ECLI:CZ:NSS:2017:1.AZS.269.2015:40
sp. zn. 1 Azs 269/2015 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobců: a) N. A., nar. X, a
b) nezl. H. F., nar. X, zastoupených Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem
Sevastopolská 378/16, Praha 10, proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství
policie Libereckého kraje, se sídlem Dr. E. Beneše 584/24, Liberec, o žalobě proti rozhodnutí
žalované ze dne 28. 10. 2015, č. j. KRPL-83274-43/ČJ-2015-180021-SV, v řízení o kasační
stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, ze dne
9. 11. 2015, č. j. 60 A 15/2015 – 113,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Kasační stížnost se zamítá .
III. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovaná je povinna nahradit žalobcům a) a b) náklady řízení o kasační stížnosti
ve výši 6.365 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
žalobců Mgr. Jindřicha Lechovského.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně a) a její nezletilý syn žalobce b) byli dne 31. 8. 2015 v obci Klíny
zadrženi hlídkou Obvodního oddělení policie Litvínov. Rozhodnutím ze dne 2. 9. 2015,
č. j. KRPL-83274-13/ČJ-2015-180021-SV, žalovaná zajistila žalobkyni a) za účelem správního
vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a to na dobu 90 dnů ode dne omezení osobní
svobody. Usnesením ze dne 16. 10. 2015 žalovaná zastavila řízení o správním vyhoštění
žalobkyně a) a téhož dne vydala rozhodnutí č. j. KRPL-83274-33/ČJ-2015-180021-SV o zajištění
žalobkyně a) podle §129 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015 za účelem
jejího předání podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým
se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti
o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní
příslušnosti v některém z členských států (dále jen „nařízení Dublin III“). Doba zajištění byla
stanovena na 61 dnů od okamžiku omezení osobní svobody. Jako důvod pro zajištění žalovaná
uvedla existenci vážného nebezpečí útěku žalobkyně a) ve smyslu čl. 28 odst. 2 ve spojení s čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III s ohledem na její předchozí jednání, kdy neoprávněně
vstoupila na území České republiky z Maďarska s cílem neoprávněně vstoupit na území
Německa. Účastníkem řízení o zajištění žalobkyně a) byl také její nezletilý syn žalobce b).
[2] V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaná prodloužila zajištění žalobkyně a) podle
§129 odst. 5 zákona o pobytu cizinců o 29 dnů od uplynutí doby stanovené rozhodnutím ze dne
16. 10. 2015, tedy do 28. 11. 2015. Prodloužení zajištění žalovaná odůvodnila skutečností,
že s ohledem na probíhající kroky nezbytné pro předání žalobkyně a) zpět do Maďarska nebude
možné toto předání uskutečnit do 30. 10. 2015, tedy do doby stanovené původním rozhodnutím
o zajištění.
[3] Žalobci a) a b) napadli rozhodnutí žalované o prodloužení zajištění žalobkyně a) žalobou
u Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, který zrušil napadené rozhodnutí
v záhlaví označeným rozsudkem a vrátil věc žalované k dalšímu řízení. Krajský soud shledal
zajištění žalobkyně a) nezákonným, protože nemělo dostatečný zákonný podklad. Podmínkou
zajištění cizince podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III je existence vnitrostátním zákonem
vymezených objektivních kritérií pro posouzení nebezpečí útěku cizince. Český právn í řád taková
kritéria neobsahoval, čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III proto nebylo možné v posuzované věci
použít.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) brojila proti rozsudku krajského soudu kasační
stížností z důvodů, které podřadila pod §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Podle stěžovatelky krajský soud posoudil rozhodnou právní otázku nesprávně
a v důsledku chybného výkladu právních norem také zatížil rozsudek nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů.
[6] Článek 2 písm. n) nařízení Dublin III jednoznačně vymezuje definici „ nebezpečí útěku“
jako existenci „důvodů, které se zakládají na objektivních kritériích vymezených právními předpisy, pro které
je možné se v konkrétním případě domnívat, že žadatel nebo státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní
příslušnosti, na které se vztahuje řízení o přemístění, může uprchnou t“. Nařízení je sekundárním
pramenem práva EU, který je bezprostředně závazný ve všech svých částech, aniž by bylo třeba
jej inkorporovat nebo transformovat do právních předpisů členských států. Správní orgány proto
byly povinny nařízení Dublin III aplikovat bez ohledu na vnitrostátní předpis.
[7] Podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III mohou členské státy zajistit dotyčnou osobu
za účelem jejího přemístění podle tohoto nařízení, „existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě
posouzení každého jednotlivého případu, a pouze pokud je zajištění přiměřené a nelze účinně použít jiná mírnější
donucovací opatření “. Pokud rozhodnutí o zajištění obsahuje vedle obecných podmínek také
všechny tři prvky vyžadované citovaným čl. 28, je třeba jej považovat za zákonné, přestože
vnitrostátní předpis objektivní kritéria váženého nebezpečí útěku přímo nedefinuje.
[8] Stěžovatelka shledala v posuzované věci vážné nebezpečí útěku, neboť žalobkyně a) již
dříve nedodržela stanovená pravidla, vycestovala z Maďarska před skončením řízení
o mezinárodní ochraně a z jejích tvrzení bylo zřejmé, že nehodlá zůstat v České republice,
ale chce dále cestovat do Německa.
[9] Absolutní požadavek na zákonné zakotvení objektivních kritérií pro posouzení vážného
nebezpečí útěku by byl zbytečně formalistický. V evropském měřítku nemá pojem „zákon“
jednoznačný význam. Například Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) jej vykládá
v širším smyslu a zahrnuje pod něj i judikaturu a správní praxi, a to i v kontextu omezení osobní
svobody podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen
„Úmluva“, viz např. rozsudek ze dne 9. 7. 2009, Mooren proti Německu, stížnost č. 11364/03,
odst. 76 a 90-97). K výkladu pojmu vážné nebezpečí útěku existuje ustálená judikatura
Nejvyššího správního soudu. Dosavadní správní praxe je s touto judikaturou v souladu,
je předvídatelná a nevykazuje prvky svévole.
III. Vyjádření žalobců a) a b)
[10] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobci podotkli, že stěžovatelka zkreslila pojem
nepřezkoumatelnost rozsudku, pokud tvrdila, že napadený rozsudek trpí touto vadou, protože
je založen na chybném výkladu právních norem. Pokud by byl rozsudek založen na chybném
výkladu práva, nemělo by to vliv na jeho přezkoumatelnost, ale právě tento „ chybný výklad “ by byl
otázkou, kterou by se Nejvyšší správní soud mohl při svém přezkumu za bývat. Z kasační
stížnosti není zřejmé, z čeho konkrétně stěžovatelka nepřezkoumatelnost dovozuje.
[11] Žalobci si jsou vědomi, že existují různé postoje k rozhodné právní otázce týkající
se nemožnosti aplikace institutu zajištění podle §129 zákona o pobytu cizinců z důvodu
zřetelného opomenutí zákonodárce vymezit pojem vážné nebezpečí útěku. Právě s ohledem
na skutečnost, že se v současné době jedná o nejistou otázku, mělo by být k použití tohoto
institutu přistupováno opatrněji a zdrženlivěji. Zajištění představuje potenciální nenapravitelný
zásah do základního práva na svobodu. Je proto třeba přiklonit se k výkladu, který do základního
práva zasahovat nebude.
[12] Ke zbavení osobní svobody může dojít pouze na základě jasného a jednoznačného
právního předpisu. Nedostatky existujícího institutu zajištění není možné nah radit soudními
definicemi. Žalobci proto setrvali na stanovisku, že v období do 17. 12. 2015 nebylo možné
zajistit cizince podle §129 zákona o pobytu cizinců, protože s ohledem na chybu zákonodárce
nebylo dané ustanovení aplikovatelné.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
IV.1 Přerušení řízení
[13] Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení kasační stížnosti zjistil, že rozhodná
právní otázka úzce souvisí s předběžnou otázkou, kterou předložil Soudnímu dvoru EU
usnesením ze dne 24. 9. 2015, č. j. 10 Azs 122/2015 – 88: „Má samotná skutečnost, že zákon
nevymezil objektivní kritéria pro posuzování vážného nebezpečí útěku cizince [čl. 2 písm. n) nařízení
č. 604/2013 (Úř.věst. L 180, 29.6.2013, s. 31)], za následek neaplikovatelnost institutu zajištěn í dle
čl. 28 odst. 2 téhož nařízení? “
[14] Výsledek řízení před Soudním dvorem byl podstatný i pro rozhodnutí v nyní posuzované
věci, Nejvyšší správní soud proto rozhodl podle §48 odst. 3 písm. d) za použití §120 s. ř. s.
o přerušení řízení do rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce (usnesení ze dne
3. 2. 2016, č. j. 1 Azs 269/2015 – 37).
[15] Soudní dvůr rozhodl v dané věci rozsudkem ze dne 15. 3. 2017, Al Chodor, C-528/15.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem I. tohoto rozsudku v souladu s §48 odst. 5
za použití §120 s. ř. s. o pokračování v řízení.
IV.2 Posouzení kasační stížnosti
[16] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Stěžovatelka tvrdila, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů,
který měl být způsoben chybným výkladem právních norem. Případný chybný výklad právních
norem by však byl otázkou věcného posouzení, nikoliv přezkoumatelnosti rozsudku.
Stěžovatelka netvrdila, že by úvahy krajského soudu nebyly dostatečným podkladem pro závěr,
ke kterému soud dospěl, a z obsahu dalších kasačních námitek vyplývá, že ve skutečnosti
s důvody napadeného rozsudku nesouhlasí a polemizuje s nimi. Nesouhlas s věcným
posouzením však nelze zaměňovat za nepřezkoumatelnost. Krajský soud vysvětlil, že zajištění
žalobkyně a) bylo nezákonné, protože mu chyběl zákonný podklad. Podmínkou zajištění cizince
podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III je existence vnitrostátním zákonem vymezených
objektivních kritérií pro posouzení nebezpečí útěku cizince. Taková kritéria však v zákoně
o pobytu cizinců nebyla vymezena. Nejvyšší správní soud považuje odůvodnění napadeného
rozsudku za dostatečné, srozumitelné a plně vyhovující požadavkům kladeným
na přezkoumatelnost soudních rozhodnutí.
[19] Pro odpověď na věcné námitky stěžovatelky jsou rozhodné závěry Soudního dvora
ve věci Al Chodor. Soudní dvůr uzavřel, že čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III ve spojení s jeho
čl. 28 odst. 2 ukládají členským státům povinnost stanovit obecně závazným právním předpisem
objektivní kritéria, na nichž se zakládají důvody, pro které je možné se domnívat, že žadatel
o mezinárodní ochranu, s nímž je vedeno řízení o přemístění, může uprchnout. Absence
takového právního předpisu má za následek neaplikovatelnost čl. 28 odst. 2 tohoto nařízení.
[20] Argumenty, jichž se stěžovatelka dovolává v kasační stížnosti, byly součástí úvah
Soudního dvora, ten je však odmítl. Soudní dvůr předně upozornil, že jakkoliv mají ustanovení
nařízení – na základě článku 288 SFEU a z důvodu samotné povahy nařízení a jejic h funkce
v systému pramenů unijního práva – ve vnitrostátních právních řádech obecně bezprostřední
účinek, aniž je třeba přijetí vnitrostátních prováděcích opatření, některá z těchto ustanovení
mohou pro účely svého uplatnění přijetí prováděcích opatření č lenskými státy vyžadovat. Tak
je tomu i v případě čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III, který výslovně požaduje, aby objektivní
kritéria definující existenci nebezpečí útěku byla „ vymezena právními předpisy“. Vzhledem k tomu,
že tato kritéria nebyla stanovena ani v nařízení Dublin III ani v jiném unijním právním aktu,
je jejich úprava v kontextu uvedeného nařízení věcí vnitrostátního práva.
[21] Soudní dvůr nesouhlasil s tím, že by pojem „právní předpisy“ uvedený v citovaném
ustanovení mohl být chápán tak, že zahrnuje ustálenou judikaturu, která případně potvrzuje
ustálenou správní praxi. Zajištění cizince je omezením výkonu základního práv a na svobodu
zakotveného v čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina EU“).
Z čl. 52 odst. 1 Listiny EU vyplývá, že každé omezení výkonu tohoto práva musí být stanoveno
zákonem a musí respektovat podstatu tohoto práva a zásadu proporcionality. Zároveň s ohledem
na čl. 52 odst. 3 Listiny EU je třeba pro účely výkladu čl. 6 Listiny EU zohlednit čl. 5 Úmluvy
jakožto minimální úroveň ochrany. Podle ESLP přitom musí být veškeré zbavení svobody
zákonné nejen v tom smyslu, že musí mít právní základ ve vnitrostátním právu, ale tato
zákonnost se týká také kvalitativní stránky zákona a znamená, že vnitrostátní zákon dovolující
zbavení svobody musí být při svém uplatňování dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný,
aby se zabránilo veškerému riziku svévole (viz rozsudek ESLP ze dne 21. 10. 2013, Del Río Prada
proti Španělsku, stížnost č. 42750/09, odst. 125).
[22] Zajištění žadatelů je proto podle Soudního dvora podmíněno dodržováním striktních
záruk, jimiž jsou existence právního základu, srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost
a ochrana před svévolí. S ohledem na účel dotčených ustanovení a na vysokou úroveň ochrany,
která vyplývá z jejich kontextu, může požadavky na srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost,
a zejména na ochranu před svévolí splňovat jedině obecně závazný právní předpis. Taková
ustálená judikatura, jako je judikatura, o niž jde ve věci v pův odním řízení, která potvrzuje
ustálenou praxi cizinecké policie, každopádně nemůže být podle Soudního dvora dostačující.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že odkaz Soudního dvora na „judikaturu, o niž
jde ve věci v původním řízení “ plně dopadá i na nyní posuzovanou věc, neboť s ohledem
na skutečnost, že předběžnou otázku ve věci Al Chodor podal Nejvyšší správní soud, měl Soudní
dvůr příležitost vyslovit se přímo k české judikatuře, které se dovolává stěžovatelka v nyní
posuzované kasační stížnosti. Kritéria pro zajištění stanovená v této judikatuře nemohou
nahradit požadavek na jejich zakotvení v zákoně.
[23] Závěrem Soudní dvůr zdůraznil, že nevymezení objektivních kritérií obecně závazným
právním předpisem vede k protiprávnosti zajištění a neaplikovatelnosti čl. 28 odst. 2 nařízení
Dublin III.
[24] Skutečnost, že zákon o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015 neobsahoval
vymezení objektivních kritérií pro posouzení existence nebezpečí útěku, není mezi účastníky
řízení sporná. Taková kritéria byla do uvedeného zákona doplněna až novelou provedenou
zákonem č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015. Rozhodnutí o prodloužení zajištění
žalobkyně a), které je předmětem nyní posuzované věci, bylo vydáno dne 28. 10. 2015,
tj. za právního stavu, kdy zákon neobsahoval dostatečný podklad pro zajištění cizince za účelem
jeho předání podle nařízení Dublin III. Krajský soud tedy správně zrušil napadené rozhodnutí
stěžovatelky pro nezákonnost.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[25] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízen í o kasační
stížnosti úspěšná, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnými byli
v posuzované věci žalobci a) a b), protože výsledkem řízení před správními soudy bylo zrušení
správního rozhodnutí, které napadli žalobou. Žalobci byli v řízení o kasační stížnosti zastoupeni
advokátem a náleží jim náhrada nákladů řízení. Ta je představována náklady na zastoupení,
přičemž při společném zastoupení více osob přísluší zástupci odměna za úkon právní služby
ve vztahu ke každému z nich snížená o 20 %, tj. snížená odměna za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti) ve vztahu ke každému z žalobců činí 2 x [3.100 - (3.100 x 0,2)]
= 2 x [3.100 - 620] = 4.960 Kč [§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) a §12 odst. 4
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif)]. K této částce je nutno připočíst náhradu hotových výdajů zástupce
ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Tuto částku pak soud zvýšil podle §57 odst. 2
s. ř. s. o částku 1.105 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je zástupce jako plátce
povinen odvést. Soud proto určil náklady řízení v celkové výši 6.365 Kč, které je stěžovatelka
povinna uhradit žalobcům a) a b) ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce žalobců Mgr. Jindřicha Lechovského.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. dubna 2017
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu