ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.220.2017:23
sp. zn. 2 As 220/2017 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: M. Z., zastoupený
Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., se sídlem Kovářská 939/4, Praha 9, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
17. 5. 2017, č. j. OAM-68/LE-LE05-P18-2017, o kasačních stížnostech žalobce a Organizace
pro pomoc uprchlíkům, z. s., proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2017,
č. j. 60 Az 28/2017 – 16,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2017, č. j. 60 Az 28/2017 – 16,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal ke Krajskému soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“) žalobu ve věci
zastavení řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro její nepřípustnost podle zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů. Současně požádal o ustanovení zástupce
pro řízení o žalobě, jmenovitě advokáta Mgr. Jindřicha Lechovského, jenž se zabývá cizineckým
právem a již v minulosti žalobce zastupoval v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění.
Žalobce dodal, že nezná český jazyk, není schopen žalobu sám řádně odůvodnit a nedisponuje
žádnými prostředky k hrazení právních služeb.
[2] Krajský soud v záhlaví uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) ustanovil
žalobci zástupcem Organizaci pro pomoc uprchlíkům. Úvodem připomenul, že zastoupení
účastníka advokátem není v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu povinné, soud
však může na návrh zástupce ustanovit, pokud účastník 1) splňuje předpoklady pro osvobození
od soudních poplatků a 2) je-li ustanovení zástupce nezbytně třeba k ochraně jeho práv. První
z uvedených předpokladů měl krajský soud za splněný, neboť se žalobce nacházel v zařízení
pro zajištění cizinců, neměl příjmy ani majetek větší hodnoty. Druhý předpoklad byl naplněn,
jelikož žaloba neobsahovala žalobní body, důkazní návrhy ani petit. Při zvažování osoby
ustanoveného zástupce odkázal krajský soud na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 7 Azs 24/2008, podle něhož soud nemusí vyhovět návrhu na ustanovení
konkrétního zástupce tehdy, pokud by vyhovění návrhu naráželo na neúměrné obtíže například
s ohledem na místo konání soudního řízení nebo místo pobytu účastníka řízení. Dále připomenul,
že Organizaci pro pomoc uprchlíkům byla poskytnuta dotace k realizaci poskytování právního
poradenství osobám, kterým bylo vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, o povinnosti opustit
území či o zajištění, a také právního poradenství pro žadatele o mezinárodní ochranu v případě,
že dotčený cizinec je zároveň umístěn v zařízení pro zajištění cizinců. Žalobce se nachází
v zařízení pro zajištění cizinců, kde je poskytována bezplatná právní pomoc ze strany Organizace
pro pomoc uprchlíkům, tuto možnost však nevyužil. S ohledem na vhodnost, místo pobytu
žalobce a hospodárnost řízení krajský soud rozhodl, že ustanoveným zástupcem žalobce bude
právě Organizace pro pomoc uprchlíkům. Důvody pro ustanovení konkrétního advokáta,
kterému by následně musel uhradit veškeré náklady zastupování, krajský soud neshledal.
II. Obsah kasačních stížností
[3] Žalobce a Organizace pro pomoc uprchlíkům (dále jen „stěžovatel“ a „stěžovatelka“)
podali proti napadenému usnesení samostatné kasační stížnosti. Stěžovatel ve své kasační
stížnosti uvádí, že chtěl být zastoupen advokátem, jelikož na to má právo a advokát je osoba
s dostatkem kvalifikace a zkušeností. S ustanovením stěžovatelky nesouhlasí a dodává, že kdyby
měl dostatek finančních prostředků, zaplatil by si advokáta. Že nemůže využít kvalitních služeb
advokáta jen z důvodu nedostatku peněz, pokládá za nespravedlivé.
[4] Stěžovatelka svou kasační stížnost spojila s návrhem na osvobození od soudních
poplatků, který odůvodňuje tím, že je nevládní neziskovou organizací, jejímiž finančními zdroji
jsou granty a jež netvoří zisk ani nedisponuje žádnými volnými prostředky.
[5] Důvody pro podání kasační stížnosti stěžovatelka opírá o §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), namítá tedy
nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem. Stěžovatelka předně konstatuje, že podle
§29 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „o. s. ř.“), ve spojení s §64 s. ř. s. lze jinou osobu než advokáta jmenovat opatrovníkem
pouze pokud s tím souhlasí. Argumentem a maiori ad minus pak lze dovodit, že stejné pravidlo
je třeba aplikovat i v případě ustanovení zástupce. Stěžovatelka může zastupovat cizince v řízení
o mezinárodní ochraně na základě §35 odst. 5 s. ř. s., v takovém případě však má podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Azs 51/2008 jen právo na náhradu účelně vynaložených
nákladů. Na rozdíl od advokátů nemá stěžovatelka možnost odmítnout poskytování právních
služeb, svůj nesouhlas tak může vyjádřit jedině podáním kasační stížnosti, což pokládá
za neudržitelné i z hlediska procesní ekonomie. I proto je vhodné, aby soud nejprve získal
od stěžovatelky souhlas se svým ustanovením, jak potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudcích
sp. zn. 1 As 104/2014 a 2 As 70/2017.
[6] Napadené usnesení je dle názoru stěžovatelky také v rozporu se zákazem nucených prací,
zakotveným v čl. 9 Listiny základních práv a svobod a čl. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv
(dále jen „Úmluva“). Jak plyne z definice nucené práce dle Úmluvy i z nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 1/12, znakem nucené práce je absence souhlasu s výkonem práce. Nejvyšší správní
soud se s touto otázkou vypořádal v rozsudku sp. zn. 1 As 104/2014, na který stěžovatelka
opakovaně odkazuje. Na závěru v naposledy zmiňovaném judikátu nic nemění ani existence
projektu SIRIUS, jenž byl zmíněn krajským soudem v napadeném usnesení, neboť poskytnutí
grantu bylo přísně účelově vázáno a bylo směřováno zejména na poskytování konzultací
a vysvětlení v zařízeních pro zajištění cizinců. Stěžovatelka by sice mohla část peněz z grantu užít
k zastupování stěžovatele, tato její možnost je však závislá na řadě nejistých okolností, a navíc
by mohla využít prostředky z grantu k zastupování jen v případě, že by stěžovatel s poskytováním
služeb výslovně projevil zájem, což není tento případ. Pokud by stěžovatel opustil zařízení
pro zajištění cizinců, bylo by pro stěžovatelku prakticky nemožné financovat náklady na jeho
zastoupení z grantu. Podstatné je také to, že grant je omezen co do výše a trvání. Financování
zastoupení by mohlo trvat jen do 30. 9. 2017, což s ohledem na obvyklou délku řízení nebude
stačit. Pokud by se praxe ustanovování stěžovatelky rozšířila, nepostačoval by grant ani svou výší.
[7] S ohledem na to, že se napadené usnesení nedotýká právní sféry žalovaného, nevyžadoval
Nejvyšší správní soud od žalovaného vyjádření ke kasačním stížnostem.
III. Vyjádření krajského soudu ke kasačním stížnostem
[8] Současně s předložením soudního spisu zaslal krajský soud Nejvyššímu správnímu soudu
své vyjádření, v němž konstatoval, že si je vědom toho, že k ustanovení osoby odlišné
od advokáta zástupcem je nutný její předchozí a alespoň konkludentní souhlas. V situaci, kdy byla
stěžovatelka v jiných kauzách týkajících se mezinárodní ochrany opakovaně ustanovena
zástupcem a ničeho proti tomu nenamítala, však krajský soud předpokládal, že proti
ustanovování nemá námitek. Krajský soud žádosti o ustanovení zástupce u zajištěných osob
vyřizuje přednostně, a pokud by měl písemně žádat o souhlas stěžovatelky s ustanovením,
docházelo by ke značnému prodlužování řízení. Se stěžovatelkou již nicméně bylo dohodnuto,
že ji krajský soud do budoucna bude telefonicky žádat o souhlas s ustanovením. Pro úplnost
krajský soud podotkl, že usnesení o ustanovení zástupce zasílá vždy nejprve účastníku a až poté
ustanovenému zástupci, aby garantoval, že lhůta k doplnění žaloby neskončí předtím, než bude
ustanovený zástupce schopen činit potřebné úkony. Účastník tím současně získává
čas ke komunikaci a spolupráci se zástupcem.
IV. Posouzení kasačních stížností Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasačních stížností. Ve vztahu
ke stěžovateli konstatuje, že je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a kasační stížnost byla
podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud netrval na zaplacení soudního poplatku
za kasační stížnost, jelikož povinnost zaplatit poplatek má stěžovatel jen tehdy, směřuje-li jeho
kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu ve věci samé či o jiném návrhu,
jehož podání je spojeno s poplatkovou povinností. Ze stejného důvodu se v nyní souzené
věci neuplatní ani §105 odst. 2 s. ř. s. o povinném zastoupení advokátem (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2015, č. j. 1 As 196/2014 – 19,
publ. pod č. 3271/2015 Sb. NSS; všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná z www.nssoud.cz).
[10] Pokud jde o stěžovatelku, ta nebyla účastníkem řízení před krajským soudem a není
ani osobou zúčastněnou na řízení (§102 s. ř. s.) či osobou, která práva osoby zúčastněné na řízení
uplatnila až po vydání napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.). Právo zástupce podat kasační
stížnost proti usnesení, jímž byl soudem ustanoven k zastupování, však bylo nad rámec
doslovného znění zákona uznáno judikaturou (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 8. 2005, č. j. 3 Azs 187/2005 – 52, publ. pod č. 684/2005 Sb. NSS, ze dne 23. 1. 2014,
č. j. 9 As 136/2013 – 28, nebo ze dne 18. 6. 2014, č. j. 9 As 163/2014 – 25). Kasační stížnost
stěžovatelky byla taktéž podána včas a za stěžovatelku jedná její zaměstnanec, který
má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon
advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[11] Důvodnost kasačních stížností vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejich rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] K otázkám, které mají být v tomto řízení o kasačních stížnostech řešeny, se Nejvyšší
správní soud opakovaně vyjádřil v řadě svých rozhodnutí, například v rozsudcích ze dne
23. 1. 2014, č. j. 9 As 136/2013 – 28, ze dne 18. 6. 2014, č. j. 9 As 163/2014 - 25, ze dne
1. 10. 2014, č. j. 1 As 104/2014 – 26, nebo ze dne 4. 4. 2017, č. j. 2 As 70/2017 – 19. Nejvyšší
správní soud neshledal důvod k odklonění se od dříve vyslovených závěrů, proto se jich v tomto
řízení přidržel, přičemž v podrobnostech odkazuje na odůvodnění jmenovaných rozhodnutí
a níže připojuje jejich stručné shrnutí.
[13] Ustanovení §29 odst. 4 o. s. ř. , podle něhož lze jinou osobu než advokáta jmenovat
opatrovníkem, jen jestliže s tím souhlasí, je třeba za užití §64 s. ř. s. podpůrně aplikovat
při ustanovování zástupce účastníku řízení. Dospěje-li tedy soud k názoru, že existují důvody,
proč zástupcem účastníka řízení ustanovit nikoli advokáta či jinou osobu poskytující
specializované právní poradenství (§35 odst. 2 s. ř. s.), je povinen předem zjistit, zda osoba
ustanovovaná zástupcem se svým ustanovením souhlasí. To platí také v případech,
kdy má být zástupcem ustanovena právnická osoba uvedená v §35 odst. 5 s. ř. s.
(jakou je stěžovatelka), a to již z toho důvodu, že tato osoba nemá právo na odměnu
za zastupování, nýbrž jen právo na náhradu účelně vynaložených nákladů (k tomu viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2008, č. j. 4 Azs 51/2008 – 79). V opačném
případě by mohlo dojít k porušení ústavně zakotveného zákazu nucených prací a služeb,
neboť znakem nucené práce je to, že je vymáhána pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a osoba
se k ní nenabídla dobrovolně (nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 1/12,
dostupný z http://nalus.usoud.cz).
[14] Z obsahu soudního spisu, kasační stížnosti stěžovatelky i vyjádření krajského soudu
je patrné, že stěžovatelka nebyla před vydáním napadeného usnesení dotázána, zda souhlasí
s tím, aby byla ustanovena zástupcem stěžovatele (z její kasační stížnosti je pak zřejmé,
že s tím nesouhlasí ani nyní). V tom lze spatřovat zásadní pochybení, které činí napadené
usnesení nezákonným, a tak Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než jej zrušit. Na tom nemůže
ničeho změnit ani konstatování krajského soudu, že stěžovatelka v jiných případech proti
ustanovení nic nenamítala. Ex post vyjádřený konkludentní souhlas s ustanovením je totiž třeba
vztahovat pouze ke konkrétní věci, jíž se dotýká, a nikoli jej automaticky předpokládat i ve věcech
jiných (jinak by tomu samozřejmě bylo, kdyby stěžovatelka výslovně sdělila, že se svým
ustanovováním v případech žadatelů o mezinárodní ochranu obecně pro futuro souhlasí).
Ke sdělení krajského soudu, že do budoucna bude o souhlas žádat telefonicky předem, Nejvyšší
správní soud uvádí, že se jistě jedná o vhodný způsob komunikace se stěžovatelkou, lze však
doporučit, aby byl o takto uděleném souhlasu učiněn úřední záznam do soudního spisu.
[15] Stěžovatelovy stížní námitky naopak nebyly způsobilé zákonnost napadeného usnesení
zpochybnit, neboť krajský soud není povinen ustanovit účastníkovi pouze advokáta, což zákon
vyjadřuje slovy: „může předseda senátu na návrh ustanovit usnesením zástupce, jímž může být i advokát“
(viz §35 odst. 8 první věta s. ř. s.). Z obecně formulovaného nesouhlasu stěžovatele s osobou
ustanoveného zástupce pak neplyne, z jakých důvodů pokládá stěžovatelku za nedostatečně
erudovanou. Nejvyšší správní soud tak pouze obecně konstatuje, že nemá důvod pochybovat
o dostatečné kvalifikaci stěžovatelky, jež je humanitární organizací zaměřující se na pomoc
uprchlíkům a cizincům již 26 let, k zastupování žadatelů o mezinárodní ochranu.
V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[16] Nejvyšší správní soud dospěl ze shora uvedených důvodů k závěru, že je na základě
námitek uplatněných stěžovatelkou třeba napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm bude krajský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.)
a v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
[17] O stěžovatelčině žádosti o osvobození od soudních poplatků Nejvyšší správní
soud nerozhodoval, neboť podle již zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 As 196/2014 – 19 má stěžovatel povinnost zaplatit soudní poplatek za řízení o kasační
stížnosti jen tehdy, pokud kasační stížnost směřuje proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu
ve věci samé, či o jiném návrhu, jehož podání je spojeno s poplatkovou povinností. Takovým
rozhodnutím však usnesení krajského soudu o ustanovení zástupce není (viz zejména
odst. [27] až [29] citovaného usnesení rozšířeného senátu). Stěžovatelčina žádost tudíž byla
bezpředmětná.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2017
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu