ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.43.2016:72
sp. zn. 2 As 43/2016 - 72
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Lenky
Matyášové, Jany Brothánkové, Filipa Dienstbiera, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla
Šimky, v právní věci žalobce: Ing. J. S., zastoupen doc. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc.,
advokátem se sídlem Praha 1, Revoluční 24, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského
kraje, se sídlem Praha 5, Zborovská 11, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ing. P. S.,
II) Ing. E. S., III) T. K., IV) J. K., všichni zastoupeni Mgr. Marií Klinerovou,
advokátkou se sídlem Praha 1, V Jámě 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 11. 2010,
sp. zn. SZ 155589/2010/KUSK REG/Ru, č. j. 182717/2010/KUSK, v řízení o kasační stížnosti
osob zúčastněných na řízení I) a II) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 12. 2015,
č. j. 5 A 18/2011 – 55,
takto:
I. Vyjádření silničního správního úřadu k napojení stavby na veřejnou dopravní
infrastrukturu [§5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., nyní §18c odst. 1 p ísm. c)
vyhlášky č. 503/2006 Sb.] pro účely územního a stavebního řízení není
rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu, resp. §65 soudního řádu správního
samostatně přezkoumatelným ve správním soudnictví; nejedná se ani o závazné
stanovisko dle §40 odst. 4 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění účinném do 30. 6. 2011, jímž by byl stavební úřad v řízení
o umístění nebo povolení stavby vázán.
II. Pokud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti ohledně
zajištění přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního
správního úřadu je v rozporu s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady,
je stavební úřad povinen tuto otázku dále zkoumat jako předběžnou
podle §57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit
u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle
§142 správního řádu.
III. Věc se v rací k rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se osoby zúčastněné na řízení I) a II) (dále „stěžovatelé“)
domáhají zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno
rozhodnutí žalovaného, kterým zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Říčany,
odboru – Stavební úřad („stavební úřad“), jímž byly stavebníkovi R. S. (právní předchůdce
stěžovatelů) ve spojeném územním a stavebním řízení povoleny stavební úpravy a přístavba
rekreační chaty za účelem změny užívání na rodinný dům na pozemku st. p. X, parc. č. X
v katastrálním území J.
[2] Žalobce je spoluvlastníkem ideální poloviny pozemku par. č. X v katastrálním území J,
který se nachází v bezprostředním sousedství pozemku stavebníka. Namítal, že napadené
rozhodnutí je nezákonné, neboť nikdy nedal souhlas k tomu, aby byl zřízen přístup na
stavebníkův pozemek přes jeho pozemek.
[3] Žalovaný, potažmo stavební úřad vycházel v řízení z vyjádření Městského úřadu Říčany,
odboru správních agend a dopravy ze dne 24. 6. 2008, č. j. 11563/2008/od, vydaného
podle §40 odst. 4 a 5 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném
do 30. 6. 2011 (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), z nějž vyplynulo, že žalobcův
pozemek sice není evidován v pasportu místních komunikací, je však veden jako účelová
komunikace veřejně přístupná.
[4] V žalobě žalobce namítal, že žalovaný sice poukázal na označení dotčeného pozemku
v katastru nemovitostí jako ostatní komunikace i na jeho vyobrazení v územním plánu, ani tyto
skutečnosti nicméně neprokazují, že se skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou
komunikaci. Poněvadž stavební povolení nelze vydat, není-li zajištěn přístup ke stavbě, měl
stavební úřad i žalovaný posoudit jako předběžnou otázku, zda se u pozemku č. X v obci J.
skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, zejména zda byl vlastníkem pozemku
udělen souhlas, a zda existuje ničím nenahraditelná komunikační potřeba. Tyto skutečnosti bylo
nutno posoudit zejména s ohledem na žalobcovo tvrzení o tom, že pozemek sloužil po celou
dobu pouze pro potřeby jeho spoluvlastníků a vlastníků nemovitosti č. X, k níž je zřízena
služebnost cesty, a také že z rozhodnutí z let 1990 a 1991 plyne, že předchůdcům stavebníka
byla povolena stavba s tím, že přístupová cesta ke stavbě povede podél vodoteče přes zahrádku
č. X, X a X v k. ú. J.. Žalobce namítal také, že pozemek nevykazuje technické parametry veřejné
účelové komunikace, přičemž vůbec nebylo provedeno místní šetření.
[5] Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost, neboť se správní
orgány dostatečně nevypořádaly se spornou otázkou týkající se povahy cesty na pozemku
parc. č. X.
[6] Stěžovatelé v kasační stížnosti mimo jiné napadenému rozsudku vytýkají, že soud
při svém rozhodování nepřihlédl k tvrzením a listinám, které byly při jednání soudu předkládány;
nelze se ztotožnit s názorem soudu, že žalovaný nedostatečně odůvodnil, proč lze žalobcův
pozemek považovat za veřejně přístupnou účelovou komunikaci; vycházel z výkladu ministerstva
dopravy, které na základě zjištění veřejného ochránce práv vydalo za účelem sjednocení postupu
krajských úřadů v dané problematice stanovisko. Z něj mj. plyne, že komunikace se mezi účelové
komunikace nezařazuje správním rozhodnutím; jestliže komunikace splňuje zákonné znaky,
jde vždy o účelovou komunikaci, bez ohledu na údaj v katastru nemovitostí. Na základě
uvedeného dovodil, že pozemek parc. č. X je evidován v katastru nemovitostí jako ostatní
komunikace, slouží ke spojení nemovitostí pro potřebu jejich vlastníků s ostatními pozemními
komunikacemi, a poněvadž není nutné správní rozhodnutí o zařazení komunikace do účelových
komunikací, postačuje stanovisko Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy
ze dne 24. 6. 2008, č. j. 11563/2008/od, v němž je uvedeno, že pozemek není veden v pasportu
místních komunikací, ale je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace.
[7] Stěžovatelé poukazují také na nesprávnou interpretaci rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 As 186/2012 – 39, z něhož krajský soud dovodil, že měl správní
orgán posuzovat jako předběžnou otázku, zda byl dotčený pozemek evidován v pasportu veřejně
přístupných komunikací. Mají za to, že se jedná o vytržení této úvahy z kontextu; samotný
rozsudek uvádí, že stavebnímu úřadu nepříslušelo posuzovat, zda veřejně přístupná účelová
komunikace na dotčených pozemcích opravdu existuje. Nicméně nesměl mít pochybnosti o tom,
že je ke stavbě zajištěn přístup, který vede po komunikaci, jež je veřejně přístupná. V nyní
projednávané věci stavební úřad žádné pochybnosti neměl.
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že otázka, zda je stavba napojená
na pozemní komunikaci a zda je ke stavbě zajištěn příjezd, byla správními orgány zkoumána
a ověřována. Správní orgány přitom dospěly ke kladnému závěru na základě souběžného
posuzování vícero důkazů. Vycházely z vyjádření Městského úřadu Říčany o zařazení pozemní
komunikace parc. č. X v k. ú. J. (že se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci). Dále
stavební úřad ověřil, že podél pozemku žalobce v reálu vede přístupová komunikace č. X
zasahující současně i do stavebního pozemku stavebníka, ke kterému se zřejmě vlivem svažitého
a zarostlého terénu přisunula, že přístupová komunikace je v terénu používána jako dopravní
cesta vozidly, je stálá a ze snímku ortofotomapy je zřetelně patrná v terénu. Z katastru
nemovitostí bylo zjištěno, že je pozemek parc. č. X evidován jako ostatní plocha komunikace,
tzn. že pozemek musel být takto v minulosti využíván. K prokázání takového využívání pozemku
v minulosti byl předložen územní plán města Říčany, ve kterém je tento pozemek znázorněn
jako přístupová komunikace k pozemku stavebníka a dalším pozemkům a stavbám,
které v minulosti tvořily zahrádkářskou kolonii v této lokalitě s napojením na další veřejné
komunikace. Stavební úřad vycházel také z toho, že pozemek sloužil jako cesta od nepaměti,
což nebylo sporné. Dle žalovaného muselo dojít v minulosti k věnování pozemku pro obecné
užívání jako veřejné komunikace, a v souladu s tím bylo takto určení pozemku následně rovněž
i zaevidováno katastrem nemovitostí.
II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[9] Při předběžném posouzení věci druhý senát zjistil, že k zásadním otázkám nastoleným
v nyní projednávané věci existuje rozporná judikatura, s níž se navíc v podstatné míře
neztotožňuje.
[10] Upozorňuje na rozhodnutí desátého senátu ze dne 16. 6. 2016, č. j. 10 As 68/2016 – 84,
které se týká totožné skutkové i právní otázky, pouze u sousedního pozemku, jako v nyní
projednávané věci. Dovodil, že desátý senát, ačkoli vycházel z rozsudku ze dne 4. 4. 2013,
č. j. 1 As 186/2012 – 39, se svým rozhodnutím dostal do rozporu s rozhodnutím devátého senátu
ze dne 30. 3. 2012, č. j. 9 As 37/2011 – 73.
[11] Otázka, která je v uvedených rozsudcích řešena rozporně, je povaha vyjádření příslušného
silničního úřadu, jež bylo vydáno k žádosti účastníka stavebního řízení (zde spojeného územního
a stavebního), zda se u konkrétního pozemku jedná o (veřejně přístupnou) účelovou komunikaci.
[12] První a desátý senát dovodily, že vyjádření silničního orgánu nepředstavuje jednoznačnou
deklaraci povahy komunikace ve smyslu §7 zákona o pozemních komunikacích, aniž by však
uvedly, co konkrétně takové vyjádření představuje. Oproti tomu devátý senát u srovnatelného
vyjádření dovodil, že se jedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí způsobilé samo o sobě
závazně určit práva a povinnosti.
[13] Devátý senát v rozsudku ze dne 30. 3. 2012, č. j. 9 As 37/2011 – 73, konkrétně
uvedl:„Ve správním spisu je na č. l. 16 založeno stanovisko vydané Městským úřadem Rožnov pod Radhoštěm,
odborem výstavby a ÚP – oddělením silničním, k žádosti stavebníků ze dne 13. 4. 2007 o vyjádření,
zda pozemní komunikace na pozemku 1781/11 v kat. území Rožnov pod Radhoštěm má charakter
veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgán ve stručném stanovisku vydaném dle §40 odst. 4 písm. a)
a odst. 5 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále též „zákon č. 13/1997 Sb.“
nebo „zákon o pozemních komunikacích“), a za použití §124 odst. 6 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích, sdělil, že z místního šetření provedeného dne 20. 4. 2007 vyplývá, že v současné
době se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve smyslu zákona č. 13/1997 Sb. Toto konstatování
není ve stanovisku dále odůvodněno.(...) V případě konstatování silničního správního úřadu, že určitá
komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací, Nejvyšší správní soud dovodil (viz výše), že se jedná
o autonomní rozhodnutí způsobilé samo o sobě závazně určit práva a povinnosti, nezávisle na jakémkoliv jiném
správním řízení, ve kterém může být případně použito jako podklad. Z tohoto pohledu se jedná o správní
rozhodnutí dle §67 odst. 1 správního řádu i ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a je samostatně přezkoumatelné
ve správním řízení, případně na základě žaloby proti rozhodnutí o odvolání i ve správním soudnictví.“
(zvýraznění doplněno rozšířeným senátem).
[14] První senát v rozsudku ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 As 186/2012 – 39, uvedl, že „obec
Ústrašice, jako příslušný silniční správní úřad (dále jen „silniční správní úřad“) ve svém stanovisku ze dne
21. 10. 2010 uvedla, že přístup k objektu je ze silnice II. třídy přes veřejně přístupnou účelovou komunikaci
p. č. 145/4, 125/1 a 145/6 a dále po účelové komunikaci p. č. 308/3. (…) Nejvyšší správní soud
se neztotožňuje se závěrem, že v tomto konkrétním případě bylo pro ověření existence přístupu ke stavbě dostatečné
vyjádření silničního správního úřadu. Jak správně uvedl krajský soud, toto vyjádření sloužilo pouze jako obecná
informace, a nelze ho proto považovat za deklaratorní rozhodnutí o existenci či neexistenci veřejně přístupné
účelové komunikace.“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem). Rozsudek tedy stojí na názoru,
že vyjádření silničního úřadu nemá charakter rozhodnutí ani osvědčení, ale je pouhou informací.
[15] Desátý senát v rozsudku ze dne 16. 6. 2016, č. j. 10 As 68/2016 – 84, vyšel ze závěru
naznačeného v rozsudku prvního senátu a uvedl, že „stavební úřad při vydávání stavebního povolení
vycházel z vyjádření silničního úřadu ze dne 17. 10. 2007, čj. 19070/2007/od, ve kterém je doslova uvedeno:
Pozemek parcelní číslo X v katastrálním území J. není zařazen v pasportu místních komunikací Města Říčany.
Jedná se o pozemní komunikaci vedenou jako účelová komunikace veřejně přístupná. Majiteli pozemku jsou pan
Ing. S. a paní Ing. D. Ž. Na základě tohoto vyjádření nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu vyslovit
jednoznačný závěr, že silniční úřad deklaroval přístupovou cestu jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci.“
V rozsudku je dále konstatováno, že pro zařazení do kategorie veřejně přístupných účelových
komunikací není vždy třeba rozhodnutí stavebního úřadu, nicméně že tato otázka musí být
vyjasněna, přičemž rozhodnutí či osvědčení o povaze komunikace náleží výhradně silničnímu
úřadu. Druhý senát si je vědom, že rozhodnutí desátého senátu stojí na názoru o nedostatečnosti
vyjádření silničního úřadu jako podkladu pro závěr o přístupu ke stavbě, nicméně zde byl
vysloven názor odlišný od výše uvedeného názoru devátého senátu, že obdobné vyjádření
silničního úřadu je vždy rozhodnutím. Druhý senát upozorňuje, že ve správním spise nyní
projednávaného případu se nachází vyjádření silničního úřadu stejného obsahu.
[16] Druhý senát se s ohledem na naznačený rozpor domnívá, že o otázce povahy vyjádření
silničního správního orgánu v rámci stavebního řízení k zařazení pozemní komunikace je povinen
rozhodnout rozšířený senát.
[17] Je toho názoru, že se nejedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. To by mělo být
vydáno ve správním řízení, jehož účastníkem by musel být žadatel a dále osoby, jejichž práva
mohou být takovým rozhodnutím dotčena, mj. alespoň vlastník pozemku, o jehož povaze
je rozhodováno (§27 správního řádu). Vzhledem k tomu, že v posuzovaných věcech se jednalo
o žádost stavebníka, ke které se vyjádřil silniční správní úřad tak, že komunikace je evidována
jako veřejná účelová komunikace, což bylo sděleno bez dalšího odůvodnění a bez toho, aby byl
vyrozuměn také vlastník (vlastníci) předmětného pozemku, nemůže se jednat o závazné
deklaratorní správní rozhodnutí. Nelze akceptovat fakt, že majitelé dotčeného pozemku či jinak
dotčené subjekty by neměli možnost takto vydané „správní rozhodnutí“ napadnout či požádat
o jeho přezkum v rámci správního soudnictví. Rozhodování je jistě na místě v řízení o určení
právního vztahu ve smyslu §142 správního řádu, nebo např. v řízení podle §7 odst. 2 zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 As 140/2012 - 22); o takové řízení se však v porovnávaných věcech
nejednalo.
[18] Podle názoru druhého senátu nejde ani o pouhé nezávazné vyjádření, ale o osvědčení
podle části čtvrté správního řádu. Obec je totiž podle §63 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.
o ochraně přírody a krajiny povinna vést mj. evidenci veřejně přístupných účelových komunikací.
Způsob evidence není předepsán, ovšem je-li taková evidence jakkoli vedena, pak z ní může
být čerpáno při vydávání osvědčení o povaze určitého pozemku jakožto účelové komunikace.
III. Vyjádření žalobce k postoupení věci rozšířenému senátu
[19] Podle názoru žalobce je zcela absurdní, že Městský úřad Říčany, odbor správních agend
a dopravy, ve svém vyjádření ze dne 24. 6. 2008, č.j. 11563/2008/od, uvedl, že pozemek je veden
jako veřejně přístupná účelová komunikace. Toto vyjádření postrádá jakékoli odůvodnění,
z něhož by bylo zřejmé, na základě čeho tuto komunikaci jako veřejně přístupnou účelovou
komunikaci ve své evidenci vede. Povaha tohoto soukromého pozemku, který v r. 1991 zcela
prokazatelně nebyl veřejně přístupnou účelovou komunikací, se od roku 1991 nijak nezměnila.
Podle názoru žalobce je vyjádření Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy,
ať už je jeho právní povaha jakákoli, nezákonné.
[20] Městský soud dospěl ke správnému závěru, že toto vyjádření nebylo pro ověření
existence přístupu ke stavbě dostatečným vyjádřením a stavební úřad tak na něj neměl bez dalšího
spoléhat a vycházet z něj při rozhodování ve věci.
[21] Za zcela správné považuje rovněž závěry desátého senátu v rozsudku ze dne 16. 6. 2016,
č. j. 10 As 68/2016, který se týká téhož žalobce a téhož pozemku parc. č. X v k. ú. J., jako v nyní
projednávané věci. Jde o stavbu na pozemku parc. č. st. X a X, která byla stavebním úřadem
povolena rovněž s odkazem na v podstatě shodné vyjádření silničního úřadu, na které poukazuje
druhý senát ve svém usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu.
[22] Z důvodů uvedených výše se žalobce domnívá, že posouzení právní povahy vyjádření
silničního úřadu ze dne 24. 6. 2008 není pro rozhodnutí dané věci otázkou zásadní a důvod
pro postoupení věci rozšířenému senátu není dán.
[23] Žalobce nesouhlasí s názorem druhého senátu, že se může jednat o osvědčení, a žádá,
aby rozšířený senát návrh druhého senátu jako nepřípustný odmítl.
IV. Pravomoc rozšířeného a nastolená otázka
[24] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat. Dle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[25] Z předkládajícího usnesení druhého senátu je zřejmé, že jednotlivé senáty Nejvyššího
správního soudu dospěly k různým právním závěrům stran povahy vyjádření silničního úřadu
vydaného podle §40 odst. 4 a 5 zákona o pozemních komunikacích. Rozšířený senát tak uzavřel,
že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. a je dána jeho pravomoc
ve věci rozhodovat.
[26] Spornou je otázka, zda vyjádření silničního úřadu o tom, že určitý pozemek (ne)eviduje
jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci, vydané buď k žádosti oprávněné osoby,
nebo k žádosti jiného správního orgánu, jenž takové vyjádření potřebuje pro své rozhodnutí,
představuje deklaratorní rozhodnutí, osvědčení, nebo pouhé nezávazné stanovisko silničního
úřadu.
V. Posouzení věci rozšířeným senátem
[27] V projednávané věci se jedná konkrétně o povahu vyjádření městského úřadu Říčany
„k zařazení pozemní komunikace parc. č. X v k. ú. X“, v němž je uvedeno, že pozemek není
zařazen v pasportu místních komunikací města Říčany a je veden jako veřejně přístupná účelová
komunikace.
[28] V projednávané věci není sporu o tom, že se jedná o účelovou komunikaci. Sporné je,
zda účelová komunikace je či není veřejně přístupná.
[29] Podle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je účelová komunikace pozemní
komunikací, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto
nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi
nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
[30] K samotnému vzniku účelové komunikace není třeba, na rozdíl od ostatních kategorií
pozemních komunikací, rozhodnutí silničního správního úřadu. Není ani podstatné, jak je
příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl
evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky účelové
komunikace uvedené v §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
[31] Zákon o pozemních komunikacích vychází z představy, že účelové komunikace jsou
obvykle veřejně přístupné. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou
působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České
republiky rozhodnutím upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud
je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka (§7 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích). V takovém případě se jedná o správní rozhodnutí ve smyslu
§67 správního řádu, které je též rozhodnutím dle §65 soudního řádu správního (je rozhodováno
o omezení či úpravě veřejného přístupu). Toto rozhodnutí je závazné pro všechny orgány.
[32] Při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace je však v intencích
judikatury vždy nezbytné posoudit kumulativní naplnění dvou podmínek: 1)souhlas vlastníka,
respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním a 2) nutnost komunikační potřeby
a alternativní možnosti přístupu.
[33] V rozsudku ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, Nejvyšší správní soud
konstatoval, vycházeje přitom z judikatury prvorepublikového Nejvyššího správního soudu:
„Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny
dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů
vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení
nutné komunikační potřeby. (Boh A 10017/32). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek
v pozemkových knihách popř. v ostatních listinách označován.“ V rozsudku ze dne 26. 6. 2008,
č. j. 6 As 80/2006 - 105, Nejvyšší správní soud dovodil, že „podmínkou jednoznačného závěru o tom,
že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník
příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením
svého vlastnického práva a že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje
jiná alternativa přístupu a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným
břemenem).“
[34] Existuje rovněž ustálená a konzistentní judikatura Ústavního soudu, která kumulativní
naplnění obou citovaných předpokladů považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní
stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti
strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace (viz např. nálezy Ústavního soudu
ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, ze dne
21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11).
[35] Kompetence jednotlivých silničních správních úřadů byla upravena v zákoně
o pozemních komunikacích, ve znění rozhodném pro projednávanou věc v §40 odst. 4 a 5
následovně:
(4) Obecní úřady obcí s rozšířenou působností
vykonávají působnost speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III. třídy,
místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a působnost
silničního správního úřadu ve věcech silnic s výjimkou věcí, o kterých rozhoduje
Ministerstvo dopravy a spojů nebo orgán kraje v přenesené působnosti,
projednávají správní delikty podle §42a a 42b ve věcech dálnic a silnic
podle tohoto zákona a podle zvláštního právního předpisu s výjimkou věcí,
k jejichž projednávání je příslušný celní úřad, s výjimkou správních deliktů podle
§42a odst. 2 až 4 a §42b odst. 2, k jejichž projednávání je příslušný celní úřad,
a s výjimkou správních deliktů, které projednává krajský úřad podle
§40 odst. 3 písm. h),
uplatňují stanovisko k územním plánům a regulačním plánům a závazné
stanovisko v územním řízení, pokud není příslušné Ministerstvo dopravy
nebo krajský úřad.
(5) Obce
rozhodují o zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací
a o vyřazení místní komunikace z této kategorie,
projednávají správní delikty podle §42a a §42b ve věcech místních komunikací
a veřejně přístupných účelových komunikací, s výjimkou správních deliktů,
k jejichž projednávání je příslušný celní úřad nebo krajský úřad.
vykonávají působnost silničního správního úřadu ve věcech místních komunikací
a veřejně přístupných účelových komunikací, zajišťují a provádí vysokorychlostní
kontrolní vážení na místních komunikacích, které se nacházejí v územním obvodu
obce.
[36] Obecný stavební úřad musí vyžádat závazné stanovisko od příslušného silničního
správního úřadu ke každé stavbě, jejíž umístění v území by mohlo potenciálně ovlivnit příslušnou
pozemní komunikaci či provoz na ní (může se například stát, že stavebník navrhne v územním
řízení umístění stavby, která by ohrožovala uživatele pozemní komunikace např. tím, že by je
oslňovala, nebo by poškozovala pozemní komunikaci např. tím, že by narušila její statiku
nebo snížila funkčnost jejího odvodnění). Názor úřadu, jemuž je svěřena ochrana pozemních
komunikací a bezpečnosti provozu na nich, by měl být pro obecný stavební úřad závazný.
[37] Obecní úřady rozhodují podle §3 zákona o pozemních komunikacích o zařazení pozemní
komunikace do kategorie místních komunikací a o jejím vyřazení. Musí se tak v obou případech
dít správním rozhodnutím, po jehož právní moci se příslušné změny zanesou do pasportu
místních komunikací (§5 odst. 1 prováděcí vyhlášky č. 104/1997 Sb.). Toto rozhodnutí
je rozhodnutím dle §65 soudního řádu správního.
[38] Obecní úřady jako silniční správní úřady dále rozhodují samostatným rozhodnutím
např. o povaze cesty podle §142 odst. 1 správního řádu, povolují zřízení a úpravy sjezdu
na místní komunikaci nebo místních komunikací navzájem (§10), rozhodují ve věcech uzavírek
a objížděk v případě místních komunikací (§24), povolují zvláštní užívání místních komunikací
(§25), vedou řízení o povolení umístění pevné překážky na místní komunikaci a řízení
o odstranění nepovolených pevných překážek z těchto komunikací (§29), rozhodují o umístění
reklamních zařízení v silničních ochranných pásmech u místních komunikací (§31)
a o odstranění zdroje ohrožení místní komunikace nebo provozu na ní podle §35. Rovněž tato
rozhodnutí jsou rozhodnutími ve smyslu §65 soudního řádu správního.
[39] Na základě výše shrnutých kompetencí obecních úřadů rozšířený senát přistoupil
k posouzení povahy a závaznosti vyjádření silničního správního úřadu k napojení stavby
na veřejnou dopravní infrastrukturu pro účely územního a stavebního řízení o zařazení pozemní
komunikace. Sporné ve věci je, zda se jedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. V rámci
komplexního posouzení vyvstává rovněž otázka, zda toto vyjádření svou povahou nemůže být
závazným stanoviskem, případně, zda se nejedná o osvědčení (což předkládající senát dovozuje
z §63 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny).
[40] V žádosti o vydání stavebního povolení (§110 stavebního zákona) je stavebník povinen
mimo jiné uvést napojení stavby na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu
[viz §5 písm. d) vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí
některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu; nyní §18c odst. 1 písm. c)
vyhlášky č. 503/2006 Sb.].
[41] Při přezkumu žádosti o stavební povolení ve smyslu §111 stavebního zákona stavební
úřad přezkoumává podanou žádost a připojené podklady z toho hlediska, zda lze stavbu skutečně
provést. Při tom ověřuje, zda jsou dány některé demonstrativně uvedené skutečnosti, mimo jiné
se musí zabývat otázkou, zda je ke stavbě zajištěn příjezd [§111 odst. 1 písm. c) stavebního
zákona]. Ačkoliv to zákon výslovně neuvádí, měl by stavební úřad postupovat tak, aby byla
zaručena ochrana veřejného zájmu, což obecně vyplývá z §2 odst. 4 správního řádu.
[42] V posuzovaném spojeném územním a stavebním řízení o povolení stavební úpravy
a přístavby rekreační chaty za účelem změny užívání na rodinný dům byl stavební úřad povinen
zkoumat, zda je stavba napojena na dopravní infrastrukturu a zda je k ní zajištěn přístup.
[43] V řízení byl stavebník stavebním úřadem vyzván k doplnění žádosti: „Doplňte žádost o tyto
údaje a podklady: 1. vyjádření města Říčany, 2. souhlas majitelů pozemků parc. č. X v kat. území J. (přístupová
komunikace). Pokud nebudou nedostatky žádosti ve stanovené lhůtě odstraněny, bude řízení podle §66 odst. 1
písm. c) správního řádu zastaveno.“ Jakkoli to z textu výzvy nelze dovodit, zřejmě bylo míněno
vyjádření Městského úřadu Říčany, jakožto příslušného silničního správního úřadu.
[44] Městský úřad Říčany s odkazem na §40 odst. 4 a 5 zákona o pozemních komunikacích
přípisem sdělil: „Pozemek parcelní číslo X v katastrálním území J. není zařazen v pasportu místních
komunikací Města Říčany. Jedná se o pozemní komunikaci vedenou jako účelová komunikace veřejně přístupná.
Majiteli pozemku jsou pan Ing. J. S. a paní Ing. D. Ž.“ Toto vyjádření Městského úřadu Říčany jako
silničního správního úřadu, představuje úkon vydaný ve smyslu části čtvrté správního řádu (§154
– 158).
[45] Správní řád v části čtvrté upravuje obecný procesní režim pro vydávání a také případnou
nápravu (změnu nebo zrušení) takových úkonů správních orgánů, jejichž prostřednictvím správní
orgány sice vykonávají působnost v oblasti veřejné správy; těmito úkony se však nezakládají,
nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určených osob a ani se jimi v určité věci
neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má nebo nemá (srov. §67 odst. 1 správního
řádu).
[46] Mezi typické úkony, jejichž provádění je výkonem působnosti v oblasti veřejné správy,
na kterou se vztahuje správní řád, patří osvědčení, vyjádření, ověření, či sdělení. Byť nejsou
v §154 výslovně uvedeny, spadají sem i registrační a evidenční úkony správních orgánů
prováděné na základě zvláštních zákonů.
[47] Pod vyjádření ve smyslu §154 správního řádu lze řadit i úkony označované v zákonech
jako stanoviska, popř. posudky. Jsou zpravidla vydávány pro jiné orgány veřejné správy jako
podklady pro správní rozhodnutí (viz §50 odst. 1 správního řádu). Tato vyjádření,
resp. stanoviska nejsou pro toho, komu jsou určena, zásadně závazná a vztahuje se na ně obecná
zásada volného hodnocení podkladů rozhodnutí (§50 odst. 4 správního řádu). To je odlišuje
od závazných stanovisek dotčených správních orgánů, která nejsou (samostatnými)
rozhodnutími, jejichž obsah je však závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí.
[48] Posuzovaným vyjádřením městského úřadu nebylo rozhodováno o povaze, zařazení
či vyřazení místní komunikace podle §40 odst. 5 písm. a) zákona o pozemních komunikacích,
nebylo vedeno žádné správní řízení. Příslušný silniční úřad pouze uvedl, jakou povahu má
dle jeho názoru určitá komunikace.
[49] Vyjádření sloužilo pouze jako informace. Nelze ho proto považovat za deklaratorní
rozhodnutí o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace. Jedná se proto
o úkon správního orgánu ve smyslu §154 správního řádu, který není správním rozhodnutím
dle §67 správního řádu, ani rozhodnutím dle §65 soudního řádu správního samostatně
přezkoumatelným ve správním soudnictví.
[50] Posuzované vyjádření silničního správního úřadu nelze považovat ani za závazné
stanovisko, které by bylo závazným podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu (viz bod 37).
Obsahem závazných stanovisek jsou vždy požadavky dotčených orgánů z hlediska jimi
chráněných zájmů, např. aby stavba nestála v ochranném pásmu komunikace nebo nebránila
výhledu na křižovatku. Přístupnost pozemku a povolované stavby z pozemní komunikace
je požadavkem stavebních předpisů.
[51] Je proto v souladu s uplatněním zásady materiální pravdy (§3 správního řádu) povinností
stavebního úřadu, pokud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti
ohledně zajištění přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního správního
úřadu je v rozporu s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady, tuto otázku dále zkoumat
jako předběžnou podle §57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit
u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle §142 správního řádu.
[52] Nicméně pokud stavební úřad rozhodne, aniž by takto postupoval (např. řízení nepřeruší
a bez dalšího sdělení silničního správního úřadu akceptuje, a nebral by v potaz např. tvrzení
vlastníka komunikace), nic nebrání dotčenému účastníkovi řízení dle §142 správního řádu
vyvolat i poté, kdy je vydáno rozhodnutí stavebního úřadu. Výsledek řízení dle §142 správního
řádu může být důvodem pro obnovu řízení (§100 odst. 1 správního řádu).
[53] Činnost rozšířeného senátu slouží ke sjednocování právních názorů uvnitř samotného
Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne
12. 6. 2007, č. j. 2 Afs 52/2006 - 86, publ. pod č. 1762/2009 Sb. NSS, mimo jiné konstatoval:
„Dle §17 odst. 1 s. ř. s. je oprávněn rozhodovat tam, kde mu byla věc postoupena senátem, který dospěl k závěru
odlišnému od závěru dříve vysloveného. Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí,
tak i některou z jednotlivých sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení
ke skutkovým zjištěním posuzovaných případů. Proto také při projednávání předložených věcí zkoumá,
zda právní posouzení odpovídá zjištěnému skutkovému stavu.“
[54] Ze spisu je zřejmé, že v posuzované věci (obdobně jako ve věcech, proti nimž byla věc
předložena) postupoval Městský úřad Říčany jako silniční správní úřad podle §40 odst. 4 resp. 5
zákona o silničním provozu. Rozšířený senát proto nepovažoval za nutné zabývat se dále tím, zda
vyjádření silničního správního úřadu by nemohlo představovat samostatně přezkoumatelné
osvědčení, a to v souvislosti s povinností §63 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny,
jak dovozuje předkládací usnesení, neboť to z obsahu tohoto vyjádření (jak bylo rekapitulováno
výše) nijak nevyplývá.
Závěr:
[55] Vyjádření silničního správního úřadu k napojení stavby na veřejnou dopravní
infrastrukturu [§5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., nyní §1 8c odst. 1 písm. c) vyhlášky
č. 503/2006 Sb.] pro účely územního a stavebního řízení není rozhodnutím ve smyslu
§67 správního řádu, resp. §65 soudního řádu správního samostatně přezkoumatelným
ve správním soudnictví; nejedná se ani o závazné stanovisko dle §40 odst. 4 písm. c) zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 6. 2011, jímž by byl
stavební úřad v řízení o umístění nebo povolení stavby vázán.
[56] Pokud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti ohledně zajištění
přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního správního úřadu je v rozporu
s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady, je stavební úřad povinen tuto otázku dále
zkoumat jako předběžnou podle §57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit
u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle §142 správního řádu.
[57] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku ohledně povahy vyjádření silničního
správního úřadu. V souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu NSS rozhodl usnesením jen o této
otázce a věc vrací druhému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním
názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2017
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu