ECLI:CZ:NSS:2017:5.ADS.288.2016:18
sp. zn. 5 Ads 288/2016 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobkyně: L. C., proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/376, 128 01
Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
9. 11. 2016, č. j. 22 A 132/2014 - 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Rozsudkem ze dne 9. 11. 2016, č. j. 22 A 132/2014 – 35, Krajský soud v Brně
(dále jen „krajský soud“) zrušil rozhodnutí žalovaného Ministerstva práce a sociálních věcí
ze dne 9. 10. 2014, č. j. MPSV-UM/8805/14/4S-ZLK, sp. zn. SZ/1047/2014/4S-ZLK
(dále jen „stěžovatel“).
Krajský soud k námitkám žalobkyně konstatoval, že v odvolání žalobkyně proti
rozhodnutí Úřadu práce České republiky – krajské pobočky ve Zlíně, kontaktní pracoviště
Kroměříž (dále též „správní orgán I. stupně“), ze dne 28. 7. 2014, č. j. 57424/2014/KRO,
jímž byla žalobkyni snížena dávka příspěvku na živobytí z částky 5622 Kč na 4328 Kč
ode dne 1. 7. 2014, absentovaly důvody, pro které je žalobkyní podáváno [§82 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“)], tj. v čem je spatřován rozpor
s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. V odvolání
rovněž nebylo uvedeno, v jakém rozsahu je brojeno proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Krajský soud dovodil, že za popsaného stavu bylo povinností správního orgánu I. stupně podle
§37 odst. 3 správního řádu žalobkyni vyzvat, aby své blanketní odvolání o uvedené chybějící
údaje doplnila. Správní orgán I. stupně tak ovšem neučinil a jeho pochybení nenapravil
ani stěžovatel, čímž bylo řízení před správními orgány zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí [§76 odst. 1 písm. c) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)].
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost.
II. Obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti stěžovatel napadá rozsudek z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítá, že obsahem rozhodnutí správního orgánu I. stupně je snížení dávky
hmotné nouze – příspěvku na živobytí. Při jeho přezkoumání se zabýval procesem správního
řízení a vyhodnocením podkladů, pro které byla uvedená dávka snížena. Z uvedeného důvodu
tedy řízení nezatížil žádnou vadou, neboť odvoláním napadené rozhodnutí přezkoumal v plném
rozsahu; posoudil je z procesní i věcné stránky a dospěl k závěru, že podmínky pro jeho vydání
byly naplněny. Uvedl, že zkoumal rovněž naplnění §49 odst. 1 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb.,
o pomoci v hmotné nouzi, přičemž v průběhu správního řízení žalobkyně předložila správnímu
orgánu I. stupně žádost a podklady k vedení správního řízení o nároku na příspěvek na živobytí;
správní orgán I. stupně jí uvedenou dávku přiznal a vyplácel. Posléze zjistil, že žalobkyně
neuvedla všechny údaje (vlastnictví další nemovitosti v SJM, která není využívána k trvalému
bydlení, ale „k pronájmu bez stanoveného nájmu“). Žalobkyně byla vyzvána a upozorněna, že uvedený
majetek není využíván ke zvýšení příjmu a při osobním jednání byla upozorněna na změnu výše
dávky. Stěžovatel, který měl všechny podklady k dispozici, posoudil odvolání žalobkyně
s ohledem na §3 správního řádu; za těchto okolností tedy mohl posoudit odvolání i bez toho,
že by vyžadoval jeho doplnění. Stěžovatel se v této souvislosti odvolal na princip dobré správy
a zdůraznil, že krajský soud připustil, že napadené odvolání mělo veškeré formální náležitosti
ve smyslu §37 odst. 2 správního řádu. Krajský soud rovněž konstatoval, že podle §82 odst. 2
správního řádu se má při absenci údaje o tom, v jakém rozsahu je rozhodnutí odvoláním
napadáno, za to, že odvolatel se domáhá zrušení celého rozhodnutí. O takový případ se dle
názoru stěžovatele jedná také v nyní projednávané věci. Ve správní praxi stěžovatele jsou přitom
často právně nezastoupenými účastníky činěna obdobná podání, která jsou v zájmu dodržení
principu dobré správy posuzována podle jejich obsahu s přihlédnutím k dosavadnímu řízení před
správním orgánem I. stupně. Ostatně nedodržování popsaného postupu je soudy stěžovateli
vytýkáno jako přepjatý formalismus. Stěžovatel zdůraznil, že žalobkyně v žalobních bodech
neuvedla žádné konkrétní důvody, které by mohly znamenat zvrat správních rozhodnutí.
Stěžovatel tedy v napadeném rozhodnutí rozvedl nesporné skutkové okolnosti, jakož i právní
rámec sporné věci.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něj jeho
pověřený zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a zkoumal při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Podle §82 odst. 1 správního řádu odvoláním lze napadnout výrokovou část rozhodnutí,
jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení. Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí
je nepřípustné. Podle odst. 2 téhož ustanovení odvolání musí mít náležitosti uvedené v §37
odst. 2 správního řádu a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém
rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost
rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu
odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Odvolání se podává
s potřebným počtem stejnopisů tak, aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu a aby každý
účastník dostal jeden stejnopis. Nepodá-li účastník potřebný počet stejnopisů, vyhotoví je správní
orgán na náklady účastníka.
Podle §37 odst. 2 správního řádu z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká
a co se navrhuje. Fyzická osoba uvede v podání jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého
pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování podle §19 odst. 3. V podání souvisejícím s její
podnikatelskou činností uvede fyzická osoba jméno a příjmení, popřípadě dodatek odlišující
osobu podnikatele nebo druh podnikání vztahující se k této osobě nebo jí provozovanému druhu
podnikání, identifikační číslo osob a adresu zapsanou v obchodním rejstříku nebo jiné zákonem
upravené evidenci jako místo podnikání, popřípadě jinou adresu pro doručování. Právnická
osoba uvede v podání svůj název nebo obchodní firmu, identifikační číslo osob nebo obdobný
údaj a adresu sídla, popřípadě jinou adresu pro doručování. Podání musí obsahovat označení
správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby,
která je činí. Podle odst. 3 téhož ustanovení nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li
jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich
odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
Ke sporné otázce se vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 6. 3. 2009,
č. j. 1 As 4/2009 - 53, v němž konstatoval: „Z citovaného ustanovení (§82 odst. 2 správního řádu –
pozn. NSS) je zřejmé, že náležitosti odvolání jsou ve správním řádu explicitně vyjádřeny. Tedy každé podání,
které má být posouzeno jako odvolání (přičemž správní orgán je dle §37 odst. 1 správního řádu povinen
posuzovat podání podle skutečného obsahu), musí vedle základních náležitostí každého podání stanovených v §37
odst. 2 správního řádu obsahovat i specifikaci rozhodnutí, proti kterému směřuje, dále rozsah, v němž jej napadá,
tj. uvedení výroků, které jsou napadány, a dále konkrétní skutečnosti, z nichž se dovozuje nesprávnost právního
či skutkového posouzení věci nebo vady řízení (odvolací důvody). Žalovaný se tedy mýlí, pokud v kasační stížnosti
konstatoval, že odvolání musí obsahovat pouze náležitosti stanovené v §37 odst. 2 správního řádu.
Správní řád (č. 500/2004 Sb.) přijal jinou konstrukci odvolacího přezkumu, než kterou znal předchozí
správní řád (č. 71/1967 Sb.). Zvýšil totiž odpovědnost účastníka řízení za rozsah odvolacího přezkumu,
neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být rozhodnutí správního orgánu I. stupně
přezkoumáváno - s výjimkou skutečností, které je povinen zkoumat bez ohledu na obsah odvolání
(srov. č. 1580/2008 Sb. NSS). Podle §89 odst. 2 správního řádu totiž odvolací orgán přezkoumá soulad
napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, správnost napadeného
rozhodnutí však přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, nevyžaduje-li veřejný zájem jinak.
Vzhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu §37 správního řádu, a s ohledem na §93 odst. 1
správního řádu, podle něhož se pro řízení o odvolání použijí obdobně ustanovení hlav I až IV, VI a VII druhé
části správního řádu, je nutno uzavřít, že nemá-li odvolání některou z náležitostí vyplývajících z §37 odst. 2
a z §82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu tak,
že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou
lhůtu (shodně též rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 54 Ca 1/2008 - 30, publikovaný pod č. 1578/2008 Sb. NSS).“ K uvedeným závěrům se zdejší
soud přihlásil rovněž ve svých dalších rozhodnutích (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 5. 2016, č. j. 9 As 297/2015 – 28, ze dne 27. 10. 2015, č. j. 6 As 292/2014 – 34,
a ze dne 30. 3. 2017, č. j. 1 Ads 6/2017 – 25) a ani v této věci neshledává Nejvyšší správní soud
jakékoli důvody pro odchýlení se od své konstantní a dlouhodobé judikatury.
Z obsahu správního spisu plyne (a mezi účastníky je nesporné), že odvolání žalobkyně
ze dne 13. 8. 2014 proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně neobsahovalo v rozporu s §82
odst. 2 správního řádu uvedení důvodů odvolání (tj. v čem je spatřován rozpor s právními
předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo) a uvedení, v jakém
rozsahu je odvoláním napadené rozhodnutí napadáno. O odvolání žalobkyně pak stěžovatel
rozhodl, aniž by žalobkyně byla vyzvána k odstranění vad odvolání.
Nejvyšší správní soud se shoduje se závěrem krajského soudu, že popsaný postup
představuje vadu řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., pro kterou je třeba rozhodnutí
stěžovatele zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení, neboť z výše citované judikatury Nejvyššího
správního soudu vyplývá jednoznačný závěr, že nemá-li odvolání některou z náležitostí
vyplývajících z §37 odst. 2 a §82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat
podle §37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli (v projednávané věci žalobkyni)
nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.
Uvedené povinnosti správní orgány v nyní projednávané věci nedostály.
Nelze přitom přisvědčit kasační námitce, že v projednávané věci se jedná o případ,
na který pamatuje §82 odst. 2 správního řádu, podle něhož se má při absenci údaje o tom,
v jakém rozsahu je rozhodnutí odvoláním napadáno, za to, že odvolatel se domáhá zrušení celého
rozhodnutí. Stěžovatel zjevně nerozlišuje (zaměňuje) mezi rozsahem, v němž je odvoláním
napadené rozhodnutí napadáno, a důvody odvolání.
Vymezení rozsahu odvolání je nezbytné z toho důvodu, že odvolání může směřovat proti
celé výrokové části napadeného správního rozhodnutí, proti jednotlivému výroku nebo proti
vedlejšímu ustanovení výroku. Pokud odvolání směřuje jen proti některému výroku rozhodnutí
nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které tvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím
nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci,
umožňuje-li to povaha věci (§82 odst. 3 správního řádu).
V případě, že není v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá,
platí podle §82 odst. 2 správního řádu, aby nedošlo k újmě odvolatele, nevyvratitelná právní
domněnka, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí (tj. všech výroků a vedlejších ustanovení
výroků).
Uvedení důvodů odvolání pak představuje dle §82 odst. 2 správního řádu uvedení,
v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení,
jež mu předcházelo. Podle §89 odst. 2 správního řádu přitom odvolací orgán správnost
napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, nevyžaduje-li
veřejný zájem jinak. Oproti tomu zákonnost napadeného rozhodnutí (tj. soulad napadeného
rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, s právními předpisy) přezkoumává v plném rozsahu.
V případě absence jakékoli náležitosti odvolání podle §37 odst. 2, §82 odst. 2 správního
řádu (tj. včetně uvedení rozsahu, v němž je správní rozhodnutí odvoláním napadáno, a uvedení
odvolacích důvodů) ovšem musí správní orgán vždy postupovat podle §37 odst. 3 správního
řádu, jak shora rozvedeno.
IV. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud v dané věci nepochybil, pokud žalobě
vyhověl a žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Stěžovatel v řízení před soudem úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalobkyni, která byla ve věci úspěšná, pak podle obsahu spisu v souvislosti s řízením
o kasační stížnosti stěžovatele žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 31. května 2017
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu