ECLI:CZ:NSS:2017:3.AZS.140.2016:29
sp. zn. 3 Azs 140/2016 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců Mgr. Pavlíny Vrkočové a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce K. Y.,
zastoupeného Mgr. Vratislavem Polkou, advokátem se sídlem Praha 2, Vinohradská 22, proti
žalované Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem Praha 4, Náměstí Hrdinů
1634/3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové –
pobočka v Pardubicích ze dne 1. 6. 2016, č. j. 52 A 28 / 2016 – 41
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce v záhlaví uvedený rozsudek Krajského
soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, jimž byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalované ze dne 8. 2. 2016, č.j. MV-148229-4/SO/sen-2015.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno usnesení Ministerstva vnitra,
odboru azylové a migrační politiky ze dne 19. 8. 2015, č.j. OAM-16814-16/PP-2014, jímž byla
zamítnuta žádost žalobce ze dne 27. 11. 2014 o udělení povolení k přechodnému pobytu.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že žalobce svou žádost opíral o závěr,
že splňuje podmínky vyplývající z ustanovení §15a odst. 3 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců ( dále jen „zákona o pobytu cizinců“).
K §15a odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců žalobce uvedl, že je synem
občanky EU A. J. a v Bělorusku (nikoli na Ukrajině jak je uvedeno v napadeném rozsudku), tedy
ve státě, jehož je občanem, žil s touto občankou EU ve společné domácnosti v době od 15. 3.
2014 do 4. 10. 2014. Na podporu svých tvrzení žalobce předložil potvrzení ubytovatelky o
společném pobytu v období od 20. 12. 2013 do 10. 9. 2014. K posouzení otázky, zda žil žalobce
ve společné domácnosti s občanem EU, krajský soud aplikoval definici společné domácnosti dle
§115 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku účinného do 31. 12. 2013 (dále jen „občanský
zákoník z r. 1964“), neboť právní pojem „společná domácnost“ není v současném občanském
zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.) definován. Na základě závěrů Nejvyššího správního soudu,
vysloveného v rozsudku ze dne 23. 1. 2014 č. j. 6 As 36/2013 – 81, je tato definice aplikovatelná i
na zákon o pobytu cizinců, pokud jde o posouzení, zda žalobce sdílel společnou domácnost
s občankou EU, jak tvrdí. Podle tohoto ustanovení tvoří společnou domácnost fyzické osoby,
které spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Právní pojem tak obsahuje dvě
podmínky, a to 1) podmínku trvalého soužití a 2) podmínku společného uhrazování nákladů své
potřeby. Důležitým znakem společné domácnosti je tak kromě existence spotřebního
společenství i jeho trvalost. Nestačí tedy, že žalobce pobýval se svojí matkou určitý čas v jednom
pokoji a společně se podíleli na úhradě nákladů běžného spotřebního zboží a chodu domácnosti.
O trvalé soužití jde tehdy, pokud není časově předem omezeno. O předem dané časové omezení
jde například v případě soužití po dobu nemoci či studia; i v takovém případě společná
domácnost nevznikne. Dále krajský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího soudu (například
rozsudky ze dne 10. 12. 2012 č. j. 21 Cdo 678/2011, a ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. 26 Cdo
5038/2009), podle které mají soudy a správní orgány na trvalé opuštění společné domácnosti
usuzovat podle okolností konkrétního případu. V intencích této judikatury je patrno, že trvalým
opuštěním společné domácnosti je obecně jednání vedené s úmyslem domácnost zrušit a již
neobnovit. Vzhledem ke skutečnosti, že matka žalobce A. J. se odstěhovala do České republiky,
uzavřela zde manželství s panem R. J. a žije zde se svým manželem ve společné domácnosti po
dobu nejméně 9 let, je zřejmé, že tak učinila s úmyslem domácnost se svým dospělým synem
zrušit a již neobnovit. Necelý rok společného žití žalobce a jeho matky v Bělorusku, bez záměru
obnovení společného soužití trvale, tak nenaplňuje již první podmínku společné domácnosti dle §
115 občanského zákoníku z r. 1964. Vzhledem ke skutečnosti, že nebyla splněna první podmínka
trvalého soužití žalobce a jeho matky, existenci druhé podmínky (společného uhrazování nákladů
své potřeby) soud nezkoumal. Na základě toho, že žalobce nesdílel společnou domácnost
s občankou EU, nedá se považovat za rodinného příslušníka občana EU dle ustanovení
§15a odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců.
K §15a odst. 3 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců žalobce uvedl, že je synem
občanky EU a je touto občanskou vyživovaný, což dokládal doklady o převodu peněz od matky
za celý rok 2013 a začátek roku 2014. Krajský soud k tomu uvedl, že ze správního spisu vyplývá,
že žalobce je osobou ve věku 31 let a v minulosti pracoval. Žalobcem nebyla doložena ani žádná
lékařská zpráva o jeho dlouhodobém nepříznivém zdravotním stavu. Krajský soud tak aproboval
závěr žalovaného, dle kterého nelze žalobce považovat za nezaopatřenou osobu, která by měla
být nadále závislá na péči své matky vzhledem ke skutečnosti, že nedoložil žádný relevantní
důvod, který by dokládal, že je na této péči své matky závislý. Žalovaný zcela správně
poukázal na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 27. 4. 2006 ve věci Yunying Jia proti
Migrationsverket, C – 1/05, ve kterém se uvádí, že otázka, zda je podmínka závislosti splněna,
či nikoli, musí být určena objektivně, s přihlédnutím k individuálním okolnostem a osobní
potřebě osoby vyžadující podporu, když vhodným kritériem je, pokud finanční prostředky
závislého mu umožňují žít alespoň na úrovni životního minima v zemi svého pobytu. Krajský
soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že žalobce nijak neprokázal, že by měl být závislý
na své matce výživou, naopak uvedl, že chce žít s matkou ve společné domácnosti, aby mohl
pomáhat on jí, z důvodu jejího zdravotního stavu.
Žalobce tedy dle krajského soudu neprokázal, že je rodinným příslušníkem občana
EU ve smyslu §15a odst. 3 písm. a) bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců. Krajský soud
nesouhlasil ani s tvrzením žalobce, že nebyly provedeny dostatečné a adekvátní důkazy
a že žalovaný rozhodl přes důvodné pochybnosti. Naopak je toho názoru, že správní orgány
vycházely z náležitých podkladů, na základě nichž dospěly k správnému skutkovému a právnímu
závěru.
Pokud jde o námitku, že žalobce nebyl ve správním řízení řádně a dostatečně poučen,
co má činit, aby svá tvrzení prokázal, tedy že má na podporu svých tvrzení předložit důkazy,
krajský soud uvedl, že podle §168 zákona o pobytu cizinců se a contrario na řízení o žádosti
o vydání povolení k přechodnému pobytu vztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Dle §52 věty první správního řádu jsou účastníci
povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Žalobce měl tak povinnost označit důkazy;
mimo to na nedostatečnost předložených dokumentů byl upozorňován a zároveň byl poučován
o následku neodstranění podstatných vad žádosti ve lhůtě. Správní orgán prvního stupně žalobce
vyzval k odstranění vad žádosti výzvami ze dne 28. 11. 2014, č. j. OAM-16814/6PP-2014,
a ze dne 20. 1. 2015, č. j. OAM-16814/9PP-2014, konkrétně, aby doložil doklad potvrzující,
že je rodinným příslušníkem občana EU ve smyslu §15a zákona o pobytu cizinců. Výzvy
obsahovaly poučení, že pokud doklady do určené lhůty žalobce nedoloží, nebude žádosti
vyhověno a v případě nejasností souvisejících s odstraněním nedostatků žádosti bylo uvedeno
telefonní číslo, na kterém žalobci budou poskytnuty potřebné informace. Výzvy byly správnímu
orgánu vráceny z důvodu že „na uvedené adrese sídlí pouze MěÚ/UÚ - adresát nemá schránku“, podle
§25 odst. 1 správního řádu tak byla výzva doručena veřejnou vyhláškou dne 29. 5. 2015
č. j. OAM-16814-12/PP-2014. Ve lhůtě poskytnuté ve výše uvedené výzvě k odstranění vad
žádosti žalobce žádné důkazy nenavrhl a jiné důkazy nepředložil, i když k tomu byl řádně vyzván.
Dále byl žalobce podle §36 odst. 3 správního řádu vyzván k seznámení s podklady pro vydání
rozhodnutí a k případnému vyjádření se k těmto podkladům před vydáním rozhodnutí,
a to výzvou ze dne 1. 7. 2015, č. j. OAM-16814-13/PP-2014, doručenou opět veřejnou vyhláškou
dne 22. 7. 2015. Z protokolu o seznámení účastníka řízení s podklady pro vydání rozhodnutí
ze dne 4. 8. 2015, č. j. OAM-16814-15/PP-2014 vyplývá, že žalobce se nechce s uvedenými
podklady seznámit a nijak se k uvedeným podkladům nevyjádřil. Žalobce byl tak správním
orgánem prvního stupně vyzván k odstranění vad žádosti, avšak na tuto výzvu nijak nereagoval.
To, že se žalobce s výzvou k odstranění vad, doručenou veřejnou vyhláškou, neseznámil, může
být přičítáno pouze nedostatku procesní aktivity žalobce a jeho součinnosti v řízení o žádost
(§50 odst. 2 správního řádu). Řízení dle §87b odst. 2 zákona o pobytu cizinců je řízením
o žádosti cizince, který orgány České republiky o něco žádá, konkrétně o udělení pobytového
statusu, z čehož plyne, že je v jeho vlastním zájmu tvrdit a osvědčit splnění výše uvedených
podmínek. Je tak ve vlastním zájmu žalobce, aby k podání žádosti a k řízení přistupoval
se vší vážností a vyvinul procesní aktivitu nejen ve formě hodnověrných tvrzení,
ale i hodnověrných důkazů o nich.
Poslední žalobní námitka se týkala otázky přiměřenosti rozhodnutí, kdy žalobce namítal,
že rozhodnutí správních orgánů nepřiměřeně zasahují do jeho rodinného a soukromého života.
K tomu soud uvedl, že ohledně rozhodování o povolení k přechodnému pobytu dle ustanovení
§87b, ve spojení s §87a zákona o pobytu cizinců zákonodárce nedal správnímu orgánu možnost
správního uvážení a posouzení situace z hlediska přiměřenosti rozhodnutí. Dle tohoto ustanovení
je žadatel o přechodný pobyt povinen předložit náležitosti dle §87 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců, tedy doklad potvrzující že je rodinným příslušníkem občana EU a doklad potvrzující,
že je nezaopatřenou osobou, jde-li o nezaopatřenou osobu podle §15a odst. 1 písm. d) zákona
o pobytu cizinců. Již z uvedeného výše plyne, že při nenaplnění těchto podmínek uvedených
v §87b odst. 2, tedy pokud žadatel nepřiloží k žádosti mimo jiné doklad potvrzující,
že je rodinným příslušníkem občana EU, nemůže mu být povolení k přechodnému pobytu
uděleno. Žalobce v tomto případě nedoložil doklad, že je rodinným příslušníkem občana
EU ve smyslu ustanovení §15a, nelze ho tedy považovat za příslušníka občana EU a nelze
na něj vůbec vztáhnout ustanovení zákona týkající se rodinných příslušníků EU. Z toho
vyplynula povinnost příslušného správního orgánu přistoupit k zamítnutí žádosti k povolení
trvalého pobytu dle §87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve spojení s §15a tohoto zákona.
Zákon nedává v případě nesplnění povinnosti dle ustanovení §87b odst. 2 citovaného zákona
správnímu orgánu jinou možnost postupu. Tato námitka žalobce je proto dle krajského soudu
rovněž nedůvodná.
Kasační stížnost podal žalobce (dále jen stěžovatel) z důvodu podřaditelných
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Namítal, že je rodinným příslušníkem občana EU ve smyslu ustanovení §15a odst. 3 písm. a)
bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců, dle kterého se rozumí rodinným příslušníkem občana
EU také cizinci, kteří ve státě, jehož jsou občanem či kde měli povolen pobyt, žili s občanem
EU ve společné domácnosti, či jsou občanem EU vyživovaní. Vyživovanost stěžovatele ze strany
občana EU, jeho matky, byla tvrzena od počátku řízení, kdy k odvolání bylo dokonce doloženo,
že matka konstantně zasílala stěžovateli finance do Běloruska ještě dříve, než se za ním vydala,
aby s ním bydlela, a od 15. 3. 2014 do 4. 10. 2014 spolu žili v Bělorusku. Ze strany žalovaného,
ani správního orgánu I. stupně nebylo však toto tvrzení řádně reflektováno a stěžovatel nebyl
řádně, a s ohledem na jeho zjevné potřeby, dostatečně určitě poučen o tom, co má činit,
aby svá tvrzení prokázal. Jestliže tedy platí, že správní orgány jsou povinny rozhodovat na základě
skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, nelze než konstatovat, že v daném
případě bylo rozhodnuto na základě stavu věci, kdy sice byly pochybnosti o tom, zda žalobce
přece jen není rodinným příslušníkem občana EU, ale aniž by byl řádně vyzván k doplnění svých
tvrzení; správní orgán také nevyužil veškerých svých prostředků k tomu, aby sám dokazování
doplnil. Je zjevné, že za takto nedostatečně zjištěného stavu nelze konstatovat, že cizinec
není rodinný příslušník občana EU, nýbrž maximálně to, že tato skutečnost nebyla dostatečně
prokázána, což je zásadní rozdíl, a bylo by nezbytné ve věci rozhodovat dle zcela jiného
ustanovení zákona o pobytu cizinců. Tvrzení správního orgánu, že stěžovatele nelze považovat
za rodinného příslušníka občana EU, s ohledem na pochybnosti v řízení existující,
nelze považovat za přezkoumatelné. Tento postup je zjevně v rozporu s principem materiální
pravdy ukotvené v §3 správního řádu.
Stěžovatel dále odkázal na čl. 4 odst. 4 a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,
čl. 8 Úmluvy o ochraně práv a základních svobod. V této souvislosti poznamenal, že zájem
České republiky na dodržování mezinárodně právních závazků zcela jednoznačně převažuje
nad jejím zájmem na ukončení pobytu cizince a odkázal na relevantní judikaturu správních soudů,
ze které zcela jednoznačně vyplývá, že správní orgány jsou povinny při své činnosti respektovat
mezinárodní právní závazky České republiky, stejně tak, jako ústavně správní předpisy.
Protože napadené rozhodnutí žádným způsobem nezkoumá možné dopady rozhodnutí
do rodinného a soukromého života účastníka, lze konstatovat, že jde o rozhodnutí nejen
nepřiměřené, ale také z těchto důvodů zcela nepřezkoumatelné. Stěžovatel přitom odkázal
na ustanovení §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců a na komentář správního řádu (VEDRAL, J.,
Správní ř ád ko me n tář. 1. vydání. Praha: Bova Polygon, 2006).
Nejvyšší správní soud nejprve ověřil splnění podmínek řízení a konstatoval, že stěžovatel
je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.). V kasační stížnosti,
která má obsahové náležitosti (§106 odst. 1 s. ř. s.) a kterou podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.),
uplatňuje přípustné důvody dle §103 odst. 1, písm. a), d) s. ř. s. V řízení o kasační stížnosti
je stěžovatel zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s).
Nejvyšší správní soud proto přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněných
kasačních důvodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil v zásadě tytéž námitky, které uvedl již v žalobě
a s nimiž se řádně vypořádal již krajský soud v napadeném rozsudku. Na odůvodnění tohoto
rozsudku tedy Nejvyšší správní soud v podrobnostech odkazuje s tím, že se s důvody
zde uvedenými plně ztotožňuje. Přesto považuje za potřebné zopakovat zásadní důvody,
pro které napadený rozsudek z hlediska zákona obstojí.
Stěžovatel tvrdí, že rozhodnutí správních orgánů jsou nezákonná, respektive
nepřezkoumatelná, neboť vycházejí z nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci; tento stav
měl být zapříčiněn tím, že stěžovatel nebyl dostatečně poučen o tom, jaké podklady měl
na podporu své žádosti dodat. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
Stěžovateli nic nebránilo vady ve své žádosti odstranit, a pokud brojil proti způsobu doručování
ze strany správních orgánů, měl možnost sdělit správnímu orgánu svou aktuální kontaktní adresu,
případně uvést své jméno na poštovní schránce v bydlišti své matky. Z protokolu o seznámení
účastníka s podklady pro vydání rozhodnutí ze dne 4. 8. 2015 č. j. OAM-16814–15/PP-2014
jednoznačně vyplývá, že stěžovatel byl osobně poučen o možnosti seznámení se s podklady
pro vydání rozhodnutí, nechtěl se však s uvedenými podklady seznámit a nijak se k nim
nevyjádřil. Toto je podstatné zjištění, neboť bylo na stěžovateli (šlo o řízení o žádosti),
aby doložil veškeré podklady, které považuje za potřebné. Obstojí tedy závěr krajského soudu,
že správní orgány svým povinnostem v procesu dokazování (zjišťování skutkového stavu věci)
dostály; pokud měl stěžovatel za to, že některé skutečnosti měly být osvětleny blíže, bylo na něm,
aby vyvinul v tomto směru vlastní iniciativu. Kasační důvod ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. tedy dán není.
Pokud jde o věcné posouzení stěžovatelovy žádosti, zde nelze přehlédnout, že důvody,
pro které žádá o povolení k pobytu, jsou protichůdné, neboť nejprve tvrdí, že žádá o sloučení
rodiny, protože jeho matka potřebuje pomoc z důvodu svého nepříznivého zdravotního stavu
(žádost ze dne 27. 11. 2014), posléze však ve svém odvolání ze dne 3. 9. 2015 píše, že je to on,
kdo je závislý na matce a je částečně postižený. Svá tvrzení však nijak nedokládá relevantními
důkazy (např. lékařskými zprávami apod.), ani nijak neupřesňuje, kdo o koho by se měl vlastně
starat. Rodiče stěžovatele byli rozvedeni, matka odešla na území České republiky, kde se v roce
2004 vdala a žije zde přes 9 let. Matka stěžovatele opustila, v době, kdy stěžovateli bylo cca 20 let
a stěžovatel zůstal v Bělorusku. Během té doby vazby mezi nimi fungovaly, dnes má stěžovatel
31 let, v Bělorusku pracoval a nejedná se o osobu nezaopatřenou. Krajský soud správně
upozornil, že jejich soužití v Bělorusku bylo přechodné a nebylo ani relevantně doloženo,
že matka stěžovatele celou dobu živí a že je na ní existenčně závislý. Pokud se týká matky
stěžovatele, k té má její manžel zákonnou vyživovací povinnost a také by se měl o ni starat
v případě zdravotních problémů. Stěžovatel i jeho matka žili řadu let každý na území jiného státu
a ani jeden z nich v průběhu let neutrpěl žádnou závažnou újmu. Jejich vztah takto funguje řadu
let, bez ohledu na rozhodnutí správních orgánů. Nepřiznáním požadovaného pobytového statusu
tedy nemohlo dojít k porušení čl. 4 odst. 4 a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
a čl. 8 Úmluvy o ochraně práv a základních svobod.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, nezbylo
mu, než ji za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1, in fine s. ř. s. zamítnout.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto dle §60 odst. 1 věta 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti
procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně
úspěšného účastníka – žalovanou, v jejím případě nebylo prokázáno, že by jí v souvislosti s tímto
řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jejím případě rozhodl tak,
že se jí právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. ledna 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu