ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.308.2016:20
sp. zn. 10 As 308/2016 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Zdeňka Kühna
a soudkyň Michaely Bejčkové a Daniely Zemanové v právní věci žalobce: V. N., zast. Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 12. 2014, čj. MSK 160494/2014, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 10. 2016, čj. 22 A 15/2015-31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 10. 2016, čj. 22 A 15/2015-31,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Magistrát města Ostravy rozhodl dne 15. 9. 2014, že se žalobce (fyzická osoba
nepodnikající) dopustil správního deliktu podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.,
o silničním provozu, tím, že jako provozovatel vozidla nezajistil, aby při jeho užití byly
dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích.
[2] Žalovaný dne 8. 12. 2014 zamítl odvolání žalobce a napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] Krajský soud v Ostravě zrušil rozsudkem ze dne 20. 10. 2016 rozhodnutí žalovaného
a vrátil mu věc k dalšímu řízení, protože lhůta k zániku odpovědnosti za správní delikt uplynula
dříve, než rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci. V zákoně o silničním provozu,
resp. v jeho znění účinném v době spáchání správního deliktu, totiž nebyla pro nepodnikající
fyzické osoby stanovena lhůta pro zánik odpovědnosti za správní delikt podle §125f.
Soud proto analogicky použil lhůtu jednoho roku dle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
neboť jedním z definičních znaků správního deliktu podle §125f je, že porušení povinnosti řidiče
vykazuje znaky přestupku podle zákona o silničním provozu. Také společenská nebezpečnost
přestupku je prakticky shodná.
II. Shrnutí argumentů v kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost. Souhlasí sice
s krajským soudem, že nelze připustit, aby odpovědnost za tento správní delikt nebyla časově
omezena, a že tuto mezeru v zákoně lze vyplnit analogií, tedy použít lhůty významem a účelem
nejbližší. Nesouhlasí ale s tím, že krajský soud použil lhůtu podle zákona o přestupcích,
ačkoliv samotný zákon o silničním provozu obsahuje ustanovení, které výslovně upravuje lhůtu
k zániku odpovědnosti za správní delikt právnické osoby a fyzické osoby podnikající. Není důvod
zde rozlišovat mezi právnickou a podnikající fyzickou osobou na straně jedné a fyzickou osobou
nepodnikající na straně druhé, protože se jedná o správní delikt, u kterého se uplatňuje objektivní
odpovědnost, tedy bez ohledu na zavinění. Takové rozlišování by vedlo k nerovnosti mezi
různými druhy osob při odpovědnosti za stejný správní delikt.
[5] Použití stejné lhůty pro zánik odpovědnosti fyzické osoby za správní delikt
(objektivní lhůta 4 roky, subjektivní lhůta 2 roky) není v neprospěch odpovědné fyzické osoby,
neboť bez jejího uplatnění by tu žádná lhůta neexistovala. Odpovědnost za přestupek podle
zákona o přestupcích není nejbližší analogií, neboť povinností řidiče je dodržovat pravidla
provozu, kdežto povinnost provozovatele vozidla spočívá v tom, že má zajistit,
aby byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích,
což jsou povinnosti obsahově odlišné.
[6] Nadto se sám zákonodárce v novele účinné od 7. 11. 2014 (zákon č. 230/2014 Sb.)
přiklonil k výše uvedenému výkladu, neboť nahradil v §125e odst. 5 větě za středníkem zákona
o silničním provozu původní odkaz na §125d odkazem na §125f. V důsledku toho dopadá lhůta
k zániku odpovědnosti za správní delikty podle tohoto zákona jednoznačně i na správní delikt
spáchaný žalobcem coby fyzickou osobou nepodnikající.
[7] Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[8] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Z obsahu spisu vyplývá, že případ řidiče vozidla, jehož je stěžovatel provozovatelem,
městská policie odevzdala dne 20. 9. 2013 správnímu orgánu prvního stupně jako podezření
ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu. Jednání řidiče
vykazovalo znaky přestupku tím, že vozidlo stálo v Moravské Ostravě na ulici Nádražní,
ačkoli je zde stání vozidel zakázáno značkou B 29 „Zákaz stání“. Na výzvu správního orgánu
podle §125h odst. 1 zákona o silničním provozu uvedl stěžovatel jako řidiče pana P. K., který na
výzvu správního orgánu k podání vysvětlení nereagoval. Správní orgán proto věc jako přestupek
odložil, protože se mu nepodařilo zjistit do 60 dnů ode dne, kdy se o přestupku dozvěděl,
skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě. Následně správní orgán vedl řízení o
správním deliktu provozovatele vozidla (a rozhodl, že se stěžovatel tohoto správního deliktu
dopustil), což je v těchto případech zákonný postup (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 11. 2014, čj. 1 As 131/2014-45).
[11] Spornou otázkou tohoto případu je použití analogie při vyplňování mezery v právní úpravě
lhůty k zániku odpovědnosti za správní delikt podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu.
Analogie řeší právem neupravené vztahy podle právní úpravy vztahů podobných.
Doktrína připouští ve veřejném právu použití analogie v omezené míře. V oblasti správního
trestání (o které jde v tomto případě) se navíc analogie může použít pouze ve prospěch pachatele
správního deliktu.
[12] NSS nepopírá, že právní úprava lhůty zániku odpovědnosti ve znění účinném v době
spáchání správního deliktu byla nejasná a působila nejednotnost v rozhodování správních orgánů
i soudů. Ustanovení §125e odst. 5 zákona o silničním provozu bylo účinné v této podobě:
Na odpovědnost za jednání, k němuž došlo při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují
ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby
za správní delikt podle §125d. Věta za středníkem tedy upravovala zánik odpovědnosti fyzické
osoby (nepodnikající) za správní delikty podle §125d - kterých se ale mohly dopustit kromě
právnických osob jen podnikající fyzické osoby, jak o tom svědčí nadpis §125d. Text §125e
odst. 5 tak zmínkou o §125d v souvislosti s fyzickými osobami (nepodnikajícími) vytvářel dojem,
že i taková osoba se může dopustit deliktu podle §125d (což ale není přijatelný výklad,
protože nadpis a obsah §125d takový závěr popírají).
[13] V novele, která nabyla účinnosti dne 7. 11. 2014 (tedy po spáchání správního deliktu
i po vydání rozhodnutí v prvním stupni), změnil zákonodárce v poslední větě §125e odst. 5
za středníkem původní zmínku o „§125d“ na „§125f“, což v důvodové zprávě okomentoval
jako „legislativně technickou úpravu“. Podle soudu tím napravil chybu v psaní, protože odkaz v §125e
odst. 5 měl od počátku mířit k §125f. Toto ustanovení totiž upravuje právě delikty právnických
a fyzických osob (rozuměj úplně všech právnických a fyzických osob, bez ohledu na to, zda podnikají, nebo ne).
Taková konstrukce není běžná; obvykle se (v dosavadní úpravě) jednání porušující normy
správního práva dělí na přestupky (které páchají fyzické osoby nepodnikající) a správní delikty
(které páchají právnické osoby a fyzické osoby podnikající); k odpovědnosti za přestupek je třeba
zavinění (oproti objektivní odpovědnosti za správní delikty) a postihy za přestupky bývají nižší.
V případě §125f ale zákonodárce záměrně sloučil právnické i fyzické osoby do jedné kategorie;
vychází se tu z předpokladu, že už samotný fakt provozování vozidla přináší značnou míru
odpovědnosti za vozidlo a jeho osud (a tato odpovědnost tíží provozovatele stejnou měrou
bez ohledu na to, zda je osobou právnickou či fyzickou, podnikatelem či nepodnikatelem).
Tato značná odpovědnost je vyvážena tím, že je plně v rukou provozovatele, komu své vozidlo
svěří; není důvod v tomto ohledu jakkoli zmírňovat tuto odpovědnost právě u fyzických osoby
nepodnikajících - tím spíš, že pokuty za správní delikt podle §125f vycházejí z výše pokut
za přestupky spočívající v obdobném jednání a jsou dost nízké.
[14] Smyslem části poslední věty za středníkem v §125e odst. 5 tedy je a vždy bylo vztáhnout
pravidla o odpovědnosti právnických osob i na fyzické osoby nepodnikající, které se dopustily
správního deliktu podle zákona o silničním provozu. Jediným ustanovením v celém zákoně,
které upravuje právě takový typ protiprávního jednání fyzických osob nepodnikajících,
byl a je §125f. I když tedy §125e odst. 5 ve znění před 7. 11. 2014 nesmyslně odkazoval
na §125d, šlo o „překlep“ a ve skutečnosti měl odkaz mířit k §125f.
[15] Podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu „se právnická nebo fyzická osoba dopustí
správního deliktu tím, že jako provozovatel vozidla v rozporu s §10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní
komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto
zákonem“. Z §125f odst. 4 pak vyplývá subsidiarita odpovědnosti za správní delikt provozovatele
vozidla vůči odpovědnosti za přestupek. To znamená, že správní orgán nejprve musí zjišťovat
pachatele přestupku a až následně je oprávněn zaměřit se na postih provozovatele vozidla
za správní delikt. Bylo by tak proti koncepci právní úpravy správního deliktu provozovatele
vozidla, pokud by odpovědnost za něj zanikala pro fyzickou osobu ve stejné lhůtě (tedy ve lhůtě
jednoho roku od spáchání stanovené zákonem o přestupcích) jako odpovědnost za související
přestupek řidiče vozidla. Lhůta pro potrestání fyzické osoby coby pachatele správního deliktu by
se totiž překrývala s dobou, po kterou správní orgán projednává přestupek řidiče, a to na rozdíl
od delší lhůty, kterou by měl na projednání správních deliktů právnických a podnikajících
fyzických osob podle téhož ustanovení.
[16] Soud tedy shrnuje, že původní odkaz na §125d byl formálně nesmyslný již na první pohled
a lze logicky dovodit, že zákonodárce chtěl ve skutečnosti odkázat na §125f. Krom toho
(což je důležitější) není ani z věcných důvodů namístě, aby pachateli tohoto speciálního správního
deliktu (byť je jím fyzická osoba nepodnikající) svědčila kratší lhůta pro zánik odpovědnosti
(odpovídající lhůtě podle zákona o přestupcích): popíralo by to totiž samotnou konstrukci tohoto
typu deliktu a jeho subsidiární povahu. Proto se v této věci neměla užít analogie ke lhůtě
podle přestupkového zákona, nýbrž analogie ke lhůtě pro zánik odpovědnosti za správní delikt
podle zákona o silničním provozu. NSS se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že použití lhůty
pro zánik odpovědnosti za správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob
(dvouleté subjektivní, nanejvýš však čtyřleté od spáchání) není v neprospěch žalobce,
protože jinak by jeho odpovědnost nebyla časově ohraničena vůbec, což je s ohledem na základní
ústavní požadavky nepřijatelné. S ohledem na výše uvedený proces, při němž je třeba nejprve
zjišťovat pachatele přestupku, je tato lhůta i přiměřená.
[17] Na závěr NSS uvádí, že podle §125f odst. 2 zákona o silničním provozu musejí být
pro založení odpovědnosti provozovatele vozidla splněny tyto podmínky: a) jedná se o neoprávněné
zastavení nebo stání, b) porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje
znaky přestupku podle tohoto zákona a c) porušení pravidel nemá za následek dopravní nehodu. Všechny tyto
podmínky žalobce svým jednáním, resp. prostřednictvím jednání řidiče vozidla, podle správních
orgánů naplnil. Stěžovatel správně uvedl, že pojem „znaky přestupku“ v písm. b) tohoto
ustanovení nelze vykládat jako „znaky skutkové podstaty přestupku“. V takovém případě
by u správního deliktu podle §125f bylo vyžadováno zavinění a bylo by nutné použít lhůtu
pro zánik odpovědnosti podle zákona o přestupcích. Je však zřejmé, že u tohoto porušení
povinností zákon nevyžaduje zavinění záměrně, s cílem zamezit obstrukčním jednáním pachatelů,
kteří se snaží vyhnout postihu za své protiprávní jednání odkazem na jinou osobu. Krajský soud
přirovnává žalobcův správní delikt k přestupku na základě kritéria společenské nebezpečnosti
(a proto považuje za vhodnější použít lhůtu pro zánik odpovědnosti za přestupek podle zákona
o přestupcích). Opět je však třeba připomenout, že provozovatelem vozidla může být jak fyzická
osoba nepodnikající, tak osoba právnická či fyzická podnikající. Všechny osoby tak v tomto
směru tíží stejná povinnost; poruší-li ji, hrozí jim postih za stejný správní delikt (§125f odst. 1)
a pokuta podle stejného ustanovení (§125f odst. 3). Není tak důvod, aby otázka zániku
odpovědnosti za tento správní delikt byla pro různé druhy osob řešena rozdílně. V této věci
je proto vhodnější použít analogii tak, jak to učinil žalovaný.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm bude krajský soud
vázán vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. června 2017
Zdeněk Kühn
předseda senátu