ECLI:CZ:NSS:2017:10.ADS.59.2016:27
sp. zn. 10 Ads 59/2016 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: M. S., zast. Mgr. Martinem
Bílým, advokátem se sídlem Olivova 553/3, Ostrava – Mariánské Hory, proti žalované: Česká
správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 1292/25, Praha 5, proti rozhodnutí žalované
ze dne 27. 10. 2015, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 25. 2. 2016, čj. 18 Ad 67/2015 – 12,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 2. 2016, čj. 18 Ad 67/2015 – 12, se ruší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce podal žalobu proti rozhodnutí žalované o přiznání starobního důchodu
ve výši 8 720 Kč měsíčně. Žalovaná při výpočtu důchodu neuznala žalobci vyměřovací základ
za období od 1. 1. 1986 do 30. 9. 1992, ve kterém pracoval v Elektrárně Třebovice. Toto období
žalovaná považovala za dobu vyloučenou ve smyslu §16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění.
Svůj postup odůvodnila tím, že společnost Dalkia Česká republika, a.s. – nástupnická společnost
uvedené elektrárny (od 1. 1. 2015 zapsána v rejstříku jako Veolia Energie ČR, a.s.) nedoložila
evidenční listy důchodového pojištění žalobce z důvodu jejich zničení při povodních,
a nebylo tedy možné zjistit jeho osobní vyměřovací základ. K potvrzení o zaměstnání za období
od 1. 10. 1983 do 30. 9. 1992 vystavenému zaměstnavatelem, které žalobce v řízení
před žalovanou doložil a ve kterém je uveden jeho průměrný hrubý (7 684 Kč) a čistý (6 304 Kč)
měsíční příjem, žalovaná nepřihlédla.
[2] Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl rozsudkem označeným v záhlaví. Soud dospěl
k závěru, že z průměrného čistého měsíčního výdělku žalobce uvedeného v potvrzení
o zaměstnání nelze při určení osobního vyměřovacího základu vycházet. Žalovaná podle soudu
postupovala správně, pokud období od 1. 1. 1986 do 30. 9. 1992 posoudila jako dobu vyloučenou
ve smyslu §16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost.
V kasační stížnosti namítá, že jeho příjmy ve vyloučeném období byly nadprůměrné
a že jejich zahrnutí do vyměřovacího základu by mělo vliv na výslednou výši starobního důchodu
v řádech stovek, příp. tisíc korun. Stěžovatel zdůrazňuje, že nemožnost dohledat údaje týkající
se vyloučeného období nevznikla jeho zaviněním. Nad rámec svých povinností doložil alespoň
jediný doklad, který měl k dispozici, a to potvrzení o zaměstnání (zápočtový list).
Neuznání zápočtového listu vede k bezpráví, neboť stěžovatel se nemá v nastalé situaci
jak bránit. Uvádí, že z rozhodnutí krajského soudu není patrné, v čem spočívá rozdíl mezi příjmy
pro pracovněprávní účely a pro účely důchodového pojištění. Pokud by nějaká odlišnost
mezi těmito příjmy existovala, je možné ji podle stěžovatele zjistit a odstranit. Způsob výpočtu
příjmu pro pracovně právní účely i pro účely důchodového pojištění byl v rozhodné době
dán tehdy účinnými právními předpisy. Je tedy bez jakýchkoli obtíží možné s využitím těchto
pravidel z příjmu zjištěného pro pracovně právní účely zjistit příjem využitelný při výpočtu
osobního vyměřovacího základu. Tento postup je na místě zvláště tehdy, pokud není možné
bez viny stěžovatele zjistit příjem v takové výši, která by mohla sloužit pro účely důchodového
pojištění. Podle stěžovatele žádný právní předpis nevymezuje přípustné, resp. nepřípustné
způsoby prokazování příjmu. Žalovaná pochybila, pokud jím doložený zápočtový list neuznala.
[4] Stěžovatel dále uvádí, že archiv soukromé společnosti nemůže být jediným místem,
kde lze zjistit údaje o jeho příjmech. Poukazuje na povinnosti zaměstnavatele podle zákona
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečí, a zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, údaje evidovat a předkládat příslušným státním orgánům.
Údaje o jeho příjmech by tudíž měly být vedeny v archivech státních orgánů,
a pokud ne, žalovaná měla vycházet z podkladů předložených stěžovatelem tak, aby mu nastalá
situace nebyla (bez jeho zavinění) na újmu. Navrhuje, aby žalovaná vycházela z jeho příjmu
za rok 1992 a takto zjištěný průměrný příjem s využitím koeficientu nárůstu použila
i pro předcházející roky. Připouští, že takto zjištěný příjem nebude přesný, ale výsledná odchylka
od skutečného stavu bude menší než při vyloučení celé uvedené doby.
[5] Stěžovatel se cítí být poškozen bez své viny jen proto, že zaměstnavatel nebyl schopen
jeho příjmy doložit. V této souvislosti navíc upozorňuje, že podnik, pro který pracoval,
byl vlastněný státem. Namítá, že nesprávný postup žalované a následné pochybení krajského
soudu vede ke zkrácení jeho ústavně zaručeného práva na přiměřené hmotné zabezpečení
ve stáří, a odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/07, bod 49,
a ze dne 26. 9. 2013, sp. zn. I. ÚS 215/12, bod 24).
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve ověřil, zda kasační stížnost splňuje formální náležitosti
a shledal, že je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.),
a že stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti; neshledal přitom vady,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[8] Stěžovatel zejména namítá, že v případě zničení evidenčních listů důchodového pojištění
bez jeho zavinění měla žalovaná přihlížet k potvrzení o zaměstnání, které doložil. Je přesvědčen,
že z údajů tam uvedených je možné při aplikaci právních předpisů účinných v té době zjistit
výši osobního vyměřovacího základu.
[9] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že o sobní vyměřovací základ je měsíční průměr
úhrnu ročních vyměřovacích základů. Při stanovení osobního vyměřovacího základu
se z rozhodného období, z něhož se zjišťují příjmy pro výpočet důchodu, vylučují některé
zákonem stanovené doby, tzv. vyloučené doby (viz §16 odst. 1, 3 a 4 zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění).
[10] Žalovaná v řízení o přiznání dávky důchodového pojištění postupuje podle zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen „zákon o sociálním
zabezpečení“), a to části šesté hlavy druhé a páté, a dále podle §108 tohoto zákona;
pro toto řízení platí podpůrně obecné předpisy o správním řízení.
[11] Podle §16 odst. 4 písm. c) zákona o důchodovém pojištění platí, že vyloučenými dobami
jsou […] doby c) po které pojištěnec byl poplatníkem pojistného na pojištění, nelze-li zjistit výši jeho vyměřovacích
základů.
[12] Podle §38 zákona o sociálním zabezpečení je základním důkazním prostředkem
k osvědčení doby pojištění a získaných vyměřovacích základů evidenční list důchodového
pojištění. Zákon o sociálním zabezpečení však neobsahuje ucelenou úpravu dokazování.
V případě absence evidenčního listu, tento zákon uvádí výčet povinných důkazů pouze ve vztahu
k určitým dobám pojištění. Např. podle §85 odst. 5 cit. zákona lze k prokázání doby pojištění
použít čestného prohlášení nejméně dvou svědků a žadatele o důchod, nelze-li tuto dobu
prokázat jinak. Pro účely určení výše osobního vyměřovacího základu však cit. zákon nestanoví
žádný povinný důkaz. Pokud tedy nelze evidenční list důchodového pojištění dohledat,
žalovaná aplikuje obecná pravidla pro dokazování upravená správním řádu (vyjma speciální
úpravy v §85 zákona o sociálním zabezpečení).
[13] Žalovaná je povinna v rámci své rozhodovací činnosti shromáždit dostatečné množství
podkladů tak, aby spolehlivě zjistila skutkový stav věci (viz §3 správního řádu).
Podle §51 a násl. správního řádu platí, že k provedení důkazů lze užít všech důkazních
prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny
v rozporu s právními předpisy, a to zejména listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký
posudek.
[14] Tato obecná ustanovení jsou ohledně dokazování výše vyměřovacího základu dále
konkretizována judikaturou NSS. V rozsudku NSS ze dne 27. 10. 2010, čj. 3 Ads 78/2010-93,
se k této otázce uvádí: „[p]latové výměry a další doklady o vyměření mzdy či jiné doklady o průběhu
pracovního poměru (např. zápočtový list) nejsou dostatečně podrobným zdrojem informací k určení vyměřovacích
základů za příslušnou dobu pojištění, neboť nezaznamenávají příjem za každý jednotlivý měsíc.
Z údajů uvedených v platových výměrech nelze vyčíst podrobnosti o průběhu žalobcova pracovního
poměru, tzn. zejména, zda žalobce pracoval každý měsíc, zda nečerpal neplacené volno či nemocenské
či zda za něj bylo po celou dobu odváděno pojistné, popř. v jaké výši.“ (k tomu srov. také rozsudek NSS
ze dne 25. 8. 2005, čj. 6 Ads 58/2004-36).
[15] Nejvyšší správní soud se možností užití jiných důkazních prostředků zabýval
také v rozsudku ze dne 11. 7. 2013, čj. 4 Ads 28/2013-22, a dospěl k následujícímu
závěru: „[j]estliže je možné při stanovení osobního vyměřovacího základu a starobního důchodu pojištěnce
i bez evidenčního listu důchodového pojištění (zabezpečení) postavit najisto aspoň minimální výši jeho vyměřovacího
základu za příslušný kalendářní rok a pro pojištěnce je takový postup výhodnější, není žádný důvod pro vyloučení
veškeré doby pojištění jím získané v tomto roce podle §16 odst. 4 písm. c) zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění.“ V daném případě neměla Česká správa sociálního zabezpečení k dispozici
evidenční listy důchodového pojištění žadatelky o důchod, ani její mzdové listy za roky 1986,
1987 a 1988. Česká správa sociálního zabezpečení považovala proto uvedené období
za dobu vyloučenou ve smyslu §16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění. Z tvrzení žadatelky
a výslechu jejího nadřízeného však zcela jednoznačně vyplynulo, že v uvedených letech se oproti
roku 1985 její základní hrubá mzda nesnížila a že i výše jejích odměn zůstala nezměněna;
to potvrdil i mzdový list za rok 1989. Žadatelka doložila také potvrzení o dočasné pracovní
neschopnosti, o ošetřování člena rodiny a o jejím nástupu na mateřskou dovolenou,
z nichž bylo zcela zřejmé, ve kterých konkrétních dnech od roku 1986 do roku 1988 jí náležely
dávky nemocenského pojištění a jaké doby se vylučovaly pro účely zjišťování jejího hrubého
výdělku. V této situaci Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že bylo možné určit alespoň přesnou
minimální výši vyměřovacích základů žadatelky za roky 1986 až 1988, a to i přesto, že Česká správa
sociálního zabezpečení neměla za uvedené období k dispozici evidenční listy důchodového
pojištění, ani mzdové listy žadatelky.
[16] Evidenční list důchodového pojištění je nutno považovat za stěžejní důkaz
dob zaměstnání a příjmů. Zákon však nevylučuje užití jiných důkazních prostředků
(zejména mzdových listů, příp. jiných listinných důkazů) a judikatura NSS tento výklad
jednoznačně potvrzuje, zejména pokud je takový postup pro stěžovatele příznivější.
Bude se jednat zejména o situace, kdy žadatel dosahoval ve vyloučeném období nadprůměrných
výdělků a odváděl tomu odpovídající částku na důchodové pojištění. Vyloučení takové doby
pro účely určení výše vyměřovacího základu se může negativně projevit při výpočtu výsledné
výše důchodu, a to v řádech několika stovek, příp. tisíc Kč. Aplikace §16 odst. 4 zákona
o důchodovém pojištění tedy může být pro žadatele o důchod za určitých okolností nevýhodná.
[17] Předložené potvrzení o zaměstnání krajský soud vyhodnotil tak, že v něm „je uveden
průměrný čistý měsíční příjem 6 304 Kč. Jedná se o průměrný měsíční výdělek žalobce vyčíslený pro pracovně
právní účely podle zákona č. 1/1992 Sb., účinného v době vystavení potvrzení o zaměstnání, který způsob
výpočtu průměrného měsíčního výdělku upravoval v ust. §17. Průměrný výdělek pro pracovně právní účely
se podle tohoto ustanovení zjišťoval z hrubé mzdy zúčtované zaměstnanci k výplatě v rozhodném období
a z doby odpracované v rozhodném období a tímto rozhodným obdobím bylo předcházející kalendářní čtvrtletí.
Pro účely důchodového pojištění – výpočet osobního vyměřovacího základu je tedy nepoužitelný.“
[18] Nejvyšší správní soud považuje shora cit. závěry krajského soudu za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Z odůvodnění krajského soudu není zřejmé, jaký je rozdíl
mezi průměrným výdělkem pro pracovněprávní účely a pro účely důchodového pojištění
a z jakých důvodů není možné při znalosti jednoho údaje (za použití tehdy platných právních
předpisů) určit „alespoň přesnou minimální výši vyměřovacích základů“ za vyloučené období v souladu
s výše citovanou judikaturou. Krajský soud se navíc ve svém odůvodnění omezil pouze
na posouzení relevance údaje o průměrném čistém měsíčním výdělku stěžovatele,
nijak se však nevypořádal s údajem o jeho průměrném hrubém měsíčním výdělku,
který je v předloženém potvrzení o zaměstnání také uveden. Krajský soud neposoudil,
zda je možné tento údaj použít pro určení přesné minimální výše vyměřovacích základů
za vyloučené období, příp. z jakých důvodů to možné není.
[19] Podle krajského soudu je důvodem pro aplikaci §16 odst. 4 zákona o důchodovém
pojištění „nesporně i nemožnost zjistit výši žalobcových vyměřovacích základů za uvedené období“.
S tím lze v obecné rovině souhlasit, neboť §16 odst. 4 výslovně předpokládá, že vyloučenými
dobami podle písm. c) jsou doby, po které pojištěnec byl poplatníkem pojistného na pojištění,
nelze-li zjistit výši jeho vyměřovacích základů. Z odůvodnění napadeného rozsudku
však není seznatelné, jakým způsobem krajský soud dospěl k závěru o tvrzené nemožnosti.
Krajský soud se nevyjádřil k úkonům žalované a správního orgánu prvního stupně,
které v souladu s ustanovením §3 správního řádu směřovaly, resp. měly směřovat
ke zjištění skutkového stavu.
[20] S ohledem na shora uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že námitky stěžovatele
jsou důvodné. Krajský soud se proto v dalším řízení bude zabývat zejména otázkou,
zda lze některý z údajů uvedených v potvrzení o zaměstnání použít k určení minimální
výše vyměřovacích základů a zohlední přitom dostupné evidenční listy důchodového pojištění
a jiné údaje o příjmech stěžovatele – byť se tyto nemusí vztahovat přímo k vyloučené době
(k tomu viz shora cit. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2013, čj. 4 Ads 28/2013-22). Výsledkem tohoto
posouzení bude závěr o tom, zda je možné zjistit alespoň přesnou minimální výši vyměřovacího
základu ve smyslu příslušných ustanovení zákona o důchodovém pojištění. Krajský soud přitom
posoudí, zda žalovaná v řízení o přiznání dávky důchodového pojištění dodržela požadavek
na dostatečné zjištění skutkového stavu a postupovala v souladu s §3 a §52 správního řádu.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[21] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů napadený rozsudek krajského soudu
zrušil podle §110 odst. 1 s. ř. s. a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[22] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným ve zrušovacím rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
[23] Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2017
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu