ECLI:CZ:NSS:2017:4.AFS.125.2017:26
sp. zn. 4 Afs 125/2017 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Národní technické
muzeum, se sídlem Kostelní 1320/42, Praha 7, zast. JUDr. Věslavem Nemethem, advokátem,
se sídlem Senovážné náměstí 1463/5, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství,
se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 4. 2013,
č. j. 11181/13/5000-24700-703359, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2017, č. j. 8 Af 36/2013 – 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 5. 2017, č. j. 8 Af 36/2013 – 33,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Finanční úřad pro Prahu 1 (dále též „správce daně“) rozhodnutím (platebním výměrem)
ze dne 27. 9. 2012, č. j. 504670/12/001983107400, na základě zjištěného porušení rozpočtové
kázně vyměřil žalobci podle §44a odst. 2, §44a odst. 4 písm. c) a §44a odst. 9 zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových
pravidlech“) a podle §139 a §147 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, odvod za porušení
rozpočtové kázně do státního rozpočtu ve výši 369.000 Kč.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 4. 2013, č. j. 11181/13/5000-24700-703359, na základě
odvolání žalobce podle §116 odst. 1 písm. a) daňového řádu změnil uvedený platební výměr
v části týkající se splatnosti vyměřené daně a bankovního spojení, tak, že vyměřená daň ve výši
369 000 Kč je splatná v náhradní lhůtě, v souladu s §139 odst. 3 daňového řádu, do 15 dnů ode
dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na dále specifikovaný účet správce daně. V ostatním
zůstal výrok odvoláním napadeného výměru beze změny.
[3] Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž v prvé řadě uvedl,
že dle kontrolní zprávy ze dne 26. 9. 2012, č. j. 489248/12/001983107400, žalobce výdejem
jiných peněžních prostředků státu Mgr. Horymíru Kubíčkovi bez právního důvodu porušil §53
odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, čímž došlo k porušení rozpočtové kázně v celkové
výši 369 000 Kč ve smyslu §44 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech. Žalobce
na základě výsledků veřejnoprávní kontroly podal žalobu na Mgr. Horymíra Kubíčka o vydání
bezdůvodného obohacení ve výši 358 750 Kč s příslušenstvím. Okresní soud v Pelhřimově
rozsudkem ze dne 2. 7. 2012, č. j. 13 C 423/2010 – 702, žalobě vyhověl. S ohledem na shora
uvedené má žalobce za to, že podáním žaloby na Mgr. Horymíra Kubíčka postupoval
nejhospodárnějším způsobem ve smyslu §53 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech.
V této souvislosti žalobce poukázal na skutečnost, že Mgr. Kubíčkovi vyplácel plnění z mandátní
smlouvy proto, že Mgr. Kubíček byl v době tohoto vyplácení v pozici generálního ředitele
žalobce. Toto plnění žalobce vymohl v drtivé většině zpět, avšak nyní je paradoxně potrestán
za to, že se choval hospodárně a domáhal se po Mgr. Kubíčkovi vrácení žalované částky.
Při vydání platebního výměru nebylo zohledněno, že žalobce usilovně hájil zájem státu.
[4] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 5. 2017, č. j. 8 Af 36/2013 – 33, rozhodnutí
žalovaného zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a dále žalovanému uložil povinnost zaplatit
žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 15 342 Kč k rukám zástupce žalobce. Městský soud
v prvé řadě konstatoval, že odvod nebyl uložen za jednání žalobce poté, co vyšlo najevo,
že Mgr. Kubíčkovi byly bezdůvodně vyplaceny peníze z rozpočtu žalobce, a žalobce nebyl
postižen za to, že tyto peníze získal v podstatné míře zpět. Předmětný odvod byl uložen
za jednání, které spočívalo právě v onom vyplacení celkové částky 369.000 Kč
Mgr. Kubíčkovi. Vyplacení této částky neodpovídá §53 odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech, neboť nemělo-li řádný právní důvod, jak zkonstatoval Okresní soud v Pelhřimově,
nelze je považovat za hospodárné.
[5] Městský soud shledal, že správní orgány nevyhodnotily skutečnost, že žalobce vyplatil
Mgr. Horymíru Kubíčkovi plnění z mandátní smlouvy v důsledku toho, že Mgr. Kubíček
byl v té době v pozici generálního ředitele žalobce, tj. zastával u žalobce funkci, v rámci
níž měl povinnost dbát také na plnění určených úkolů žalobce nejhospodárnějším způsobem
ve shodě s §53 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. Jeho jednání však tomuto požadavku
nevyhovovalo.
[6] Ačkoliv tedy Mgr. Kubíček v pozici generálního ředitele žalobce měl jednat ve prospěch
žalobce ve shodě s §53 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, takto nekonal a naopak jednal
ve prospěch svůj. Tímto jednáním podle názoru městského soudu znemožnil žalobci plnit pokyn
stanovený v §53 odst. 4 rozpočtových pravidel. Žalobce měl mizivou možnost tomuto jednání
zabránit, neboť takto jednala osoba, která byla jeho statutárním orgánem a v jeho systému
zastávala nejvyšší exekutivní funkci. Pokud takto postavená osoba konala v neprospěch žalobce,
lze jen obtížně žalobci klást k tíži, že se nechoval hospodárně. Nelze zde odhlédnout
ani od skutečnosti, že předmětnou mandátní smlouvu s Mgr. Kubíčkem uzavřel žalobce
zastoupen náměstkem svého generálního ředitele, tedy právě zástupcem Mgr. Kubíčka.
[7] V této situaci by proto podle městského soudu použití §44 odst. 1 písm. a) a §53 odst. 4
zákona o rozpočtových pravidlech představovalo ryze formální aplikaci právního předpisu,
odhlížející od okolností věci, zejména od příčin porušení příkazu plnit určené úkoly
nejhospodárnějším způsobem, jakož i od účelu a smyslu citovaných ustanovení zákona
o rozpočtových pravidlech. Uložení odvodu správními orgány nemá za zjištěných okolností
žádný srozumitelný účel. Městský soud v této souvislosti správním orgánům vytknul,
že se omezily jen na citaci relevantních právních norem a na strohé konstatování, že k porušení
rozpočtové kázně došlo.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[8] Proti tomuto rozsudku Městského soudu v Praze podal žalovaný (dále též „stěžovatel”)
včas kasační stížnost, v níž v prvé řadě namítal, že rozsudek městského soudu
je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)., neboť městský soud se vůbec nezabýval
předmětem věci, tj. tím, zda byla dle zákona o rozpočtových pravidlech porušena rozpočtová
kázeň a zda byl odvod za porušení rozpočtové kázně vyměřen v souladu se zákonem
a ve správné výši.
[9] Podle stěžovatele městský soud nesprávně vyhodnotil otázku odpovědnosti za porušení
rozpočtové kázně. Bez provedené kontroly ze strany ministerstva kultury by se žalobce vůbec
nezabýval otázkou bezdůvodného vydání peněžních prostředků. Právní názor městského soudu,
že při porušení rozpočtové kázně statutárním zástupcem právnické osoby nemá odvod
do státního rozpočtu žádný srozumitelný účel, je v rozporu s §151 odst. 1, 156 odst. 2 větou
druhou a §167 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“), a §20 odst. 2 věty
druhé zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník; žalobce se zbavuje odpovědnosti za jednání
svého statutárního orgánu, dává návod k protiprávnímu jednání v obdobných případech
a možnosti zneužívání čerpání prostředků státního rozpočtu bez možného postihu. Skutečnost,
že Mgr. Kubíček byl v pozici generálního ředitele, nemůže být důvodem pro zbavení
odpovědnosti žalobce za neoprávněné použití prostředků státního rozpočtu a faktickou legalizaci
porušování právních předpisů. Tato skutečnost proto nevyvrací kontrolní zjištění správce daně,
že došlo k porušení rozpočtové kázně nedodržením §53 odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech.
[10] Prostředky, které žalobce vymohl zpět v rámci občanského soudního řízení
od Mgr. Kubíčka neměly být ze státního rozpočtu vůbec čerpány a je tak zcela zřejmé,
že měly být do státního rozpočtu také vráceny, takže uložení odvodu bylo za dané situace
jediným správným důsledkem.
[11] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje odůvodnění rozsudku
městského soudu za přiléhavé a zcela racionální, naopak postup správce daně je ryze formální
aplikací právní normy, bez bližšího zkoumání jejího účelu. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že pokud
by Mgr. Kubíčka nežaloval a ve sporu neuspěl, nemohl by správce ani vystavit platební výměr.
K poukazu žalovaného na NOZ žalobce uvedl, že posuzovaná věc se týká období roku 2009
a 2010, kdy NOZ nebyl vydán, a tudíž nemůže být aplikován. Žalobce si položil otázku, jak mohl
zabránit excesu svého statutárního orgánu a zda má být v situaci, kdy neoprávněné plnění vymohl
zpět, „potrestán“ vyměřením odvodu a penále.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním vyžadovaným pro výkon
advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle
§109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu pro nedostatek důvodů, kterou stěžovatel spatřuje v tom, že se městský soud
vůbec nezabýval meritem věci, tj. tím, zda byla dle zákona o rozpočtových pravidlech porušena
rozpočtová kázeň a zda byl odvod za porušení rozpočtové kázně vyměřen v souladu se zákonem
a ve správné výši.
[15] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková
rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení
skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52).
Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich
úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud
ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může
v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33).
[16] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto ohledu nelze považovat napadený rozsudek
městského soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Městský soud vystihl podstatu
věci a ztotožnil se s argumentací žalobce, v níž poukazoval na skutečnost, že vyplácení plnění
z mandátní smlouvy bylo zapříčiněno tím, že Mgr. Kubíček byl v době tohoto vyplácení v pozici
generálního ředitele žalobce. Městský soud správním orgánům vytknul, že k této skutečnosti
nepřihlédly, a proto shledal použití §44 odst. 1 písm. a) a §53 odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech za formální aplikaci právního předpisu odhlížející od příčin porušení příkazu plnit
určené úkoly nejhospodárnějším způsobem a účelu a smyslu citovaných ustanovení zákona
o rozpočtových pravidlech. Rozsudek městského soudu tedy není nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů.
[17] Nejvyšší správní soud se dále na základě námitek stěžovatele zabýval meritem věci.
[18] Podle §44 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném ke dni
rozhodnutí žalovaného, porušením rozpočtové kázně je neoprávněné použití peněžních prostředků státního
rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu.
[19] Podle §44a odst. 2 téhož zákona, příspěvková organizace, která porušila rozpočtovou kázeň podle
§44 odst. 1 písm. a), c) nebo e), je povinna provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod
za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu.
[20] Podle §53 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, příspěvková organizace je povinna dbát,
aby plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem a dodržela stanovené finanční vztahy ke státnímu rozpočtu.
Peněžní prostředky, kterými disponuje, může používat jen k účelům, na které jsou určeny, a to na krytí
nezbytných potřeb, na opatření zakládající se na právních předpisech a na krytí opatření nutných k zabezpečení
nerušeného chodu organizace. Úhrady, ke kterým se příspěvková organizace zaváže v běžném roce, nesmí
překračovat její rozpočet na tento rok.
[21] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná o posouzení,
zda byl žalobce povinen k odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[22] Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že správce daně v posuzované
věci dne 14. 6. 2011 zahájil u žalobce daňovou kontrolu k ověření, zda nevznikla odvodová
povinnost porušením rozpočtové kázně, jak bylo uvedeno v protokolu o kontrolním zjištění
odboru interního auditu a kontroly Ministerstva kultury č. j. MK 17058/2010 OIAK. Jedno ze tří
kontrolních zjištění se týkalo úhrad plynoucích z mandátní smlouvy s Mgr. Kubíčkem.
V následné zprávě o daňové kontrole provedené správcem daně ze dne 26. 9. 2012,
č. j. 489248/12/001983107400, je mimo jiné uvedeno, že žalobce na základě uzavřené mandátní
smlouvy uhradil Mg. Kubíčkovi v období za roky 2009 až 2010 částku celkem 369.000 Kč.
Úhrada byla provedena z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu v rámci rozpisu
schváleného rozpočtu na příslušný rok z běžného účtu žalobce. Jedná se o jiné peněžní
prostředky státu podle §3 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech. Dne 27. 9. 2012
pak správce daně vydal výše zmíněný platební výměr a následně bylo vydáno rozhodnutí
žalovaného.
[23] Mezi účastníky je nesporné, a rovněž Okresní soud v Pelhřimově v rozsudku ze dne
2. 7. 2012, č. j. 13 C 423/2010 – 702, na str. 11 konstatoval, že Mgr. Kubíček žalobci
neoprávněně vystavoval dle mandátní smlouvy faktury na částky 41.000 Kč a tyto fakturované
částky, které žalobce v celkové výši 369 000 Kč zaplatil, přestavují plnění bez jakéhokoliv
právního důvodu. Okresní soud proto v uvedeném rozsudku vyhověl žalobě podané žalobcem
v plném rozsahu a uložil Mgr. Kubíčkovi zaplatit žalobci částku ve výši 358.750 Kč s 7,75 %
úrokem z prodlení ročně od 13. 11. 2010 do zaplacení. Nejvyšší správní soud z těchto závěrů
okresního soudu vycházel podle §52 odst. 2 s. ř. s.
[24] Za rozhodující pro posouzení věci Nejvyšší správní soud považuje právě výše uvedenou
skutečnost, že žalobce zaplatil Mgr. Kubíčkovi částku 369.000 Kč bez náležitého právního
důvodu. Vyplacení finančních prostředků bez právního důvodu nepochybně představuje
neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu žalobcem a neodpovídá §53
odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. Došlo tak k porušení rozpočtové kázně a byla
naplněna skutková podstata uvedená v §44 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech.
V posuzované věci se nejednalo o neoprávněné použití dotace ve smyslu §44a odst. 4 písm. a)
a b) zákona o rozpočtových pravidlech a bylo proto třeba na místě postupovat podle §44a
odst. 4 písm. c) téhož zákona, dle kterého odvod za porušení rozpočtové kázně činí v ostatních
případech částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.
[25] Ke skutečnosti, že žalobce bez právního důvodu vyplácel plnění z mandátní smlouvy
mimo jiné v důsledku jednání svého vlastního statutárního orgánu (generálního ředitele
Mgr. Kubíčka), kterou žalobce argumentoval v žalobě a na základě které městský soud
rozhodnutí žalovaného zrušil, Nejvyšší správní soud uvádí, že selhání kontrolních mechanismů
u žalobce, v důsledku něhož žalobce platil peněžitá plnění bez právního důvodu, nic nemění
na tom, že výše uvedeným jednáním žalobce porušil rozpočtovou kázeň. Právnické osobě
je totiž přičítáno jednání fyzických osob, které jsou členy jejího statutárního orgánu
a za právnickou osobu jakožto statutární orgán jednají. Jednáním svého statutárního orgánu
je právnická osoba vázána a vznikají jí z něj práva a povinnosti. Nejvyšší správní soud připouští,
že s ohledem na skutečnost, že k porušení rozpočtové kázně žalobcem došlo v přímé souvislosti
s jednáním jeho statutárního orgánu, měl žalobce ztíženou možnost toto pochybení odhalit,
resp. mu zabránit. Nelze však než konstatovat, že t ím, že jeho statutární orgán nejednal
s péčí řádného hospodáře, když od žalobce pobíral plnění bez právního důvodu, se žalobce
nemůže zbavit odpovědnosti za porušení rozpočtové kázně. Stěžovatel správně poukazuje
na to, že akceptování takové logiky by ve svém důsledku umožnilo legalizaci „tunelování“
veřejných prostředků statutárními orgány osob a institucí, které s těmito veřejnými prostředky
nakládají, aniž by bylo možné neoprávněně vynaložené prostředky získat zpět do státního
rozpočtu. Nejvyšší správní soud se proto plně ztotožňuje se závěrem stěžovatele, že skutečnost,
že Mgr. Kubíček byl v pozici generálního ředitele, nemůže být důvodem pro zbavení
odpovědnosti žalobce za neoprávněné použití prostředků státního rozpočtu.
[26] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že jelikož žalobce zaplatil Mgr. Kubíčkovi částku
369.000 Kč bez právního důvodu, je zjevné, že tyto finanční prostředky neměly být ze státního
rozpočtu prostřednictvím žalobce vůbec čerpány, právní účel, pro který byly čerpány, nebyl
a neexistoval, a tyto prostředky musí proto být do státního rozpočtu vráceny. Uložení odvodu
podle §44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech bylo za dané situace jediným
správným důsledkem, jak na to přiléhavě poukazuje stěžovatel v kasační stížnosti. Žalobce
se proto mýlí, pokud tvrdí, že odvod vyplacených finančních prostředků představuje jeho
potrestání. Odvod za porušení rozpočtové kázně nemá funkci trestu, nýbrž plní funkci reparační.
Odvod žalobcem neoprávněně vyplacených prostředků je rovněž v souladu se smyslem a účelem
zákona o rozpočtových pravidlech, kterým je poskytovat finanční prostředky ze státního
rozpočtu pouze ke stanovenému účelu v souladu s právními předpisy a na základě přesně
stanovených podmínek. Stejně tak skutečnost, že žalobci se podařilo neoprávněně vyplacené
prostředky vymoci v podstatné míře zpět, nemůže zhojit předchozí porušení rozpočtové kázně
žalobcem. Ostatně právě to, že Mgr. Kubíček dle tvrzení žalobce již neoprávněně vyplacené
prostředky z podstatné části žalobci uhradil zpět, ve svém důsledku znamená, že žalobce neutrpí
odvodem za porušení rozpočtové kázně újmu, neboť takto získané prostředky použije právě
na zaplacení odvodu.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[27] S přihlédnutím k výše uvedenému Nejvyšší správní soud kasační stížností napadený
rozsudek Městského soudu v Praze zrušil, neboť je zjevné, že městský soud věc nesprávně
právně posoudil, a stěžovatel se proto úspěšně dovolal důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení (§110
odst. 1 věta prvá s. ř. s.).
[28] Podle §110 odst. 4 s. ř. s. zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je městský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Na městském soudu tedy nyní bude,
aby v dalších řízení z výše uvedených závěrů zdejšího soudu vycházel.
[29] V novém rozhodnutí ve věci městský soud podle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2017
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu