ECLI:CZ:NSS:2017:2.AZS.67.2017:40
sp. zn. 2 Azs 67/2017 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: D. V. D.,
zast. Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3,
Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 11. 2. 2016, č. j. MV-89917-9/SO-2014, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 11. 2016,
č. j. 57 A 22/2016 – 70,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
[1] Včasně podanou kasační stížností ze dne 2. 3. 2017 brojí žalobce, jakožto stěžovatel,
proti shora označenému rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Krajského soudu v Plzni
(dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti shora označenému rozhodnutí
žalované (dále jen „rozhodnutí žalované“).
[2] Žalovaná svým rozhodnutím zamítla stěžovatelovo odvolání a potvrdila napadené
rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán“),
ze dne 14. 5. 2014, č. j. OAM-60541-22/DP-2013 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“),
kterým bylo podle §66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění
(dále jen „správní řád“), zastaveno řízení o stěžovatelově žádosti o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání ve smyslu §44a odst. 1 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
v rozhodném znění (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
[3] Krajský soud v rekapitulační části odůvodnění napadeného rozsudku předně uvedl,
že stěžovatel byl přípisem správního orgánu ze dne 11. 3. 2014, č. j. OAM-60541-16/DP-2013,
vyzván k odstranění vad žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu.
Vady žádosti spočívaly v neuvedení některých zákonem předvídaných náležitostí, jmenovitě
v absenci dokladu k prokázání příjmu žadatele, v nedoložení fotografie, potvrzení příslušného
finančního úřadu dle §46 odst. 7 písm. e) zákona o pobytu cizinců a potvrzení správy sociálního
zabezpečení dle §46 odst. 7 písm. d) téhož zákona. Usnesením ze dne 11. 3. 2014 pak správní
orgán v souvislosti s popsanou výzvou k odstranění vad žádosti určil stěžovateli lhůtu
k odstranění vad, a to v délce dvaceti dnů od doručení tohoto usnesení. Zároveň stěžovatele
poučil o následcích nevyhovění výzvě a řízení o stěžovatelově žádosti přerušil. Výzva
k odstranění vad i usnesení o určení lhůty k odstranění vad žádosti a přerušení řízení
byly stěžovateli doručeny dne 13. 3. 2014.
[4] Přípisem ze dne 2. 4. 2014 požádal stěžovatel správní orgán o přerušení řízení o podané
žádosti až do dne 2. 5. 2014. Jako důvod uvedl toliko „doložení chybějících náležitostí“, přičemž
dále předestřel názor, že správní orgán je povinen žádosti o přerušení řízení vyhovět. Správní
orgán posléze, usnesením ze dne 9. 4. 2014, č. j. OAM-60541-19/DP-2013, žádosti o přerušení
řízení vyhověl.
[5] Přípisem ze dne 30. 4. 2014, jejž správní orgán obdržel dne 6. 5. 2014, požádal stěžovatel
správní orgán o další přerušení řízení, tentokrát do 2. 6. 2014. Obsahově byla tato žádost totožná
s žádostí ze dne 2. 4. 2014, krom údaje o datu požadovaného trvání přerušení řízení. Správní
orgán usnesením ze dne 7. 5. 2014, č. j. OAM-60541-21/DP-2013, uvedené žádosti nevyhověl,
neboť neshledal důvody pro přerušení řízení. V odůvodnění uvedeného usnesení správní orgán
uvedl, že nesdílí stěžovatelův názor stran povinnosti správního orgánu vyhovět žádosti účastníka
o přerušení řízení; tím spíše pak v takovém případě, kdy bylo o přerušení řízení žádáno opětovně,
aniž by žadatel uvedl konkrétní důvody, které by potřebu dalšího přerušení řízení zakládaly.
[6] Následně správní orgán prvostupňovým rozhodnutím zastavil řízení o stěžovatelově
žádosti, jelikož dospěl k závěru, že s ohledem na ustanovení §66 odst. 1 písm. c) správního řádu
byly pro tento postup dány veškeré předpoklady, když stěžovatel neodstranil dříve vytčené vady
žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu.
[7] Krajský soud naznal, že stěžejní je pro posouzení důvodnosti žaloby otázka zákonnosti
usnesení správního orgánu ze dne 7. 5. 2014, č. j. OAM-60541-21/DP-2013, kterým nebylo
vyhověno opětovné žádosti stěžovatele o přerušení řízení. V tomto ohledu krajský soud shledal,
že se stěžovatel mýlí, dovozuje-li z ustanovení §64 odst. 2 správního řádu povinnost správního
orgánu přerušit řízení na žádost účastníka. Toto ustanovení je totiž třeba vykládat v kontextu
§64 odst. 4 téhož zákona. Správní orgán se tudíž při rozhodování o žádosti o přerušení řízení
musí řídit kriteriem nezbytnosti žadatelem navrhovaného procesního postupu. V posuzované
věci přitom stěžovatel při opakované žádosti o přerušení řízení nikterak nepřiblížil důvody,
pro které doba předchozího přerušení řízení nebyla dostatečná k doložení zákonných náležitostí
žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu. Krajský soud se dále vyjádřil
v tom smyslu, že stěžovatelův procesní postup spočívající v opakovaném žádání o přerušení
řízení bylo lze označit za obstrukční. Krom toho krajský soud připomněl, že výše specifikované
náležitosti žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu měl stěžovatel
přiložit již k žádosti samotné, neboť tato povinnost plyne z již příslušných ustanovení zákona
o pobytu cizinců. Správní orgán ostatně vyhověl první ze stěžovatelových žádostí o přerušení
řízení – stěžovatel proto měl nepochybně dostatek času k odstranění vytčených vad. Správní
orgán proto nepochybil, když opětovné žádosti o přerušení řízení nevyhověl. Z tohoto důvodu
pak není pochybností o naplnění podmínky zastavení řízení dle §66 odst. 1 písm. c) správního
řádu, neboť skutečnost, že k odstranění vad žádosti v době do vydání prvostupňového
rozhodnutí nedošlo, nebyla mezi stranami žalobního řízení sporná.
[8] Stěžovatel podává kasační stížnost z důvodů uvedených v ustanoveních
§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). V obecné rovině tedy tvrdí nezákonnost napadeného
rozsudku, spočívající jednak v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení, jednak v nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
[9] Podle stěžovatele se krajský soud dostatečně nevypořádal s jednotlivými žalobními
námitkami, když odůvodnění napadeného rozsudku neobsahuje jejich podrobné vypořádání
a toliko velmi stručně přebírá argumentaci žalované, aniž by bylo blíže vysvětleno, z jakého
důvodu tak činí. Stěžovatel uvádí, že „v žalobě vznesl celou řadu žalobních námitek, ať již se týká
přiměřenosti samotného rozhodnutí o správním vyhoštění, tak i samotné důvodnosti užitého opatření. Krajský
soud, který ve svém rozhodnutí shrnuje podstatné body žaloby, stejně jako průběhu správní řízení však na žalobní
námitky žalobce prakticky nereaguje, a toliko odkazuje na rozhodnutí správního orgánu. S ohledem na výše
uvedené a zejména tedy naprosto nedostatečné posouzení přiměřenosti rozhodnutí o správním vyhoštění se stěžovatel
domnívá, že správní soud porušil své přezkumné povinnosti,…“. Ohledně nároků kladených na kvalitu
odůvodnění soudních rozhodnutí pak stěžovatel odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130, s tím, že napadený rozsudek těmto nárokům
nedostál, jelikož především odkazuje na právní názory zaujaté žalovanou v jejím rozhodnutí.
[10] Dále stěžovatel namítá, že se krajský soud nevypořádal dostatečně s žalobní námitkou
porušení zásady materiální pravdy v předcházejícím správním řízení. Stěžovatel v žalobě namítal
nedostatečné zjištění skutečného stavu věci ve smyslu §3 správního řádu a vytýkal žalované
nedostatky co do odvolacího přezkumu prvostupňového rozhodnutí a rozpornost jejího
rozhodnutí s §89 odst. 2 téhož zákona.
[11] Krajský soud, obdobně jako žalovaná a správní orgán, nesprávně posoudil právní
otázku, zda je správní orgán v řízení o žádosti povinen vyhovět návrhu žadatele
dle §64 odst. 2 správního řádu, či nikoli. Stěžovatel považuje za zřejmé, že v takovém případě
správnímu orgánu nepřísluší žádné správní uvážení. Řízení o žádosti je ostatně ovládáno zásadou
dispoziční. Zákonodárce v textu odkazovaného zákonného ustanovení užil formulace „správní
orgán přeruší“; opačný postup správního orgánu by tudíž musel být založen na výkladu contra legem,
což je samo o sobě nepřijatelné, neboť správní orgán je obecně zákonem vázán. I kdyby
měl stěžovatel připustit výjimky z doslovného znění §64 odst. 2 správního řádu, musí
tyto být vykládány a aplikovány nanejvýš restriktivně. Nevyhovění žádosti o přerušení řízení
dle citovaného ustanovení by tak mohlo přijít v úvahy např. v případě praktické jistoty o zneužití
takové žádosti (s ohledem na zásadu zákazu zneužití práva) nebo v případě naléhavé potřeby
provedení neodkladného či neopakovatelného úkonu. Stěžovatel má za to, že na obecné
povinnosti správního orgánu vyhovět žádosti o přerušení řízení se ustálila i judikatura správních
soudů. Pro srovnání stěžovatel odkazuje na rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne
26. 11. 2014, č. j. 30 A 74/2014 – 46, ze dne 18. 3. 2014, č. j. 30 A 72/2012 – 95, a rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2009, č. j. 11 Ca 365/2008 – 25. Na rozdíl od citovaných
věcí se ve stěžovatelově případě nejednalo o obstrukční jednání, neboť jeho žádost byla řádně
zdůvodněna. Stěžovatel nadto neovládá český jazyk, pročež pro něj bylo mnohem časově
náročnější vyhovět výzvě k odstranění vytčených nedostatků žádosti o prodloužení platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu. I z tohoto důvodu byla lhůta k odstranění vad zjevně
nepřiměřená.
[12] Žalovaná při konstatování obdobnosti námitek žalobních a kasačních odkázala pro účely
vyjádření kasační stížnosti na obsah svého vyjádření k žalobě. Kasační stížnost považuje
za nedůvodnou.
[13] Kasační stížnost je přípustná.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejvyšší správní soud se v první řadě zabýval uplatněnou námitkou nepřezkoumatelnosti,
neboť případná nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí je zpravidla na překážku jeho
samotného věcného přezkumu.
[16] Vymezením pojmu nepřezkoumatelnosti se Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací
činnosti opakovaně zabýval. Za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů je třeba pokládat
zejména takové rozhodnutí soudu, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené (dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, obdobně srov. rozsudek téhož soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73). Ze stížní argumentace je přitom patrné, že stěžovatel nespatřuje důvod
nepřezkoumatelnosti v případné nesrozumitelnosti napadeného rozsudku.
[17] Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným
ani pro nedostatek důvodů, ani v jiném ohledu. Krajský soud v odůvodnění napadeného
rozsudku jasně vyjádřil názor, že správní orgán není povinen vyhovět žádosti žadatele ve smyslu
§64 odst. 2 správního řádu, neboť i takovou žádost je třeba posuzovat prizmatem kategorie
nezbytnosti dle §64 odst. 4 téhož zákona. Správní orgán v souladu s posledně uvedeným
ustanovením přihlíží k návrhu účastníka, pokud jde o dobu, po kterou má přerušení řízení trvat,
z čehož vyplývá, že tímto návrhem není striktně vázán. Krajský soud k tomu dodal, že správnímu
orgánu nemusí být z dosavadního průběhu řízení a shromážděných podkladů zřejmé důvody,
z nichž by případná nezbytnost přerušení řízení mohla plynout, pročež takové důvody pak musí
uplatnit žadatel. Posouzení jejich relevance je však opět v rukou správního orgánu. Nejvyšší
správní soud považuje takto vyjádřený právní názor za srozumitelný a logicky bezrozporný,
tudíž zřejmě přezkoumatelný.
[18] Namítal-li dále stěžovatel, že krajský soud vůbec nevzal v potaz jeho námitky stran
nepřiměřenosti správního vyhoštění (jak citováno výše), jedná se o námitky zjevně liché,
neboť v posuzované věci nebylo správní vyhoštění předmětem správního řízení.
[19] Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje ani námitce, dle níž měl krajský soud užívat odkazů
na argumentaci rozhodnutí žalované v excesivní míře a založit tím nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku. Odůvodnění napadeného rozsudku totiž nabízí vlastní úvahy krajského
soudu stran výkladu §64 správního řádu, stejně jako popis krajským soudem realizované
subsumpce zjištěného skutkového stavu věci. Jazykově vyjádřený odkaz na závěry žalovaného
naopak v příslušné části odůvodnění rozsudku není přítomen. Nejvyšší správní soud navíc
podotýká, že samotné ztotožnění krajského soudu se skutkovými a právními názory
přezkoumávaného správního rozhodnutí ještě nezakládá nepřezkoumatelnost výsledného
rozhodnutí soudu; v tomto směru pak působí poněkud paradoxně stěžovatelův odkaz
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130,
neboť právě podle tohoto rozsudku, „[j]e-li rozhodnutí žalovaného správního orgánu řádně odůvodněno,
je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho odvolací
námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami odvolacími
a nedochází-li krajský soud k jiným závěrům, je přípustné, aby si krajský soud správné závěry se souhlasnou
poznámkou osvojil“.
[20] Namítal-li dále stěžovatel v kasační stížnosti, že se krajský soud nevypořádal s žalobní
námitkou porušení zásady materiální pravdy, §3 správního řádu a §89 odst. 2 téhož zákona,
nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než konstatovat, že uvedená kasační námitka
je formulována v rovině obecnosti zapříčiňující její věcnou neprojednatelnost. Z žaloby samotné,
ani z kasační stížnosti, nelze zjistit, v čem mělo spočívat porušení stěžovatelem označené zásady
materiální pravdy, případně jakým pochybením založila žalovaná nesoulad svého rozhodnutí
s §89 odst. 2 správního řádu. Pokud tím měl stěžovatel na mysli výše vytčený nesprávný právní
názor ohledně postupu správního orgánu při rozhodování o žádosti dle §64 odst. 2 správního
řádu, bude o tomto kasačním bodu pojednáno níže. V opačném případě lze toliko podotknout,
že Nejvyšší správní soud není povolán k dotváření či domýšlení zcela obecné kasační
argumentace ve prospěch stěžovatele, neboť by tímto porušil ústavní maximu rovnosti účastníků
soudního řízení a s ní spojený příkaz nestrannosti soudu při výkonu soudnictví.
[21] Jádro kasační argumentace spočívá nepochybně ve stěžovatelově výkladu ustanovení
§64 odst. 2 správního řádu. Dle uvedeného ustanovení platí, že „[v] řízení o žádosti přeruší správní
orgán řízení na požádání žadatele; jestliže je žadatelů více, může tak učinit jen za podmínky, že s přerušením
souhlasí všichni.“ Nejvyšší správní soud se jeho výkladem zabýval např. ve svém rozsudku ze dne
25. 5. 2017, č. j. 4 As 16/2017 – 45, v němž uvedl, že „[u]stanovení §64 odst. 2 správního řádu sice
stanoví, že správní orgán má řízení na základě žádosti účastníka řízení přerušit, podle Nejvyššího správního
soudu však nemůže být toto ustanovení vykládáno tak, že tak musí učinit pokaždé, kdy je o to požádán.
Při rozhodování o žádosti účastníka řízení o přerušení řízení je totiž podle Nejvyššího správního soudu třeba
posoudit, zda je naplněn smysl a účel institutu přerušení řízení, kterým je vypořádat se s překážkami bránícími
tomu, aby správní orgán v řízení pokračoval a vydal rozhodnutí ve věci samé, např. poskytnutím časového prostoru
účastníkovi řízení k doplnění (odstranění nedostatků) jeho žádosti. Pokud je však zjevné, že účastník řízení
žádostí o přerušení řízení zamýšlí řízení pouze prodlužovat a oddalovat tak rozhodnutí ve věci samé, či jinak
zneužívá tento procesní institut, pak je na místě žádosti o přerušení řízení nevyhovět.“ S tímto v podstatě
vyjádřil souhlas i stěžovatel. Jeho nesouhlas směřuje spíše vůči závěru krajského soudu,
dle kterého měla opakovaná žádost stěžovatele o přerušení řízení obstrukční povahu. Nejvyšší
správní soud ovšem v tomto ohledu musí krajskému soudu přisvědčit, neboť kombinace
nanejvýš strohého odůvodnění žádosti (přesněji obou žádostí) o přerušení řízení s vyhověním
předchozí obdobné žádosti stěžovatele, dále s povahou správním orgánem vytčených vad
a konečně i s předmětem řízení (zejména při vědomí účinků §60 odst. 4 zákona o pobytu
cizinců) představuje dostatečný důvod k přijetí takového závěru. Obdobně lze odkázat
i na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2013, č. j. 5 Ca 117/2009 – 39 („Správní orgán
není povinen vyhovět žádosti účastníka o přerušení řízení podle §64 odst. 2 správního řádu z roku 2004,
neobsahuje-li tato žádost žádný důvod a je-li jejím pravým cílem získat neoprávněnou výhodu (zde posílení
pobytového statusu cizince ve smyslu §60 odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky). O nevyhovění žádosti o přerušení řízení rozhodne správní orgán usnesením, proti němuž lze podat
odvolání.“). Shodně s krajským soudem Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel
v žádné ze svých žádostí o přerušení řízení netvrdil jakékoli konkrétní důvody,
tedy ani to, že jelikož nevládne českým jazykem, nebyl s to odstranit správním orgánem vytčené
vady. Nelze přitom odhlédnout od skutečnosti, že stěžovatel byl ve správním řízení zastoupen
advokátem – ve spolupráci s ním se stěžovatelova znalost českého jazyka ani nejeví být zásadní
překážkou v odstranění vytčených vad žádosti; přinejmenším nikoli takovou překážkou,
kterou by správní orgán mohl z vlastní iniciativy rozpoznat. Konečně Nejvyšší správní soud
podotýká, že správní orgán postupoval dostatečně vstřícně, vyhověl-li bez dalšího již první,
prakticky neodůvodněné, žádosti o přerušení řízení.
[22] Ze všech těchto důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. V souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji proto zamítnul.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud na základě
§60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, pročež nemá právo na náhradu účelně vynaložených souvisejících nákladů. Naproti
tomu žalované patrně nevznikly v souvislosti s řízením o kasační stížnosti takové náklady,
které by přesahovaly běžný rámec její úřední činnosti, a jež by jí tak bylo lze přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. července 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu