ECLI:CZ:NSS:2017:2.AFS.69.2017:18
sp. zn. 2 Afs 69/2017 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: JUDr. M. G.,
zastoupený JUDr. Václavem Vlkem, advokátem, se sídlem Sokolovská 32/22, Praha 8, proti
žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 15. 2. 2017, č. j. 29 Af 138/2016
– 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) žalobce brojil
proti vyrozumění o prošetření způsobu vyřízení stížnosti ze dne 12. 10. 2016,
č. j. 44628/16/5100-41451-806485 (dále jen „napadený akt“). Krajský soud žalobce vyzval
k tomu, aby odstranil vady svého podání tak, že uvede, zda se jedná o žalobu proti rozhodnutí
ve smyslu §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), nebo o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. Žalobce sdělil, že mínil podat žalobu
proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s.
[2] Krajský soud poté v záhlaví uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“)
s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu konstatoval, že vyrozumění o prošetření
způsobu vyřízení stížnosti podle §261 odst. 5 a 6 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění
pozdějších předpisů, není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a proto žalobu odmítl podle §46
odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 odst. 1 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. Dodal, že s ohledem
na výslovně projevenou vůli žalobce neměl prostor k překvalifikování podané žaloby na jiný
žalobní typ, jelikož by se tím dostal do rozporu s dispoziční zásadou správního soudnictví.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti napadenému usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž krajskému soudu předně vytýká, že nevzal v úvahu kontext správního řízení, jehož
výsledkem byl žalobou napadený akt, ani procesní postavení stěžovatele. Předmětem správního
řízení byla primárně stížnost stěžovatele jako svědka v daňovém řízení na postup žalovaného,
resp. konkrétní úřední osoby, která v oznámení o podezření ze spáchání trestného činu zkrácení
daně podaném na policii uvedla nepravdivé skutečnosti a nepodložené, vyloženě nelogické
spekulace týkající se stěžovatele. Stěžovatel tedy měl ve správním řízení specifické postavení,
neboť nebyl daňovým subjektem. Proces vyřízení jeho stížnosti pak nebyl podmnožinou
daňového řízení. V tom, že krajský soud nesprávně posoudil obsah napadeného aktu a řízení,
které mu předcházelo, spatřuje stěžovatel naplnění kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Napadené usnesení, které bylo vydané na základě zkresleného předběžného závěru,
pak dle mínění stěžovatele nemůže být přezkoumatelným způsobem odůvodněno, a tedy
je naplněn i stížní důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[4] Stěžovatel zdůrazňuje, že napadený akt nemá povahu procesního rozhodnutí,
ale je rozhodnutím konečným a byl vydán v samostatném správním řízení, jehož účastníkem
nebyla společnost KRM s. r. o. (daňový subjekt), nýbrž stěžovatel jako svědek. Tuto otázku
měl krajský soud taktéž posoudit nesprávně i nepřezkoumatelně. Závěry rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, které krajský soud v napadeném usnesení citoval, pak stěžovatel pokládá
za korektní, má však za to, že na souzenou věc nedopadají, neboť jeho procesní postavení bylo
odlišné od tam posuzovaných případů. V situaci, kdy je proces vyřízení stížnosti pouze určitým
dílčím postupem ve vztahu k daňovému řízení, je logické, že stížnost není přezkoumávána
samostatně ve správním soudnictví, neboť soudnímu přezkumu podléhá až meritorní
rozhodnutí. To však nebyl případ stěžovatele. Omezení možnosti přezkumu jediného správního
rozhodnutí, které bylo ve vztahu ke stěžovateli vydáno, šlo nad rámec kompetenčních výluk
soudního řádu správního a představovalo porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod. Z těchto důvodů stěžovatel opírá svou kasační stížnost o důvod dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Ve zbývající části kasační stížnosti stěžovatel uvádí argumentaci k věci samé a tvrdí
důvod dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Stěžovatel spatřuje ve způsobu, jakým bylo naloženo
s jeho stížností, zásah do svých práv, neboť vazební trestní stíhání je zvláště pro advokáta
dehonestující, navíc bylo spojeno i s pozastavením výkonu advokacie, což se negativně projevilo
výpadkem příjmů i úbytkem klientů.
[5] Žalovaný nevyužil svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas (§106 odst. 2
s. ř. s.) a podmínka dle §105 odst. 2 s. ř. s. je taktéž splněna.
[7] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[8] Vzhledem k tomu, že stěžovatel brojí proti usnesení, jímž byla jeho žaloba odmítnuta,
přichází v úvahu pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Ten může obecně spočívat i v nesprávném
posouzení právní otázky soudem, například aplikuje-li soud výjimku z přezkumu, která na věc
nedopadá (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 – 128;
všechna rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), nebo v jiné vadě řízení
před soudem či v zásadních nedostatcích odůvodnění [tedy v důvodech jinak spadajících
pod písm. a) a d) téhož ustanovení]. Pokud jde o námitky týkající se věci samé (výtky vůči
nezákonnosti napadeného aktu), které stěžovatel podřadil pod §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., těmi
se Nejvyšší správní soud v tomto řízení zabývat nemůže, neboť se míjí s rozhodovacími důvody
krajského soudu.
[9] Nejvyšší správní soud na úvod rekapituluje, že Finanční úřad pro hlavní město Prahu
(dále jen „správce daně“) vedl daňové řízení se společností KRM s. r. o., v jehož průběhu
předvolal stěžovatele k podání svědecké výpovědi. Po vyhodnocení skutečností, které v průběhu
daňového řízení vyšly najevo, zaslal správce daně (resp. ředitel Územního pracoviště
pro Prahu 10) Policii České republiky oznámení o podezření ze spáchání trestného činu zkrácení
daně ve smyslu §240 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
Stěžovatel byl v trestním oznámení na několika místech zmiňován a poté, co se o trestním
oznámení dozvěděl, podal ke správci daně stížnost, jejímž prostřednictvím žádal o prošetření
postupu úřední osoby (ředitele územního pracoviště). Měl za to, že úřední osoba vykročila z mezí
přípustného správního uvážení a učinila nepodložené závěry a závěry, které jí nepříslušely, čímž
neoprávněně zasáhla do práv stěžovatele. Stěžovatel tvrdil, že o něm úřední osoba uvedla
v trestním oznámení lživé informace a činila úsudky o jeho protiprávní činnosti. Správce daně
na stížnost reagoval vyrozuměním o vyřízení stížnosti ze dne 15. 7. 2016 a s odkazem na §261
odst. 3 daňového řádu ji vyhodnotil jako nedůvodnou. Dne 3. 8. 2016 stěžovatel podal žádost
o prošetření způsobu vyřízení stížnosti (doplněnou podáním ze dne 22. 9. 2016), kterou žalovaný
shledal nedůvodnou, o čemž stěžovatele informoval vyrozuměním o prošetření způsobu vyřízení
stížnosti ze dne 12. 10. 2016 (tento akt byl žalobou napaden).
[10] Úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení není přezkoumávat postup
úřední osoby, která podala trestní oznámení, ani zvažovat, zda správní orgány dospěly
ke správnému závěru, když neshledaly stěžovatelovu stížnost a žádost důvodnou. Na základě
kasační stížnosti je třeba uvážit pouze to, zda napadený akt byl – navzdory jeho formálnímu
označení – rozhodnutím sui generis, kterým bylo rozhodováno o právech a povinnostech
stěžovatele a proti němuž lze brojit žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.
[11] Ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. stanoví, že „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo
nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen ?rozhodnutí’), může se žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
[12] Vymezením, které úkony jsou rozhodnutími ve smyslu §65 s. ř. s., a které jimi naopak
nejsou, se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabýval v usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci provedení záznamu do katastru
nemovitostí, kde mimo jiné uvedl: „Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice ?rozhodnutí’
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné
vlastnosti přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají např. časových
podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či vlastností,
které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují,
že by šlo o akt nicotný). (…) Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto
primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí
hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní
a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona). Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným
aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv
a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně
o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat,
nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. “ Ve vztahu k souhlasům podle
stavebního zákona pak rozšířený senát v usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76,
publ. pod č. 2725/2013 Sb. NSS, dovodil, že ačkoliv mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně
určovat práva nebo povinnosti a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle §65 s. ř. s.,
pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí podle soudního řádu
správního.
[13] V usnesení ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 47, publ. pod č. 3104/2014 Sb. NSS,
týkajícím se otázky přezkumu rozhodnutí o žádosti o přezkoumání výsledku maturitní zkoušky
rozšířený senát rozvedl, že je nutno posuzovat, zda je zde konkrétní individualizovaný adresát
daného vrchnostenského aktu, zda tento akt zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho
konkrétní práva (či povinnosti), a zda je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními
předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný
akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi.
[14] Rozšířeným senátem vymezená kritéria pro posouzení naplnění pojmu rozhodnutí
dle §65 odst. 1 s. ř. s. je nutno hodnotit s ohledem na to, jak je předpokládá právní úprava, nikoli
podle toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspekty skutečně naplněny.
V rozsudku ze dne 28. 8. 2014, č. j. 7 As 100/2014 – 52, publ. pod č. 3151/2015 Sb. NSS,
Nejvyšší správní soud vyslovil, že i pouhý přípis či sdělení správního orgánu mohou
být posuzovány jako rozhodnutí ve smyslu soudního řádu správního, pokud je zákonem
předpokládáno vydání rozhodnutí, tj. vrchnostenského aktu splňujícího rozšířeným senátem
vymezené prvky.
[15] Lze uzavřít, že judikatura Nejvyššího správního soudu se kloní k tomu, že formální znaky
jsou odrazovým můstkem pro posouzení povahy určitého aktu veřejné správy jako rozhodnutí
nebo faktického úkonu. Podstatné je ovšem to, zda daný akt sám o sobě zakládá, mění, ruší
či závazně určuje práva nebo povinnosti. Úkony, které tomuto požadavku nevyhoví,
nejsou samostatně soudně přezkoumatelné (např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne
30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, publ. pod č. 2908/2013 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne
21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015 – 24).
[16] V nyní posuzovaném případě byl stěžovatel svědkem v daňovém řízení, a tedy třetí
osobou ve smyslu §22 daňového řádu a zároveň osobou zúčastněnou na správě daní. Jako osoba
zúčastněná na správě daní měl „právo podat správci daně stížnost proti nevhodnému chování jeho úředních
osob nebo proti postupu tohoto správce daně“, neposkytoval-li daňový řád jiný prostředek ochrany (§261
odst. 1 daňového řádu). Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že stěžovatel nebyl v postavení
daňového subjektu a jím podaná stížnost byla s ohledem na svůj obsah relativně nezávislá
na probíhajícím daňovém řízení se společností KRM s. r. o., jakož i toho, že stěžovatel
by vzhledem ke svému procesnímu postavení svědka nemohl napadnout konečné rozhodnutí
vydané v daňovém řízení odvoláním a následně správní žalobou a namítat nezákonnost
takového rozhodnutí spočívající v (eventuálních) vadách předcházejícího daňového řízení
(ani by mu taková možnost v jeho situaci nebyla příliš prospěšná). Z těchto důvodů lze souhlasit,
že postavení stěžovatele bylo poněkud specifické. Ani při zvážení individuálních okolností
stěžovatelova případu však Nejvyšší správní soud neshledal, že žalobou napadený
akt je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
[17] Předně je třeba zdůraznit, že vyřízení stížnosti podle §261 odst. 1 daňového řádu
se neděje v řízení. Každé daňové řízení totiž musí být ukončeno vydáním rozhodnutí,
a to buď meritorním, nebo jiným (např. o zastavení řízení). Ustanovení §261 daňového řádu
však vydání rozhodnutí, tj. úkonu správce daně, jímž se ukládají povinnosti nebo přiznávají práva
nebo prohlašují práva a povinnosti stanovené zákonem (§101 odst. 1 daňového řádu),
nepředpokládá. V případě kladného vyřízení stížnosti přijme správce daně opatření k nápravě,
provede tedy faktický úkon (ve stěžovatelově případě by mohlo připadat v úvahu například
napomenutí úřední osoby nebo učinění podání vůči Policii České republiky s upřesněním dříve
sdělených informací). Po kladném i negativním vyřízení stížnosti má navíc následovat
vyhotovení úředního záznamu a vyrozumění stěžovatele (§261 odst. 5 daňového řádu). Obdobně
se postupuje také v případě, že dotčený subjekt podá žádost o prošetření způsobu vyřízení
stížnosti. Ani tehdy daňový řád nepředpokládá vydání rozhodnutí (§261 odst. 6 daňového řádu).
Na vyrozumění o vyřízení stížnosti a o prošetření způsobu vyřízení stížnosti nejsou kladeny
žádné formální nároky, jde o neformalizovaná sdělení o výsledku šetření a případně přijatých
opatřeních k nápravě. Lze tedy konstatovat, že žalobou napadený akt po formální stránce není
rozhodnutím. To platí shodně jak v situaci, kdy stížnost a následnou žádost o prošetření způsobu
jejího vyřízení podává daňový subjekt v přímé souvislosti s daňovým řízením nebo daňovou
kontrolou či jiným postupem správce daně, tak i v situaci, kdy je stěžovatelem jiná osoba
zúčastněná na správě daní.
[18] Vyrozumění o vyřízení stížnosti a vyrozumění o prošetření způsobu vyřízení stížnosti
nejsou rozhodnutími ani materiálně, neboť se jimi nekonstituují ani závazně neurčují práva
nebo povinnosti. V souzené věci bylo stěžovateli prostřednictvím napadeného aktu pouze
sděleno, že žalovaný neshledal pochybení v tom, jakým způsobem správce daně vyřídil
stěžovatelovu stížnost proti nevhodnému chování úřední osoby, a že nepřijal žádná opatření
k nápravě.
[19] Na stěžovatelovu věc tak plně dopadají obecné závěry vyslovené v rozsudcích Nejvyššího
správního soudu, o které krajský soud opřel odůvodnění napadeného usnesení. Konkrétně
jde o rozsudek ze dne 3. 11. 2015, č. j. 2 Afs 143/2015 – 71, podle něhož „stížnost nelze v žádném
případě chápat jako řádný, mimořádný, resp. dozorčí opravný prostředek. Jedná se o doplňkový prostředek ochrany
sloužící zejména k bezprostřední nápravě vad postupu správce daně a nevhodného chování úředních osob. Nutno
rovněž podotknout, že jak šetření stížnosti, tak i prošetřování způsobu jejího vyřízení nadřízeným orgánem není
řízením, s jehož výsledkem by bylo spojeno vydání rozhodnutí. Stížnost je navíc prostředkem subsidárním, ultima
ratio (…),“ a rozsudek ze dne 7. 11. 2013, č. j. 9 Aps 4/2015 – 25, v němž zdejší soud
konstatoval, že vyřízení stížnosti nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., a dále judikoval,
že „[s] vyřízením důvodné stížnosti se také pojí bezodkladné přijetí nezbytných opatření k nápravě, která
mohou mít povahu faktického úkonu. O výsledku šetření a přijatých opatření se stěžovatel vyrozumívá.
Dále lze podpůrně dodat, že vyřízení stížnosti se neděje v řízení, ale představuje pouhý postup. (…) Zmínit
lze též, že jak v případě stížnosti, tak prošetření jejího vyřízení jde o postupy, nikoli formalizovaná řízení
zakončená formalizovanými rozhodnutími.“
[20] Napadené usnesení krajského soudu proto není nezákonné. Krajský soud správně
posoudil otázku přípustnosti stěžovatelovy žaloby a následoval početnou, stabilní a přiléhavou
judikaturu. Z napadeného usnesení je taktéž seznatelné, z jakých důvodů krajský soud žalobu
odmítl, přičemž nelze dospět k závěru, že aplikoval kompetenční výluku podle §70 s. ř. s.
extenzivně.
[21] Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká, že právní sféra jednotlivce nepochybně může
být zasažena, pokud správce daně, popř. jeho zaměstnanec zneužije výjimku z povinnosti
mlčenlivosti podle §53 odst. 3 daňového řádu a podá šikanózní nebo zjevně nepodložené trestní
oznámení na osobu zúčastněnou na správě daní. Takový postup může podle okolností
představovat zásah do veřejného subjektivního práva jednotlivce na to, aby vůči němu orgán
veřejné moci postupoval v rámci jemu svěřených kompetencí a povinnost mlčenlivosti prolomil
pouze na základě zákona a v jeho mezích. Vhodným prostředkem soudní ochrany v takových
případech bude zásahová žaloba podle §82 a násl. s. ř. s. Stěžovateli tak nelze přisvědčit,
že vyloučením napadeného aktu ze soudního přezkumu bylo zasaženo do jeho práva
na spravedlivý proces, neboť mu zákon dával k dispozici způsob, jak se domoci soudní ochrany
proti tvrzenému pochybení úřední osoby. Skutečnost, že v době podání žaloby již uplynula
objektivní dvouletá lhůta podle §84 odst. 1 s. ř. s., nemůže mít za následek překvalifikování
zásahu či aktu vyloučeného z přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. na rozhodnutí. Lze také
poznamenat, že proti lživým trestním oznámením je obecně možné se bránit přímo během
trestního stíhání nebo eventuálně soukromoprávní žalobou na ochranu osobnosti. Lze také podat
trestní oznámení o podezření ze spáchání trestného činu křivého obvinění.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšný žalovaný vznik nákladů řízení o kasační
stížnosti netvrdil a ani ze spisu Nejvyššího správního soudu neplyne, že by mu nějaké náklady
nad rámec jeho běžné činnosti vznikly, proto mu právo na jejich náhradu nemohlo být přiznáno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. května 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu