ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.124.2016:50
sp. zn. 10 As 124/2016 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Vodafone Czech
Republic, a. s., se sídlem náměstí Junkových 2808/2, Praha 5, zast. Mgr. Martinem Dolečkem,
advokátem, se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4, proti žalovanému: Český telekomunikační
úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, proti rozhodnutí předsedy Rady žalovaného ze dne
29. 4. 2013, čj. ČTÚ-105 036/2012-603, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 16. 2. 2016, čj. 3 A 74/2013-82,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejího zástupce Mgr. Martina
Dolečka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) vydal dne 17. 9. 2009 příkaz, kterým žalobkyni uložil
za správní delikt podle §118 odst. 8 písm. b) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických
komunikacích, pokutu ve výši 5 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Stěžovatel došel na základě vlastní kontroly k závěru, že žalobkyně nemá na svých internetových
stránkách uveřejněný návrh smlouvy o poskytování služeb elektronických komunikací,
čímž porušila svou povinnost podle §63 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích.
[2] Po odporu žalobkyně pokračoval stěžovatel ve správním řízení a následně vydal dne
14. 12. 2009 rozhodnutí čj. 76877/2009-631/Něm/A (dále jen „první rozhodnutí stěžovatele“),
kterým opětovně shledal žalobkyni vinnou ze správního deliktu podle §118 odst. 8 písm. b)
zákona o elektronických komunikacích a uložil jí pokutu ve výši 5 000 Kč a povinnost nahradit
náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Předseda Rady stěžovatele následně na základě
rozkladu žalobkyně první rozhodnutí stěžovatele zrušil rozhodnutím ze dne 22. 6. 2010,
čj. 6 491/2010-603 (dále jen „první rozhodnutí o rozkladu“), neboť dospěl k závěru,
že první rozhodnutí stěžovatele je nepřezkoumatelné. Podle jeho názoru nebyla výše sankce není
řádně odůvodněna a výrok o vině neobsahoval informaci, od jakého data dochází
k protiprávnímu jednání.
[3] Stěžovatel následně vydal dne 9. 9. 2010 rozhodnutí čj. 76877/2009-631/Něm/A
(dále jen „druhé rozhodnutí stěžovatele“), se shodným výrokem o vině jako v prvním
rozhodnutí stěžovatele a změněným výrokem o sankci, kterou zvýšil na 25 000 Kč. Stěžovatel
zároveň upravil odůvodnění výše udělené sankce. Na základě rozkladu žalobkyně předseda Rady
stěžovatele druhé rozhodnutí stěžovatele rozhodnutím ze dne 8. 11. 2010, čj. 122 293/2010-603
(dále jen „druhé rozhodnutí o rozkladu“), opět zrušil. Předseda Rady v rozhodnutí uvedl,
že stěžovatel provedl dokazování v potřebném a dostatečném rozsahu a ztotožnil se se závěrem
stěžovatele o závažnosti protiprávního jednání žalobkyně. Naproti tomu se neztotožnil se závěrem
správního orgánu I. stupně stran výše ukládané sankce. Podrobně popsal, jaká hlediska měl stěžovatel
vzít v potaz při ukládání sankce, a uvedl, že sankcionované jednání zasahuje ve značném rozsahu
do práv velkého počtu klientů a že považuje za nezbytné, aby bylo rozhodnuto o zvýšení sankce.
Zároveň předseda Rady v obecné rovině vytkl stěžovateli, že výrok druhého rozhodnutí
stěžovatele o vině stále dostatečně nevymezuje sankcionovaný skutek.
[4] Dne 22. 5. 2012 vydal stěžovatel rozhodnutí čj. ČTÚ-76877/2009-631/Něm/A .vyř.
(dále jen „třetí rozhodnutí stěžovatele“). Ve výroku rozhodnutí stěžovatel doplnil dobu,
po kterou sankcionované jednání trvalo, a žalobkyni udělil pokutu ve výši 2 000 000 Kč společně
s náhradou nákladů řízení. Předseda Rady stěžovatele rozhodnutím ze dne 29. 4. 2013,
čj. ČTÚ-105 036/2012-603 (dále jen „třetí rozhodnutí o rozkladu“), změnil k rozkladu žalobkyně
třetí rozhodnutí stěžovatele tak, že snížil udělenou pokutu na 1 000 000 Kč, ve zbytku rozhodnutí
potvrdil.
[5] Žalobkyně podala proti třetímu rozhodnutí o rozkladu žalobu, které městský soud
napadeným rozsudkem vyhověl a rozhodnutí zrušil. Městský soud dospěl k závěru,
že postup stěžovatele je obcházením zákazu změny v neprospěch odvolatele upravené §90
odst. 3 s. ř. Z rozhodnutí předsedy Rady stěžovatele plyne, že se mu uložená pokuta zdá příliš
nízká a v tomto smyslu dal ve svém druhém rozhodnutí o rozkladu správnímu orgánu prvního
stupně jediný závazný pokyn, a to ke zpřísnění sankce. Tím zneužil svou pravomoc
a jeho rozhodnutí je nezákonné.
II. Shrnutí kasační stížnosti, vyjádření žalobkyně
[6] Stěžovatel napadl včas podanou kasační stížností rozsudek městského soudu z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhl, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Městský soud dostatečně neposoudil, zda lze postup stěžovatele považovat za porušení
zásady zákazu reformace in peius. V napadeném rozsudku chybí vlastní úvahy soudu,
které jej vedly k závěru o porušení uvedené zásady ze strany předsedy Rady stěžovatele
jako rozkladového orgánu. Městský soud sice částečně odkazuje na související judikaturu NSS,
ale neuvádí žádné přezkoumatelné úvahy a odůvodněné právní závěry. Bez podrobnější
argumentace dovodil, že postup rozkladového orgánu stěžovatele byl závazným pokynem
ke zpřísnění sankce a tento postup bez bližšího hodnocení označil za obcházení zákazu
reformace in peius. Napadený rozsudek je z toho důvodu nepřezkoumatelný.
[8] Předseda Rady stěžovatele se jako rozkladový orgán nepohyboval pouze v rámci
přezkoumání napadeného rozhodnutí správního orgánu prvního stupně na základě rozkladu
žalobkyně, ale i v rámci své obecné přezkumné povinnosti, ve které zkoumá, zda napadené
rozhodnutí není v rozporu s právními předpisy. Při rozhodování o správním deliktu dochází
ke střetu veřejného zájmu na řádném potrestání pachatele správního deliktu a veřejného zájmu
na umožnění řádného a plného uplatnění procesních práv obviněného. Ve správním právu
trestním na rozdíl od práva trestního není přítomna strana v postavení veřejné obžaloby.
V takové situaci je nutné zodpovědět otázku, jak dalece se může správní orgán druhého stupně
vyjádřit k výši uložené sankce v odůvodnění svého rozhodnutí, aby nebyl „obviněn“ z obcházení
zásady zákazu změny k horšímu.
[9] Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že rozsudek městského soudu považuje
co do stěžovatelem namítaných skutečností za věcně správný a přezkoumatelný.
Opravné prostředky žalobkyně ve správním řízení vedly pouze k tomu, že původní sankce
byla zvýšena na dvousetnásobek. Stěžovatel sice neporušil zákaz uvedený v §90 odst. 3
s. ř. přímo, ale v odůvodnění svých rozhodnutí vždy jasně uvedl takový názor, aby v novém
prvostupňovém rozhodnutí došlo ke zvýšení sankce. Z třetího rozhodnutí stěžovatele jasně
vyplývá, že se správní orgán prvního stupně cítil vázán právním názorem předsedy
Rady stěžovatele, že pokuta má být zvýšena. Žalobkyně navrhla, aby NSS kasační stížnost zamítl
a přiznal žalobkyni náhradu nákladů řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a splňuje zákonné náležitosti podle
§106 odst. 1 s. ř. s.
[11] NSS přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatel ve své kasační stížnosti uplatnil. Nejprve se zabýval námitkou
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu.
[12] Z odůvodnění rozhodnutí krajského (městského) soudu musí být vždy patrné,
jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný a jak uvážil o podstatných skutečnostech, resp. jakým
způsobem postupoval při jejich posuzování. Pokud tomu tak není, je rozhodnutí
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů nebo nesrozumitelnost. Pro nesrozumitelnost
jsou nepřezkoumatelná zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti,
z nichž není možné zjistit, o jaké věci bylo rozhodováno nebo jak bylo rozhodnuto, jejichž výrok
je v rozporu s odůvodněním, která vůbec neobsahují právní závěry nebo jejichž důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2013, čj. 2 Azs 47/2003-130,
publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS; všechny citované rozsudky NSS jsou dostupné
na www.nssoud.cz). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů je založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního
rozhodnutí. Půjde zejména o případy, kdy soud opře své rozhodnutí o skutečnosti v řízení
nezjišťované, zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda nějaké důkazy
byly vůbec provedeny (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75,
publ. Pod č. 133/2004 Sb. NSS).
[13] Napadený rozsudek výše uvedeným kritériím vyhovuje. Se stěžovatelem lze souhlasit,
že odůvodnění je v části o žalobní námitce týkající se porušení zákazu změny v neprospěch
poměrně stručné, nicméně je z něj zcela patrné, z jakého skutkového stavu městský soud
vycházel, jak hodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil.
Městský soud přezkoumatelně objasnil, v čem spatřuje porušení zákazu změny v neprospěch
podle §90 odst. 3 s. ř., resp. jeho obcházení. Skutkový stav byl mezi stranami nesporný,
žalobkyně námitku porušení zákazu změny v neprospěch ve své žalobě vznesla a stěžovatel na ní
ve svém vyjádření k žalobě nijak nereagoval. Nynější nesouhlas stěžovatele s odůvodněním
a závěry rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudky NSS ze dne 29. 4. 2010,
čj. 8 As 11/2010-163 a ze dne 12. 11. 2013, čj. 2 As 47/2013-30).
[14] Vzhledem k přezkoumatelnosti napadeného rozsudku se NSS dále zabýval zbylými
kasačními námitkami stěžovatele. Předmětem kasační stížnosti je především otázka,
zda byl postup stěžovatele (jeho rozkladového orgánu) porušením zákazu změny v neprospěch
podle §90 odst. 3 s. ř., resp. obcházením tohoto zákazu.
[15] Podle §90 odst. 3 s. ř. platí, že odvolací správní orgán nemůže změnit napadené
rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou
shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným
zájmem. Toto pravidlo se v souladu s §152 odst. 5 s. ř. uplatní i na řízení o rozkladu.
[16] Otázkou obcházení zákazu vyjádřeného v §90 odst. 3 s. ř. se NSS ve své judikatuře
již zabýval. V rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 2 Afs 67/2013-53, na který správně poukázal
městský soud, NSS posuzoval situaci, ve které odvolací správní orgán zrušil rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně pouze ve výroku o uložení sankce a v odůvodnění jej zavázal
pokynem, aby uložil takovou sankci, která bude splňovat svůj preventivní účel. Výrok o vině byl
již v době druhého rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pravomocný. NSS dospěl
k závěru, že takový postup je obcházením zákazu změny v neprospěch, neboť odvolací správní
orgán neponechal prostor pro úvahu, k níž by bylo možno dospět při doplnění skutkových zjištění.
Pokud by celní úřad znovu vážil o vině i o pokutě a měl k dispozici další, dříve nezohledněné poznatky,
byla by snad nová úvaha o výši pokuty možná. K možnosti prolomení zákazu změna v neprospěch
s ohledem na veřejný zájem na řádném potrestání pachatele uvedl, že (z)nak „jiného veřejného zájmu“
pak označuje bezesporu jiný veřejný zájem, než je některý ze zájmů, které jsou se správním trestáním spojeny vždy
(například zájem na potrestání pachatele).
[17] Uvedené závěry byly dále rozvinuty v rozsudku NSS ze dne 1. 3. 2017,
čj. 6 Afs 169/2016-42, publ. pod č. 3551/2017 Sb. NSS. V něm NSS posuzoval skutkově
odlišnou situaci, ve které správní orgán druhého stupně zrušil prvostupňové rozhodnutí
jako celek, mj. pro nepřezkoumatelnost odůvodnění sankce, a správní orgán prvního stupně
následně doplnil dokazování, změnil časové vymezení skutku a uložil sankci vyšší
než v předchozím prvostupňovém rozhodnutí. NSS došel v této situaci k závěru, že zákaz změny
v neprospěch (v daném případě obsažený v §82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) nebrání
správnímu orgánu prvního stupně uložit přísnější sankci, pokud bylo jeho původní rozhodnutí v odvolacím řízení
jako celek zrušeno a správní orgán prvního stupně v novém řízení posoudil otázku viny i trestu v plném rozsahu.
[18] Z výše uvedených judikatorních závěrů především plyne, že uplatnění zásady zákazu
v neprospěch není ve správním trestání totožné s uplatněním této zásady v trestním řízení.
Tato skutečnost vychází již z toho, že z ústavněprávních předpisů nelze dovodit všeobecný zákaz
změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele, a to ani z práva na spravedlivý proces ve smyslu
čl. 36 Listiny základních práv a svobod (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009,
sp. zn. III. ÚS 880/08). V případě správního trestání se proto zákonodárci nabízí relativní
volnost zákonné úpravy pravidel odvolacího řízení a řízení následujícího po případném zrušení
rozhodnutí prvního stupně. Tomu odpovídá i rozdílnost úpravy uplatnění zásady zákazu
reformace in peius v platném právu. Obecná úprava je obsažena v §90 odst. 3 s. ř.,
která odvolacímu orgánu zakazuje změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele.
Změnit odvolání v neprospěch je možné v případě, že odvolání podal také jiný účastník
s odlišnými zájmy, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným
veřejným zájmem. Úpravu bez výjimek zvolil zákonodárce v řízení o přestupcích – v §98 odst. 2
zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, zavedl pro výroky o trestu,
náhradě škody a vydání bezdůvodného obohacení plošný zákaz změny v neprospěch
bez možnosti prolomení této zásady pro důvody uvedené ve správním řádu nebo jiné.
Obdobnou úpravu obsahoval i §82 dnes již zrušeného zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
Odlišnou úpravu zvolil zákonodárce v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže,
kde v §25a vyloučil mj. uplatnění ustanovení správního řádu o zákazu změny napadeného
rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Zákon o elektronických komunikacích žádnou speciální
úpravu neobsahuje, je v něm tedy nutné postupovat podle právní úpravy obsažené ve správním
řádu.
[19] Z výše uvedeného vyplývá, že uplatnění zásady zákazu změny v neprospěch není
ve správním trestání shodné s jejím uplatněním v trestním řízení. Judikatura NSS zároveň
dovodila, že v určitých případech může být postup odvolacího správního orgánu při zrušení
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně posuzován jako nezákonné obcházení zákazu
změny v neprospěch. Tak tomu je nepochybně v případě, kdy odvolací správní orgán zruší pouze
výrok o sankci s pokynem pro její zvýšení, zatímco výrok o vině se stane pravomocným
(srov. odstavec [16]). Naopak jako obcházení zákazu změny v neprospěch nebude zásadně
posuzována situace, kdy správní orgán v novém rozhodnutí posoudí odlišně otázku viny,
a to v natolik významných rozdílech, které si vyžadují změnu sankce.
[20] S ohledem na výše uvedené je pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti rozhodné,
jak postupoval správní orgán v projednávané věci a zda mělo výrazné zvýšení sankce podklad
v nově zjištěných poznatcích.
[21] Předseda Rady stěžovatele jako rozkladový orgán opakovaně zrušil prvostupňové správní
rozhodnutí. V prvním rozhodnutí o rozkladu uvedl, že odůvodnění sankce je nepřezkoumatelné
a není zřejmé, z jakého důvodu byla uložena pokuta ve výši 5 000 Kč, tedy v minimální výši
ve vztahu k zákonnému rozpětí. Správní orgán prvního stupně přitom hodnotil jako přitěžující
okolnost, že protiprávní jednání trvalo déle než čtyři roky. Pro další správní řízení rozkladový
orgán stěžovatele uvedl, že je nutné, aby byla na základě dosavadního dokazování uložena pokuta
ve výši odpovídající závažnosti protiprávního jednání (str. 8 prvního rozhodnutí o rozkladu).
Ze správního spisu je patrné, že stěžovatel po prvním rozhodnutí o rozkladu požádal žalobkyni
o vyjádření, od kdy poskytuje své služby na základě konkludentních smluv. Žádné jiné nové
poznatky si správní orgán prvního stupně neopatřil a z druhého rozhodnutí stěžovatele je zřejmé,
že již provedené důkazy nijak nově nehodnotil. Orgán prvního stupně ve svém druhém
rozhodnutí uložil sankci ve výši 25 000 Kč a doplnil odůvodnění výše sankce, ke které uvedl,
že je udělena při dolní hranici zákonného rozpětí, odpovídá míře zavinění a splňuje hlavně
výchovný a preventivní účel. Výrok o vině zůstal oproti prvnímu rozhodnutí stěžovatele zcela
nezměněn. Druhým rozhodnutí o rozkladu předseda Rady stěžovatele opět zrušil celé
prvostupňové rozhodnutí. V odůvodnění uvedl, že se ztotožňuje s posouzením závažnosti
jednání žalobkyně a provedené dokazování považuje za dostatečné. Předseda Rady se neztotožnil
pouze s výší ukládané sankce a uvedl, že pokuta ve výši 25 000 Kč je v rozporu se zákonem,
resp. Se smyslem zákonné úpravy z hlediska ochrany veřejného zájmu. Předseda Rady následně uvedl,
že (s) ohledem na rozsah porušování zákonné povinnosti, a to jak co do doby, tak co do počtu postižených
zákazníků, považuji za nezbytné a v souladu s veřejným zájmem, aby uložená sankce byla schopna plnit svou
trestající a zároveň výchovnou funkci, rozhodnout o jejím zvýšení. Orgán prvního stupně po druhém
rozhodnutí o rozkladu v souladu s názorem předsedy Rady o dostatečně provedeném dokazování
žádné nové skutečnosti nezjišťoval a rozhodl o uložení pokuty ve výši 2 000 000 Kč.
V odůvodnění výše sankce správní orgán prvního stupně přejal hodnocení předsedy
Rady o dopadu protiprávního jednání žalobkyně a řídil se jeho pokynem ke zvýšení pokuty.
V třetím rozhodnutí o rozkladu předseda Rady pokutu snížil na 1 000 000 Kč, a to s ohledem
na výši předchozích pokut.
[22] Z výše uvedených skutkových okolností je zřejmé, že předseda Rady stěžovatele dal
ve svém druhém rozhodnutí o rozkladu správnímu orgánu prvního stupně jednoznačný pokyn
ke zvýšení pokuty a zároveň uvedl, že skutková zjištění jsou dostatečná a je nutné pouze zvýšit
sankci. Za takové situace neměl správní orgán prvního stupně jinou možnost než opět
rozhodnout o vině a zvýšit uloženou pokutu. Jinými slovy, správní orgán prvního stupně
nepřezkoumával v novém (již třetím) rozhodnutí otázku viny a sankce v celém rozsahu.
Postup správního orgánu prvního stupně byl zcela jasně vymezen druhým rozhodnutím
o rozkladu a neumožňoval jiné rozhodnutí, než zvýšení sankce. Nejednalo se o nový přezkum
jednání žalobkyně po právní a skutkové stránce, doplnění dokazování a o změnu výroku o vině,
který by odůvodňoval změnu uložené sankce.
[23] Na výše uvedeném závěru nemůže nic změnit ani to, že druhé rozhodnutí o rozkladu
zrušilo i výrok o vině. Ten byl zrušen z důvodu pochybení stěžovatele, který ve výroku o vině
i přes závazný pokyn předsedy Rady neupravil ve svém druhém rozhodnutí výrok tak,
aby obsahoval dobu, po kterou byl správní delikt páchán. Podle §90 odst. 1 písm. c) může
odvolací správní orgán napadené rozhodnutí změnit, pokud tím účastníkovi, kterému je ukládána
povinnost, nehrozí újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se. Změna rozhodnutí má s ohledem
na procesní ekonomii při zachování zákonných podmínek přednost před zrušením rozhodnutí.
V situaci, kdy odvolací správní orgán upřesňuje napadený výrok rozhodnutí, jehož obsah zůstává
jinak nezměněn, je namístě rozhodnutí změnit (srov. obdobně rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2013,
čj. 8 As 6/2013-33). Doba trvání protiprávního jednání je zřejmá z odůvodnění všech tří
rozhodnutí stěžovatele. Žalobkyně proti době trvání jednání, které jí bylo dáváno za vinu,
nijak nebrojila a tato skutečnost byla po celou dobu řízení nesporná. Za takové situace mohl
předseda Rady stěžovatele přistoupit ke změně rozhodnutí bez způsobení újmy žalobkyni.
Tomu svědčí i odůvodnění druhého rozhodnutí o rozkladu, ve kterém předseda Rady k pokynu,
aby byl změněn výrok o vině výše uvedeným způsobem uvedl, že změnou výroku nebudou dotčena
práva účastníka řízení, neboť předmět řízení, resp. sankcionované jednání je patrné jak z odůvodnění napadeného
rozhodnutí, tak z podkladů, které byly podkladem pro jeho vydání, přičemž v tomto rozsahu byl předmět řízení
účastníku od počátku zahájení tohoto řízení znám. S těmito závěry NSS souhlasí, předseda Rady mohl
tímto způsobem upřesnit výrok rozhodnutí.
[24] Ustanovení §90 odst. 3 s. ř. upravující zákaz změny v neprospěch není možné vykládat
formálně tak, že odvolacímu správnímu orgánu nebo rozkladovému orgánu stačí najít jakoukoliv
záminku pro zrušení všech výroků prvostupňového správního rozhodnutí, aby tím otevřel cestu
k následnému zvýšení sankce a vyhnul se zákazu změny v neprospěch odvolatele. Takový výklad
by podstatu §90 odst. 3 s. ř. zcela vyprázdnil. Smyslem zásady zákazu změny v neprospěch
je garance odvolacího práva účastníka a zamezení tomu, aby byli účastníci odrazováni od podání
odvolání (rozkladu) hrozbou zhoršení jejich postavení. To ovšem neznamená,
že jakékoliv rozhodnutí správního orgánu prvního stupně fixuje navždy maximální možnou výši
sankce. Jak je uvedeno výše, pokud je prvostupňové správní rozhodnutí zrušeno v odvolacím
(rozkladovém) řízení pro vady řízení a rozpor s právními předpisy, nemůže ani teoreticky zakládat
legitimní očekávání účastníka, že by z něj bylo možné v dalším řízení vycházet.
O původně vyměřenou pokutu se nelze pro celé budoucí správní řízení opírat za každých
okolností jako o jakési závazné východisko pro stanovení konečné pokuty (srov. již citovaný
rozsudek NSS ze dne 1. 3. 2017, čj. 6 Afs 169/2016-48, a rozsudek NSS ze dne 4. 1. 2017,
čj. 6 As 261/2016-25). Právě toto rozlišení je výsledkem specifik správního práva trestního
oproti právu trestnímu. Specifika správního trestání však v žádném případě neodůvodňují
možnost obcházet zákaz změna v neprospěch postupem, jakým to učinil předseda Rady
stěžovatele.
[25] NSS neshledal důvodnou ani námitku stěžovatele, že rozsudek městského soudu vede
k závěru, že odvolací správní orgán se nemůže v rámci přezkoumání prvostupňového správního
rozhodnutí o sankci vyjádřit ani k tomu, zda uložená sankce je v souladu s právní úpravou
a požadavky soudní judikatury na odůvodnění sankce. Z odůvodnění napadeného rozsudku
žádný takový závěr neplyne. Úprava obsažená v §90 odst. 3 s. ř. umožňuje odvolacímu
správnímu orgánu nejen vyjádřit se k zákonnosti výše uložené sankce a jejího odůvodnění,
ale dokonce takovou sankci změnit k tíži odvolatele v případě nezákonnosti nebo porušení jiného
veřejného zájmu. V případě stěžovatele se ovšem nejednalo o vyjádření k zákonnosti pokuty,
která byla uložena v zákonném rozmezí a přezkoumatelně odůvodněna, ale o pokyn ke zvýšení
pokuty. Jiným veřejným zájmem nemůže být pouhý zájem na potrestání pachatele (srov. odstavec
[16]). Takový postup, jak plyne z výše uvedeného, je nedovoleným obcházením zákazu změny
v neprospěch, jak správně dovodil městský soud.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Námitky stěžovatele nebyly důvodné, NSS při přezkumu napadeného rozsudku
městského soudu nezjistil nedostatky, ke kterým by byl podle §109 odst. 4 s. ř. s. povinen
přihlížet z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední,
s. ř. s. zamítl.
[27] Stěžovatel neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Podle §60 odst. 1
s. ř. s. je stěžovatel povinen uhradit náklady, které žalobkyně v řízení o kasační stížnosti důvodně
vynaložila. Za tyto náklady je nutno považovat odměnu zástupce žalobkyně za jeden úkon právní
služby, kterým je sepsání vyjádření ke kasační stížnosti, tj. písemné podání soudu ve věci samé
[§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Za tento úkon právní služby zástupci žalobkyně náleží
mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5
advokátního tarifu], která se zvyšuje o paušální náhrady hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý
úkon [§13 odst. 3 advokátního tarifu]. Celkově tedy zástupci žalobkyně náleží 3 400 Kč
a dále částka odpovídající DPH ve výši 21 %, celkem tedy 4 114 Kč. Tuto částku je stěžovatel
zástupci žalobkyně povinen vyplatit do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2017
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu