ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.217.2016:65
sp. zn. 10 As 217/2016 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Petra Mikeše v právní věci žalobkyně: Univerzita Jana Amose
Komenského Praha, s. r. o., se sídlem Roháčova 1148/63, Praha 3, zast. Mgr. Františkem
Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalované:
Akreditační komise, Karmelitská 7, Praha 1, ve věci ochrany před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu a ochrany proti nečinnosti správního orgánu,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2016,
čj. 6 A 192/2015-79,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) dlouhodobě působí jako vysoká škola se zaměřením
na humanitní a společenské vědy a do 30. 9. 2015 zabezpečovala mj. i navazující studijní program
„Speciální pedagogika“ se studijními obory „Speciální pedagogika“ a „Speciální
pedagogika - učitelství“. Dne 26. 5. 2015 doručila stěžovatelka Ministerstvu školství, mládeže
a tělovýchovy České republiky („MŠMT“) v souladu s §79 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb.,
o vysokých školách, ve znění účinném do 31. 8. 2016 („ZOVŠ“), žádost o prodloužení akreditace
studijního programu. Na základě posledního rozhodnutí MŠMT ze dne 21. 4. 2015
byla akreditace studijního programu platná do 30. 9. 2015.
[2] Dne 24. 9. 2015 bylo stěžovatelce doručeno stanovisko žalované, které mělo
být podkladem pro rozhodnutí MŠMT. Toto stanovisko bylo žalovanou doplněno k žádosti
MŠMT o úplný výčet důvodů dne 29. 9. 2016. Dne 30. 9. 2015 skončila platnost akreditace
Studijního programu bez toho, aby MŠMT ve věci samo rozhodlo. Dne 15. 10. 2015 MŠMT
vydalo usnesení čj. MSMT-33643/2015/5 o zastavení řízení pro zjevnou bezpředmětnost.
II. Průběh řízení před městským soudem
[3] Stěžovatelka podala dne 8. 10. 2015 u Městského soudu v Praze žalobu,
ve které se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu Akreditační komise.
Závazné stanovisko žalované bylo jediným oficiálním právním dokumentem zabývajícím
se meritem věci, který byl ve věci prodloužení akreditace studijního programu vydán.
Nezákonný postup žalované, především její prodlení (dostatečně odůvodněné závazné stanovisko
vydala pouhý jeden den před ukončením akreditace předmětného studijního programu),
byl bezprostřední příčinou toho, že MŠMT nestihlo vydat meritorní rozhodnutí včas a akreditace
studijního programu již nemohla být prodloužena. V důsledku všech nastalých skutečností
je stěžovatelka přesvědčena o nezákonnosti postupu žalované a o tom, že tímto postupem došlo
k nezákonnému zásahu do jejích veřejných subjektivních práv. Z procesní opatrnosti v petitu
požádala alternativně též o ochranu proti nečinnosti.
[4] MŠMT ve vyjádření k žalobě uvedlo, že v řízení o žádosti o prodloužení akreditace
již vydalo usnesení o zastavení řízení. Poukázalo, že Akreditační komise není orgán kompetentní
k vydávání meritorních rozhodnutí v dané věci, nýbrž působí při MŠMT, pro které zpracovává
a vydává stanoviska, která slouží jako podklad pro jeho rozhodování.
[5] Městský soud v napadeném usnesení uvedl, že nejsou splněny podmínky pro věcné
projednání žaloby, neboť žalovaná není správním orgánem, který by se mohl dopustit
nezákonného zásahu, či být nečinným. Akreditační komise nebyla oprávněna rozhodovat
v oblasti veřejné správy. Odkázal na ustanovení §83 ZOVŠ, s tím, že žalovaná pečovala o kvalitu
vysokoškolského vzdělávání, hodnotila činnost a posuzovala záležitosti týkající se vysokého
školství. Z ustanovení §84 odst. 2 ZOVŠ vyplývá, v jakých věcech vydávala stanoviska.
Dle soudu působila Akreditační komise v podstatě jako poradní orgán při MŠMT (jako poradní
orgán vlády byla zřízena také předcházející právní úpravou). Městský soud závěrem uvedl,
že Akreditační komise neměla postavení orgánu moci výkonné, ani nebyla jiným orgánem,
kterému bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
v oblasti veřejné správy.
III. Shrnutí kasační stížnosti stěžovatelky
[6] Stěžovatelka podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatelka
je přesvědčena, že se městský soud okolnostmi posuzovaného případu nezabýval dostatečně,
když žalobu odmítl na základě ryze formalisticky dovozené nedostatečné pasivní legitimace
žalované. Akreditační komise je správním orgánem, který je pasivně legitimovaným subjektem
v daném řízení. Žalovaná vydávala stanoviska dvojího typu: (1) stanoviska podle §85 odst. 2 až 4
ZOVŠ, která fakticky sloužila jako podnět pro MŠMT pro omezení, pozastavení či odnětí
akreditace; a (2) stanoviska podle §79 ZOVŠ, která byla závazným podkladem pro rozhodnutí
MŠMT o udělení či prodloužení akreditace. Vydání (a) pozitivního stanoviska spadajícího do této
druhé skupiny bylo přitom nezbytnou podmínkou pro vydání rozhodnutí o udělení akreditace
vedené MŠMT. MŠMT mohlo rozhodnout o udělení či prodloužení akreditace souhlasně pouze
v případě, kdy žalovaná nevydala nesouhlasné stanovisko (a contrario jen v případě,
kdy vydala stanovisko souhlasné). (b) Ustanovení §79 odst. 5 písm. f) ZOVŠ tedy zcela
eliminovalo možnost správního uvážení MŠMT, neboť v případě, že žalovaná vydala negativní
stanovisko k udělení akreditace, nemělo možnost toto rozhodnutí nikterak zvrátit.
V opačném případě, kdy žalovaná vydala stanovisko souhlasné, MŠMT i přes tuto skutečnost
nebylo povinno akreditaci udělit, a bylo mu ponecháno jisté, byť významně limitované, správní
uvážení. Vzhledem ke skutečnosti, že je vydání pozitivního stanoviska žalované conditio sine qua
non, bez níž nemůže k udělení akreditace dojít, je to právě žalovaná, která v předmětné věci
de facto rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. V konkrétní situaci
stěžovatelky v důsledku postupu žalované nedošlo vůbec k vydání meritorního rozhodnutí.
[7] Stěžovatelka dále namítá nedostatečné odůvodnění usnesení městského
soudu - pravomoci žalované byly převedeny na Akreditační úřad, jenž je explicitně označen
za správní orgán. Městský soud se omezil na prosté konstatování, že Akreditační komise
nenaplnila znaky správního orgánu, jelikož nebyla oprávněna rozhodovat v oblasti veřejné správy.
[8] Městský soud porušil právo stěžovatelky na spravedlivý proces a na podnikání.
Městský soud formalisticky a bez dostatečného odůvodnění žalobu odmítl, čímž zatížil své
rozhodnutí nepřezkoumatelností a nezákonností. Rozhodnutí žalované nebyla jinými správními
orgány (např. MŠMT) přezkoumána; znamená to, že o právech a povinnostech stěžovatelky
s konečnou platností de facto rozhodla Akreditační komise. V případě, že by přijala argumentaci
městského soudu, bylo by nutné konstatovat, že o právech a povinnostech stěžovatelky rozhodlo
těleso bez právního označení a pouhý poradní orgán. Dle názoru stěžovatelky z uvedeného
vyplývá, že na žalovanou je nutné v předmětné věci pohlížet jako na správní orgán se všemi
příslušnými důsledky. Je nutné konstatovat, že v případě, kdy bude s konečnou platností
potvrzeno odmítnutí správní žaloby, stěžovatelka již nebude mít k dispozici žádnou možnost,
jak dosáhnout řádného soudního přezkumu. Na základě všech výše uvedených argumentů
považuje napadené usnesení za nepřezkoumatelné, nesprávné a nezákonné, a navrhuje jeho
zrušení.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil přípustnost kasační stížnosti a shledal,
že stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, kasační stížnost podala včas a je řádně
zastoupena advokátem.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. V souladu s ustálenou judikaturou
platí, že: „[j]estliže krajský soud žalobu odmítl, přicházejí pro stěžovatele v úvahu pouze kasační důvody
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu,
přičemž pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek
vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu […]“ (viz rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
čj. 3 Azs 33/2004-98).
[11] Nezákonného zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. se může dopustit pouze správní orgán.
Jinými slovy, proti jednání subjektu, který není podle s. ř. s. správním orgánem, se nelze bránit
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Správní řád soudní definuje pojem správního
orgánu v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. , podle něhož se správním orgánem rozumí orgán moci výkonné,
orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo
svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy.
[12] Judikatura Nejvyššího správního soudu klade důraz na tzv. kompetenční (materiální)
pojetí „správního orgánu“.
[13] V minulosti Nejvyšší správní soud posuzoval např. činnost Archeologického ústavu
(rozsudek ze dne 5. 2. 2015, čj. 6 As 253/2014-40). Zdůraznil, že "za správní orgán nutno považovat
vykonavatele veřejné správy nadaného vrchnostenskými pravomocemi, nikoliv jakýkoliv subjekt naplňující
jakýmkoliv způsobem veřejný zájem". Z uvedeného vyplývá, že nikoli každá entita nadaná působností
v oblasti veřejné správy je vybavena i relevantní kompetencí, tj. pravomocí rozhodovat o právech
a povinnostech fyzických či právnických osob.
[14] Nejvyšší správní soud vycházel z kompetenčního hlediska také při posuzování povahy
zastupitelských úřadů (usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52).
V této souvislosti považoval za relevantní: "kompetenci přijímat žádosti včetně rozhodnutí o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti, o kompetenci odstraňovat nedostatky žádostí, v případě potřeby vyslýchat
žadatele a usnesením odkládat žádosti podané „nepříslušnému“ zastupitelskému úřadu". Zastupitelským
úřadům byly v tomto případě svěřeny (mimo jiné) vrchnostenské pravomoci.
[15] V souladu s výše citovanou judikaturou se Nejvyšší správní soud zaměřil na materiální
hledisko i v případě posouzení otázky, zda Akreditační komise je či není správním orgánem.
Bylo nutné posoudit, zda Akreditační komise disponuje prostředky ve smyslu §4 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., kterými by mohla zasáhnout do práv a povinností subjektů.
[16] Činnost Akreditační komise byla zakotvena v §83 a násl. zákona č. 111/1998 Sb.,
o vysokých školách, ve znění platném do 31. 8. 2016 (dále jen „zákon o vysokých školách“).
§83 upravoval složení Akreditační komise s tím, že způsob jejího jednání upraví Statut,
který schvaluje vláda. Podle §84 odst. 1 Akreditační komise pečovala o kvalitu vysokoškolského
vzdělávání a všestranně posuzovala vzdělávací a vědeckou, výzkumnou, vývojovou a inovační,
uměleckou, nebo další tvůrčí činnost vysokých škol. K tomuto cíli zejména hodnotila činnost
a posuzovala záležitosti týkající se vysokého školství.
[17] Podle ZOVŠ se žádost o prodloužení či udělení akreditace podávala k MŠMT.
Jako podklad pro rozhodnutí MŠMT o žádosti sloužilo stanovisko Akreditační komise.
Podle ustanovení §79 odst. 6 ZOVŠ akreditační komise nevydá k žádosti o akreditaci studijního programu
souhlasné stanovisko z důvodů uvedených v odstavci 5 písm. a) a b). Současně však podle §79 odst. 8
ZOVŠ platilo, že zjistí-li ministerstvo, že skutečnosti uvedené v odůvodnění nevydání souhlasného stanoviska
Akreditační komise neodpovídají skutečnosti nebo zákonu, může ministerstvo vyzvat Akreditační komisi
k novému jednání k vydání stanoviska a odstranění nedostatků v odůvodnění. MŠMT tedy před vydáním
rozhodnutí o žádosti "posuzovalo" i zákonnost a správnost stanoviska. Pokud stanovisko
Akreditační komise splnilo tyto atributy, MŠMT jej vtělilo do svého konečného rozhodnutí.
Stanovisko však samo o sobě, bez rozhodnutí MŠMT, nemohlo žádným způsobem zasáhnout
do práv a povinností fyzických či právnických osob. Stanovisko Akreditační komise
(včetně způsobu jeho přijetí) je ve správním soudnictví přezkoumatelné až ve spojení s konečným
rozhodnutím MŠMT podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[18] V §85 odst. 2 byla upravena další oprávnění Akreditační komise, a to podávání návrhů
ministerstvu na omezení, pozastavení akreditace či odnětí akreditace. Další návrhová oprávnění
obsahoval §85 odst. 3 a 4.
[19] Akreditační komise podle citovaných ustanovení vykonávala činnost v oblasti veřejné
správy, avšak zákon jí v této oblasti nesvěřoval žádná samostatná vrchnostenská oprávnění.
Šlo o orgán, jehož členové svou funkci vykonávali nezávisle, nicméně nejednalo se o nezávislý
správní úřad v kompetenčním smyslu. Mezi Akreditační komisí a účastníky řízení o žádosti
o akreditaci nevznikal žádný vztah podle správního řádu. Akreditační komise své výstupy
předávala MŠMT, které na jejich základě vydávalo rozhodnutí. Jediným přímým výstupem vůči
vysoké škole nebo spolupracující právnické osobě bylo podle zákona o vysokých školách vydání
doporučení dle §85 odst. 1 ke zjednání nápravy nedostatků při uskutečňování akreditovaných
činností. Pokud je adresát tohoto doporučení neodstranil, Akreditační komise s ním dále
nejednala, ale podle zákona se obrátila na MŠMT s návrhem na uložení opatření.
Jakákoliv rozhodnutí v oblasti akreditací (či dalších oblastí působnosti Akreditační komise)
vydávalo výhradně MŠMT.
[20] Z výše uvedeného jednoznačně vyplývá, že Akreditační komise nebyla oprávněna vydávat
autoritativní rozhodnutí o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy; působila v podstatě
jako poradní orgán při MŠMT. Do změny právní úpravy v zákoně č. 111/1998 Sb. provedené
zákonem č. 137/2016 Sb. s účinností od 1. 9. 2016 příslušelo rozhodování v oblasti akreditací
studijních programů výhradně MŠMT. Akreditační komise tedy neměla ve smyslu §4 odst. 1
s. ř. s. postavení orgánu, kterému bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy. Nenaplnila znaky správního orgánu, vůči kterému
by mohla směřovat žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, či na ochranu
proti nečinnosti.
[21] V daném případě se žalobce podanou žalobou domáhal rozhodnutí, kterým by soud určil,
že označený zásah žalované byl nezákonný, soud proto vycházel při posuzování postavení
žalované ze zákona č. 111/1998 Sb., ve znění platném v době průběhu tvrzeného zásahu
tj. v roce 2015. Pokud se týká žaloby na ochranu proti nečinnosti, kterou žalobce sám označil
jako podanou z opatrnosti, zde má soud za to, že nelze přihlížet k právní úpravě účinné
od 1. 9. 2016, neboť podle přechodných ustanovení zákona č. 137/2016 Sb. se podle nové právní
úpravy postupuje v zahájených správních řízeních. V podané žalobě však žalobce nepožadoval
vydání rozhodnutí, pouze poukazoval na průtahy při vyhotovování stanoviska
Akreditační komisí.
V. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud
o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[23] Zároveň bylo rozhodnuto o nákladech tohoto řízení a to podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Žalobci, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení
příslušelo, náklady řízení, jak vyplývá z obsahu spisu, nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. června 2017
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu