
43/2014 - 99,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2016, č. j. 29 A 43/2014 - 99,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 5. 2014,
č. j. MZDR 21254/2014-3/PRO, a rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne
5. 2. 2014, č. j. KUZL 7175/2014, se zrušují a věc se vrací žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 13.142 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Davida Zahumenského, advokáta se sídlem Brno, Burešova 615/6.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Jádrem sporu je právní otázka, zda jednorázové poskytnutí tzv. homeopatického
poradenství žalobkyní, coby osobou, jež nemá oprávnění k poskytování zdravotních služeb,
je správním deliktem či nikoli, a zda žalobkyni byla uložena pokuta 15.000 Kč v souladu
se zákonem.
[2] V posuzovaném případě žalovaný vydal správní rozhodnutí, označené v záhlaví, jímž
snížil pokutu uloženou žalobkyni ze 20.000 Kč na 15.000 Kč, a ve zbytku potvrdil rozhodnutí
Krajského úřadu Zlínského kraje jako správního orgánu 1. stupně. Krajský úřad žalobkyni uložil
pokutu za to, že „poskytla v místě podnikání homeopatické poradenství spočívající ve zjišťování zdravotního
stavu, hodnocení okolností, které mohly mít na zdravotní stav vliv, včetně doporučení možné terapie, tedy
poskytla zdravotní službu bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb“, čímž porušila
§11 zák. č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (dále jen
„zákon o zdravotních službách“), a dopustila se správního deliktu podle §115 odst. 1 písm. a)
téhož zákona.
[3] Z hlediska skutkového bylo ve správním řízení zjištěno, že k žalobkyni se dne 10. 7. 2012
dostavili Ing. Z. S. se svým nezletilým synem M. S., a E . K. kvůli zdravotním problémům M. S.
Žalobkyně, která není lékařka a poskytovala poradenství v oblasti homeopatie, s dítětem vedla
rozhovor o různých aspektech jeho života a poskytla mu homeopatický přípravek Alumina (dále
jen „relevantní skutek“). Posledně uvedenou skutečnost však později žalobkyně popřela, neboť
uvedla, že přípravek pouze doporučila (viz protokol o ústním jednání ze dne 13. 3. 2013). Matka
dítěte, R. S., se o návštěvě žalobkyně dozvěděla později a konstatovala, že její syn bezprostředně
po návštěvě žalobkyně trpěl zdravotními (střevními) potížemi. Dne 5. 10. 2012 se obrátila na
správní orgán 1. stupně se stížností na „neetický“ postup žalobkyně. Správní orgán na základě
této stížnosti provedl kontrolu a zahájil správní řízení pro podezření ze spáchání správního
deliktu podle §115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách, jež vyústilo v napadané
správní rozhodnutí.
[4] Před vydáním správního rozhodnutí, které bylo napadeno žalobou, žalovaný již jednou
ve věci rozhodl tak, že rozhodnutím ze dne 19. 7. 2013, č. j. MZDR 20012/2013-2/PRO, zrušil
prvostupňové rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje, jímž byla žalobkyni za relevantní
skutek uložena pokuta ve výši 20.000 Kč. Žalovaný ve zrušovacím rozhodnutí vytkl správnímu
orgánu prvního stupně, že nezjistil dostatečně skutkový stav a že žalobkyně je „postihována nikoliv
za soustavně prováděné poskytování zdravotních služeb, nýbrž za to, že poskytla během jednoho dne zdravotní
službu jednomu klientovi – pacientovi“ (str. 5 rozhodnutí žalovaného).
[5] V dalším řízení však správní orgán 1. stupně na tuto výtku nereagoval a nedoplnil
dokazování ohledně soustavné činnosti (podnikání) žalobkyně v delším časovém období.
Namísto toho se soustředil na doplnění dokazování pouze ohledně relevantního skutku a jako
dodatečné důkazy provedl výslechy svědků Z. S. (otce pacienta), E. K. (družky Z. S.) a obstaral
písemné prohlášení R. S. ohledně zdravotního stavu M. S. po návštěvě žalobkyně.
[6] Správní orgán prvního stupně již při zahájení správního řízení dne 15. 2. 2013 vyzval
žalobkyni, aby předložila seznam osob, jimž poskytnula homeopatické poradenství v době
od 1. 4. 2012 do 28. 11. 2012. Takový seznam však žalobkyně nepředložila. Jak je uvedeno
v předchozím odstavci, správní orgán v průběhu řízení potom již věnoval pozornost výlučně
relevantnímu skutku, nikoli činnosti žalobkyně v širších souvislostech.
II. Řízení před krajským soudem
[7] Žalobkyně ve své žalobě vytýkala nezákonnost správního rozhodnutí žalovaného ze dne
19. 5. 2014, č. j. MZDR 21254/2014-3/PRO. Podle žalobkyně činnost homeopata nesplňuje
znaky zákonné definice „zdravotní služby“, zejména proto, že homeopatie je spirituálně laděná
a v rukou léčitele se jedná spíše o duchovní službu. Jak v žalobě, tak i v průběhu správního řízení
žalobkyně opakovaně tvrdila, že se na ní otec dítěte neobrátil s žádostí o diagnostiku zdravotního
stavu a že si byl otec dítěte plně vědom, že vyhledali alternativní poradenství, nikoli zdravotní
(službu).
[8] Žalovaný navrhnul zamítnutí žaloby. Podle jeho názoru správní orgán interpretoval zákon
o zdravotních službách v souladu s vůlí zákonodárce, který zdravotní služby definoval velice
široce. Správní orgány postupovaly v souladu se správním řádem, jestliže zohlednily veřejný
zájem spočívající v ochraně pacientů a zjistily skutkový stav, o němž nebyly důvodné
pochybnosti.
[9] V následném podání krajskému soudu žalobkyně zdůrazňovala, že výklad pojmu
zdravotní služba, prezentovaný žalovaným, „je natolik rozšiřující, že by podle něj bylo možno
za poskytování zdravotních služeb označit jakýkoliv běžný sociální kontakt mezi lidmi“ a vyslovila znovu
nesouhlas, aby homeopatie byla považována za zdravotní službu. Podle žalobkyně nelze coby
zdravotní službu označit jakoukoliv více či méně účinnou metodu, která má nebo může mít vliv
na zdraví člověka. Žalobkyně uvedla, že „[v] takovém případě by pak pod definici zdravotní péče
a zdravotních služeb spadalo mimo konvenční medicínu i mnoho dalších činností, od homeopatie přes poskytování
masáží, trenérských služeb, výživového poradenství až ad absurdum po služby kadeřnické, kosmetické, reiky,
jógu, podávání čajů či léčivých bylin, ale také některé náboženské a filosofické směry.“
[10] Krajský soud žalobě vyhověl a napadené správní rozhodnutí zrušil. Dospěl k závěru,
že v posuzovaném případě činnost žalobkyně („homeopatické poradenství“) nelze kvalifikovat jako
správní delikt - neoprávněné poskytnutí zdravotních služeb, tím spíš ani za něj žalobkyni
postihovat.
[11] Krajský soud k tomu uvedl, že právní úprava tohoto typu služeb trpí takovou neurčitostí
a nejasností, že s přihlédnutím na práva plynoucí z čl. 26 Listiny základních práv a svobod není
možno adresáty veřejnoprávních povinností postihovat, neboť neexistuje dostatečný zákonný
základ pro správní trestání v materiálním slova smyslu. Homeopatii jako „nekonvenční metodu“
podřadil pod pojem „léčitelství“ a konstatoval, že právní podklad činnosti léčitelů leží primárně
v živnostenském právu, konkrétně je podnikáním v oblasti výroby, obchodu a služeb
neuvedených v přílohách 1 až 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání
(živnostenský zákon), obor „poskytování služeb osobního charakteru a pro osobní hygienu“ (bod 78
přílohy 4 živnostenského zákona).
[12] Krajský soud dále zkoumal výskyt pojmu „homeopatie“ v českém právním řádu a konkrétně
v lékových předpisech. Podle něho tento pojem není žádným právním předpisem výslovně
upraven, ačkoli jej některé právní předpisy zmiňují, a není oborem zdravotní péče. Poukázal
na stanoviska žalovaného a na to, že žalovaný neorganizuje ani nepodporuje kurzy homeopatie,
nejedná se o účinnou metodu vycházející z poznatků současné vědy a účinnost homeopatické
léčby nebyla vědecky ověřena. Naopak §4 odst. 5 zákona o zdravotních službách stanoví pojem
„náležité odborné úrovně“, jíž se rozumí poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy
a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem
na konkrétní podmínky a objektivní možnosti. Krajský soud shledal rozpor v postoji žalovaného,
jestliže trval na poskytování homeopatie pouze lékaři. Nutno si klást otázku, jak může být
u zdravotní služby/péče spočívající v poskytnutí homeopatie garantována náležitá odborná
úroveň, nevychází-li tato z pravidel vědy, není-li uznávána a náležitým způsobem vyučována.
[13] Na podporu výše uvedeného odkázal na vyhlášku č. 228/2008 Sb., o registraci léčivých
přípravků, která vedle sebe užívá pojmy „lékař a „odborník na homeopatii“. Pokud by mohla být
homeopatie poskytována pouze lékaři, rozumný zákonodárce by pro jednu profesi nepoužíval
dva výrazy, navíc v témže oboru práva.
[14] Hodnocení zákonnosti krajský soud uzavřel tím, že přisvědčil argumentaci žalobkyně,
že definice „zdravotních služeb“ je značně obecná, čistě teoreticky by mohla dopadat na nesčetné
množství situací a v otázce správního trestání je třeba hledat rozumný výklad, aby nedocházelo
k nadměrné regulaci. Podle krajského soudu z právní úpravy nelze dospět k jednoznačnému
závěru o tom, zda homeopatické poradenství tak, jak bylo poskytnuto žalobkyní, bylo
poskytnutím zdravotní péče/služby, a tedy k němu měla být žalobkyně vybavena oprávněním
krajského úřadu. Za této situace jí nebylo možné uložit správní sankci spočívající v peněžní
pokutě.
III. Kasační stížnost
[15] Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) z důvodů, jež podřadil
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právní otázky krajským
soudem, a z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů
rozhodnutí.
[16] Stěžovatel odmítl právní hodnocení věci krajským soudem a označil jeho závěr
za nesprávně právně posouzený a nepřezkoumatelný. Co se týče nepřezkoumatelnosti, stěžovatel
poukázal na to, že soud nevysvětlil, v čem spatřuje v odůvodnění rozsudku tvrzenou (a) absenci
dostatečného zákonného základu pro správní trestání v materiálním smyslu, a (b) neurčitost
a nejasnost právní úpravy poskytování zdravotních služeb.
[17] K tomu stěžovatel uvedl, že není účelem skutkových podstat správních deliktů detailně
a kazuisticky popsat všechny možné způsoby protiprávního jednání. Jedná-li se o poskytování
zdravotních služeb bez oprávnění, není v rozporu se zásadou nullum crimen sine lege, pokud
zákonodárce nespecifikuje všechny myslitelné způsoby neoprávněného poskytování zdravotních
služeb. Postačí, je-li zjištěno, že konkrétní osoba poskytovala zdravotní službu a neměla k tomuto
účelu oprávnění. To správní orgány učinily a své závěry zdůvodnily.
[18] Stěžovatel dále vyjádřil nesouhlas s tím, že krajský soud při interpretaci dané právní
otázky odkazoval na lékové právo [konkrétně na vyhlášku č. 228/2008 Sb., o registraci
léčivých přípravků, jež používá termín „odborník na homeopatii“ – viz příloha
č. 4 písm. A odst. 4 písm. m) této vyhlášky] a úvahy soudu označil opět za zčásti
nepřezkoumatelné, zčásti nesprávné. Poukázal zejména na to, že lékové právo neupravuje
poskytování zdravotních služeb a odmítl výklad krajského soudu.
[19] Podle stěžovatele je nesprávný závěr soudu o tom, že právní podklad činnosti léčitelů
(podle soudu tedy i homeopatů) spočívá v živnostenském právu a tato činnost může být
vykonávána na základě volné živnosti (viz bod 33 napadeného rozsudku). To je v rozporu
s §3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, podle něhož „živností dále není v rozsahu zvláštních
zákonů činnost fyzických osob - lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nelékařských zdravotnických pracovníků
při poskytování zdravotních služeb a přírodních léčitelů“ (zvýraznění přidáno).
[20] Závěrem stěžovatel označil za nepřezkoumatelnou argumentaci krajského soudu, že nelze
dospět k jednoznačnému názoru ohledně jednání žalobkyně a její deliktní způsobilosti. Vytkl,
že krajský soud se omezil pouze na kritiku platné právní úpravy, aniž by formuloval,
co je rozumným výkladem §2 zákona o zdravotních službách a jaké jsou jeho meze. Závěr
soudu, že nelze dospět k jednoznačnému závěru, zda byl skutek v posuzované věci poskytnutím
zdravotní péče/služby, svědčí o nejistotě soudu i stran jeho vlastní argumentace, v důsledku
čehož zrušil žalobou napadené rozhodnutí, aniž by nabídl jiné právní zhodnocení věci. Podle
názoru stěžovatele krajský soud ponechal bez povšimnutí mnoho aspektů věci, jako např.
ucelenost a znaky homeopatického léčení, jeho terminologií, registraci homeopatických přípravků
podle zákona o léčivech lékovou autoritou (u Státního ústavu pro kontrolu léčiv), vnímání
homeopatie ze strany pacientů a poskytování homeopatie lékaři.
[21] Stěžovatel proto navrhl zrušení napadeného rozsudku.
IV. Vyjádření žalobkyně
[22] Žalobkyně poukázala na to, že souhlasí s výrokem napadeného rozsudku, nicméně svůj
právní názor o nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí staví na odlišné právní
argumentaci. Podle ní homeopatie nepatří mezi zdravotní služby, protože: (a) jinak by bylo
možné označit za zdravotní službu prakticky jakoukoli více či méně účinnou metodu, která
má či může mít vliv na zdraví člověka (včetně „poskytování masáží, trenérských služeb, výživového
poradenství až ad absurdum po služby kadeřnické, kosmetické, reiki, jógu, podávání čajů či léčivých bylin, ale
také některé náboženské a filosofické směry“), (b) homeopatie není obsahem zdravotnického vzdělání
na vysokých školách, (c) ustanovení §2636 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, upravuje
zvláštní smluvní typ péče o zdraví pro jiné případy poskytování zdravotní péče než ve smyslu
zákona o zdravotních službách, (d) stěžovatel nemá zájem zahrnout homeopatii do školní
medicíny, takže zde neexistuje „lékařské zdravotnické vzdělání v homeopatii“, a (e) z hlediska
živnostenského práva se jedná o volnou ohlašovací živnost.
[23] Žalobkyně sice nesouhlasila s odůvodněním napadeného rozsudku, ale současně ve svém
vyjádření uvedla, že rozsudek podle ní není nepřezkoumatelný a jeho odůvodnění považuje
za jasné, logické a bez vnitřních rozporů. Navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší
správní soud přitom sám shledal vadu uvedenou v §109 odst. 4 s. ř. s., k níž musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
[25] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu. Pokud je tato námitka důvodná, již tato okolnost samotná vede ke zrušení
rozsudku krajského soudu. Má-li napadený rozsudek projít testem přezkoumatelnosti,
je zapotřebí, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné
a opřené o dostatek důvodů. Jednotlivé atributy přezkoumatelnosti nejsou soudním řádem
správním stanoveny, je však možno vycházet z dlouhodobé a ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu.
[26] Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková rozhodnutí,
u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových
i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (srov. např.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. července 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52). Soudy
však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem
je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 – 19). S tímto kasačním důvodem je nutno zacházet
obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy
základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu
ani účastníků řízení, ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu 6 Ads 17/2013 – 25).
[27] Krajský soud správně identifikoval zásadní žalobní námitky a vypořádal je v odůvodnění
napadeného rozsudku. Ten je tedy vybaven relevantními důvody rozhodnutí, které jsou
srozumitelně a strukturovaně vysvětleny.
[28] Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že řízení před správními orgány je zatíženo
těžkou vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., k níž je soud povinen přihlížet z úřední
povinnosti. K této vadě měl přihlédnout z úřední povinnosti i krajský soud, nicméně tak neučinil.
Zatížil proto své rozhodnutí vadou, pro kterou Nejvyšší správní soud jeho rozsudek
zrušuje. Pochybení stěžovatele shledává Nejvyšší správní soud konkrétně v tom, že skutková
zjištění, z nichž stěžovatel v napadeném rozhodnutí vycházel, nemají oporu ve správním spisu,
respektive skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní
doplnění [§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[29] Rozhodnutím stěžovatele byla žalobkyně potrestána za spáchání správního deliktu podle
§114 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. Podle tohoto ustanovení: „Fyzická osoba
se dopustí přestupku tím, že v rozporu s §11 odst. 2 poskytuje zdravotní služby bez oprávnění k poskytování
zdravotních služeb.“
[30] Citované ustanovení (§11 odst. 2 zákona o zdravotních službách) stanoví podmínky,
za nichž lze poskytnout zdravotní služby bez příslušného oprávnění vyžadovaného podle
§11 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Tyto podmínky zahrnují např. poskytování odborné
první pomoci, poskytování zdravotních služeb v zařízeních sociálních služeb, zajištění převozu
osoby ze zahraničí do České republiky a poskytování zdravotních služeb osobami usazenými
nebo se sídlem v jiném členském státě Evropské unie. V projednávaném případě není sporu
o tom, že činnost žalobkyně v rámci relevantního skutku nespadá pod výjimky uvedené
v §11 odst. 2 písm. a) až d) zákona o zdravotních službách.
[31] Právní otázka, kterou je třeba posoudit, tedy spočívá v tom, zda lze relevantní skutek
žalobkyně podřadit pod skutkovou podstatu „poskytování zdravotních služeb“ bez příslušného
oprávnění ve smyslu §114 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách.
[32] Na základě správního spisu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že relevantní skutek
nemá dostatečnou oporu ve spise a navíc jeho specifikace ve výroku rozhodnutí je příliš obecná,
aby mohl být správním deliktem podle §115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách.
Správním orgánům se především nepodařilo dostatečně určitě vymezit obsah relevantního
skutku, tím spíš ani prokázat, že by relevantním skutkem došlo k poskytnutí zdravotních služeb.
[33] Skutkové okolnosti, plynoucí z dokazování ve správním řízení, nejsou jasné a existují
důvodné pochybnosti o tom, jak se relevantní skutek odehrál, především co vlastně bylo
obsahem „homeopatického poradenství“ žalobkyně v rámci relevantního skutku. Jinými slovy, správní
spis neobsahuje dostatečné informace o tom, co bylo obsahem konkrétní služby poskytnuté
žalobkyní M. S. a jeho otci. Není zřejmé, zda obsahem této služby byl jen nezávazný rozhovor o
životě a zájmech dítěte („jaké má kamarády, jaké se mu líbí barvy“ - viz odvolání žalobkyně ze dne
12. 12. 2014 proti rozhodnutí správního orgánu 1. stupně ze dne 5. 2. 2014, č. j. KUZL
7175/2014) či zda naopak žalobkyně poskytla určitý druh zdravotní služby („předání homeopatického
přípravku Alumina“ – žalobkyně však tvrdí, že přípravek jen „doporučila“). Nelze tudíž dospět
k jednoznačnému závěru, v čem jednání žalobkyně spočívalo (např. zda a jakým způsobem
žalobkyně „posuzovala zdravotní stav“ či jaké prováděla činnosti pro „udržení, obnovení nebo zlepšení
zdravotního a funkčního stavu“ ve smyslu §2 odst. 4 zákona o zdravotních službách).
[34] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že chápe, proč se stěžovatel, žalobkyně i krajský
soud pustili do rozsáhlé polemiky o povaze homeopatie v abstraktním slova smyslu; správní
orgány totiž používaly bez upřesnění pojem „homeopatické poradenství“ a žalobkyně proti tomu
ničeho nenamítala, ostatně sama se jako „homeopat“ označuje a obecné polemiky se aktivně
účastnila. Z těchto úvah ovšem neplyne nic o konkrétním skutku a tyto úvahy (jakkoli mohou mít
relevanci např. pro veřejnou diskusi o obecné regulaci nekonvenční medicíny v budoucnu) ani
neumožňují posoudit zákonnost správní sankce uložené žalobkyni. Přitom i stěžovatel připouští
ve svém rozhodnutí, že pojem homeopatie je velice široký; v odůvodnění svého rozhodnutí
uvedl, že „na světě existuje celá řada škol homeopatie s různým přístupem, od těch odmítajících allopatickou
(oficiální) medicínu, až po směry spolupracující s konvenční medicínou a nabízející škálu složených homeopatik“
(str. 7 rozhodnutí žalovaného).
[35] Povinností správních orgánů přitom bylo nespokojit se s obecnými úvahami nad pojmem
homeopatie, ale zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řádu), aby byl pojmu „homeopatické poradenství“ dodán v konkrétním
případě konkrétní obsah. Nejvyšší správní soud připomíná, že úkolem správního orgánu
je „najisto postavit skutkové okolnosti posuzovaného případu a řádně odůvodnit své rozhodnutí. Úkolem soudů
ve správním soudnictví je přezkum zákonnosti správních rozhodnutí a správního řízení. Správním soudům
nenáleží nahrazovat správní orgán při vyšetřování skutkových okolností pro správní rozhodnutí“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, č. j. 6 Ads 147/2011 - 137).
[36] Dále Nejvyšší správní soud poznamenává, že i kdyby byl relevantní skutek v rozhodnutí
stěžovatele a správního orgánu prvního stupně dostatečně specifikován, aby bylo bez
pochybností patrné, že obsah „homeopatického poradenství“ v tomto konkrétním případě žalobkyně
lze podřadit pod určitý typ zdravotní služby (§2 odst. 2 zákona o zdravotních službách), správní
orgány nevzaly v úvahu, že relevantní skutek představuje pouze jedno konkrétní jednání žalobkyně,
omezené v čase, místě a na konkrétní osobu pacienta či klienta.
[37] Skutková podstata správního deliktu, za jehož spáchání byla žalobkyně postihnuta,
ve svém gramatickém vyjádření používá vid nedokonavý (tj. kdo „poskytuje“ zdravotní služby bez
oprávnění, nikoli „poskytne“). V tomto případě jde o skutkovou podstatu mířící na neoprávněné
podnikání ve zdravotnictví. Podnikání je však definováno jako výdělečná činnost vykonávaná
na vlastní účet a odpovědnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak
soustavně za účelem dosažení zisku (§420 odst. 1 občanského zákoníku).
[38] Zrušovací rozhodnutí stěžovatele ze dne 19. 7. 2013 ostatně nasvědčuje tomu, že si byl
dobře vědom nutnosti prokázat soustavnou povahu činnosti žalobkyně proto, aby byla za správní
delikt eventuálně odpovědná. To vysvětluje výtku stěžovatele, jako odvolacího orgánu,
adresovanou správnímu orgánu 1. stupně, že nezjistil dostatečně skutkový stav.
[39] Podle zrušovacího rozhodnutí stěžovatele se správní orgán prvního stupně spokojil
se skutkovými zjištěními obsaženými v protokole o kontrole ze dne 28. 11. 2013, z něhož
vyplývá, že došlo k setkání mezi žalobkyní, Ing. Z. S., M. S. a E. K. Ze stručného a
nejednoznačného popisu setkání ovšem nebylo zřejmé, jakým způsobem měla žalobkyně
zdravotní služby poskytnout (a tuto vadu se ani v následujícím řízení nepodařilo odstranit, jak
vyloženo výše). Nakonec stěžovatel ve zrušovacím rozhodnutí vytkl, že žalobkyně byla nesprávně
„postihována nikoliv za soustavně prováděné poskytování zdravotních služeb, nýbrž za to, že poskytla během
jednoho dne zdravotní službu jednomu klientovi – pacientovi.“
[40] Správní orgán 1. stupně ovšem tento závazný názor stěžovatele, vyjádřený ve zrušovacím
rozhodnutí, nerespektoval, a jednal tak v rozporu s §90 odst. 1 písm. b) správního řádu. Doplnil
totiž dokazování pouze výslechem svědků k relevantnímu skutku (v podrobnostech odstavec 5
tohoto rozsudku), nezabýval se však širšími souvislostmi podnikatelské činnosti žalobkyně, a poté
vydal nové rozhodnutí ve věci ze dne 4. 2. 2014, č. j. KUZL 7175/2014, ve kterém sankcionoval
žalobkyni za poskytnutí zdravotní služby jednomu pacientovi.
[41] Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že správní orgány zatížily řízení vadou, v jejímž
důsledku přetrvávají zásadní pochybnosti o skutkové stránce věci. V dalším řízení jsou povinny
zjistit, co bylo konkrétním obsahem poskytnuté služby a – pokud hodlají uplatnit správní sankci
podle zákona o zdravotních službách – musejí prokázat nejen obsah poskytovaných služeb, ale
také jejich soustavnost, čili že se žalobkyně dopustila neoprávněného podnikání. Jelikož z výše
uvedených důvodů existují důvodné pochybnosti, že rozhodnutí stěžovatele vychází ze spolehlivě
zjištěného stavu věci, jeho zrušení je nezbytné.
[42] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vyjádřil pochybnosti o dostatečné
jasnosti právní úpravy poskytování zdravotních služeb podle §2 až §11 zákona o zdravotních
službách. Nejvyšší správní soud ovšem považuje za nutné zásadně korigovat odůvodnění
napadeného rozsudku, neboť je přesvědčen, že zásadní pochybení stěžovatele i správního orgánu
1. stupně spočívá v tom, že nedostatečně zjistili skutkový stav věci. Teprve po ustálení
skutkového stavu přichází v úvahu jeho právní posouzení, tedy úvaha o tom, zda
jednáním žalobkyně došlo k neoprávněnému poskytování zdravotních služeb ve smyslu
§115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách.
[43] Nad rámec tohoto však Nejvyšší správní soud dodává, že na rozdíl od krajského soudu
nepovažuje právní úpravu zdravotních služeb a zdravotní péče za příliš obecnou
či nejednoznačnou, aby bylo možné posoudit, zda relevantní skutek je či není zdravotní službou
ve smyslu zákona o zdravotních službách.
[44] Úprava zdravotních služeb v zákoně je dostatečně podrobná. Zákon nejprve obecně
definuje zdravotní služby (§2 odst. 2 a 3 zákona o zdravotních službách) a zdravotní péči
(§2 odst. 4). Dále rozlišuje druhy zdravotní péče podle její časové naléhavosti (§5 odst. 1), podle
účelu poskytnutí (§5 odst. 2) a různé formy zdravotní péče (§6 až §10). Další zákony podrobně
upravují kvalifikaci příslušných zdravotních profesionálů [tedy podmínky získávání a uznávání
odborné způsobilosti zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (zák.
č. 95/2004 Sb.) a nelékařských zdravotnických povolání (zák. č. 96/2004 Sb.)].
[45] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčuje obecnému názoru stěžovatele, že „není účelem
skutkových podstat správních deliktů detailně a kazuisticky (ani to není v lidských silách) popsat všechny možné
způsoby protiprávního jednání. Jedná-li se o poskytování zdravotních služeb bez oprávnění, není v rozporu
se zásadou nullum crimem sine lege, pokud zákonodárce nespecifikuje všechny myslitelné či představitelné způsoby
neoprávněného poskytování zdravotních služeb.“ Je také pravdou, že poskytování zdravotních služeb
je vedeno hledisky ochrany života a zdraví a stojí na principu monopolizace poskytování
zdravotních služeb na základě oprávnění (které je možno získat při splnění zákonných
předpokladů, dosažení určitého vzdělání, atestace, praxe apod.) podle zákona o zdravotních
službách.
[46] Nejvyšší správní soud věnoval pozornost argumentům žalobkyně, podle níž je z principu
vyloučeno, aby se homeopatie mohla kvalifikovat jako zdravotní služba. Jejím argumentům však
přisvědčit nelze. Předně absence formálního vzdělání v oboru homeopatie a fakt, že to není
léčebná metoda lege artis, nemůže být relevantní, když jde přeci právě o neoprávněné poskytování
zdravotních služeb. Relevantní je pouze to, zda určité jednání splní zákonná kritéria či nikoli
(§2 odst. 4 zákona o zdravotních službách). Správní orgány pak musejí v konkrétních případech
posuzovat, zda tato kritéria byla či nebyla splněna.
[47] Dále obecná námitka žalobkyně, že existují nejrůznější obory, které mohou mít pozitivní
vliv na lidské zdraví (kosmetika, masáže, atd.), je pochopitelná. Ovšem jen proto, že hranice mezi
různými službami, široce se týkajícími lidského zdraví, je neostrá, nelze vyloučit všechny
nekonvenční léčebné služby z působnosti zákona o zdravotních službách. Jistě nikoli každá péče
o lidské zdraví naplní skutkovou podstatu zdravotních služeb, ale nelze a priori vyloučit na základě
obecných úvah, že k tomu v konkrétním případě může dojít. Nakonec existence smluvního typu
podle občanského zákoníku (§2636 a násl.) nemá vliv na veřejnoprávní požadavek oprávnění
k poskytovaní zdravotních služeb (viz zásadu dle §1 odst. 1 OZ, podle níž je „uplatňování
soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného“).
[48] Pokud však jde o správní trestání, Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pro tuto oblast
existuje bohatá judikatura Nejvyšší správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro
lidská práva. Tato judikatura klade velký důraz na ústavnost a zákonnost nejen při ukládání trestů,
ale i na samotnou kvalitu právních norem zakládajících trestní odpovědnost, a na přiměřené
uplatňování ústavních zásad z oblasti „velkého“ práva trestního i na oblast správního trestání.
Jednou z těchto zásad je předvídatelnost trestního postihu. Nejvyšší správní soud ve svém
rozhodnutí ze dne ze dne 19. 4. 2007, č. j. 2 Afs 176/2006 – 96 uvedl, že: „Aby postih za správní
delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní regulace a umožnil každému předem „volit“ mezi jednáním
v souladu se zákonem (za které nebude postižen) a jednáním v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih
veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání je zákonem či judikaturou
považováno za zákonné a jaké za protiprávní.“
[49] Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve svém rozsudku ze dne 21. 1. 2003
ve věci Veeber proti Estonsku judikoval, že „požadavkům čl. 7 Úmluvy odpovídá jen takové vnitrostátní
zakotvení trestnosti určitého činu, na základě něhož jednotlivec může vědět ze znění relevantních ustanovení, a je-li
to třeba za pomoci soudního výkladu, za jaké jednání a opominutí bude trestně odpovědný.“ Byť tento závěr
primárně dopadá na problematiku trestních sankcí, lze ho uplatnit i pro otázku správního trestání.
Obdobné závěry vyplývají i z rozsudků téhož soudu např. ve věci Cantoni proti Francii či Coeme
a další proti Belgii.
[50] K požadavku určitosti právní normy se mimo jiné vyjadřoval Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 As 113/2012 – 133, ve kterém odkazoval na shora uvedený
rozsudek ve věci Cantoni proti Francii: „Zákon společně se správní a justiční praxí jej vykládající tvoří tzv.
„zákon v materiálním smyslu“, jehož předvídatelnost je pro trestní sankci klíčová. Nejvyšší správní soud
připouští, že obecně formulované zákony vytváří určité šedé zóny na okrajích jejich definice. Judikatura ESLP
přitom jasně říká, že pochyby ohledně hraničních případů samy o sobě nestačí k tomu, aby dané ustanovení učinily
neslučitelným s čl. 7, pokud se takové ustanovení jeví být dostatečně jasné ve velké většině případů.“
[51] Nejvyšší správní soud konstatuje, že případné správní trestání v oblasti zdravotních
služeb musí vyhovovat zásadám vyjádřeným ve výše citované judikatuře o předvídatelnosti
správní sankce. Správní orgány by měly adresátům poskytovat více informací, jak hodlají
postupovat, aby případný postih za správní delikty byl předvídatelný. Je totiž nezbytné, aby
respektovaly zásadu legitimního očekávání osob, které vychází z ustálené správní praxe
(a takovou praxí jistě může být i dosavadní nečinnost v oblasti správního trestání). Správní praxe
normativní relevance je pak chápána jako „ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost)
orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad použití právních předpisů. Takovou praxí
je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní
seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi“ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132, a též Kühn, Z. Správní řád
a problematika ustálené správní praxe. Správní řád – 10 let v praxi. Praha: Univerzita Karlova, 2016,
205-213.).
[52] Z výše uvedeného plyne, že provedené dokazování a úvahy správního orgánu
v projednávané věci neposkytují dostatečný základ pro vyvození odpovědnosti žalobkyně
za správní delikt, který je žalobkyni kladen za vinu, tím spíš ani podklad pro uložení pokuty
žalobkyni. Rozhodnutí stěžovatele a správního orgánu prvního stupně jsou proto nezákonná.
[53] Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační stížnost je důvodná, a proto zrušil napadený
rozsudek, rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu 1. stupně. V dalším řízení musí
správní orgán 1. stupně zjistit, co bylo konkrétním obsahem poskytnuté služby a – pokud hodlá
uplatnit správní sankci podle zákona o zdravotních službách – je povinen prokázat nejen obsah
poskytovaných služeb, ale také jejich soustavnost. Dále musí vzít na zřetel i ústavní zásady
správního trestání, uvedené v předchozích odstavcích.
VI. Závěr a náklady řízení
[54] S ohledem na shora uvedené rozhodl Nejvyšší správní soud o zrušení napadeného
rozsudku krajského soudu, předcházející rozhodnutí žalovaného i správního orgánu prvního
stupně. Dospěje-li Nejvyšší správní soud k závěru o důvodnosti kasační stížnosti, rozsudkem
zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení, pokud ve věci sám nerozhodl
způsobem podle §110 odst. 2 s. ř. s. Pokud Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského
soudu a již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením
rozhodnutí krajského soudu může podle povahy věci sám rozhodnout o zrušení rozhodnutí
žalovaného, eventuálně i správního orgánu 1. stupně nebo o vyslovení jeho nicotnosti
rozhodnutí; ustanovení §75, §76, a §78 se použijí přiměřeně [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].
Pravomoc k současnému zrušení rozhodnutí správního orgánu přitom není vázána na návrh
stěžovatele; je to kasační soud, který zváží, zda je namístě pouze zrušení rozsudku krajského
soudu a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, či zda je racionální současné zrušení
rozhodnutí správního orgánu.
[55] V daném případě jsou dány důvody k postupu podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. Správní
orgán prvního stupně a následně i žalovaný zatížili svá rozhodnutí vadou, která měla vliv na jejich
zákonnost. Podle §78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. budou správní orgány při
dalším rozhodování ve věci vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu (k možnosti
obdobného postupu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012,
č. j. 1 As 78/2012 – 35, či ze dne 22. 8. 2013, č. j. 1 As 67/2013 – 42).
[56] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. platí, že pokud Nejvyšší správní soud zruší
rozhodnutí podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., rozhodne o nákladech řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení před krajským soudem. O náhradě nákladů tohoto řízení rozhodl ve smyslu
§60 odst. 1 věty první s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl
ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační
stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde
o procesně úspěšného účastníka, žalobkyni, přísluší jí právo na náhradu nákladů řízení. Náklady
řízení žalobkyně v tomto případě tvoří soudní poplatky, odměna jejího zástupce a hotové výdaje.
Na soudních poplatcích zaplatila žalobkyně celkově 800 Kč (z důvodu částečného osvobození
od soudních poplatků). Výše odměny za jeden úkon právní služby činí 3.100 Kč [§7 ve spojení
s §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění od 1. 1. 2013]. Soud proto žalobkyni
přiznal částku 13.142 Kč za tři úkony právní služby spočívající v převzetí a přípravě zastoupení,
doplnění žaloby a vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu].
Ke třem úkonům právní služby soud připočetl paušální náhradu hotových výdajů zástupce
žalobkyně ve výši 300 Kč za každý úkon (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Zástupce žalobkyně
doložil, že je plátcem DPH, a proto mu náleží odměna navýšená o 21% (§14 advokátního tarifu).
Celkem tedy žalobkyni náleží náhrada nákladů řízení před Nejvyšším správním soudem ve výši
13.142 Kč. Tuto částku je stěžovatel povinen zaplatit žalobkyni na účet advokáta Mgr. Davida
Zahumenského do 30 dnů od právní moci rozsudku.
[57] Pro úplnost je třeba dodat, že stěžovateli byla uložena povinnost uhradit žalobkyni
náhradu nákladů řízení ve výši 9.028 Kč napadeným rozsudkem krajského soudu. Tento rozsudek
byl nyní zrušen Nejvyšším správním soudem včetně výroku II. o nákladech řízení, který
je výrokem akcesorickým. Žalobkyni je však nutno i nadále považovat v řízení před krajským
soudem za úspěšnou a právo na náhradu nákladů vůči stěžovateli má i nadále oporu
v §60 odst. 1 s. ř. s. Toto právo, které by po zrušení rozsudku krajského soudu zaniklo, je tedy
i nadále založeno výrokem IV. tohoto rozsudku (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 10. 2014, č. j. 8 As 90/2014 - 87, ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 As 93/2012 - 41,
nebo ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 37/2012 - 28). Pokud již stěžovatel splnil povinnost uhradit
náklady řízení v souladu s napadeným rozsudkem krajského soudu, vzniká mu nyní povinnost
uhradit náklady řízení pouze ve zbývající výši.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. června 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu