ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.304.2016:58
sp. zn. 10 As 304/2016 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna
a soudkyň Daniely Zemanové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: L. K., zast. Mgr.
Barborou Kubinovou, advokátkou se sídlem Milešovská 1312/6, Praha 3, proti žalovanému:
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, Praha 1, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 3. 2015, čj. MSMT-7086/2015-1, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 8. 9. 2016,
čj. 65 A 28/2015-49,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 8. 9. 2016,
čj. 65 A 28/2015-49, se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 12. 1. 2015 žalobce požádal Univerzitu Palackého v Olomouci (správní orgán
I. stupně) o uznání svého zahraničního vysokoškolského vzdělání získaného v oboru Právo,
kterého měl dosáhnout na nestátním vzdělávacím zařízení „Moskevský institut podnikatelství
a práva“. K dokladům připojil kopie úředně ověřených kopií diplomu a přílohy k diplomu spolu
s úředním překladem do českého jazyka. Usnesením ze dne 26. 1. 2015 univerzita zastavila řízení
o žádosti pro překážku litispendence (§48 odst. 1 správního řádu). Žalobce totiž podal téměř
identické žádosti rovněž u Západočeské univerzity v Plzni, Univerzity Karlovy v Praze
a Masarykovy univerzity v Brně. Žalobce se proti tomuto usnesení odvolal, žalovaný odvolání
zamítl. Krajský soud však rozhodnutí žalovaného zrušil pro nepřezkoumatelnost.
II. Stručné shrnutí argumentů obsažených v kasační stížnosti
[2] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Má za to, že v tomto případě byly dány důvody
pro zastavení řízení. Řízení o sporné žádosti bylo od počátku stiženo překážkou
litispendence. O tom vypovídaly jak správní spisy jiných univerzit, které rozhodovaly o žádostech
žalobce s totožným předmětem, tak informace stěžovateli známé z jeho úřední činnosti.
S odvolacími námitkami se stěžovatel řádně vypořádal, a to včetně výtky, že univerzitní
správní spis neobsahoval doklad o paralelně probíhajících řízeních u jiných univerzit.
Odpověděl i na námitku, že řízení o žádostech žalobce podaných u různých univerzit nemělo
totožný předmět. Konečně pak zpochybňuje závěr krajského soudu, že se stěžovatel nevypořádal
s důkazními návrhy žalobce.
[3] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[4] Kasační stížnost je podána včas a je přípustná. Důvodnost kasační
stížnosti posoudil NSS v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů; napadený rozsudek
netrpěl vadami, k nimž je NSS povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[5] Kasační stížnost je důvodná.
[6] Jedinou otázkou tohoto případu je, zda rozhodnutí stěžovatele
je nepřezkoumatelné. Krajský soud totiž dovodil nepřezkoumatelnost z celkem tří důvodů.
Prvně měl za to, že se stěžovatel nedostatečně vypořádal s výtkou, že univerzitní správní spis
neobsahuje doklad o tom, že na žádost žalobce současně probíhá stejné řízení u jiné
univerzity. Dále prý neozřejmil, proč bylo řízení v posuzované věci stiženo překážkou
litispendence pro existenci identického řízení u jiných univerzit. Stěžovatel se ani nevypořádal
se všemi důkazními návrhy.
[7] Dle §68 odst. 3 správního řádu se v odůvodnění rozhodnutí uvedou důvody výroku
nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení
a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami
účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.
[8] NSS předesílá, že orgány veřejné moci jsou v obecné rovině povinny svá rozhodnutí
řádně odůvodnit. To nicméně nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď na každou
jednotlivou námitku vznesenou v podání (srov. přiměřeně v jiných žalobcových věcech
již citovaný rozsudek ESLP ze dne 19. 4. 1994, Van de Hurk v. Nizozemí, stížnost č. 16034/90,
§61). Orgán veřejné moci může v odůvodnění svého rozhodnutí prezentovat názor
odlišný od názoru žalobce a ten přesvědčivě zdůvodnit. S námitkami se tak, byť implicite,
vypořádá. Absence výslovné či vyšperkované odpovědi na ten či onen argument v odůvodnění
napadeného rozhodnutí proto bez dalšího nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí. Zejména u velmi obsáhlých podání by tento přístup vedl až k absurdním důsledkům
a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. Proto postačí, jsou-li vypořádány alespoň
základní námitky účastníka řízení, případně dle okolností případu je akceptovatelná i odpověď
implicitní [srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011-72, resp. nález
ze dne 10. 12. 2014, sp. zn. IV. ÚS 919/14 (N 225/75 SbNU 521), věc Lenka Cinková, bod 13].
Orgány veřejné moci nepochybí, pokud „nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení)
jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu
rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ [viz nález ÚS ze dne
12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), věc M. CAMBELL & SONS
LIMITED, bod 68, srov. též rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 221/2014-43,
věc To & Mi Vdf., bod 41, a další]. K přezkoumatelnosti rozhodnutí je třeba, aby z argumentů
odůvodnění rozumně plynuly skutkové a právní závěry soudu nebo jiného orgánu.
[9] V posuzovaném případě sice odůvodnění napadeného rozhodnutí není ideální,
není však ani nepřezkoumatelné. Stěžovatel naplnil základní požadavky na odůvodnění
rozhodnutí. Krajský soud na toto rozhodnutí nahlížel příliš formalisticky, byť sám
na s. 4 rozsudku prohlásil, že se vznesenými námitkami se orgány veřejné moci mohou vypořádat
i implicite.
[10] Dle krajského soudu se stěžovatel nedostatečně vypořádal mj. s námitkou, že ve správním
spise vedeném Univerzitou Palackého v Olomouci chybí doklad o jiných řízeních probíhajících
v téže věci. Napadené rozhodnutí tedy považoval za nepřezkoumatelné.
[11] NSS s tímto závěrem nesouhlasí. Byť se stěžovatel adresně nevyjádřil k dokladu o jiných
řízeních, který by byl založen v univerzitním spisu, na s. 3 a 4 napadeného rozhodnutí jasně
vysvětlil, že tyto doklady (odvolací spisy v jiných totožných věcech) měl k dispozici v průběhu
řízení o odvolání. Správní řízení ovládá zásada jednoty řízení před správním orgánem I. stupně
a odvolacím správním orgánem. Odvolací řízení proto tvoří s řízením prvoinstančním jeden
procesní celek (§36 odst. 1 správního řádu). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů
se navzájem doplňují (srov. též rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2014, čj. 6 As 161/2013-25, bod 14).
I proto mohl stěžovatel v této věci doplnit dokazování univerzity odkazem na správní spisy
ve věcech jiných žádostí téhož žalobce a v reakci na tuto odvolací námitku uvést, z jakých
podkladů při rozhodování o odvolání vycházel. Právě s ohledem na zásadu jednoty správního
řízení nelze stěžovateli vyčítat, že v napadeném rozhodnutí žalobci neodpověděl přesně na jeho
námitku, ale trefně podotkl, že podklady k zastavení řízení disponoval on jakožto odvolací
správní orgán. Stěžovatelovo rozhodnutí tedy nemůže být v tomto rozsahu nepřezkoumatelné.
[12] Navíc, jak konstatoval i krajský soud, součástí univerzitního spisu byl doklad o e-mailu,
kterým pracovnice Západočeské univerzity v Plzni informovala kolegy z ostatních univerzit,
že tato univerzita dne 12. 1. 2015 obdržela žádost žalobce o uznání zahraničního
vysokoškolského studia získaného na Moskevském institutu podnikatelství a práva.
[13] Jako druhý důvod nepřezkoumatelnosti stěžovatelova rozhodnutí krajský soud označil
vypořádání námitky, že vedle posuzovaného případu neprobíhala řízení s totožným předmětem,
tudíž sporné řízení nemohlo být stiženo překážkou litispendence.
[14] Stěžovatel v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že z odvolacích spisů celkem čtyř univerzit,
„zejména z téměř identického textu podaných žádostí (v textech žádostí byl změněn pouze adresát – příslušná
vysoká škola) doložených identickými zahraničními dokumenty o získaném vzdělání jednoznačně vyplývá,
že dne 12. ledna 2015 byla zahájena správní řízení s totožným předmětem řízení a z téhož důvodu na čtyřech
vysokých školách, což bránilo pokračovat v dalším řízení před těmito správními orgány“. Dále svůj názor
o totožnosti předmětu řízení podepřel odkazem na rozsudek ze dne 25. 7. 2012,
čj. 22 A 10/2013-114, v němž Krajský soud v Ostravě neshledal skutkovou odlišnost mezi jinými
identickými žádostmi žalobce o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání.
[15] Není tedy pravda, že odvolací námitku k překážce litispendence stěžovatel vypořádal
pouhým konstatováním, že žalobcem navržený výklad pojmu překážky věci zahájené se týká
„pojmu upraveného jiným právním předpisem a v jiném řízení, netýká se správního řádu a správního řízení.
Subjekty a předměty občanského soudního řízení jsou odlišné od správního řízení a taktéž principy obou řízení
se liší“. Stěžovatel v hrubých rysech odpověděl na žalobcem vznesenou odvolací námitku ohledně
výkladu překážky věci zahájené a otázky totožnosti vícerých řízení o uznání vzdělání v jeho
věcech. Byť odůvodnění jeho rozhodnutí neodpovídá podrobnosti žalobcovy argumentace,
nelze napadené rozhodnutí posoudit jako nepřezkoumatelné. Navíc měl krajský soud v této
věci přihlédnout i ke specifikům tohoto případu. Žalobce totiž jednoznačně musel již
z předcházejících (obdobných) sporů s různými univerzitami (a se stěžovatelem) vědět,
že předmět řízení o žádostech je totožný a že řízení bude pro existenci překážky litispendence
zastaveno. Tento závěr mu ostatně NSS s náležitou mírou detailu vysvětlil již v rozsudku ze dne
25. 2. 2015, čj. 6 As 153/2014-108, bod 55.
[16] Konečně krajský soud stěžovateli vytkl způsob, jakým se vypořádal s důkazním návrhem
žalobce, uplatněným v odvolání. Žalobce se totiž v odvolání domáhal, aby stěžovatel prokazoval
svou ustálenou správní praxi v oblasti uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání.
Chtěl, aby stěžovatel dokazoval jednak předcházejícími rozhodnutími vydanými v jeho věci,
jednak studijními plány právnických fakult tří univerzit a Nostrifikačním řádem Univerzity
Palackého v Olomouci.
[17] V napadeném rozhodnutí stěžovatel vysvětlil, že jiná správní rozhodnutí, na která žalobce
v odvolání odkázal, se týkala žádostí o uznání zahraničního (ukrajinského) vysokoškolského
vzdělání, jež měl totožný žalobce získat na Zakarpatské státní univerzitě v Užhorodě.
S těmito důkazními návrhy se stěžovatel vypořádal dostatečně. Přitom opomněl výslovně
objasnit, proč není třeba provádět zbylé důkazní návrhy. V tomto konkrétním případě však bylo
zjevné, že žalobcem vznesené důkazní návrhy se vůbec netýkají skutečností, které měly prokázat.
Nostrifikační řád ani studijní plány právnických fakult tří univerzit nemohou samy o sobě nic
vypovídat o správní praxi v oblasti uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání. To by snad
mohly jen ve spojení s odkazovanými rozhodnutími ve věcech uznání ukrajinského
vysokoškolského vzdělání. Tato rozhodnutí v jiných věcech nicméně nemohla, jak přesvědčivě
vyložil stěžovatel, žádnou správní praxi prokázat. Odkazovaná rozhodnutí byla vydána
za diametrálně odlišné situace. V těchto jiných věcech totiž stěžovatel zjistil, že žalobce podal více
stejných žádostí až ve fázi odvolacího řízení; přitom na rozdíl od nynějšího případu byla žádost
prvně doručena Západočeské univerzitě v Plzni. Za této souhry okolností proto nebylo nezbytně
třeba, aby stěžovatel vedle argumentace k návrhu na dokazování označenými správními
rozhodnutími ozřejmil také to, proč nebylo třeba dokazovat nostrifikačním řádem či studijními
plány právnických fakult.
[18] Navíc NSS souhlasí se stěžovatelem, že rozsudek ze dne
29. 7. 2015, čj. 1 As 22/2015-143, v jiné věci téhož žalobce se vskutku vyjadřoval k pochybení
jiného krajského soudu, který se tehdy zcela opomněl vypořádat se všemi žalobcem vznesenými
důkazními návrhy. Proto se nemůže jednat o totožnou situaci, jak nesprávně konstatoval krajský
soud.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] NSS proto zrušil rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení bude krajský soud vázán právním názorem NSS
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[20] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. března 2017
Zdeněk Kühn
předseda senátu