ECLI:CZ:NSS:2017:4.AS.238.2016:42
sp. zn. 4 As 238/2016 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Petra Šuránka a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: JUDr. J. K., zast. JUDr.
Jaroslavem Tesákem, PhD., LL.M., advokátem, se sídlem Jaselská 23, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2016, č. j. 6 Ad 10/2014 – 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení
[1] Ministr vnitra rozhodnutím ze dne 5. 2. 2014, č. KM-128-5/PK-2013 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), zamítl odvolání žalobce (dále jen „stěžovatel“) a potvrdil rozhodnutí ředitele
odboru sociálního zabezpečení žalovaného ve věcech služebního poměru ze dne 20. 9. 2013,
č. j. OSZ-140985-3/D-Ro-2013. Tímto rozhodnutím byl stěžovateli přiznán výsluhový příspěvek
ve výši 31.276 Kč měsíčně s tím, že podle §160 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 303/2013 Sb. (dále jen „služební zákon“)
ode dne 1. 9. 2013 žalobci náleží ve výši 14.889 Kč.
[2] Žalovaný reagoval na odvolání stěžovatele, který v odvolacím řízení připomněl,
že mu byl již rozhodnutím ze dne 22. 10. 2009, č. j. OSZ-140985/V-On-2009, výsluhový
příspěvek přiznán k 1. 10. 2009 ve výši 34.687 Kč v souvislosti s propuštěním ze služebního
poměru u Policie ČR na jeho žádost, toto rozhodnutí nebylo nikdy zrušeno a pouze po dobu
služby žalobce v Úřadu pro zahraniční styky a informace (dále jen „ÚZSI“) zanikl (taktéž)
k 1. 10. 2009 nárok na výplatu tohoto výsluhového příspěvku. Stěžovatel tak v odvolání žádal,
aby mu byl vyplácen původní výsluhový příspěvek, který je pro něj výhodnější.
[3] Ministr vnitra v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že nárok na výsluhový
příspěvek bývalému příslušníkovi vzniká v souladu s §157 služebního zákona okamžikem
skončení služebního poměru a jeho konkrétní výše závisí podle §165 služebního zákona
na celkové době rozhodné pro vznik nároku a na průměrném hrubém služebním příjmu
za kalendářní rok předcházející dni skončení služebního poměru. Dnem předcházejícím vzniku
opětovného služebního poměru nárok na výplatu výsluhového příspěvku bývalému příslušníkovi
podle §162 odst. 1 služebního zákona zaniká. Tím se právní úprava odlišuje od předchozí právní
úpravy v zákoně č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky,
ve znění účinném do 31. 12. 2006, neboť při opětovném vzniku služebního poměru již nezaniká
nárok na výsluhový příspěvek jako celek, nýbrž pouze nárok na jeho výplatu v přiznané výši.
Při opětovném skončení služebního poměru tak podle ministra vnitra nemusí bývalý příslušník
splnit požadavek výkonu služby po dobu 15 let jen ve vztahu k poslednímu služebnímu poměru,
ale zohledňuje se i trvání předchozích služebních poměrů. Nárok na výplatu nicméně zaniká, tedy
se nepřerušuje. V důsledku toho je proto i v případě opětovného skončení služebního poměru
služební funkcionář povinen rozhodnout o přiznání výsluhového příspěvku na základě nových
skutkových okolností, tj. celkové rozhodné doby ke dni opakovaného skončení služebního
poměru a průměrného příjmu zjištěného podle §166 služebního zákona. Předchozí rozhodnutí
přitom není třeba rušit, neboť je překonáno novým rozhodnutím vycházejícím z aktuálního
stavu. Bývalému příslušníkovi přitom náleží nově stanovený výsluhový příspěvek, a to i kdyby
byl nižší než výsluhový příspěvek přiznaný v minulosti, neboť služební zákon neobsahuje
ustanovení, které by umožňovalo poskytování výsluhového příspěvku ve vyšší výši, a stěžovateli
tak nepřiznává právo výběru. Na závěr ministr vnitra též podotkl, že vzhledem
k tomu, že stěžovateli skončil služební poměr příslušníka Policie ČR dne 30. 9. 2009
a následujícího dne 1. 10. 2009 se stal příslušníkem ÚZSI, tedy jeho služební poměr kontinuálně
pokračoval až do 31. 8. 2013 a on se v roce 2009 vůbec nestal bývalým příslušníkem, neměl
mu výsluhový příspěvek v roce 2009 být vůbec přiznán.
[4] Žalobu proti napadenému rozhodnutí opřenou o důvody shodné s argumentací v kasační
stížnosti Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 10. 11. 2016, č. j. 6 Ad 10/2014 – 30,
(dále jen „napadený rozsudek“). Městský soud konstatoval, že výsluhový příspěvek je opětující
dávkou z veřejného rozpočtu, která oprávněné osobě náleží za splnění zákonných podmínek.
Podle §162 služebního zákona přitom při vzniku služebního poměru zaniká nárok na výplatu
této dávky, nikoliv nárok na výsluhový příspěvek jako takový. Pokud jde přitom o spornou
otázku, podle jakých okolností se posuzuje výše nároku v případě opětovného zániku služebního
poměru, městský soud považuje za nezbytné vyjít z okolností existujících k rozhodnému dni,
kdy opětovně vznikl nárok na výplatu tohoto příspěvku. Teprve v tomto okamžiku totiž příslušné
právo dospěje a stane se z něj vymahatelný nárok, až tehdy vzniká nárok na výplatu výsluhového
příspěvku a lze jej vyčíslit. Do té doby zde právo na výplatu výsluhového příspěvku nebylo,
neboť byly splněny podmínky §162 služebního zákona pro zánik nároku na výplatu. Při novém
výpočtu výsluhového příspěvku totiž může dojít ke změně rozhodných okolností týkajících
se výše nároku a také v průběhu jeho výplaty může dojít ke změně podmínek výplaty s dopadem
na výši příspěvku, jako k tomu došlo např. jeho zdaněním od roku 2011. Nad rámec této
argumentace pak městský soud podotkl, že rozhodnutí o poskytnutí výsluhového příspěvku
z roku 2009 nepovažuje za nezákonné, neboť opětovný vznik služebního poměru stěžovatele
byl v době jeho vydání událostí nejistou. Toto rozhodnutí pouze nenabylo právních účinků
v podobě vzniku nároku na výplatu výsluhového příspěvku, neboť u stěžovatele nově vznikl
služební poměr, a nelze v něm tak spatřovat překážku věci rozhodnuté. Vzhledem
k tomu, že nárok na výplatu nevznikl, bylo ovšem při opětovném vzniku nároku na výplatu nutné
rozhodnout znovu podle skutkových a právních podmínek k datu opětovného vzniku nároku
na výplatu výsluhového příspěvku.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření stran
[5] Proti napadenému rozsudku stěžovatel brojí kasační stížností, v níž z obsahového
hlediska namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
[6] V obecnosti se stěžovatel dovolává toho, že není rozhodné to, co zákonodárce chtěl
vyjádřit, nýbrž to, co v právním textu vyjádřil a co z něj lze vyčíst, stejně jako zásady in dubio
mitius, tedy povinnosti v pochybnostech volit výklad mírnější z hlediska zásahu do práv a svobod
člověka. Konkrétně pak prosazuje odlišný výklad ustanovení §162 odst. 1 služebního zákona,
protože výklad žalovaného a městského soudu považuje za nepřípustně extenzivní a odklánějící
se od dikce předmětného ustanovení. Stěžovatel má za to, že nárok na dříve vyměřený výsluhový
příspěvek podle §162 odst. 1 služebního zákona nezaniká, nýbrž přetrvává a po dobu trvání
dalšího služebního poměru pouze není vyplácen. Vyměřený výsluhový příspěvek nadále trvá,
pouze do skončení následujícího služebního poměru dochází k sistaci nároku na jeho výplatu,
aby se účinky rozhodnutí o jeho vyměření ukončením tohoto následného služebního poměru
opět obnovily. Jestliže tedy stěžovatel dne 7. 8. 2013 požádal žalovaného o vyplácení
výsluhového příspěvku, žalovaný neměl výsluhový příspěvek vyměřovat novým rozhodnutím,
a to i kdyby bylo nezákonné, neboť prekluzivní lhůty k zahájení přezkumného řízení již uplynuly
a navíc nezákonnost takového rozhodnutí nemůže jít k tíži stěžovatele. Názor, že v pořadí první
rozhodnutí o vyměření výsluhového příspěvku je novým rozhodnutím překonáno, není podle
stěžovatele udržitelný, neboť nejsou splněny podmínky pro vydání nového rozhodnutí.
Rozhodnutí o poskytnutí výsluhového příspěvku z roku 2009 podle stěžovatele nabylo právních
účinků i přesto, že mu vznikl opětovně služební poměr.
[7] Stěžovatel dále namítá, že o kontinuálním služebním poměru by bylo možné hovořit
v případě postupu podle ustanovení §20 a §21 služebního zákona, v jeho případě však
šlo o nový služební poměr, při kterém vznikly nové okolnosti pro výpočet nároku na výsluhový
příspěvek. Nemůže jít o kontinuální služební poměr, jestliže došlo k vydání rozhodnutí
o skončení služebního poměru – každý další služební poměr je třeba posuzovat jako „opětovný“
ve smyslu §162 odst. 1 služebního zákona, a to bez ohledu na to, jak dlouhá doba uplynula
od předchozího služebního poměru.
[8] Stěžovatel má konečně též za to, že služební zákon je koncipován tak, že čím déle
je příslušník ve služebním poměru, tím více mu výsluhový příspěvek narůstá, což je i logické,
neboť jde o motivační složku služebního poměru. Výklad žalovaného, v jehož důsledku
stěžovatel dostal snížený výsluhový příspěvek, jestliže byl ve služebním poměru déle (byť u jiné
složky resortu žalovaného), považuje stěžovatel za naprosto formalistický a vysílající velmi
negativní impuls do budoucna, neboť by umožňoval žalovanému legálně uměle snižovat
výsluhové příspěvky těm příslušníkům, kteří již dosáhli maximálního výsluhového příspěvku,
jejich přeřazením do jiné funkce či na jiné služební místo a tím popřít základní cíl a účel
výsluhových příspěvků. Stěžovatel má za to, že se mu n edostalo rovného zacházení
a on v podstatě doplácí na to, že vytrval ve služebním poměru déle, než mu to ukládal služební
zákon z hlediska výše výsluhového příspěvku. Stěžovatel ani nebyl ze strany žalovaného poučen,
že v případě pokračování ve služebním poměru bude jeho výsluhový příspěvek krácen.
[9] Žalovaný v reakci jen ocitoval jádro právní argumentace městského soudu a konstatoval,
že rozhodnutí městského soudu považuje za zákonné a správné. Proto navrhl, aby kasační
stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal podmínky pro řízení o kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.); zároveň je stěžovatel zastoupen advokátem (§105
odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je podána osobou oprávněnou, neboť ji uplatnil účastník řízení,
z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a směřuje proti rozhodnutí krajského soudu,
vůči němuž je kasační stížnost přípustná (§104 s. ř. s. a contrario).
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[12] Pro řešení otázek nastolených kasační stížností stěžovatele je rozhodná následující právní
úprava:
[13] Podle ustanovení §157 služebního zákona má bývalý příslušník, který vykonával službu
alespoň po dobu 15 let, nárok na výsluhový příspěvek; to neplatí, jestliže jeho služební poměr
skončil propuštěním z vyjmenovaných důvodů (které v zásadě všechny souvisí se spácháním
úmyslného trestného činu či jiného zavrženíhodného jednání).
[14] Výpočet výše výsluhového příspěvku stanoví §158 služebního zákona: „Základní výměra
výsluhového příspěvku činí za 15 let služby 20 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku
se zvyšuje za šestnáctý a každý další ukončený rok služby o 3 % měsíčního služebního příjmu, za dvacátý první
a každý další ukončený rok služby o 2 % měsíčního služebního příjmu a za dvacátý šestý a každý další ukončený
rok služby o 1 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku může činit nejvýše
50 % měsíčního služebního příjmu.“
[15] Podle §165 odst. 1 služebního zákona je dobou rozhodnou pro výsluhové nároky doba
trvání služebního poměru a doby započtené ke dni účinnosti tohoto zákona nebo při přijetí
do služebního poměru podle §224 (jde o doby služebních poměrů podle předchozích právních
předpisů).
[16] Způsob určení měsíčního služebního příjmu jako rozhodující veličiny, z níž se výše
výsluhového příspěvku určuje, stanoví §166 odst. 1 služebního zákona: „Za měsíční služební
příjem se pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný
za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Jestliže služební poměr skončil
posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z tohoto kalendářního
roku. Trval-li služební poměr po dobu kratší než 1 rok, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z celé
doby trvání služebního poměru. Je-li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý služební příjem
za předchozí 3 kalendářní roky.“
[17] Vlastní problematiku opětovného služebního poměru v resortu žalovaného pak řeší
ustanovení §162 odst. 1 služebního zákona, které uvádí: „Při opětovném vzniku služebního poměru
podle tohoto zákona zaniká příslušníkovi nárok na výplatu výsluhového příspěvku dnem, který předchází dni
opětovného vzniku služebního poměru.“
[18] Z hlediska jazykového lze konstatovat, že zákonodárce hovoří o zániku nároku na výplatu
výsluhového příspěvku, nikoliv o přerušení (sistaci) výplaty. Domáhá-li se tedy stěžovatel
v obecné části své kasační stížnosti doslovného výkladu tohoto ustanovení (a nikoliv výkladu
historického dle záměrů prezentovaných zákonodárcem), je třeba říci, že doslovný výklad
nepotvrzuje jím prosazované řešení.
[19] Obdobně důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, jenž byl textován v rozhodném
ustanovení shodně (v návrhu šlo o §167 odst. 1), stručně uvádí, že „[ř]eší také zastavení výplaty
výsluhového příspěvku po opětovném vzniku služebního poměru.“ Třebaže ze slovesa „zastavení“ v jeho
obecném významu zánik práva na výplatu výsluhového příspěvku přímo neplyne, nelze
pominout, že se zde hovoří o „zastavení výplaty“, což je ustálený termín z oblasti práva sociálního
zabezpečení (ostatně stejně jako přímo služebním zákonem použitý termín „nárok na výplatu“).
[20] V této souvislosti je třeba připomenout, že již v nálezu ze dne 28. 2. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS 9/95, publikovaném pod č. 107/1996 Sb., Ústavní soud ve vztahu k předchozí
právní úpravě konstatoval, že mj. i výsluhový příspěvek je součástí systému dávek sociálního
charakteru souvisejících s ukončením služebního poměru a v jeho případě jde o zvláštní kategorii
peněžního příjmu odůvodněnou do určité míry sociálními důvody. Na to navázal Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 29. 4. 2010, č. j. 3 Ads 121/2009 - 116, kde uvedl: „Jedná
se o zvláštní dávku poskytovanou jako určitou kompenzaci náročnosti výkonu služby po uplynutí stanoveného
počtu let ve služebním poměru. Proto je také tato dávka upravena přímo [služebním zákonem], nikoliv
zákonem o důchodovém pojištění. Svou povahou se jedná o výsluhový nárok závislý pouze na odsloužených letech
bývalého příslušníka u ozbrojených sborů, nikoliv o dávku určenou k finančnímu pokrytí některé ze sociálních
situací (rizik), k němuž jsou určeny dávky důchodového pojištění (stáří, invalidita, ztráta živitele apod.).“
Samotná skutečnost, že tato dávka sociálního charakteru není upravena přímo právními předpisy
sociálního pojištění, resp. sociálního zabezpečení, však není důvodem pro to, aby k její povaze
nebylo přihlédnuto při výkladu ustanovení služebního zákona, jak v praxi Nejvyšší správní soud
ukázal např. v rozsudku ze dne 3. 10. 2013, č. j. 3 Ans 4/2013 - 37, v němž plně zohlednil
skutečnost, že v oblasti sociálních dávek není se zpětným přiznáním dávky spojován nárok
na úroky z prodlení, neboť se nejedná o plnění soukromoprávní povahy, a uzavřel, že v případě
prodlení s výplatou výsluhového příspěvku proto nárok na úrok z prodlení nelze dovodit.
[21] Povahu výsluhového příspěvku jako sociální dávky svého druhu je přitom třeba
respektovat i při interpretaci textu §162 odst. 1 služebního zákona hovořícího o zániku nároku
na výplatu této dávky. Zánik nároku tak v tomto případě nelze chápat např. civilisticky jako zánik
vymahatelnosti práva, které však nadále přetrvává jako tzv. naturální obligace. Stejně jako §54
odst. 1 a odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) rozlišuje mezi nárokem na důchod a nárokem
na výplatu důchodu, je třeba rozlišovat mezi vznikem a zánikem nároku na výsluhový příspěvek
a vznikem a zánikem nároku na výplatu výsluhového příspěvku.
[22] Vznik nároku na výsluhový příspěvek znamená naplnění podmínek, za nichž je možné
úspěšně o výsluhový příspěvek požádat. Tento nárok tak s ohledem na poměrně jednoduché
předpoklady ve shora citovaných ustanoveních služebního zákona v zásadě vzniká již skončením
služebního poměru, bylo-li bývalým příslušníkem v součtu dovršeno 15 let služby. Oproti tomu
nárok na vlastní výplatu výsluhového příspěvku vzniká až v návaznosti na podání žádosti o jeho
výplatu právní mocí (přesněji vykonatelností) navazujícího rozhodnutí služebního orgánu,
jímž byla výplata výsluhového příspěvku přiznána. Tento nárok lze přitom uplatnit i zpětně
od určitého data, pro vyhovění žádosti je však nezbytné, aby k uvedenému datu již byly splněny
hmotněprávní podmínky výplaty, tj. vznikl nárok na výsluhový příspěvek jako takový a současně
nezanikl nárok na jeho výplatu (např. z důvodu souběžného nároku na výplatu vyššího důchodu
či výsluhového příspěvku ze služebního poměru vojáka z povolání ve smyslu §160 a §161
služebního zákona). Pro úspěch žádosti ve vztahu k jednotlivým měsíčním plněním je pak ještě
nutné, aby ve smyslu §208 odst. 3 služebního zákona nedošlo ze strany bezpečnostního sboru
k důvodnému uplatnění námitky promlčení vůči té které jednotlivé dávce výsluhového příspěvku,
o samotné právo na výsluhový příspěvek však promlčením přijít nelze.
[23] Důvodem zániku nároku na výplatu výsluhového příspěvku je přitom (jako tomu bylo
v případě stěžovatele) i opětovný vznik služebního poměru, popř. vznik služebního poměru
vojáka z povolání ve smyslu §162 odst. 1 a 2 služebního zákona. Pokud nastane taková
skutečnost, za dobu trvání opětovného služebního poměru nelze výsluhový příspěvek pobírat
a v procesní rovině se to přirozeně projeví v tom, že služební funkcionář je v takové situaci
povinen ex offo (resp. slovy §178 odst. 1 služebního zákona „z podnětu bezpečnostního sboru“,
přičemž fakticky by takovým podnětem však mělo být především splnění informační povinnosti
bývalého příslušníka podle §163 odst. 2 služebního zákona) rozhodnout o tom, že příslušníkovi
již výplata výsluhového příspěvku dále nenáleží.
[24] Pokud následně dojde k ukončení opětovného služebního poměru, bývalý příslušník
může opět požádat o přiznání výsluhového příspěvku, neboť jeho nárok na výsluhový příspěvek
nadále trvá a skončením opětovného služebního poměru mu znovu vzniká (požádá-li o něj)
nárok na výplatu výsluhového příspěvku. V dané situaci však není možné pouze „obnovit“
výplatu výsluhového příspěvku na podkladě původního rozhodnutí o jeho přiznání. Z hlediska
hmotného práva (§162 služebního zákona) totiž tento původní nárok zanikl, což se odráží
i v rozhodnutí služebního funkcionáře, který předtím tento zánik v návaznosti na zjištění
příslušné okolnosti z moci úřední deklaroval.
[25] Nejinak tomu bylo i v případě stěžovatele, jemuž byl podle obsahu předloženého
správního spisu výrokem rozhodnutí ze dne 22. 10. 2009, č. j. OSZ-140985/V-On-2009, sice
k 1. 10. 2009 přiznán výsluhový příspěvek ve výši 34.687,- Kč, současně však v další části výroku
téhož rozhodnutí služební orgán deklaroval, že dnem 1. 10. 2009 nárok na výplatu výsluhového
příspěvku zaniká. Byť v případě stěžovatele s ohledem na časový souběh zániku původního
služebního poměru a vzniku opětovného služebního poměru nebyla vydána dvě samostatná
rozhodnutí (jedno v řízení na žádost, druhé z moci úřední), bylo ve výrokové části rozhodnuto
nejen o vzniku nároku na výsluhový příspěvek, ale i o jeho (současném) zániku. Účinky
rozhodnutí přiznávajícího dávku tak nepřesáhly den 1. 10. 2009, což v daném případě poněkud
paradoxně znamenalo, že toto rozhodnutí v části přiznávající výsluhový příspěvek od téhož data
ani nikdy právní účinky nezaložilo. I kdyby však mezi původním služebním poměrem stěžovatele
a opětovným služebním poměrem existovala určitá časová přetržka a stěžovateli reálně
byl po určitou dobu nárok na výplatu výsluhového příspěvku založen (tj. výrok, jímž bylo
vyhověno žádosti, vyvolal právní účinky), výrok deklarující z moci úřední zánik nároku na výplatu
výsluhového příspěvku by tyto účinky ukončil. Otázka, zda šlo o kontinuální služební poměr
či o přechod mezi dvěma samostatnými služebními poměry, tak v tomto posouzení nehraje
žádnou roli.
[26] K novému vzniku nároku na výplatu výsluhového příspěvku tedy z procesního hlediska
bylo nezbytné na základě nové žádosti rozhodnout o jeho (opětovném) přiznání. Původní
rozhodnutí v tomto směru překážku věci rozhodnuté ve smyslu §181 odst. 7 služebního zákona
netvoří již z toho důvodu, že jeho účinky byly výrokem konstatujícím zánik nároku na výplatu
ukončeny. I kdyby tomu tak ovšem nebylo (služební funkcionář by opomněl rozhodnout
o zániku nároku na výplatu výsluhového příspěvku), přesto by bylo možné v dané věci opětovně
rozhodnout, neboť §181 odst. 7 služebního zákona zákaz opětovného rozhodnutí o téže věci
stanoví výslovně jen pro případy, kdy nedošlo ke změně skutkového stavu. V případě ukončení
opětovného služebního poměru však ke změně rozhodných skutkových okolností dochází,
neboť k okamžiku podání opětovné žádosti o výplatu výsluhového příspěvku se mění
(prodlužuje) doba rozhodná pro výsluhové nároky dle §165 služebního zákona.
[27] Rozhoduje-li přitom služební orgán o přiznání dávek výsluhového příspěvku, je povinen
stanovit i jejich výši na základě pravidel daných ustanovením §158 a §166 služebního zákona.
Poslední z těchto ustanovení přitom stanoví, že za měsíční služební příjem se pro účely stanovení
výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí
kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru (popř. za předchozí tři kalendářní roky,
je-li to výhodnější). Protože je rozhodováno o výši výsluhového příspěvku, na jehož výplatu
vznikl nárok až po skončení opětovného služebního poměru, je třeba kalkulaci uskutečnit právě
na základě kalendářního roku (či let) předcházejících ukončení tohoto posledního služebního
poměru. To odpovídá i záměru zákonodárce, který podle důvodové zprávy k návrhu zákona
vyjádřil cíl vyměřit výsluhový příspěvek na základě průměrného příjmu příslušníka v závěru trvání
jeho služebního poměru (ne však na základě výše příjmu v posledním měsíci, aby vyloučil účelové
navyšování základny pro výpočet např. jednorázovými odměnami apod.).
[28] Je třeba konstatovat, že takto nastavená pravidla s přihlédnutím algoritmu výpočtu výše
výsluhového příspěvku zajišťují, že s delší službou bude pravidelně spojena i vyšší částka
výsluhového příspěvku. To je dáno jednak tím, že procentní výměra výsluhového příspěvku
stanovená v §158 služebního zákona s odslouženými léty narůstá, a jednak tím, že služební
příjem má obvykle tendenci se v průběhu odsloužených let taktéž navyšovat, neboť příslušník
v rámci téže tarifní třídy postupně dosahuje na vyšší a vyšší tarifní stupně (až do ukončení
36. roku služby), s čímž je spojen nárůst základního tarifu, jakožto klíčové složky služebního
příjmu (viz §115 a §117 služebního zákona, popř. nařízení vlády vydávaná na základě §115a
služebního zákona).
[29] Přesto tomu tak nemusí být v každém jednotlivém případě, což se projevilo právě
u stěžovatele. Z rozhodnutí ze dne 22. 10. 2009, č. j. OSZ-140985/V-On-2009, Nejvyšší správní
soud zjistil, že stěžovatel již tehdy dosáhl maximální možné procentní výměry výsluhového
příspěvku ve výši 50 % průměrného měsíčního služebního příjmu (z výpočtového algoritmu
je zřejmé, že tohoto stropu příslušník dosáhne dovršením 30. roku služby, pak již procentní
výměra neroste). Další pokračování ve službě tak v případě stěžovatele již nemohlo navýšit
tuto procentní výměru a dosažení stejného či vyššího výsluhového příspěvku tedy bylo plně
závislé na tom, zda stěžovatel v průběhu opětovného služebního poměru dosáhne vyššího
či stejného měsíčního služebního příjmu. Tato pravidla výpočtu přitom nejsou nijak složitá
a po celou dobu platnosti služebního zákona se ani nezměnila, stěžovateli proto z toho plynoucí
riziko muselo být patrné již při podání žádosti o přijetí do opětovného služebního poměru,
aniž by v tomto směru bylo nezbytné jej (navíc jakožto vystudovaného právníka) poučovat.
[30] Samotnou skutečnost, že důsledkem opětovného vstupu stěžovatele do služebního
poměru bylo v konečném výsledku snížení výsluhového příspěvku o cca 3.400 Kč měsíčně, nelze
přitom jednoznačně označit ani za odporující smyslu a účelu úpravy výsluhových příspěvků.
V důvodové zprávě k návrhu služebního zákona totiž zákonodárce konstatoval, že „[v]ýměra
výsluhového příspěvku je nastavena tak, aby motivovala k dlouhodobé službě, ale zároveň umožňovala důstojný
odchod ze služebního poměru na sklonku produktivního věku. Přispívá tak i ke generační obměně bezpečnostního
sboru.“ Vedle primárního významu v podobě motivace k dlouhodobé službě se zde zmiňuje
i sekundární cíl v podobě zajištění generační obměny bezpečnostního sboru. Právě v tomto
druhotném kritériu lze spatřovat důvod zastropování procentní výměry výsluhového příspěvku
na maximu 50 %, které po jeho dosažení má motivovat nejdéle sloužící příslušníky k uvolnění
služebních míst v rámci generační obměny, obzvláště pokud jejich průměrný příjem začíná
být ohrožen poklesem, např. v důsledku častější pracovní neschopnosti či z dalších příčin.
[31] V případě stěžovatele sice k tomuto poklesu zjevně došlo v důsledku přechodu k jinému
bezpečnostnímu sboru, tj. nelze s jistotou říci, že by zrovna v jeho případě šlo o projev naplnění
cíle zákonodárce v podobě jisté demotivace „příliš dlouho“ sloužících příslušníků, to však
nic nemění na tom, že kritéria výpočtu výsluhového příspěvku jsou zákonem jednoznačně daná
a ani jejich případný nesoulad s prvotními cíli zákonodárce neodůvodňuje (jak ostatně
sám stěžovatel v obecné argumentaci své kasační stížnosti připustil), aby se od nich služební
funkcionář odchýlil. Lze si sice představit, že by zákonodárce zakotvil v zákoně určitou pojistku
proti eventuálnímu snížení výsluhového příspěvku v návaznosti na skončení opětovného
služebního poměru, může jít však nanejvýše o úvahu de lege ferenda, neboť takové ustanovení
stávající služební zákon neobsahuje.
[32] Dovolává-li se stěžovatel výkladu in dubio pro mitius, Nejvyšší správní soud v tomto směru
jiné výkladové varianty nespatřuje. Navíc výklad zákona musí být shodný pro všechny případy
a nemůže se lišit na individuální bázi. Jak vyplynulo ze shora učiněné analýzy, případ stěžovatele
je výjimečný tím, že i přes dodatečně odsloužená léta projevující se, když už ne v růstu procentní
výměry, tak alespoň v dosažených platových stupních, přesto nedosáhl v průběhu opětovného
služebního poměru vyššího průměrného služebního příjmu. Pokud by však byl přijat stěžovatelův
výklad a výše výsluhového příspěvku zůstala zafixována na částce vypočtené v návaznosti
na skončení prvotního služebního poměru, ve většině případů by to narušilo deklarované cíle
právní úpravy mnohem více, neboť by to znemožnilo zohlednění nárůstu procentní výměry
u těch příslušníků, kteří její maximální výše ještě nedosáhli (např. pokud by změnili bezpečnostní
sbor krátce po dovršení 15 let služby) a jimž by se v následujících letech služební příjem
ve většině případů dále navyšoval (třeba i po dočasném snížení vyvolaném nutností si osvojit
nové znalosti potřebné k dosažení shodné či vyšší platové třídy v novém služebním poměru).
[33] Ani stěžovatelem tvrzené riziko zneužití takové úpravy nepředstavuje důvodný argument.
Zákonodárce na riziko zneužití pamatoval (byť v opačném směru v podobě účelového navýšení
posledního příjmu) tím, že stanovil delší období, z nějž se určuje rozhodný měsíční služební
příjem. Pokud by personální politika bezpečnostního sboru směřovala ke zneužití této úpravy,
příslušník je chráněn až tříletým obdobím, z nějž se rozhodný příjem vypočítává,
což mu poskytuje dostatečný časový prostor pro reakci v podobě dřívějšího skončení služebního
poměru a uplatnění žádosti o výsluhový příspěvek, dokud by jeho výše byla snížením příjmu
ovlivněna jen minimální měrou.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[34] Nejvyšší správní soud tedy shledal nedůvodnými všechny body uplatněné v kasační
stížnosti, a proto kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[35] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady
přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. března 2017
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu