ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.65.2017:51
sp. zn. 3 As 65/2017 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobkyně: Obec Jenišov,
se sídlem Jenišov, Jenišov 88, zastoupená Mgr. Martinem Škrabalem, advokátem se sídlem
Praha 1, Jánský vršek 13, proti žalovanému: Obvodní báňský úřad pro území kraje
Karlovarského, se sídlem Sokolov, Boženy Němcové 1932, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Sedlecký kaolin a.s., se sídlem Božičany, č. p. 167, zastoupené Mgr. Ing. Janou Krupičkovou,
advokátkou se sídlem Plzeň, Divadelní 3/a, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 11. 1. 2017, č. j. 30 A 117/2016 – 112,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobkyně dne 15. 7. 2016 podala zásahovou žalobu ke Krajskému soudu v Plzni,
ve které uvedla, že je vlastnicí, pozemku parc. č. X v k. ú. X. Pozemek je přímo dotčen stavbou
účelové komunikace (dále jen „komunikace“) na pozemcích parc. č. X v k. ú. X, která má
spojovat pozemky ve vlastnictví, respektive užívání osoby zúčastněné na řízení, jež se nacházejí
v dobývacím prostoru Jenišov, s komunikací III. třídy č. III/2226. O realizaci stavby se
žalobkyně poprvé dozvěděla dne 6. 6. 2016. Vychází přitom z přesvědčení, že o umístění
komunikace nebylo vedeno žádné řízení a nebylo vede no ani řízení o povolení stavby ve smyslu §
79 odst. 1 zákona č. 183/ 2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“), respektive podle §23 odst. 4 zákona č. 44/1988 Sb., o
ochraně a využití nerostného bohatství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „horní zákon“).
Proto se na žalovaného obrátila s podnětem ze dne 8. 6. 2016, v němž jej informovala o tom, že
v dobývacím prostoru Jenišov dochází ke stavebním pracím, bez existence příslušného
rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Žalovaný na podnět reagoval sdělením ze dne 4. 7.
2016, zn. SBS/19067/2016/OBÚ-8 (dále jen „Sdělení“), v němž uvedl, že rozhodnutí o umístění
stavby v dané situaci není třeba, neboť zmíněná komunikace je zapracována v dokumentaci
„POPD JENIŠOV 2010“ z června 2010. Dokumentace pak byla projednána ve správním řízení
ve věci povolení hornické činnosti osobě zúčastněné na řízení v dobývacím prostoru Jenišov,
v němž žalobkyně měla postavení účastníka řízení. Pravomocným rozhodnutím žalovaného ze
dne 26. 11. 2010, č. j. SBS 37328/2010/1 (dále jen „rozhodnutí o povolení hornické činnosti“),
byla hornická činnost v rozsahu dokumentace povolena.
[2] Žalobkyně na základě přesvědčení, že Sdělení není rozhodnutím ve smyslu
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), podala žalobu podle
§82 a násl. soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen „zásahová žaloba“). V žalobě brojila proti
„postupu žalovaného“, neboť z odůvodnění Sdělení podle ní vyplynulo, že žalovaný nehodlá ve věci
komunikace vést žádné řízení o umístění a povolení stavby, ani osobu zúčastněnou na řízení
jakkoliv sankcionovat. Žalobkyně v žalobě rozvedla, z čeho dovozuje svou aktivní legitimaci, kdy
poukázala na dotčení svých vlastnických práv k pozemku parc. č. X v k. ú. X, stejně jako
nemožnost vyjádřit se a vznést námitky v rámci (nekonaného) řízení o umístění stavby.
Nezákonnost zásahu pak spatřovala v tom, že žalovaný zcela v rozporu s horním zákonem
a zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění
pozdějších předpisů, dovozuje z existence pravomocného rozhodnutí o povolení hornické
činnosti i existenci rozhodnutí o umístění a povolení staveb sloužících k otvírce, přípravě
a dobývání výhradních ložisek, zejména pak realizované komunikace.
[3] Krajský soud rozsudkem ze dne 11. 1. 2017, č. j. 30 A 117 /2016 – 112, žalobu zamítl.
Při posuzování věci vyšel z obsahu Sdělení žalovaného, přičemž se „prioritně při posuzování
důvodnosti žaloby […] zabýval otázkou, zda předmětné sdělení […] je úkonem, který má povahu nezákonného
zásahu“. K povaze Sdělení uvedl, že jde o listinu, která neukládá žalobkyni žádnou povinnost
něco konat, něčeho se zdržet, nebo trpět nějaké jednání nebo výkon práva třetí osobou,
a proto nezasáhlo do jejích právních poměrů a mělo ryze informativní charakter. Nemohlo
proto dojít k jakémukoliv přímému zkrácení žalobkyně na jejích právech. S odkazem
na rozsudky zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 – 65, a ze dne 5. 10. 2011,
č. j. 3 Aps 4/2011 – 60, krajský soud konstatoval, že zásah, který může být kvalifikován jako
nezákonný, a proti kterému může být poskytnuta ochrana ve správním soudnictví, může bý t
pouze důsledkem určitého konkrétního faktického konání správního orgánu, a proto z podstaty
věci je v daném případě vyloučen. Odmítl i žalobkyní naznačenou analogii se závěry rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu, které vyslovil v usnesení ze dne 18. 9. 2012,
č. j. 2 As 86/2010 – 76, týkající se souhlasů vydávaných podle stavebního zákona. Podotkl,
že v kontextu povahy Sdělení je zřejmé, že na rozdíl od souhlasů nemění stávající právní stav.
[4] Krajský soud uzavřel, že Sdělení není úkonem, proti kte rému by bylo možno poskytnout
ochranu ve správním soudnictví formou zásahové žaloby, čímž není naplněna hned první
z podmínek plynoucích z ustanovení §82 s. ř. s., které pro úspěšnost žaloby musí být naplněny
kumulativně.
[5] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V ní úvodem zrekapitulovala dosavadní průběh
řízení, přičemž zdůraznila, že pasivitu žalovaného považuje za nezákonný zásah. Ve vztahu
k žalobnímu návrhu zamítnuté žaloby poukázala na to, že š lo o určité zjednodušení,
avšak z uplatněné žalobní argumentace jasně vyplývá, že se domáhala „ ochrany před pasivitou“
žalovaného, nikoli ochrany proti Sdělení jako takovému. Zdůraznila, že v průběhu ústního
jednání před krajským soudem dne 11. 1. 2017 byla předsedou s enátu vyzvána, aby s ohledem
na to, že Sdělení nemůže být podle názoru krajského soudu zásahe m ve smyslu §82 s. ř. s.,
svůj žalobní návrh upravila. Stěžovatelka tak učinila s tím, že požadovala určení nezákonnosti
pouze ve vztahu k postupu žalovaného, který toleruje osobě zúčastněné na řízení výstavbu
účelové komunikace na pozemcích parc. č. X, vše v k. ú. X, bez existence rozhodnutí o umístění
a povolení stavby ve smyslu §23 odst. 4 horního zákona. Odkáz ala přitom na audiozáznam
z ústního jednání. Nad uvedené poznamenala, že i kdyby ponechala návrh v původním znění,
mohl krajský soud rozhodnout o žalobě zvlášť ve vztahu ke Sdělení a k pasivitě žalovaného.
Nebyl dán důvod, aby ve vztahu k oběma skutečnoste m bylo rozhodnuto společně jedním
výrokem.
[6] Ve vztahu k bodu I. výroku napadeného rozsudku stěžovatelka namítla, že krajský soud
v celém rozhodnutí nijak nereflektoval úpravu žalobního návrhu a své rozhodování zaměřil
pouze a výlučně na to, zda nezákonným zásahem může být samo Sdělení. Naopak posouzení
pasivity žalovaného se vůbec nezabýval. Stěžovatelka současně namítla, že z textu odůvodnění
vyplývá, že si přitom krajský soud byl rozlišení mezi Sdělením a nečinností žalovaného velmi
dobře vědom. Za situace, kdy krajský soud založil své rozhodnutí výlučně na posouzení povahy
Sdělení, považuje stěžovatelka napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Na podporu svého
tvrzení, že i pasivita žalovaného může představovat nezákonný zásah, odkázala na usnesení
rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98. Ohledně pasivity
žalovaného se krajský soud podle názoru stěžovatelky omezil pouze na odkaz na rozsudky
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Aps 1/2005 – 65 a č. j. 3 Aps 4/2011 – 60, z nichž vyvodil,
že zásah může být pouze důsledkem určitého konkrétního, faktického konání správního orgánu.
Stěžovatelka ovšem namítla, že tento závěr jednak z předmětných rozsudků nevyplývá, a dále
že jde o případy řešící specifické otázky, z nichž tak nelze vyvozovat obecné závěry. Závěr
učiněný krajským soudem je navíc v rozporu se zmiňovaným usnesením č. j. 7 Aps 3/2008 – 98,
přičemž krajský soud tento rozpor nijak nevysvětlil. I tato skutečnost zakládá
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[7] V druhé části své kasační stížnosti stěžovatelka formulovala námitky směřující
do nezákonnosti napadeného rozsudku. Učinila tak pro případ, že by zdejší soud dovodil,
že odůvodnění krajského soudu může být relevantní i ve vztahu k posouzení nezákonnosti
pasivity žalovaného. Odkázala na podmínky úspěšnosti zásahové žaloby, jak je vyvodil ve svém
rozsudku č. j. 2 Aps 1/2005 – 65 zdejší soud. Dodala, že z hlediska splnění daných podmínek
se dostává do rozporu se závěry krajského soudu vlastně jen v otázce existence zásahu do jejích
práv. Stěžovatelka zdůraznila, že svou pasivitou žalovaný přímo zasáhl do jejích práv, zejména
práva vlastnického a možnosti vyjádřit se proti umístění komunikace.
[8] Závěrečnou část kasační stížnosti věnovala otázce možné aplikovatelnosti usnesení
zdejšího soudu č. j. 2 As 86/2010 – 76 na posuzovaný případ. Uvedla, jaké paralely mezi
předmětným usnesením a nyní řešeným případem shledává. Pro podporu své argumentace
odcitovala relevantní pasáže zmíněného usnesení. Napadený rozsudek navrhla zrušit a věc vrátit
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, v němž navrhl kasační stížnost
zamítnout jako nedůvodnou. Zdůraznil, že předmětná komunikace je dopravní cestou v lomu,
která je součástí dokumentace „POPD Jenišov 2010 “, jež byla projednána ve správním řízení
ve věci povolení hornické činnosti. V tomto řízení měla stěžovatelka postavení účastníka řízení.
Odkázal na konkrétní ustanovení stavebního zákona, z nichž vyplývá, že dopravní cesta v lomu
se neumisťuje ani nepovoluje podle stavebního zákona. Závěrem vyjádřil přesvědčení,
že se krajský soud v napadeném rozsudku vypořádal i s otázkou pasivity žalované.
[10] Své vyjádření podala i osoba zúčastněná na řízení. Uvedla, že veškerá podání stěžovatelky
mají za jediný cíl zabránit povolené hornické činnosti osoby zúčastněné na řízení. Ta přitom byla
povolena rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 10. 2010. V mezidobí však proběhlo v obci
referendum, jehož důsledkem je právě snaha stěžovatelky zabránit hornické činnosti;
proto zahajuje soudní řízení, a to jak ve veřejnoprávní tak soukromoprávní oblasti justice.
V druhém případě bylo řízení u Okresního soudu v Karlových Varech ukončeno
rozsudkem ze dne 5. 1. 2017, sp. zn. 13 C 168/2016, kdy byla žaloba stěžo vatelky zamítnuta.
Rozsudek byl následně potvrzen Krajským soudem v Plzni rozsudkem ze dne 13. 4. 2017,
č. j. 10 Co 116/2017 – 151.
[11] Na vyjádření osoby zúčastněné na řízení reagovala stěžovatelka p odáním ze dne
15. 6. 2017. Odmítla tvrzení o snaze toliko bránit povolené hornické činnosti, když skutečným
cílem má být ochrana jejího vlastnického práva k pozemku parc. č. v k. ú. X. Ke své obraně
v rámci soukromoprávní větve soudnictví uvedla, že je třeba doplnit informace p odané osobou
zúčastněnou na řízení o podání dovolání, které je nyní projednáváno Nejvyšším soudem, a které
přiložila ke svému vyjádření.
[12] Zdejší soud především posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, přičemž je naplněna i podmínka zastoupení stěžovatel ky podle
§105 odst. 2 s. ř. s.; stejně tak jsou splněny obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s. Následně
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[13] Úvodem svých úvah považuje zdejší soud za významné vymezit, čeho se stěžovatelka
svým podáním (podnětem) k žalovanému domáhala. Z celého podnětu je zřejmé, že komunikaci
realizovanou osobou zúčastněnou na řízení považuje za nezákonnou, neboť nedošlo k vydání
rozhodnutí o umístění stavby, přičemž za rozhodnutí opravňující stavebníka k výstavbě
komunikace nelze podle stěžovatelky považovat rozhodnutí o povolení hornické činnosti.
Materiální stránku podnětu stěžovatelky dokresluje též její návrh dalšího po stupu žalovaného
ve věci, totiž, aby jednak zahájil správní řízení o uložení pokuty a dále přistoupil k zahájení řízení
o odstranění stavby ve smyslu §129 stavebního zákona (srov. stranu 3 podnětu). Touto optikou je třeba
nahlížet rovněž Sdělení žalovaného, který na základě argumentace o povolení komunikace
v rámci rozhodnutí o povolení hornické činnosti stěžovatelku vyrozuměl o nedůvodnosti jejího
podnětu. Konečně sama stěžovatelka v žalobě uvádí, že z odůvodnění Sdělení je zřejmé,
že žalovaný nehodlá vést v případě komunikace žádná řízení o umístění a povolení stavby,
nehodlá přijmout kroky k sankcionování osoby zúčastněné na řízení „např. pokutu, či zahájení řízení
o odstranění stavby“ (srov. stranu 3 žaloby).
[14] Z obsahu Sdělení vycházel při soudním přezkumu též krajský soud, což výslo vně uvedl
na straně 5 napadeného rozsudku. Zde také zřetelně vyslovil, že významem a smyslem Sdělení bylo
dát najevo, že neshledává důvod pro to, aby byl jakkoliv ve věci činný. Při spojení materiální
a formální stránky Sdělení následně dospěl krajský soud k závěru, že jeho prostřednictvím
nemohlo dojít k zásahu do práv stěžovatelky a žaloba je pr oto nedůvodná. Krajský soud
tak fakticky uvedl, že Sdělení jak z hlediska své formální povahy (kdy nejde o správní
rozhodnutí), tak materiální stránky (kdy toliko informuje stěžovatelku o nedostatku důvodů
pro zahájení jí požadovaných správních řízení), nemohlo zasáhnout do jejích práv. Krajský soud
tak sice úsporně a stručně, nicméně dostatečně srozumitelně, vypořádal celý petit stěžovatelčiny
žaloby – tj. nezákonnost samotného Sdělení i postupu (nezahájení řízení) žalovaného. Zdejší soud
se tak nemůže ztotožnit s námitkou stěžovatelky směřující na absenci úvah krajského soudu
ohledně nezákonnosti postupu (nečinnosti) žalovaného a z něj vyvozené nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku.
[15] Z hlediska správnosti úvah je třeba dát stěžovatelce za pravdu v tom, že závěr krajského
soudu o tom, že zásah do jejích práv ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. může spočívat pouze
ve faktickém konání správního orgánu, je nesprávný. V tomto bodě stěžovatelka přiléhavě
odkázala na usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu č. j. 7 Aps 3/2008 – 98. Tato okolnost
však není pro nyní projednávanou věc rozhodná. V kontextu výše uvedeného smyslu
podnětu stěžovatelky je třeba připomenout rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 11. 2015,
č. j. 5 As 127/2015 – 37. V citované věci žalobce podal zásahovou žalobu, jíž se domáhal určení,
že zásah žalovaného spočívající v tom, že nezahájil přezkumné řízení, nebo nesdělil do 30 dní
žalobci, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, byl nezákonný. Nejvyšší správní
soud v následném řízení o kasační stížnosti vyslovil, že „zákon poskytuje účastníkům ochranu
nikoli proti veškeré nečinnosti správního orgánu (správní orgán je nečinný, nekoná-li, ač mu to zákon ukládá),
ale pouze proti formám nečinnosti, které zejména mají závažný dopad na p ráva účastníků. Lze souhlasit
s názorem stěžovatele, že správní orgány musí reagovat v přiměřené lhůtě a zákonem stanoveným způsobem
na veškerá podání, která jsou jim adresov ána. V případě stěžovatelova podnětu však správní orgán neměl
zákonnou povinnost zahájit přezkumné řízení a opožděné sdělení skutečnosti, že řízení zahájeno nebude, nemohlo
zasáhnout do právní sféry stěžovatele takovou intenzitou, aby bylo možno pr odlení žalovaného posoudit
jako nezákonný zásah“.
[16] Rovněž v nyní projednávaném případě platí, že stěžovatelka neměla na zahájení řízení,
k němuž svým podnětem směřovala, nárok, neboť řízení o odstranění stavby ve smyslu
§129 stavebního zákona je řízením zahajovaným z moci úřední. Žalovaný přitom stěžovatelku
ve Sdělení vcelku srozumitelně informoval, proč neshledává důvody k zahájení jí dovolávaných
správních řízení, mj. o odstranění stavby. Ža lovaný tak reagoval na podnět v souladu
s ustanovením §42 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,
přičemž jej na základě podnětu nestíhala zákonná povinnost zahájit řízení o odstranění stavby.
[17] Z výše uvedeného vyplývá, že krajský soud správně zhodnotil, že práva stěžovatelky
nemohla být zasažena jak samotným Sdělením, tak jeho materiálním obsahem, tedy skutečností,
že žalovaný nehodlá v přednesené věci jakkoliv jednat, neboť k tomu neshledal splnění
zákonných podmínek. Jelikož žalovaný neměl na základě podnětu stěžovatelky povinnost zahájit
řízení o odstranění stavby, nelze v jeho (slovy stěžovatelky) „nečinnosti “ shledat možný zásah
do stěžovatelčiných práv. Krajský soud proto nepochybil, pokud z důvodu nenaplnění
první z podmínek úspěšnosti zásahové žaloby, jak je vymezil rozsudek zdejšího soudu
č. j. 2 Aps 1/2005 – 65, žalobu stěžovatelky zamítl. Zdejší soud proto neshledal námitky
stěžovatelky důvodnými a kasační stížnost v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. zamítl.
[18] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšnému žalovanému,
kterému však v řízení o kasační stížnosti nevznikly nák lady nad rámec jeho úřední činnosti.
Proto soud náhradu nákladů řízení nepřiznal žádnému z účastníků.
[19] Podle §60 odst. 5 s. ř. s. (za použití §120 s. ř. s.) mají osoby zúčastněné na řízení právo
na náhradu jen těch nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, uložené
jim soudem. V nyní posuzované věci soud osobě zúčastněné na řízení (Sedlecký kaolin a.s.) žádné
povinnosti neukládal, a proto v jejím případě o nákladech řízení nerozhodoval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu