ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.288.2016:47
sp. zn. 2 As 288/2016 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně
JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci
navrhovatelů: a) pro Humpolecko z. s., se sídlem Humpolec, Nádražní 998, zast. Mgr. Pavlem
Fryntou, advokátem se sídlem Praha 6, Břevnovská 433/12, b) Ing. V. K., c) J. Č., proti
odpůrci: Město Humpolec, se sídlem Humpolec, Horní nám. 300, zast. Mgr. Lukášem
Rothanzlem, advokátem, se sídlem Pardubice, Teplého 2786, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy č. 1/2016/ZM, kterým se vydává územní plán města Humpolec, v řízení o
kasační stížnosti navrhovatele a) proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
14. 9. 2016, č. j. 50 A 18/2016 – 67,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatelé n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatel a) je povinen zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4114 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám jeho
zástupce Mgr. Lukáše Rothanzla, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Včas podanou kasační stížností se navrhovatel a) jako stěžovatel domáhá zrušení shora
označeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích, jímž byl zamítnut jeho návrh
na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2016/ZM, kterým se vydává územní plán města
Humpolec, schválený usnesením zastupitelstva města Humpolce ze dne 24. 2. 2016,
č. 203/9/ZM/2016 (dále jen „územní plán“).
2. Postup při přijímání územního plánu byl, s přihlédnutím ke sporným skutečnostem,
následovný. Zastupitelstvo odpůrce schválilo dne 22. 6. 2011 pořízení územního plánu.
Dne 9. 11. 2011 bylo oznámeno projednání zadání územního plánu a jeho vystavení k veřejnému
nahlédnutí, a to v budově stavebního úřadu i na webových stránkách města. Mezi vyjádřeními
dotčených orgánů je založeno i vyjádření Krajského úřadu kraje Vysočina, odboru životního
prostředí ze dne 5. 12. 2011, v němž požaduje zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí
návrhu územního plánu, neboť zadání plánu předpokládá umístění ploch, u nichž nelze vyloučit
vliv přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Dne 22. 2. 2012
týž orgán sdělil, že po upřesnění skutečností, že plochy, které byly důvodem požadavku
na zpracování vyhodnocení, zůstávají ve stejných místech a v obdobném rozsahu jako
ve stávajícím plánu, dospěl k závěru, že zpracování vyhodnocení není třeba. Zadání územního
plánu bylo zastupitelstvem odpůrce schváleno dne 18. 4. 2012. Návrh územního plánu
byl zveřejněn na webových stránkách města a byl k dispozici k nahlédnutí na stavebním úřadu
od 10. 7. do 9. 9. 2013, což bylo oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 10. 7. 2013. Mezi
vyžádanými stanovisky je i stanovisko Krajského úřadu kraje Vysočina, odboru životního
prostředí ze dne 13. 2. 2014 obsahující požadavek na vymezení územního systému ekologické
stability v územním plánu. Veřejné projednání územního plánu spojené s odborným výkladem
proběhlo dne 11. 3. 2015, v přílohách jsou zařazena stanoviska k návrhu územního plánu, mezi
nimi i stanovisko Krajského úřadu kraje Vysočina, odboru životního prostředí ze dne 17. 3. 2015,
udělující v části 2. souhlas k územnímu plánu z hlediska ochrany přírody a krajiny. Krajský úřad
kraje Vysočina, odbor územního plánování ve svém stanovisku ze dne 13. 3. 2015 nevznesl
námitky proti návrhu územního plánu. Při projednání připomínek k návrhu dne 14. 5. 2015
byl uplatněn mj. i požadavek Klubu podnikatelů na řešení autobusového nádraží. Opakované
veřejné projednání územního plánu bylo oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 4. 11. 2015
a konalo se 9. 12. 2015. Vyhláška obsahovala poučení o možnosti podání připomínek pouze
ke změnám provedeným v návrhu po prvním veřejném projednání. Podle záznamu z projednání
bylo účelem a cílem podání vysvětlení ke změnám provedeným v důsledku námitek a připomínek
podaných při prvním projednání, mezi změnami je citováno i umístění autobusového nádraží.
Krajský úřad kraje Vysočina, odbor životního prostředí a zemědělství zaslal dne 24. 11. 2015
stanovisko, že pro provedené změny nepožaduje zpracování vyhodnocení vlivů na životní
prostředí. Dne 16. 12. 2015 byly pořizovateli doručeny připomínky spolku pro Humpolecko
směřující proti zařazení lokality P14 do funkce VD, proti lokalitě P5 s požadavkem na zachování
stávajícího určení, proti vymístění autobusového nádraží z plochy P8 do plochy Z7 pro rozpor
s nadřazenou územní dokumentací i se zadáním územního plánu města Humpolce a proti
zařazení plochy P6 včetně požadavku na zpracování regulačního plánu na plochy P5 a P6.
Územní plán byl schválen usnesením zastupitelstva města Humpolce ze dne 24. 2. 2016. S návrhy
stěžovatele se územní plán vypořádal na s. 227 – 229 textové části v rámci řešení připomínek
k opakovanému veřejnému projednání. K připomínce ohledně přemístění autobusového nádraží
bylo konkrétně uvedeno, že není v rozporu s „PUR“ ani se „ZUR“ a že zastupitelstvo města
akceptovalo záměr soukromého vlastníka pozemků na modernizaci areálu a na modernizaci
terminálu.
II. Návrh na zrušení územního plánu a rozhodnutí krajského soudu
II.1. návrh na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu
3. Stěžovatel spolu s dalšími dvěma navrhovateli požadovali svým soudním návrhem zrušení
územního plánu z důvodu nezákonnosti stanoviska Krajského úřadu kraje Vysočina, odboru
životního prostředí. Poukazovali na to, že tento orgán nejprve 5. 12. 2011 požadoval
vyhodnocení vlivů na životní prostředí a následně dne 22. 2. 2012 od tohoto požadavku ustoupil.
Stanovisko k návrhu územního plánu však lze podat jen do 30 dnů od obdržení návrhu
a stavební zákon nepředpokládá jeho přehodnocení. Stanovisko se navíc vyjadřuje k návrhu
zadání územního plánu, který se podle zákona o EIA ani neposuzuje. V řízení byla podána další
závazná stanoviska (konkrétně stanoviska Krajského úřadu kraje Vysočina, odboru lesního
a vodního hospodářství ze dne 22. 8. 2013, Hasičského záchranného sboru kraje Vysočina ze dne
9. 8. 2013, Ministerstva dopravy ze dne 4. 9. 2013, Městského úřadu Humpolec ze dne 6. 9. 2013,
Obvodního báňského úřadu pro území kraje Libereckého a Vysočina ze dne 9. 8. 2013), která
ale postrádala zákonné náležitosti, a proto byla nepřezkoumatelná. Za podstatnou vadu
navrhovatelé rovněž považovali, že po úpravách návrhu územního plánu proběhlo opakované
veřejné projednání omezené jen na tyto změny. Nakonec byl návrhem namítán nedostatek
souladu se zásadami územního rozvoje kraje Vysočina, zejména ve vztahu k přemístění
autobusového nádraží z plochy P8 do plochy Z7, což by zhoršilo dopravní obslužnost kraje.
Návrh byl doplněn podáním ze dne 10. 9. 2016 tak, že požadují zrušení územního plánu v části
funkční plochy P8 a Z7 a pro případ, že by soud dospěl k závěru, že tomuto návrhu nelze
vyhovět, aby zrušil územní plán celý; při jednání soudu dne 14. 9. 2016 pak zástupce navrhovatelů
upřesnil, že navrhovatelé požadují zrušení celého územního plánu.
II.2. rozhodnutí krajského soudu
4. Krajský soud v zamítavém rozsudku dospěl k závěru, že Krajský úřad kraje Vysočina
se územním plánem zabýval opakovaně a po upřesnění jeho zadání vydal stanovisko,
že nepožaduje zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí, neboť vlivy
lze vyhodnotit standardními postupy. Postup odpůrce odpovídal požadavkům §47 odst. 2
zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, v rozhodném znění (dále jen „stavební zákon“),
a postup krajského úřadu pak byl v souladu i s §22 písm. b) a §10i odst. 1 zákona
č. 100/2001 Sb., o vyhodnocování vlivů na životní prostředí. Konečné stanovisko bylo souhlasné
a bylo vydáno v zákonné lhůtě od předložení konkretizovaného návrhu zadání. Samotné
přehodnocení stanoviska není protizákonné, pokud se změnily podmínky pro posouzení.
Umístění autobusového nádraží není stavbou uvedenou v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb.
a tvrzení navrhovatelů o vymezení nových rozsáhlých ploch pro skladování v centru města nemá
oporu v textové ani v grafické části územního plánu. Přesun stávajícího nádraží byl dostatečně
odůvodněn, včetně závěru o zkvalitnění poskytování dopravních služeb pro občany. Krajský
soud dále uvedl, že mu nepřísluší posuzovat vhodnost výběru lokality pro určitý účel. Odmítl také
názor navrhovatelů o nutnosti provádět zjišťovací řízení. Ostatní podkladová stanoviska neměla
povahu závazných stanovisek, proto na ně nebylo možno vztahovat požadavky na kvalitu
náležitostí závazných stanovisek, jak plynou z judikatury Nejvyššího správního soudu. Ve vztahu
ke všem v návrhu vypočteným stanoviskům dotčených orgánů krajský soud uvedl,
že jde o stanoviska podle §4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a ze všech je patrný názor
dotčeného orgánu, který je vydal. Změna návrhu územního plánu nevyžadovala nová podkladová
stanoviska a postup odpůrce při opakovaném projednání byl v souladu s požadavky §52 a §53
odst. 2 stavebního zákona. Přípustné připomínky k přesunu autobusového nádraží z plochy
P8 na plochu Z7 byly projednány, nebyla tedy porušena procesní práva navrhovatelů. Ve vztahu
k nesouladu územního plánu se zásadami územního rozvoje kraje Vysočina soud předeslal,
že navrhovatel a) překročil meze svých stanov, jimiž je vymezena jeho působnost ochranou
přírody a krajiny. Jeho další argumentace pak je poměrně obecná. Stanoví-li zásady územního
rozvoje kraje Vysočina jako jednu z priorit zlepšení dopravní dostupnosti a dopravní obslužnosti
kraje, neznamená to, že umístění autobusového nádraží přesahuje místní význam. Pořizovatel
svůj návrh předložil v souladu s §51 odst. 2 písm. b) stavebního zákona a krajský úřad
se souladem územního plánu se zásadami zabýval a vyjádřil se k němu souhlasně, což územní
plán zaznamenal. Zhoršení kvality dopravní obslužnosti by ani nebylo možno spatřovat
v přesunu autobusového nádraží v téže ulici o cca 250 metrů. Územní plán popsal všechny
důvody tohoto řešení a nelze dospět k závěru, že jimi bylo pouze vyhověno investorovi. Nakonec
krajský soud vyhodnotil dotčení práva na životní prostředí navrhovatelů a nedostatek jejich
aktivity v průběhu projednávání územního plánu.
III. Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce
III.1. kasační stížnost
5. Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž explicitně namítá
kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b, c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
6. V prvé řadě krajskému soudu vytýká, že nesprávně posoudil rozsah návrhu. Návrh ze dne
14. 6. 2016 směřoval proti celému územnímu plánu, ovšem byl doplněn podáním ze dne
10. 9. 2016 tak, že je požadováno zrušení územního plánu v části vymezení funkční plochy
P8 a Z7, ovšem pokud návrhu nebude možné vyhovět, požaduje se zrušení celého územního
plánu. K dotazu soudu při jednání pak zástupce navrhovatelů uvedl, že navrhovatelé požadují
zrušení celého územního plánu. Tak ovšem navrhovatelé učinili jen proto, že jim soud tvrdil,
že není možné žalovat navrženou alternativu. Z §101b s. ř. s. pouze vyplývá, že v průběhu řízení
nelze návrh rozšiřovat. Navrhovatelé napadli nejprve celý územní plán a nic nebránilo, aby tento
návrh změnili tak, že obsahoval návrh základní a eventuální. Soud měl tedy projednat oba návrhy,
což se nestalo a uvedená vada mohla mít, a měla, za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé.
7. Krajský soud nesprávně vyhodnotil postup v průběhu projednání územního plánu,
zejména stanovisko Krajského úřadu kraje Vysočina ze dne 5. 12. 2011, jímž požadoval
zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Požadavek na obsah územního plánu bylo
možno uplatnit jen ve lhůtě 30 dnů od obdržení návrhu zadání, k později uplatněným
požadavkům se nepřihlíží. Pokud tedy krajský úřad vydal 22. 2. 2012 stanovisko nepožadující
zpracování vlivů na životní prostředí, jednalo se o stanovisko opožděné, k němuž nemohlo
být přihlíženo, nehledě na to, že stavební zákon neumožňuje přehodnocení původního
stanoviska. Takové stanovisko je nezákonné, popř. nicotné. Mimoto se krajský soud nezabýval
tím, že stanovisko bylo vydáno k návrhu zadání, nikoliv k návrhu územního plánu.
8. Krajský soud nesprávně posoudil charakter podkladových stanovisek. Jejich obsah
byl závazný, a proto je třeba na ně aplikovat závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 – 161. V daném případě byla stanoviska závazným podkladem
územního plánu, a proto měla obsahovat náležitosti podle §67 a 68 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, aby byla přezkoumatelná. Označený rozsudek Nejvyššího správního soudu podle
stěžovatelova názoru vztáhl požadavky §67 a 68 správního řádu i na stanoviska, která nejsou
vydávána ve správním řízení. Krajský soud tuto právní otázku posoudil nesprávně, a navíc
ani dostatečně nezdůvodnil, proč by tyto požadavky neměly platit u stanovisek vydaných podle
§4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Ani závazná stanoviska totiž nejsou samostatnými
rozhodnutími a nejsou vydávána ve správním řízení. Odůvodnění rozsudku je v této části
nepřesvědčivé a nesrozumitelné. V daném případě byla předložena stanoviska bez náležitostí,
neobsahující nejen odůvodnění, ale dokonce ani výrok. Stanovisko Ministerstva dopravy ze dne
4. 9. 2013 dokonce ani nezmiňuje, že v rámci územního plánu dochází k přesunu autobusového
nádraží; navíc bylo vydáno dříve, než zastupitelstvo města o přesunu nádraží hlasovalo.
9. Před opakovaným projednáním návrhu bylo oznámeno, že připomínky mohou
být uplatněny jen k měněným částem. Jedná se o nezákonné zkrácení procesních práv, neboť
takový postup neodpovídá zákonu. Stěžovatel v době prvního projednání ještě neměl právní
subjektivitu a nemohl proto v této fázi uplatňovat žádné připomínky; z toho dovozuje,
že při opakovaném projednání měl právo na podání připomínek k celému územnímu plánu
a jejich znemožněním bylo omezeno jeho právo na spravedlivý proces.
10. V řízení nebyla splněna povinnost plynoucí z §53 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož
při změně návrhu mělo být vyžádáno stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle §45i
zákona o ochraně přírody a krajiny. Poukázal-li krajský soud v této souvislosti na §53 odst. 2
a přiměřeně na §50 stavebního zákona, postupoval podle zastaralé právní úpravy platné
do 31. 12. 2012. K projednání změn však došlo až 11. 3. 2015.
11. Ze všech těchto důvodů stěžovatel požaduje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek i opatření obecné povahy v části vymezení funkční plochy P8 a Z7, případně zrušil
napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
III.2. vyjádření odpůrce
12. Odpůrce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Výtku
vůči rozsahu přezkumu považuje za absurdní. Je vyloučeno, aby soud posuzoval opatření obecné
povahy nejprve v omezeném rozsahu, a pokud bude tato část v pořádku, přezkoumal opatření
celé. Přesná specifikace návrhu byla věcí navrhovatelů. Navíc soud přezkoumal opatření celé,
a tudíž stěžovatel nemohl utrpět žádnou újmu. Původní stanovisko Krajského úřadu kraje
Vysočina avizovalo možnost změny požadavku na zpracování vyhodnocení vlivů na životní
prostředí v případě zjištění, že ho není třeba. Poukaz stěžovatele na 30tidenní lhůtu je ryze
formalistický a nezohledňující průběh procesu územního plánování. Zákonná lhůta
má omezit návrhy a racionalizovat průběh řízení. Nepřesné vymezení stanoviska (k zadání návrhu
- k návrhu) je pouhým slovíčkařením, neboť je zřejmé, jaký akt byl předložen k posouzení.
Stanoviska nebyla vydávána podle §149 správního řádu, proto na ně nelze aplikovat stěžovatelem
označený rozsudek Nejvyššího správního soudu, který navíc i ve vztahu k nim uvedl,
že v požadavcích na jejich náležitosti je třeba podle správního řádu postupovat pouze přiměřeně.
Navíc veškerá stanoviska byla souhlasná, pouze s doprovodnými podmínkami. Námitka směřující
proti stanovisku Ministerstva dopravy nebyla uplatněna v návrhu, navíc územní plán nepřesouvá
autobusové nádraží, pouze vymezuje plochy pro možné umístění takové stavby. Námitka vůči
průběhu opakovaného veřejného projednání je rovněž nepřípustná, nehledě na nemožnost
poskytovat všem v průběhu řízení nově vzniklým subjektům právo na připomínky k fázím
již ukončeným. Tvrzené dotčení ptačí oblasti krajský soud rovněž vypořádal, ostatně veškeré
možné dotčení významných lokalit či ptačích oblastí bylo posouzeno stanoviskem krajského
úřadu. Navrhuje proto zamítnutí kasační stížnosti.
13. Ostatní navrhovatelé nevyužili možnosti vyjádřit se k podané kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
IV.1. Procesní podmínky
14. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Kasační stížnost je tedy přípustná, vyjma některých dílčích námitek, které jsou uplatněny, aniž
byly součástí návrhu na zrušení územního plánu (§104 odst. 4 s. ř. s.).
15. Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil v mezích jejího rozsahu a přípustně
uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
IV.2. Důvodnost kasační stížnosti
IV.2.a) námitky nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
16. Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je rozsudek krajského soudu
přezkoumatelný, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační
námitky.
17. Stěžovatel pod tento kasační důvod především podřazuje postup soudu, jímž jemu
a ostatním navrhovatelům byl soudem vnucen petit rozsudku. Kasační stížnost podal
z navrhovatelů pouze on sám, předmětem posouzení proto může být pouze postup soudu vůči
němu. Stěžovatel původně požadoval zrušení celého územního plánu. Doplněním návrhu ze dne
10. 9. 2016 návrh omezil na zrušení územního plánu v části funkční plochy P8 a Z7 a pro případ,
že by soud dospěl k závěru, že tomuto návrhu nelze vyhovět, aby zrušil územní plán celý. Soud
měl tvrdit, že takový alternativní návrh není možný, a proto při jednání dne 14. 9. 2016 stěžovatel
opět požadoval zrušení celého územního plánu.
18. Pokud by krajský soud skutečně nesprávně a na újmu stěžovateli poučil o úpravě návrhu,
jednalo by se z jeho strany o vadný postup; pokud by tato vada měla vliv na zákonnost
rozhodnutí, byl by tím kasační důvod naplněn. Tak tomu ovšem není. Je zcela v dispozici
navrhovatele, v jakém rozsahu napadne územní plán, podle §101b odst. 2 s. ř. s. nesmí návrh
rozšiřovat co do rozsahu a důvodů; může jej tedy v průběhu řízení omezit. Navrhovatel může
požadovat zrušení celého územního plánu, tak i jeho části, je-li oddělitelná. Logickou alternativou
je návrh na zrušení celého územního plánu, a pokud k tomu nebude shledán důvod, požadavek
na zrušení jeho oddělitelné části. Dokonce není vyloučeno, aby soud při rozhodování o návrhu
na zrušení celého územního plánu poté, co zjistí, že jsou důvody pouze ke zrušení jeho části,
zrušil tuto část, a ve zbytku návrh zamítl. Dispozice návrhem provedená mj. i stěžovatelem
ovšem postrádala logiku; pokud by soud neshledal důvod ke zrušení napadené určité části
územního plánu, je vyloučeno, aby shledal důvod pro zrušení celého územního plánu. Kromě
toho skutečnost, že stěžovatel mínil případně požadovat zrušení pouze části územního plánu
a krajský soud zkoumal, zda jsou důvody ke zrušení celého územního plánu, přičemž je neshledal,
a návrh zamítl, nemohla stěžovateli způsobit újmu na právech. Nebyl-li důvod ke zrušení
územního plánu jako celku, nemohl být dán ani k jeho jednotlivé části. Kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. postupem krajského soudu naplněn nebyl.
19. Stěžovatel dále spatřuje kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
v nesrozumitelnosti posouzení náležitostí stanovisek. Podle ustálené judikatury
lze za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají
základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo
rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo
o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok
je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130;
všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Nesrozumitelnost rozsudku tedy nelze spatřovat v tom, že se stěžovatel s právní argumentací
soudu neztotožňuje ani že jí neporozuměl, pokud je obecně srozumitelná. Krajský soud vyjádřil
právní názor na vztah stanovisek a závazných stanovisek a na jejich náležitosti. Výtka stěžovatele
je tak spíše nesouhlasem s názorem, jehož správnost bude hodnocena níže. Ani zde tedy
Nejvyšší správní soud neshledal naplnění kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
IV.2.b) námitka neúplně zjištěného skutečného stavu věci
20. Stěžovatel uplatňuje i kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., aniž by ovšem
konkretizoval jeho naplnění. Podle tohoto ustanovení je třeba tvrdit „vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo
je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který
ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost“. Z textu zákona je zřejmé, že užití
tohoto kasačního důvodu je spojeno s rozhodnutími správního orgánu. Hodnocení tohoto
kasačního důvodu tedy nepřichází v úvahu, nehledě na absenci tvrzení stěžovatele.
IV.2.c) námitky nezákonnosti
21. Před hodnocením zákonnosti postupu při pořizování územního plánu a právního názoru
krajského soudu je třeba předem zmínit, že proces pořizování územního plánu probíhal
od června roku 2011 do února roku 2016 a za tuto dobu byl stavební zákon několikrát
novelizován. Pokud jsou tedy dále citována konkrétní ustanovení stavebního zákona, vždy
se jedná o znění rozhodná v době toho kterého postupu či úkonu. Dále je na místě předeslat,
že stěžovatel je spolkem vzniklým v lednu roku 2015, přičemž podle stanov založených
v soudním spise spočívají jeho hlavní cíle mj. v podpoře rozhodování o rozvoji města Humpolce
včetně územního plánování a ochrany přírody a krajiny v lokalitě města.
22. Námitky proti zákonnosti spočívají hlavně v tvrzení o nepoužitelnosti stanovisek
dotčených orgánů, a to ve vztahu ke všem v žalobě i v kasační stížnosti označeným stanoviskům
pro nedostatek zákonných náležitostí, a ve vztahu ke stanovisku krajského úřadu na úseku
ochrany životního prostředí navíc pro jeho opožděnost.
23. Cíle územního plánování vymezuje stavební zákon v §18 odst. 1 stavebního zákona
tak, že jím je vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající
ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj
a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž
by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Podle odst. 3 téhož ustanovení orgány
územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn
v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů
vyplývajících ze zvláštních právních předpisů. Součástí této činnosti je i ochrana krajiny jako
podstatné složky života obyvatel (odst. 4), přičemž konkretizace úkolů územního plánování
je dále uvedena v §19 stavebního zákona. Předmět územního plánu podle §43 odst. 1
stavebního zákona spočívá v určení základní koncepce rozvoje území obce, ochraně jeho hodnot,
jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury.
Podle odst. 3 téhož ustanovení územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce
zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje
kraje a s politikou územního rozvoje.
24. Orgány územního plánování při tvorbě územního plánu podle §4 odst. 2 stavebního
zákona postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle
zvláštních právních předpisů. Obecně jsou dotčené orgány vymezeny v §136 správního řádu,
a to odkazem na zvláštní zákony či na pravomoc k vydávání závazných stanovisek podle §149
správního řádu. Stavební zákon v §4 odst. 2 upravuje jejich pravomoc tak, že vydávají
a) závazná stanoviska pro rozhodnutí a pro jiné úkony stavebního úřadu nebo úkony
autorizovaného inspektora podle tohoto zákona, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak,
b) stanoviska, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jejichž obsah
je závazný pro politiku územního rozvoje a pro opatření obecné povahy podle tohoto zákona.
25. Krajskému soudu lze přisvědčit v tom, že v daném případě byla podávána stanoviska
podle §4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona; i tato stanoviska jsou ovšem pro orgány územního
plánování závazná. To ale neznamená, že mají mít formu či náležitosti rozhodnutí. Stěžovatelem
označený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009 – 150,
se týkal závazného stanoviska vydaného v režimu §149 správního řádu, a soud zde vyslovil,
že by toto stanovisko mělo mít přiměřeně náležitosti rozhodnutí ve smyslu §67 a 68 správního
řádu, tak, aby byl jeho obsah přezkoumatelný. Ve vztahu ke stanoviskům vyžadovaným
pro potřeby územního plánování lze spíše odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 – 62, a na z něho vycházející rozsudek Krajského soudu
v Ostravě ze dne 25. 2. 2015, č. j. 79 A 6/2014 – 193, dále aprobovaný rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 25. 9. 2015, č. j. 4 As 81/2015 – 120. Zde jsou stanoviska dotčených
orgánů vnímána jako závazná, z čehož plyne požadavek na jejich obsah tak, aby jejich správnost
mohla být předmětem přezkumu. Na základě toho kasační soud uzavírá, že stanoviska dotčených
orgánů k procesu projednávání územního plánu nejsou rozhodnutími a nemusí mít náležitosti
rozhodnutí podle správního řádu; vždy z nich však musí být zřejmé, jaké stanovisko, a případně
i z jakých důvodů, dotčený správní orgán zaujal. Dotčené orgány jsou odbornými orgány
na různých úsecích státní správy, jejichž pohledem se návrh územního plánu posuzuje. Důvody
jejich stanoviska pak jsou odvislé od toho, zda jim předložený návrh považují za plně souladný
s předpisy a zájmy, k jejichž ochraně jsou povolány, případně zda považují za nutné stanovit
určité podmínky či dokonce vyslovit nesouhlas. Stanovisko je sice závazné, nicméně právě
možnost stanovení podmínek předpokládá další součinnost, a to cestou vypořádání podmínek
podle §4 odst. 8 stavebního zákona.
26. V daném případě stěžovatelem označená a v kasační stížnosti popsaná stanoviska
dotčených orgánů obsahují skutečnosti, které umožňují zjištění, že návrh zadání či územního
plánu jimi byl z hlediska zájmů, k jejichž hájení jsou povolány, také posouzen. Konkrétně
označené stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 4. 9. 2013 krajský soud podrobně hodnotil
na s. 11 napadeného rozsudku. Krajskému soudu lze přisvědčit, že stanovilo-li ministerstvo
konkrétní požadavky, jejichž zapracování požadovalo, pak je zřejmé, že návrh posoudilo, a že jiné
podmínky neuplatňuje. Stejně tak již krajský soud stěžovateli vytkl, že námitka vztahu termínu
projednání přesunu autobusového nádraží v zastupitelstvu a data stanoviska byla uplatněna
opožděně. Stěžovatel toto v kasační stížnosti nepopírá, pouze námitku nepřípustně opakuje
(§104 odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud se rovněž zabýval absencí názoru na posun autobusového
nádraží v tomto stanovisku a lze mu přisvědčit v závěru, že se nejedná o záležitost nadmístního
významu. Krajský úřad kraje Vysočina, odbor územního plánování a stavebního řádu posoudil
návrh územního plánu jako souladný s vyšší územně plánovací dokumentací (vyjma stanovení
podmínek, které se však netýkaly nové plochy pro autobusové nádraží). Tuto výtku krajský soud
také řádně vyhodnotil v napadeném rozsudku, přičemž současně poukázal na nekonkrétnost
stěžovatelova návrhu v tomto směru. Podmínky stanovené dotčenými orgány v jejich
stanoviscích pak jsou v územním plánu vypořádány na s. 234 – 247. Krajský soud dostatečně
posoudil včasné a konkrétní výhrady vůči stanoviskům dotčených orgánů státní správy
a své závěry řádně zdůvodnil. Jeho posouzení náležitostí stanovisek není nezákonné.
27. Ve vztahu ke stanovisku Krajského úřadu kraje Vysočina, odboru životního prostředí
stěžovatel navíc namítá, že v souhlasné podobě bylo podáno opožděně, a že bylo nepřípustně
změněno. Podle §47 odst. 2 stavebního zákona mohou dotčené orgány a krajský úřad jako
nadřízený orgán do 30 dnů uplatnit u pořizovatele vyjádření s uvedením požadavků na obsah
územního plánu. Táž lhůta platí pro stanovisko krajského úřadu a pro podněty sousedních obcí;
pro stanovisko podle §48i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny je tato lhůta ještě
zkrácena. Lhůty mají přispět k plynulosti územního řízení, stavební zákon také dále stanoví v §47
odst. 2, že k později podaným připomínkám, vyjádřením a podnětům se nepřihlíží. Vydanými
stanovisky jsou vázány i orgány, které je vydaly, změna je možná pouze na základě nových
skutečností, z nichž plynou nové podmínky, nebo na základě skutečností vyplývajících z větší
podrobnosti územně plánovací dokumentace nebo jiných podkladů [§4 odst. 3 (nyní odst. 4)
stavebního zákona]. Smyslem a účelem vázanosti stanovisky a jejich omezené změnitelnosti
je především ochrana před nově vznášenými požadavky v průběhu procesu přijímání územního
plánu.
28. Jak bylo popsáno v odst. 2) Krajský úřad kraje Vysočina, odbor životního prostředí se
dne 5. 12. 2011 vyjádřil tak, že požaduje vyhodnocení vlivů na životní prostředí, což odůvodnil
existencí ploch, které by mohly podléhat „příloze 1 zákona o EIA“. Tento názor změnil
ve stanovisku ze dne 22. 2. 2012. Důvodem nebyly žádné nové skutečnosti, ale písemné
vysvětlení pořizovatele územního plánu, že plochy, jichž by se tento požadavek týkal, nejsou
nově vymezené, ale stávající. Tento důvod by bylo možno podřadit důvodům „větší podrobnosti
podkladů“, za nichž je stanovisko změnitelné. Bylo by absurdní trvat na splnění původního
stanoviska, pokud zákonné podmínky pro vyhodnocení vlivů nebyly dány; že tomu tak skutečně
není, krajský soud zkoumal a v rozsudku zdůvodnil. Ostatně stěžovatel netvrdí, že vyhodnocení
vlivů mělo být provedeno, namítá nedostatky formálního postupu. Pokud dotčený orgán
nepřesně označil stadium územně plánovací dokumentace, k níž podává stanovisko, jde sice
o chybu, ale stanovisko je třeba posuzovat v návaznosti na výzvu k jeho podání a takový chybný
údaj sám o sobě stanovisko z podkladů územního plánu nevylučuje. Není pak zcela jasný
stěžovatelův poukaz na skutečnost, že by tak bylo stanovisko vydáno již ve fázi procesu přijímání
územního plánu, na niž se úvaha o vyhodnocení vlivů ještě nevztahuje; dotčení práv stanoviskem,
že vyhodnocení vlivů není třeba, ve fázi, kdy tohoto posouzení ani nebylo třeba, lze těžko
shledat. Mimo to týž orgán podával stanovisko i v dalších fázích procesu přijímání územního
plánu, ve vztahu k nepotřebnosti vyhodnocení vlivů na životní prostředí byl pak jeho názor
setrvalý.
29. Nakonec stěžovatel hodnotí jako nezákonný postup pořizovatele, který podrobil
dodatečnému projednání pouze změny oproti již projednané verzi návrhu. Krajskému soudu
vytýká hodnocení návrhové námitky podle neúčinného znění stavebního zákona, pokud uvedl,
že ustanovení §53 odst. 2 předpokládá přiměřený postup podle §50. Je pravda, že §53 odst. 2
stavebního zákona poukazoval na §50 stavebního zákona v jeho znění platném do 31. 12. 2012;
v daném případě k opakovanému projednání došlo v roce 2015. V té době platné znění §53
odst. 2 stavebního zákona stanovilo podmínky pro projednání podstatných změn odkazem
na přiměřené použití postupu podle §52 stavebního zákona. Jak §52 stavebního zákona
v rozhodném znění, tak i §50 stavebního zákona v neplatném znění upravují řízení o územním
plánu. Zde je na místě poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 - 87 (publ. pod. č. 1926/2009 Sb. NSS), v němž soud
vyslovil, že (p)oužití právního předpisu nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají, je důvodem zrušení
přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu (rozsudku krajského soudu), mohlo-li mít za následek nesprávné
posouzení pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Podstatné z hlediska
významu pochybení krajského soudu v odkazu na právní předpis tedy je, zda mělo
stěžovatelem tvrzený vliv na zákonnost územního plánu. Stěžovatel nezákonnost spatřuje
v tom, že předmětem opakovaného projednání byly pouze změny územního plánu, a vlastní
dotčení tímto postupem pak v tom, že se jako subjekt vzniklý v lednu 2015 nemohl vyjadřovat
k předmětu původního projednání. Ustanovení §53 odst. 2 věta poslední stavebního zákona
v rozhodném znění ovšem stanoví, že upravený návrh se projedná v rozsahu provedených úprav.
Postup pořizovatele odpovídal zákonu. Je ostatně logické, že vstup spolku do řízení je spojen
se stavem řízení, v jakém se toto právě nachází, a že nemůže požadovat opakování postupu
a nové projednání návrhu již dříve v souladu se zákonem projednaného. Nelze zde proto shledat
porušení práva na spravedlivý proces plynoucího z čl. 36 Listiny. Mimo to, jak již zmínil krajský
soud, pořizovatel ve vztahu ke stěžovateli nad rámec zákonných povinností připustil i jeho
připomínky k podobě původního návrhu v části, jež nedoznala změny, a vypořádal se s nimi.
30. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnými ani kasační námitky nezákonnosti
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pochybení, jehož se krajský soud dopustil užitím nesprávného
znění stavebního zákona při hodnocení jedné ze žalobních námitek, není samo o sobě za výše
uvedených okolností důvodem, pro nějž by měl být napadený rozsudek zrušen.
V. Závěr a náklady řízení
31. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se krajský soud
nedopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky, a jeho rozsudek
je dostatečně odůvodněný a přezkoumatelný. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
32. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud na základě
ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. (za použití §120 s. ř. s.), zohledňujícího kriterium úspěchu
účastníka ve věci. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Ostatním navrhovatelům žádné náklady spojené s kasačním řízením
nevznikly. Naopak procesně úspěšný odpůrce má oproti stěžovateli právo na náhradu nákladů
tohoto řízení. Náklady vynaložené odpůrcem v řízení o kasační stížnosti sestávají z odměny
advokáta, kterým byl zastoupen již v řízení o žalobě, za jeden úkon právní služby dle §11 odst. 1
písm. k) ve spojení s §11 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „advokátní tarif“), spočívající v podání vyjádření ke kasační stížnosti, při sazbě 3100 Kč
za úkon právní služby v souladu s §9 odst. 4 písm. d) a §7 bod 5 advokátního tarifu. K tomu
je třeba připočíst paušální částku náhrady hotových výdajů advokáta dle §13 odst. 3 advokátního
tarifu. Celkem tak žalobci náleží na náhradě nákladů zastoupení v řízení o kasační stížnosti částka
3400 Kč. Zástupce odpůrce je plátcem daně z přidané hodnoty, proto se tato částka zvyšuje
o daň, kterou je povinen z odměny odvést, tj. o částku 714 Kč. Celkem je tedy stěžovatel
[navrhovatel a)] povinen odpůrci nahradit náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 4114 Kč,
a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 18. dubna 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu