ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.156.2017:119
sp. zn. 10 As 156/2017 - 119
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: BONVER WIN, a. s.,
se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava - Hrabůvka, zast. JUDr. Stanislavem Dvořákem,
advokátem, se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) město Varnsdorf,
se sídlem Nám. E. Beneše 470, Varnsdorf, a II) statutární město Brno,
se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 9. 2014,
čj. MF-124790/2013/34-2901-RK, ze dne 8. 9. 2014, čj. MF-124778/2013/34-2901-RK,
ze dne 8. 9. 2014, čj. MF 106047/2013/34-2901-RK, ze dne 8. 9. 2014, čj. MF-124806/2013-34-
2901-RK, ze dne 8. 9. 2014, čj. MF 124787/2013/34-2901-RK, ze dne 8. 9. 2014,
čj. MF-124780/2013-34-2901-RK, v řízení o kasačních stížnostech žalobkyně a žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, čj. 10 Af 82/2014-118,
o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
I. V řízení se p o k raču j e.
II. Kasační stížnosti se n ep ři zn áv á odkladný účinek.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný ve správním řízení zrušil povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných
podobných her z důvodu jejich rozporu s ustanoveními obecně závazných vyhlášek obcí
(Podbořany, Žatec, Bílina, Varnsdorf, statutární město Brno). Městský soud přisvědčil námitce
žalobkyně v tom, že obecně závazné vyhlášky (konkrétně obecně závazná vyhláška č. 4/2012
města Varnsdorf a obecně závazná vyhláška č. 18/2011 statutárního města Brno – dále jen
„OZV“) jsou nezákonné, diskriminačního charakteru a v rozporu s právem EU.
Z tohoto důvodu dospěl městský soud k závěru, že v důsledku nezákonnosti OZV,
chyběl zákonný podklad pro rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 12. 2013,
čj. MF-58684/3/2013/34, ze dne 8. 9. 2014, čj. MF-124787/2013/34-2901-RK, ze dne
2. 12. 2013, čj. MF-61119/5/2013/34, ze dne 8. 9. 2014, MF-124780/2013/34-2901-RK, ze dne
22. 11. 2013, čj. MF-60658/3/2013/34, a ze dne 8. 9. 2014, čj. MF-124806/2013/34-2901-RK.
Městský soud citovaná rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ve zbývající části týkající se přezkumu rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2014,
čj. MF-124790/2013/34-2901-RK, ze dne 8. 9. 2014, čj. MF-124778/2013/34-2901-RK,
a ze dne 8. 9. 2014, čj. MF-106047/2013/34-2901-RK, městský soud žalobu zamítl.
Žalovaný a žalobkyně napadli v záhlaví uvedený rozsudek městského soudu kasačními
stížnostmi.
[2] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 29. 8. 2017, čj. 10 As 156/2017-104,
řízení o kasačních stížnostech žalobkyně a žalovaného přerušil, protože zjistil, že rozšířenému
senátu byla předložena otázka, jejíž zodpovězení by mohlo mít vliv na posouzení věci samé
v rámci řízení o kasačních stížnostech žalobkyně a žalovaného. Pro účely rozhodnutí o návrhu
žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní soud tímto
usnesením rozhodl, že v řízení o kasačních stížnostech žalobkyně a žalovaného se pokračuje.
[3] Žalovaný podal dne 30. 8. 2017 návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
V návrhu žalovaný uvedl, že postupem podle §43 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách, neporušil ústavní práva provozovatelů loterií, ani zákon o loteriích.
Je toho názoru, že pokud nastanou v průběhu platnosti povolení k provozování určité činnosti
okolnosti vylučující provoz těchto zařízení (např. provoz nově reguluje obecně závazná vyhláška),
může být povolení provozovatelům odejmuto; nejedná se přitom o narušení principu legitimního
očekávání provozovatelů loterií (v této souvislosti odkázal na judikaturu Ústavního soudu).
[4] Žalovaný dále uvádí, že jinou osobou ve smyslu §73 odst. 2 s. ř. s. jsou v daném případě
obce, které OZV o regulaci provozu loterií a jiných podobných her vydaly. Obce tímto postupem
v rámci samostatné působnosti naplňují legitimní cíl, který je zároveň i důležitým veřejným
zájmem, tj. ochranou před negativními sociálními dopady neregulovaného provozu loterií
a jiných podobných her. Žalovaný v této souvislosti cituje z nálezu Ústavního soudu, sp. zn.
Pl. ÚS 56/10, bod 37: „[…] loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky
akceptovaných aktivit, […] mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém
důsledku i širšího okolí. […] Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým
koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími
společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci.“
Současně uvádí, že případný zásah do práv provozovatele loterií a jiných podobných her
spočívající v tvrzeném legitimním očekávání, že předmětná povolení nebudou po dobu jejich
platnosti předčasně zrušena, je pouze zásahem do práv soukromého subjektu. Je přesvědčen,
že takový zásah nelze co do významu a důležitosti nadřadit veřejnému zájmu obcí na regulaci
místního pořádku.
[5] Žalovaný vyjádřil také obavy z následků případného budoucího zrušujícího rozsudku
Nejvyššího správního soudu s tím, že v mezidobí může žalovaný rozhodnout v souladu
s dosavadním právním názorem městského soudu opačným způsobem a v důsledku obživnutí
původně (zrušených) správních rozhodnutí budou existovat dvě odlišná či dokonce opačná
rozhodnutí žalovaného o téže věci. Závěrem poukázal na skutečnost, že městský soud se ve svém
rozsudku odchýlil od své dosavadní praxe i praxe NSS a Ústavního soudu. Z tohoto důvodu jsou
proto dány zvláštní okolnosti případu, které umožňují v souladu s §107 odst. 1 ve spojení s §73
odst. 2 a 4 s. ř. s. přiznat kasační stížnosti odkladný účinek.
[6] Žalobkyně k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedla, že žalovaným tvrzený
soulad s veřejným zájmem nepatří mezi kritéria rozhodná pro přiznání odkladného účinku a soud
ho tedy nemůže zohlednit. Žalobkyně namítá, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
by bylo v rozporu s veřejným zájmem na ochraně svobod a práv jednotlivců před nezákonným
jednáním veřejné moci a na ochraně práva na podnikání. Naopak je přesvědčena,
že žalovanému žádná újma nepřiznáním odkladného účinku nevznikne. Újma způsobená
nepřiznáním odkladného účinku žalovanému proto již z povahy věci nemůže být větší než újma
způsobená žalobkyni jeho přiznáním.
[7] Podle §107 odst. 1 s. ř. s., nemá kasační stížnost odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat; §73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.
Jde o institut výjimečný, jehož účelem je ochránit adresáta veřejné správy před případnými
závažnými a v budoucnu těžce odstanitelnými negativními následky aktu veřejné správy
(srov. usnesení NSS ze dne 27. 1. 2012, čj. 2 As 132/2011-115). Při rozhodování o odkladném
účinku kasační stížnosti NSS zjišťuje kumulativní splnění zákonných předpokladů (§73 odst. 2
s. ř. s.), tj. 1) výraznou disproporcionalitu újmy způsobená stěžovateli v případě,
že účinky napadeného rozhodnutí nebudou odloženy, ve vztahu k újmě způsobené jiným
osobám, pokud by účinky rozhodnutí odloženy byly, a 2) absenci rozporu s důležitým veřejným
zájmem.
[8] Důvody možného vzniku nepoměrně větší újmy stěžovatele oproti jiným osobám
jsou vždy individuální, závislé pouze na konkrétní situaci stěžovatele. Povinnost tvrdit a prokázat
vznik újmy má proto stěžovatel, který musí konkretizovat, jakou újmu by pro něj znamenal výkon
nebo jiné právní následky rozhodnutí, z jakých konkrétních okolností vznik újmy vyvozuje,
a uvést její intenzitu. Stěžovatelem uvedená tvrzení musí svědčit o tom, že negativní následek,
jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu (resp. s napadeným správním
rozhodnutím) obává, by pro něj byl zásadním zásahem. Hrozící újma přitom musí být závažná
a reálná, nikoliv pouze hypotetická a bagatelní.
[9] Postavení žalovaného správního orgánu, kterému s. ř. s. přiznal legitimaci podat kasační
stížnost jako orgánu moci výkonné, spíše nasvědčuje tomu, že poskytnutím legitimace k podání
kasační stížnosti správnímu orgánu se vyjadřuje zájem na efektivitě působení objektivního práva
a jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví. Z tohoto hlediska
je nutno nazírat i na otázku odkladného účinku kasační stížnosti. Výše uvedené plně
koresponduje se zákonnou úpravou možností přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
podle §107 s. ř. s. za přiměřeného použití §73 odst. 2 s. ř. s., který umožňuje přiznat odkladný
účinek na návrh žalobce. Přiznání odkladného účinku na návrh žalovaného správního orgánu
bude důvodné pouze ve výjimečných případech: „S ohledem na postavení správního orgánu v systému
veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým
případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě.“ (k tomu viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49). V citovaném rozhodnutí rozšířený senát uvedl
jako příklady takových výjimečných situací vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě,
vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu
s vojenským materiálem zločinnému podniku.
[10] V nyní projednávané věci spatřuje žalovaný újmu zejména v narušení veřejného zájmu
na pokojném soužití v obci a udržení veřejného pořádku; poukazuje přitom na škodlivost
a neblahé důsledky loterijní a jiné hazardní činnosti.
[11] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že se v daném případě skutečně jedná o legitimní
veřejný zájem, resp. cíl, který obce v rámci své samostatné působnosti sledují, ani to,
že s provozem loterií a jiných podobných her se zpravidla pojí jisté negativní vlivy.
Obce za účelem dosažení tohoto cíle v rámci své samostatné působnosti vydávají OZV,
kterými regulují provoz loterií a jiných her. Příkladný výčet ojedinělých situací ve shora
cit. usnesení rozšířeného senátu, ve kterých je možné přiznat odkladný účinek kasační stížnosti,
není vyčerpávají – lze si jistě představit i jiné situace, které se mohou dotýkat právě i provozu
(společensky nežádoucích) činností, např. loterií a jiných podobných her. Nejvyšší správní soud
i přesto dospěl k závěru, že v projednávané věci koncepční pojetí OZV statutárního města Brna
a města Varnsdorf, ve spojení s argumentací žalovaného, nenasvědčují existenci újmy dle §73
s. ř. s., a to z následujících důvodů.
[12] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že městský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku poukázal na diskriminační povahu OZV z důvodu, že obce přistoupily k regulaci
loterijní činnosti v některých částech města bez náležitého odůvodnění. Městský soud proto zrušil
několik rozhodnutí žalovaného, v jejichž důsledku žalobkyně přišla o povolení k provozování
činnosti. Žalobkyně na základě tohoto zrušujícího rozsudku může na území obcí i nadále loterie
a jiné podobné hry provozovat. Aniž by NSS v této fázi řízení hodnotil správnost úvah
městského soudu (které budou předmětem následného meritorního přezkumu), ze správního
spisu je zřejmé, že OZV (včetně příloh) neobsahují plošný zákaz provozu loterií a jiných
podobných her na celém území města. Obce naopak přistoupily k zákazu provozování
předmětné činnosti jen v určitých částech města, a to s uvedením konkrétních ulic, příp. i čísel
popisných.
[13] Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že OZV omezily provoz loterijní činnosti a jiných
podobných her v obci pouze částečně. Žalovaný ve svém návrhu na přiznání odkladu pouze
zdůraznil nutnost ochrany před negativními sociálními dopady neregulovaného provozu loterií
a podobných her, neuvedl však žádné bližší údaje o tom, jaké části provozoven z jejich celkového
počtu nacházejícím se na území obce se zákaz vyjádřený v OZV týká. Je zřejmé,
že loterijní činnost je v obci provozována i bez ohledu na činnost žalobkyně, a naopak nelze
posoudit, v jakém rozsahu se zařízení provozovaná žalobkyní podílejí na uvedených negativních
sociálních důsledcích, v nichž žalovaný spatřuje závažnou újmu.
[14] Žalovaný se v hlavní argumentační části svého návrhu spokojil pouze s citací nálezu
Ústavního soudu ohledně obecné škodlivosti loterijní činnosti, narušení veřejného pořádku
a pokojného soužití v obci. NSS si v této situaci nemůže učinit úsudek o případných dopadech
nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti a takto obecná tvrzení nepovažuje za dostačující
k prokázání existence nenahraditelné újmy.
[15] Žalovaný podpořil svůj návrh na přiznání odkladného účinku tvrzením o možné
nesprávnosti rozsudku městského soudu a jeho odchýlení se od dosavadní judikaturní praxe
vyšších soudů. Tento argument nemůže obstát, neboť v podstatě vyžaduje, aby NSS předběžné
posoudil pravděpodobné úspěchy kasačních námitek (viz usnesení NSS ze dne 3. 12. 2012,
čj. 5 As 144/2012-27). Takové extenzivní užití institutu odkladného účinku je však nutno
odmítnout.
[16] Obava žalovaného z následného obživnutí správního rozhodnutí (v důsledku možného
zrušujícího rozsudku NSS) a z toho, že bude existovat více konkurujících
si (a dokonce i opačných) rozhodnutí je taktéž nedůvodná. NSS se takovou námitkou ve své
judikatuře již zabýval, přičemž konstantně dospívá k závěru, že tato skutečnost není sama o sobě
důvodem pro přiznání odkladného účinku (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58; či usnesení NSS ze dne 5. 8. 2015, čj. 2 Afs 174/2015-40).
[17] Vzhledem k tomu, že žalovaný neprokázal existenci nepoměrně větší újmy, nebylo
již nutné přistoupit k poměřování jím tvrzených skutečností s újmou, která by případně hrozila
třetím osobám, ani posuzovat případný rozpor s důležitým veřejným zájmem, který by v případě
přiznání odkladného účinku mohl hrozit.
[18] S ohledem na výše uvedené NSS dospěl k závěru, že důvody tvrzené žalovaným
nezakládají výjimečnou situaci, která by odůvodňovala přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti na návrh správního orgánu. NSS z výše uvedených důvodů odkladný účinek kasační
stížnosti podle §107 s. ř. s. ve spojení s §73 odst. 2 s. ř. s. nepřiznal; tím NSS žádným způsobem
nepředjímá své budoucí rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2017
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu