ECLI:CZ:NSS:2017:3.ADS.276.2016:54
sp. zn. 3 Ads 276/2016 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně MUDr. M. D.,
zastoupené Mgr. Dagmar Rezkovou Dřímalovou, advokátkou se sídlem Praha 6, Muchova
223/9, proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem Praha 2, Na Poříčním
právu 376/1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 8. 11. 2016, č. j. 1 Ad 14/2015 – 90,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnost.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovené zástupkyni žalobkyně Mgr. Dagmar Rezkové Dřímalové
se nepřiznává odměna za zastupování.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 9. 3. 2015,
č. j. MPSV-UM/4902/15/4S-HMP (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky pro hlavní město
Prahu (dále též jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 19. 12. 2014, č. j. 58104/2014/AAE,
a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně nebyla žalobkyni
k její žádosti ze dne 30. 9. 2014 přiznána dávka pomoci v hmotné nouzi – doplatek na bydlení,
a to pro nesplnění podmínek vyplývajících z ustanovení §33 odst. 2 zákona č. 111/2006 Sb.,
zákona o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci
v hmotné nouzi“). Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou; rozsudkem Městského
soudu v Praze ze dne 8. 11. 2016, č. j. 1 Ad 14/2015 – 90 (dále též jen „napadený rozsudek“),
byla žaloba zamítnuta.
[2] V napadeném rozsudku vzal městský soud za prokázané, že žalobkyně dne 30. 9. 2014
podala současně žádost o příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení. Žádost o příspěvek
na živobytí byla rozhodnutím ze dne 27. 11. 2014, č. j. 54181/2014/AAE, zamítnuta,
neboť příjem žalobkyně a společně posuzované osoby (jejího syna) převyšoval částku
živobytí společně posuzovaných osob (předmětné rozhodnutí bylo žalobkyni oznámeno dne
11. 12. 2014). Následně bylo vydáno rozhodnutí ze dne 19. 12. 2014, č. j. 58104/2014/AAE,
jímž žalobkyni nebyl přiznán ani doplatek na bydlení, proti kterému brojila žalobkyně odvoláním,
o němž rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím.
[3] Městský soud vycházel z ustanovení §33 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi,
dle něhož [p]odmínkou nároku na doplatek na bydlení je získání nároku na příspěvek na živobytí. Doplatek
na bydlení lze přiznat s přihlédnutím k jejím celkovým sociálním a majetkovým poměrům také osobě,
které příspěvek na živobytí nebyl přiznán z důvodu, že příjem osoby a společně posuzovaných osob přesáhl částku
živobytí osoby a společně posuzovaných osob, ale nepřesáhl 1,3násobek částky živobytí osoby a společně
posuzovaných osob.
[4] Následně konstatoval, že v řízení o žádosti žalobkyně na přiznání doplatku na bydlení
vycházely správní orgány z následujících údajů, které nebyly žalobkyní rozporovány:
- Skutečný příjem žalobkyně a společně posuzované osoby: 14.064 Kč
- Příspěvek na živobytí: 0 Kč (nebyl žalobkyni přiznán)
- Částka živobytí 6.275 Kč (ačkoliv žalobkyně v žalobě uváděla částku 6.745 Kč)
[5] Jelikož byla žádost žalobkyně o příspěvek na živobytí rozhodnutím ze dne 27. 11. 2014,
č. j. 54181/2014/AAE, zamítnuta, městský soud uvedl, že v důsledku této skutečnosti nelze
získat doplatek na bydlení dle věty první §33 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Reflektoval nicméně, že uvedenou podmínku příspěvku na živobytí lze podle věty druhé
citovaného ustanovení prolomit, jestliže příjem osoby a společně posuzovaných osoby přesáhl
částku živobytí osoby a společně posuzovaných osob, ale nepřesáhl 1,3 násobek částky
živobytí osoby a společně posuzovaných osob (příjem osoby a společně posuzovaných osob
? 1,3 × částka živobytí). Zkonstatoval, že v projednávaném případě představuje příjem žalobkyně
a společně posuzované osoby částku 9.142 Kč, která byla vypočtena jako rozdíl skutečného
příjmu žalobkyně a společně posuzované osoby s částkou odůvodněných nákladů na bydlení,
jež mohou dle §9 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi dosahovat nejvýše 35 % příjmu
osoby nebo společně posuzovaných osob [14.064 – (14.064 × 0,35) = 9.142]. Upozornil,
že částka živobytí byla v případě žalobkyně stanovena již pro účely řízení o příspěvku na živobytí
ve výši 6.275 Kč, přičemž 1,3násobek této hodnoty činí 8.176 Kč. Z uvedeného je tedy dle
městského soudu patrné, že příjem žalobkyně a společně posuzované osoby není menší ani roven
1,3násobku jejich částky živobytí (a to ani za předpokladu, že by soud připustil částku živobytí
uváděnou žalobkyní ve výši 6.745 Kč, neboť 1,3násobek by v takovém případě činil 8.769 Kč).
Městský soud proto uzavřel, že v posuzovaném případě doplatek na bydlení nelze získat
ani podle věty druhé §33 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi. S ohledem na výše uvedené
proto městský soud aproboval postup a závěry správních orgánů, které žalobkyni doplatek
na bydlení nepřiznaly, neboť nezískala nárok na příspěvek na živobytí a zároveň její příjem
se společně posuzovanou osobou přesáhl 1,3násobek částky živobytí.
[6] Zbylé žalobní námitky městský soud odmítl pro absenci jejich relevance z hlediska řízení
o doplatku na bydlení, neboť svým obsahem spadají spíše do souvisejícího řízení o příspěvku
na živobytí, jež však není předmětem přezkumu v projednávané věci. Dále uvedl, že odůvodněné
náklady na bydlení by byly v řízení o doplatku na bydlení zkoumány pouze za předpokladu,
že by byl žalobkyni nárok přiznán, a to za účelem stanovení konkrétní výše doplatku.
V této souvislosti městský soud naopak poukázal, že pro účely příspěvku na živobytí zákon
o pomoci v hmotné nouzi počítá s tzv. „přiměřenými náklady na bydlení“, které představují
maximálně 35 % průměrného měsíčního příjmu. Uzavřel tedy, že přiměřené náklady na bydlení
(§9 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi) a odůvodněné náklady na bydlení (§34 tohoto zákona)
jsou dva rozdílné pojmy, jež žalobkyně zaměňuje. Stejně tak by dle městského soudu bylo
nadbytečné hodnotit zdravotní stav žalobkyně, neboť ten nemá při posuzování nároku
na doplatek na bydlení žádný význam (případná relevance je dána až po přiznání nároku,
za účelem stanovení konkrétní výše doplatku). Pokud pak žalobkyně zpochybňovala závěry
žalovaného o možném zpeněžení jí vlastněného nemovitého majetku, městský soud podotkl,
že tyto závěry byly vyřčeny pouze obiter dictum pro dokreslení konečného závěru. Závěrem
pak městský soud vyhodnotil jako nedůvodnou žalobní námitku o překročení lhůt pro vydání
rozhodnutí (§71 odst. 3 správního řádu) s tím, že nejde o podstatné porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem; jde o lhůtu pořádkovou, jejíž zmeškání má konsekvence pouze
pro možnost uplatnění opatření proti nečinnosti (§80 odst. 1 a 3 správního řádu).
[7] Proti tomuto rozsudku brojí žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností,
odkazující na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Jelikož však stěžovatelka v kasační stížnosti namítá „neposouzení“ konkrétních
žalobních bodů městským soudem, lze konstatovat, že uplatněné kasační námitky obsahově
dopadají na důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnost rozsudku, respektive
jinou vadu řízení před soudem. Samotná nesprávná či nepřesná právní subsumpce kasačních
důvodů pod jednotlivé případy uvedené v ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. však meritornímu
projednání kasační stížnosti nebrání (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 – 47; všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou
dostupná z www.nssoud.cz).
[8] Stěžovatelka v obsáhlé „laické“ kasační stížnosti s řadou příloh na podporu svých tvrzení
především namítá absenci posouzení jednotlivých žalobních námitek městským soudem.
Konkrétně městskému soudu vytýká, že:
(1) neposoudil, zda je stěžovatelka osobou v hmotné nouzi dle §2 odst. 2 zákona
o pomoci v hmotné nouzi
(2) neposoudil nárok stěžovatelky na sociální dávku – příspěvek na živobytí, ačkoliv vznik
nároku na příspěvek na živobytí je jednou ze základních podmínek přiznání nároku
na doplatek na bydlení
(3) odmítl posoudit zdravotní stav stěžovatelky, ačkoliv příspěvek na živobytí lze přiznat
i z důvodu hrozby újmy na zdraví, přičemž jeho přiznání je jednou ze základních
podmínek přiznání nároku na doplatek na bydlení
(4) měl přihlédnout k jednomu ze základních principů sociálního práva, tj. základnímu
lidskému právu na „důstojné a poklidné prožití stáří“
(5) neposoudil skutečnou příčinu (dle soudu údajného) zániku nároku na doplatek
na bydlení, kdy zánik nezapříčinila stěžovatelka, ale byl způsoben chybou v úředním
postupu sociálního úřadu z důvodu opožděné výplaty jiné sociální dávky – příspěvku
na bydlení
(6) objektivně nezhodnotil základní kritéria pro přiznání sociální dávky – doplatku
na bydlení, neboť neposoudil nárok na dávku dle §33 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci
v hmotné nouzi
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že se městský soud nevypořádal se všemi
námitkami obsaženými ve správní žalobě. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkou,
zda se městský soud dopustil uvedeného procesního pochybení, jež může vyvolat nezákonnost
rozhodnutí ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[13] Nejprve je nutno podotknout, že k otázce, jaké minimální kvality musí odůvodnění
(ať už soudního či správního) rozhodnutí vykazovat, se Nejvyšší správní soud vyjádřil například
v rozsudku ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 130, kde uvedl, že „[p]řestože je třeba
na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska ústavních principů důsledně trvat, nemůže
být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí
být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán
tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka.“ Obdobně
se z rozsudku ze dne 25. 3. 2010, č. j. 5 Afs 25/2009 – 98, publikovaného pod č. 2070/2010 Sb.
NSS, podává, že „[s]oud, který se vypořádává s (…) argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout,
ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (…). Na druhou stranu podle ustálené
judikatury nelze povinnost soudu řádně odůvodnit rozhodnutí chápat tak, že musí být na každý argument
strany podrobně reagováno.“ V intencích citované judikatury tak soudy nemají povinnost
reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vypořádávat; úkolem soudu je vypořádat
ratio decidendi žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 – 19). Podstatné tedy je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal
se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat
i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (viz rozsudek tohoto soudu ze dne
24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 – 33). Pojem „nepřezkoumatelnost“ je nutno vykládat
restriktivně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik,
kdy bude základ sporu správním soudem uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není
v zájmu účastníků řízení, ani veřejného zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy
(srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 – 25). V tomto kontextu
je tedy nutno upozornit, že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy
stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou,
která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č j. 3 As 60/2014 – 85). S ohledem na výše
uvedená východiska proto Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek z hlediska
jeho přezkoumatelnosti obstojí, neboť městský soud všechny relevantní argumentační pozice
stěžovatelky srozumitelně vypořádal.
[14] V kasační stížnosti stěžovatelka in concreto namítá, že městský soud neposoudil,
zda je osobou v hmotné nouzi dle §2 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi. S ohledem
na předmět nyní vedeného přezkumu, je třeba zdůraznit, že zákon o pomoci v hmotné nouzi
zakotvuje jednak definice osob nacházejících se v hmotné nouzi (§2), jednak podmínky nároku
těchto osob na doplatek na bydlení (§33 odst. 1 a 2). Pro vznik nároku na doplatek na bydlení
v systému hmotné nouze proto musejí být kumulativně splněny předpoklady normované
v citovaných ustanoveních (srov. například rozsudek tohoto soudu ze dne 15. 11. 2012,
č. j. 4 Ads 82/2012 – 26). Nesplnění byť jen jediného předpokladu tedy rezultuje v nepřiznání
nároku na doplatek na bydlení. Jelikož městský soud důsledně odůvodnil nesplnění (alternativně)
stanovených podmínek uvedených v §33 odst. 2 větě první a druhé zákona o pomoci v hmotné
nouzi, posuzování splnění dalších podmínek by bylo zcela nadbytečné. Uvedená argumentace
pak také plně podává odpověď i na poslední námitku stěžovatelky, dle níž městský soud
objektivně nezhodnotil základní kritéria pro přiznání sociální dávky – doplatku na bydlení,
neboť neposoudil nárok na dávku dle §33 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi.
[15] Dále stěžovatelka městskému soudu vytýká, že neposoudil otázku vzniku nároku
na příspěvek na živobytí, ač jde o jednu ze základních podmínek přiznání nároku na doplatek
na bydlení. V odůvodnění napadeného rozsudku (str. 4) městský soud však výslovně zdůvodnil,
proč se předmětnou námitkou odmítl meritorně zabývat. Uvedl, že námitky uplatněné
v souvislosti s příspěvkem na živobytí, „nemají z hlediska řízení o doplatku na bydlení žádnou relevanci
a svým obsahem spadají spíše do souvisejícího řízení o příspěvku na živobytí, jež však není předmětem soudního
přezkumu v projednávané věci“. S uvedenou argumentací městského soudu se Nejvyšší správní soud
plně ztotožňuje. Stěžovatelce lze dát za pravdu pouze v tom, že dle §33 odst. 2 věty první zákona
o pomoci v hmotné nouzi je podmínkou nároku na doplatek na bydlení získání nároku
na příspěvek na živobytí; problematika příspěvku na živobytí je tedy pro řízení o žádosti
o přiznání doplatku na bydlení předběžnou otázkou, na jejímž rozhodnutí závisí přiznání nároku
na doplatek na bydlení dle §33 odst. 2 věty první zákona o pomoci v hmotné nouzi.
O této předběžné otázce však již bylo pravomocně rozhodnuto v jiném, samostatném správním
řízení, a to rozhodnutím ze dne 27. 11. 2014, č. j. 54181/2014/AAE. Dle §73 odst. 2 správního
řádu je pak pravomocné rozhodnutí závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány.
I s ohledem na zásadu presumpce správních aktů (viz například rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 5. 2008, č. j. 6 As 45/2005 – 188) byl tedy správní orgán I. stupně povinen
vycházet z pravomocného zamítavého rozhodnutí o žádosti stěžovatelky o příspěvek na živobytí
a respektovat jeho obsah. Nebyl tedy oprávněn opětovně po stránce skutkové i právní otevírat
otázku nároku stěžovatelky na příspěvek na živobytí; to platí konsekventně i v řízení správním
soudem (srov. například rozsudky zdejšího soudu ze dne 27. 4. 2012, č. j. 5 As 111/2011 – 87,
či 11. 1. 2017, č. j. 2 As 267/2016 – 40, 31. 7. 2014, č. j. 9 As 137/2013 – 87). Uvedenou
argumentaci pak lze plně vztáhnout i k další kasační námitce stěžovatelky, kterou se ohrazuje
proti odmítnutí městského soudu posoudit její zdravotní stav, ačkoliv příspěvek na živobytí
(coby jednu z podmínek přiznání nároku na doplatek na bydlení) lze přiznat i z důvodu hrozby
újmy na zdraví.
[16] Dle stěžovatelky měl dále městský soud přihlédnout k jednomu ze základních principů
sociálního práva, které označuje za právo na „důstojné a poklidné prožití stáří“. V této souvislosti
je však nutno zdůraznit, že právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 31 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod) je jedním z práv, jichž se lze v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat
pouze v mezích zákonů, které tato práva provádějí, za podmínky dodržení čl. 4 odst. 4 Listiny,
jenž garantuje minimální standard daného práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 2/08, publikovaný pod č. 166/2008 Sb., zejm. body [52] – [54], či rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, č. j. 6 Ads 175/2015 – 23). Tímto zákonem
je v daném případě zákon o pomoci v hmotné nouzi. Je t edy zřejmé, že konkrétní nárok
na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří nelze dovozovat přímo z citovaného ustanovení
Listiny základních práv a svobod, bez zohlednění podmínek, které pro realizaci tohoto práva
stanoví zákon. V rámci vymezeného předmětu řízení přitom správní orgány i městský soud
posoudily žádost stěžovatelky o uvedenou dávku v souladu se zákonem o pomoci v hmotné
nouzi (viz argumentace výše).
[17] Stěžovatelka městskému soudu konečně vytýká, že „neposoudil skutečnou příčinu - dle soudu
údajného - zániku nároku na doplatek na bydlení“, který však nezapříčinila stěžovatelka, ale byl
způsoben chybou v úředním postupu „sociálního úřadu“ z důvodu opožděné výplaty jiné sociální
dávky – příspěvku na bydlení. Nejvyšší správní soud nepopírá, že p ři zkoumání naplnění
podmínek pro získání nároku na doplatek na bydlení nebyl zohledněn příspěvek na bydlení
(dávka státní sociální podpory), nicméně tento fakt je rovněž odůvodněn tím, že pro řízení
o žádosti o doplatek na bydlení postrádal relevanci. Správní orgány i městský soud vycházely
z §33 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi, dle něhož řádně zohlednily (1) absenci nároku
na příspěvek na živobytí, (2) příjem stěžovatelky a společně posuzované osoby a (3) částku
živobytí stěžovatelky a společně posuzované osoby, tj. údaje, které jsou pro posouzení nároku
na doplatek na bydlení dle citovaného ustanovení relevantní.
[18] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou,
za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1, in fine s. ř. s., jí zamítl.
[19] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu §60 odst. 1, věty první
s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka byla v řízení o kasační
stížnosti procesně neúspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Pokud jde
o procesně úspěšného účastníka – žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto
rozhodl tak, že se žalovanému náhrada nákladu řízení nepřiznává.
[20] Městský soud ustanovil stěžovatelce k její žádosti zástupkyni z řad advokátů; náklady
řízení v tomto případě hradí stát (§35 odst. 8 s. ř. s., §120 s. ř. s.). Protože však v dané věci
nebyly provedeny ustanovenou advokátkou žádné úkony (kasační stížnost byla sepsána samotnou
stěžovatelkou, na níž zástupkyně pouze průvodním dopisem odkázala a nenaplnila tak účel
kvalifikovaného právního zastoupení), nebyly naplněny zákonné předpoklady pro přiznání
odměny ve smyslu platné právní úpravy dané vyhláškou č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že ustanovené zástupkyni stěžovatelky
odměnu za zastupování v řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu