ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.19.2016:45
sp. zn. 5 As 19/2016 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: P. M.,
zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 2, Praha 4, proti
žalovanému: Městský úřad Třebíč, se sídlem Karlovo nám. 55, Třebíč, zastoupený JUDr. Marií
Veselou, advokátkou se sídlem Bráfova tř. 2, Třebíč, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 1. 2016, č. j. 30 A 58/2015 - 33,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 1. 2016, č. j. 30 A 58/2015 - 33,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
Ze správního spisu vyplynulo, že žalovaný vydal příkaz ze dne 23. 12. 2014, č. j. OSČ-
504,522/2014-5/Tu, jímž uznal žalobce vinným ze spáchání přestupků proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 4 a §125c
odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), v relevantním znění, a uložil mu pokutu ve výši
2000 Kč. Proti tomuto příkazu podal dne 7. 1. 2015 Ing. M. J. jménem žalobce odpor ve formě e-
mailové zprávy bez elektronického podpisu. Zpráva ve svém těle obsahovala žádost o doručování
na adresu M., P. 9 – K. a její přílohu tvořil text plné moci, datované dnem 1. 12. 2014, která měla
být udělena Ing. M. J. jako zmocněnci žalobcem jako zmocnitelem, ovšem neobsahovala podpis
ani jedné ze stran.
Podání bylo dne 12. 1. 2015 doplněno totožnou zprávou se zaručeným elektronickým
podpisem, která obsahovala opět stejnou přílohu, tedy nepodepsanou plnou moc. Vzhledem
k uvedenému žalovaný dne 15. 1. 2015 doručil žalobci výzvu ze dne 13. 1. 2015,
č. j. OSČ/504,522/2014-8/Tu, k doplnění originálu řádně podepsané plné moci. Údajnému
zástupci žalobce žalovaný výzvu nezaslal.
Jelikož žalobce na danou výzvu nereagoval, zaslal žalovaný žalobci vyrozumění ze dne
29. 1. 2015, č. j. OSČ-504,522/2014-9/Tu, v němž ho upozornil, že na základě jeho nečinnosti
nedošlo k doplnění plné moci, proto nebyl odpor podaný údajným zmocněncem akceptován
a příkaz tudíž nabyl právní moci dne 20. 1. 2015 z důvodu marného uplynutí lhůty pro podání
odporu. Toto vyrozumění bylo žalobci doručeno dne 3. 2. 2015.
Přestože byl takto upozorněn, podal žalobce dne 26. 3. 2015 žádost o uplatnění opatření
proti nečinnosti žalovaného ke Krajskému úřadu kraje Vysočina, ve které tvrdil, že podání
odporu jeho zástupcem bylo včasné a o jeho přestupku mělo být vydáno rozhodnutí ve správním
řízení. Krajský úřad jej dne 13. 4. 2015 přípisem vyrozuměl o tom, že neshledal důvod k opatření
proti nečinnosti, případně jinému úkonu, který by směřoval k nápravě postupu správního orgánu.
Dle krajského úřadu jednal žalovaný plně v souladu s právními předpisy.
Žalobce následně podal u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu, přičemž se domáhal, aby byla žalovanému uložena povinnost vydat rozhodnutí
v přestupkovém řízení. Krajský soud rozsudkem ze dne 7. 1. 2016, č. j. 30 A 58/2015 - 33,
přikázal žalovanému vydat ve lhůtě 45 dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí ve věci samé
v řízení pokračujícím po podání odporu žalobce proti příkazu o uložení pokuty ze dne
23. 12. 2014, č. j. OSČ-504,522/2014-5/Tu, vydaného žalovaným, ledaže by ani po řádné výzvě
žalovaného nebyly odstraněny vady podaného odporu.
Krajský soud vycházel především z judikatury Nejvyššího správního soudu v tom smyslu,
že pokud je podání učiněno osobou označenou v něm jako zástupce účastníka a zároveň nedošlo
k řádnému prokázání zastoupení, jde o tzv. jinou vadu podání, která má být dle §37 odst. 3
správního řádu odstraněna pomocí výzvy adresované podateli. V daném případě byl podatelem
Ing. M. J. a jemu tedy měla být písemnost doručována. Krajský soud také upozornil
na skutečnost, že dle judikatury Nejvyššího správního soudu by byl správní orgán povinen
doručovat písemnost přímo žalobci pouze v případě, že by měl žalobce v řízení něco osobně
vykonat, přičemž předložení písemnosti osvědčující udělení plné moci není v žádném případě
úkonem, který by musel vykonat osobně pouze žalobce. Dle krajského soudu proto není možné
označit výzvu k doplnění plné moci doručenou pouze zmocniteli za doručenou řádně. Žalobci
nelze přičítat k tíži, pokud na základě této výzvy písemnost nedoložil.
Podle krajského soudu měl žalovaný v dalším řízení také výzvu formulovat jednoznačněji,
tedy aby bylo zřejmé, zda má písemnost osvědčující udělení plné moci obsahovat podpis pouze
zmocnitele, či i zmocněnce. Poté měl dle krajského soudu žalovaný zvážit, zda došlo ke zhojení
vad odporu, a pokud by naznal, že vady odporu zhojeny byly, byl dle rozsudku povinen vydat
rozhodnutí ve věci samé, neboť podle §150 odst. 3 správního řádu platí, že podáním odporu
se příkaz ruší a řízení pokračuje. Pravomocným a vykonatelným rozhodnutím se stává příkaz
pouze v případě, pokud proti němu nebyl podán odpor. V dalším řízení byl žalovaný rovněž
povinen zvážit, zda nedošlo k uplynutí lhůty pro projednání přestupku.
II.
Obsah kasační stížnosti
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel především namítal nesprávné právní posouzení otázky
krajským soudem, jelikož písemnost doručená stěžovateli údajným zmocněncem žalobce nebyla
fakticky ani právně plnou mocí. Dále namítl, že krajský soud jednostranně rozšířil výrok rozsudku
oproti žalobnímu návrhu žalobce a podmínil vydání rozhodnutí správního orgánu odstraněním
vady podaného odporu. Stěžovatel také uplatnil stížní námitku účelovosti postupu žalobce, který
tudíž nepožívá právní ochrany.
Stěžovatel především trval na tom, že příkaz ze dne 23 . 12. 2014 je zákonný
a pravomocný. Dle stěžovatele je podpis plné moci ze strany zmocnitele podstatnou náležitostí
a plně přísluší pouze zmocniteli. Stěžovatel uváděl, že plná moc bez podpisu zmocnitele
je neplatná a zmocnění neexistuje. Jelikož žalobce byl jedinou osobou, která byla oprávněna
podpis na plnou moc doplnit, vyvozuje z toho stěžovatel, že se jednalo o úkon, který z povahy
věci mohl učinit pouze účastník řízení osobně. Dle stěžovatele z povahy zmocnění jako
jednostranného úkonu vyplývá, že jeho existenci může potvrdit pouze zmocnitel, proto
stěžovatel vyzval právě žalobce. Stěžovatel podotkl, že výzvou žádal o prokázání existence
zmocnění, nikoliv o odstranění vady podání Ing. M. J. Stěžovatel také v kasační stížnosti uplatnil
názor, že účastník musí být informován, že jiná osoba se ve správním řízení vedeném proti němu
prokazuje plnou mocí jednat jeho jménem, ale bez jeho podpisu.
Podepsaná a nepodepsaná plná moc jsou dle stěžovatele dvě samostatné listiny, nikoliv
jedna listina ve vícero vyhotoveních. Pokud by žalobce v den podání odporu disponoval těmito
dvěma listinami současně, je třeba dojít k jednoznačnému závěru, že ke dni podání odporu
podatel své zmocnění nedoložil, pokud předložil pouze nepodepsanou plnou moc a jednal tudíž
bez zmocnění. Stěžovatel považuje za absurdní, aby ke dni podání odporu existovaly dvě
samostatné listiny se stejným datem vyhotovení, a to plná moc podepsaná a nepodepsaná.
Zmocnitel buď plnou moc podepsal, nebo nepodepsal. Pokud ji podepsal a podatel
s ní disponoval, bylo jeho povinností ji s podáním odporu předložit a nepředkládat listinu, která
je, jak z jejího obsahu vyplývá, teprve připravena k podpisu. Stěžovatel na podporu tohoto
názoru odkázal na závěry, ke kterým došel Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 11. 2015,
č. j. 10 As 210/2014 – 46 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Stěžovatel považoval za zarážející skutečnost, že někdo může mít nepodepsanou plnou
moc, kterou prokazuje zastupování jiné osoby, a byl přesvědčen, že se jednalo o procesní strategii
žalobce. Lze připustit, že do správního řízení může plnou moc předložit kdokoliv, ale musí
být podepsána účastníkem řízení. Podatel však v předmětném správním řízení předložil dvakrát
po sobě nepodepsanou plnou moc, i když, jak se stěžovatel vyjádřil, soudu musí být z velkého
množství sporů známo, že uvedený podatel má v této oblasti potřebné znalosti a že obdobným
způsobem postupoval vůči správním orgánům i v dalších případech. Stěžovateli je dle jeho
vyjádření znám jako údajný zmocněnec, který patří k účelově jednajícím osobám v obdobných
přestupkových věcech.
Krajský soud dle stěžovatele také pochybil, jestliže nevěnoval dostatečnou pozornost
tvrzení žalobce, že jeho údajný zmocněnec danou plnou mocí disponoval a disponuje.
Obdobnou informaci však žalobce správnímu orgánu ve správním řízení ani přes jemu doručené
výzvy nesdělil, i když z jeho postavení, zejména jako řidiče, lze usuzovat, že jde o osobu
přiměřeně znalou. Pokud by tak žalobce učinil, správní orgán by postupoval dle §34 odst. 4
správního řádu a uznal by úkon údajného zmocněnce ve prospěch žalobce. Žalobce však
postupoval přinejmenším na hranici zneužití práva a neprojevil vůbec žádnou aktivitu, i když
by byla velice snadná, ani na základě zmiňovaných výzev. Tuto aktivitu naopak projevil
až podstatně náročnějším a odbornějším způsobem, když podal žádost o uplatnění opatření proti
nečinnosti na krajský úřad a následně žalobu ke krajskému soudu. Žalobce v žalobě tvrdil,
že pokud by stěžovatel vyzval k doložení plné moci přímo údajného zástupce žalobce, plná moc
by byla ihned doložena, neboť zástupce žalobce touto plnou mocí disponoval. Přes toto tvrzení
se s žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti na Krajský úřad kraje Vysočina žalobce obrátil
osobně, přitom ve své žádosti perfektní plnou moc nepředložil a ani se o ní v žádosti nezmínil.
Sama skutečnost, že stěžovatel doručoval procesní výzvy toliko žalobci za situace, kdy tento
účastník řízení jedná přinejmenším na hranici zneužití práva, pak dle stěžovatele nebyla způsobilá
poškodit základní práva žalobce natolik, aby mohla vést k oprávněné žalobě na nečinnost
stěžovatele.
Krajský soud dle stěžovatele rovněž pochybil, když několikrát ve svém rozsudku označil
podatele, tedy údajného zmocněnce, za zástupce žalobce ve smyslu §34 odst. 2 správního řádu,
a to v souvislosti se svými závěry o nutnosti doručování zástupci, a nikoliv žalobci, ačkoliv
ve správním spisu absentuje jakýkoliv důkaz o tom, že podatel je zástupcem na základě plné
moci. Takový důkaz nebyl předložen správnímu orgánu, krajskému úřadu ani soudu. Závěry
soudu, že mělo být doručováno toliko zástupci, jsou proto dle stěžovatele mylné. Soud nepřihlédl
k odborné náročnosti úkonů, které lze po žalobci objektivně a spravedlivě požadovat v tomto
případě hraničícím se zneužitím práva, a to s ohledem na míru dostupnosti a ustálenosti
informací a s ohledem na dodržování procesních lhůt při prosazování veřejného zájmu na úseku
bezpečnosti silničního provozu, aby se zabránilo neodůvodněným průtahům v řízení či dokonce
prekluzi přestupkového jednání.
Stěžovatel se také domníval, že smyslem řízení o nečinnostní žalobě je posoudit, zda
správní orgán nečinný byl, a v takovém případě mu nařídit vydání rozhodnutí či osvědčení.
Krajský soud přitom nemůže stanovit, jak má být v řízení vedeném před žalovaným (zde
stěžovatelem) rozhodnuto, tj. k jakému závěru má ten, kdo má povinnost rozhodnout, v řízení
dospět, ani jej nemůže svým rozhodnutím přímo navádět k vedení správního řízení určitým
směrem či k uskutečnění určitých kroků. Dle §81 odst. 2 s. ř. s. uloží soud rozsudkem povinnost
vydat rozhodnutí nebo osvědčení, nikoliv tedy činit i procesní úkon, jako je výzva k odstranění
vad odporu.
Krajský soud však v přezkoumávaném případě stěžovateli uložil učinit výzvu vůči žalobci,
neboť ve výroku rozsudku uvedl, že stěžovatel má povinnost rozhodnout, „ledaže by ani po řádné
výzvě žalovaného nebyly odstraněny vady podaného odporu“, a obdobně si krajský soud počínal
i v odůvodnění rozsudku, když konstatoval, že stěžovatel bude v dalším řízení povinen
vyzvat podatele odporu k odstranění vady, upřesnil, jaký tato výzva má mít obsah, a zdůraznil,
že po zvážení, zda došlo ke zhojení vad odporu, bude stěžovatel v případě jejich zhojení povinen
vydat rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud dle stěžovatele výrok svého rozsudku jednostranně
rozšířil ve srovnání s návrhem žalobce a podmínil vydání rozhodnutí správního orgánu
odstraněním vady podaného odporu, přičemž její odstranění závisí především na žalobci, resp.
podateli odporu, nikoliv na stěžovateli. Stěžovatel upozornil na to, že pro případ, že mu bude
plná moc podatelem doručena těsně před uplynutím soudem stanovené lhůty pro vydání
rozhodnutí, nebo až po jejím uplynutí, není dořešena závaznost této lhůty.
Dále stěžovatel namítal, že krajský soud nezohlednil fázi správního řízení, do které
by se stěžovatel vrátil. Jelikož krajský soud rozhoduje k datu vydání rozhodnutí, měla
se v rozsudku odrazit skutečnost, že v době rozhodování krajského soudu by stěžovatel již
nemohl vydat rozhodnutí ve věci samé, ale pouze procesní rozhodnutí, kterým správní řízení
v přestupkové věci dle §76 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů, zastaví. Povinnost uložená stěžovateli v rozsudku byla tedy dle jeho názoru
nerealizovatelná.
Žaloba podle stěžovatele neobsahovala v rozporu s §80 odst. 3 písm. c) s. ř. s. označení
důkazů, jichž se žalobce dovolává v žalobě, a to konkrétně plné moci udělené zástupci účastníka
správního řízení. V případě doložení řádné plné moci, kterého se stěžovatel dovolával ve svém
vyjádření k žalobě, na což krajský soud vůbec nereagoval, by k namítané nezákonnosti rozsudku
vůbec nedošlo. Krajský soud dle stěžovatele postupoval nezákonně, pokud nevzal v úvahu
specifické rysy tohoto případu spočívající v tom, že správní orgán již vydal pravomocný příkaz
ve věci přestupku a že pouze zaslal výzvu k odstranění vad plné moci toliko žalobci, nikoliv
přímo jeho údajnému zástupci. Tedy krajský soud nezohlednil, že v tomto konkrétním případě
se podle názoru stěžovatele nelze nečinnostní žalobou dle §79 a násl. s. ř. s. domáhat určení,
že správní orgán byl nečinný, ale bylo možné podat pouze zásahovou žalobou dle §82 a násl.
s. ř. s a domáhat se určení nezákonnosti již ukončeného zásahu.
Krajský soud se nevypořádal ani s námitkami stěžovatele, který výslovně upozornil
na nedoložení plné moci v průběhu celého řízení a požadoval její předložení, přesto plná moc
nebyla předložena v řízení před stěžovatelem, ani před krajským úřadem, ani v rámci řízení před
soudem a krajský soud na jejím doložení netrval. Krajský soud také nezohlednil vyjádření
Krajského úřadu kraje Vysočina, přičemž stěžovatel se domnívá, že k této písemnosti měl krajský
soud přihlédnout přinejmenším z hlediska posouzení její zákonnosti, resp. i tuto písemnost zrušit
a v takovém případě nařídit, aby krajský úřad o této věci rozhodl znovu.
Na závěr stěžovatel brojil i proti výroku o nákladech řízení, jelikož dle jeho názoru
jsou dány důvody zvláštního zřetele hodné ve smyslu §60 odst. 7 s. ř. s. k tomu, aby soud
rozhodl, že se žalobci náhrada nákladů řízení částečně či zcela nepřiznává. Každé rozhodnutí
soudu by dle stěžovatele mělo vyhovět základním zásadám spravedlnosti a nepřipustit zneužívání
práva, a to zvláště za situace, kdy je zřejmé, že se žalobce přestupků dopustil, tato skutečnost byla
stěžovatelem prokázána a podatelem odporu ani žalobcem nebyla zpochybněna.
S kasační stížností spojil stěžovatel návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, kterému Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 25. 2. 2016, č. j. 5 As 19/2016 – 34,
vyhověl.
III.
Vyjádření žalobce
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především projevil nesouhlas s názorem
stěžovatele o správnosti postupu, jímž stěžovatel vyzval k doplnění plné moci pouze žalobce
samotného, a nesouhlasil ani s názorem, že se jednalo o úkon svou povahou osobní. Odkázal
přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které je správní orgán povinen vyzvat
k odstranění vad údajného zmocněnce a následně až samotného účastníka řízení. Úvahu o zaslání
informace o údajném zmocněnci také žalobci z důvodu nutnosti informovat jej o této situaci
posoudil jako správnou, avšak domníval se, že z této úvahy vyplynula povinnost poslat danou
výzvu oběma osobám, nikoliv pouze žalobci.
Žalobce prohlásil, že nepopírá své pochybení, když učinil podání bez řádné plné moci.
Příčinu této situace však viděl v tom, že podání činí automatický software, který někdy mylně
připojí nesprávnou přílohu, nebo zmocněnec nedisponuje písemnou plnou mocí, pokud např.
nebyl zmocnitel schopen plnou moc zmocněnci včas doručit. Skutečnost, že zástupce
nedisponuje podepsanou plnou mocí ke dni podání odporu, dle žalobce nic nemění na možné
existenci smlouvy o zastoupení; dodatečným doručením plné moci dochází ke konvalidaci, jelikož
plná moc pouze prokazuje existenci zmocnění.
Pokud jde o podmínku uvedenou ve výroku rozsudku krajského soudu, žalobce
konstatoval, že námitky stěžovatele jsou v tomto ohledu logické. Nesprávnost této podmínky
však spatřoval v údajné absenci pochybností o tom, že se jednalo o zmocněnce žalobce, neboť
součástí spisu je explicitní tvrzení žalobce o jeho zastoupení tímto zmocněncem obsažené
v žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, čímž žalobce dle svého názoru jednání údajného
zmocněnce konvalidoval. Zastoupení dle žalobce vyplývá také z podané žaloby na nečinnost.
Podle žalobce tak stěžovatel mohl bez dalších pochybností o zastoupení pokračovat
ve správním řízení, aniž by bylo třeba dále prokazovat existenci oprávnění zmocněnce jednat
jménem žalobce. Pokud snad stěžovatel důsledně lpí na nutnosti předložení písemné plné moci,
pak je nutno takový požadavek odmítnout jako přepjatý formalismus, neboť plnou moc lze udělit
též ústně do protokolu a zejména je nutno šetřit smysl institutu zmocnění, tj. realizaci práva
na zastoupení, kdy plná moc pouze osvědčuje existenci zmocnění, které je možné prokázat též
jinými způsoby.
Žalobce se dále domníval, že pokud nereagoval na výzvy správního orgánu, jednalo
se o logický postup, jelikož nerozumí právním textům ani výzvám, nemá čas je studovat,
ani se jim věnovat. Proto si ke svému zastupování zvolil zmocněnce. Zastoupený účastník má dle
jeho názoru právo na písemnosti správního orgánu nereflektovat a nezdržovat se jejich čtením.
I to je ostatně motivace řady účastníků správních řízení k volbě zástupce. Pokud stěžovatel tvrdí,
že žalobce prokázal svou znalost práva sepsáním žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti,
pak je nutné konstatovat, že toto podání vyhotovil advokát. Žalobce žádost pouze podal
svým jménem, a to z procesní opatrnosti, aby stěžovatel neměl pochybnosti o existenci
zmocnění. Na argument týkající se úrovně jeho znalostí žalobce reagoval konstatováním,
že krajský soud tuto otázku nezjišťoval a stěžovatel to ani nenavrhl.
V souvislosti s argumentací stěžovatele o nesprávném užití žaloby na nečinnost žalobce
odmítl možnost podat žalobu proti nezákonnému zásahu. Dle jeho názoru také v předmětné věci
nejde o rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení, ale o rozhodnutí, kterým se řízení
ukončuje. Žalobce nezná jiný způsob, jak by se mohl domoci zrušení nezákonně vyznačené
doložky právní moci na příkazu, než nečinnostní žalobu, kterou by se domáhal vydání
rozhodnutí. Stěžovatel má dle žalobce povinnost vyzvat k odstranění nedostatku podaného
odporu bezodkladně, neboť jestliže z §71 odst. 1 správního řádu vyplývá povinnost správního
orgánu vydat rozhodnutí bezodkladně, pak i k tomu směřující procesní úkony musí být činěny
tímto způsobem. Žalobce rovněž odmítá, že by v předmětné věci uplatňoval účelovou procesní
strategii. Žalobce nemá možnost přimět stěžovatele k pasivitě, ale toliko k aktivitě, což činí
podáním žaloby. Obstrukce činí pouze ten, kdo se brání vydání rozhodnutí, což má být dle
žalobce stěžovatel.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítal nesprávné právní posouzení krajským soudem,
neboť dle jeho názoru byl postup zvolený stěžovatelem, tedy kontaktování přímo žalobce jako
účastníka řízení bez toho, aby komunikoval s jeho zástupcem, správný.
K tomuto problému se Nejvyšší správní soud vyjádřil již v řadě svých rozhodnutí. Jeho
základem je otázka, s kým má správní orgán komunikovat v situaci, kdy podatel jednající jménem
účastníka správního řízení neprokáže řádně své zmocnění. Při posouzení této otázky je třeba
vycházet ze znění §34 odst. 2 správního řádu, dle kterého „[s] výjimkou případů, kdy má zastoupený
něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh
lhůt, nestanoví-li zákon jinak“.
V případě pochybností o udělení plné moci či odstranění jejích vad je dle Nejvyššího
správního soudu „primárně vhodné vyzvat zmocněnce, a teprve nereaguje-li tento, pak samotného účastníka.
Zároveň však musí být dány okolnosti, dle kterých je zřejmé, že deklarované zastoupení je vysoce
pravděpodobné.(…) Stále se nejedná o úkon, který by měl osobně vykonat pouze zmocnitel, a odlišnost postupu
je dána potřebou šetřit práva účastníků řízení“ (viz rozsudek ze dne 30. 9. 2015, č. j. 2 As 181/2015 -
34). Obdobně v rozsudku ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014 - 32, Nejvyšší správní soud
konstatoval: „(…) stěžovatel postupoval správně, pokud výzvu k odstranění vad doručoval zmocněnci, a nikoliv
zmocniteli, a to ať již by se jednalo o výtku vad samotného odporu nebo o výtku vad plné moci. Dle §34 odst. 2
správního řádu „[s] výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti
pouze zástupci“. I pokud by se jednalo o výzvu k odstranění nedostatku prokázání zastoupení (jak tvrdil
stěžovatel), nejedná se o úkon, který by měl osobně vykonat pouze účastník řízení (zmocnitel).“
Z uvedeného plyne, že správní orgán je primárně povinen doručovat výzvu zmocněnci
a pouze ve chvíli, kdy je zmocněnec nečinný a zastoupení je z okolností případu vysoce
pravděpodobné (k posuzování okolností určujících míru pravděpodobnosti viz např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 2 As 181/2015 – 34, a ze dne 18. 8. 2016,
č. j. 9 As 188/2016 – 18), je správní orgán povinen pokusit se odstranit vadu podání
kontaktováním zmocnitele, případně může v případech časové tísně, jako např. při projednání
přestupku, kontaktovat oba současně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 11. 2015, č. j. 1 As 100/2015 – 57).
S ohledem na tento závěr je argument žalobce, že nemusí věnovat jakoukoliv pozornost
korespondenci ze strany správního orgánu, nadmíru diskutabilní a ve své podstatě by popíral
smysl doručování zastoupenému i v případech, kdy má něco v řízení osobně vykonat. Vždy
je však v souladu s §34 odst. 2 správního řádu nutné v těchto případech jednat nejprve,
či případně současně, s údajným zmocněncem. Nic na tom nemění ani možnost klást zvýšené
nároky „na zástupce, který opakovaně vystupuje v obdobných věcech, měl by vědět, jaké jsou náležitosti podání“
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2016, č. j. 1 As 34/2016 – 35). Jak uvedl
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 1. 2017, č. j. 1 As 290/2016 – 33, „[v]ýzva k odstranění
vad totiž slouží k odstranění nejen vad způsobených neznalostí zákonných náležitostí podání, ale například i vad
způsobených administrativním nedopatřením (opomenutím plnou moc podepsat či přiložit, přiložení jiného souboru
atp.).“
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, č. j. 4 As 267/2015 – 24,
dále vyplývá, že nelze souhlasit se stěžovatelem, že daným postupem chránil práva žalobce. Nelze
přisvědčit ani argumentu stěžovatele o dvou rozdílných plných mocích, právě z důvodu možného
přiložení nesprávného souboru k podání. Vzhledem k tomu, že plná moc nebyla do dnešního dne
doložena, nelze takové závěry zatím činit. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 11. 2015, č. j. 10 As 210/2014 – 46, pak zdejší soud považuje za nepřípadný, jelikož se týkal
dokládání originálu plné moci v případě, že k elektronicky podanému návrhu byla přiložena
pouze jeho kopie. Tyto námitky proto Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými.
Nedoložení plné moci do doby rozhodování Nejvyššího správního soudu má ovšem také
zásadní dopady na další postup, který měl krajský soud zvolit, a odlišuje nyní projednávaný případ
od postupu ve věcech posuzovaných ve výše zmíněných rozsudcích Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 1. 2016, č. j. 4 As 267/2015 – 24, a ze dne 26. 1. 2017, č. j. 1 As 290/2016 – 33.
Na danou situaci naopak dopadají závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 1. 2017, č. j. 1 As 298/2016 – 28:
„[27] Nejvyšší správní soud v obdobných případech opakovaně konstatoval, že ve správním soudnictví
se lze žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 odst. 1 s. ř. s. domáhat, aby soud uložil
správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo vydat osvědčení. Ve správním soudnictví se však
nelze dovolávat ochrany proti jakékoliv pasivitě správního orgánu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 2. 2004, č. j. 1 Ans 1/2003 – 50). Pravomoc soudu k poskytnutí ochrany před nečinností správního
orgánu podle části třetí hlavy druhé dílu druhého s. ř. s. je dána jen tehdy, pokud je žalobou požadována ochrana
proti nečinnosti správního orgánu spočívající v tom, že správní orgán nerozhodl o věci samé, či nevydal osvědčení,
přestože tak byl v souladu se zákonem povinen učinit. Citovaný §79 odst. 1 s. ř. s. chrání před nečinností
správního orgánu s důsledkem nerozhodování ve věci samé, nikoliv však před jinými procesními vadami správního
řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 – 64, publikovaný
pod č. 670/2005 Sb. NSS).
[28] Městský soud, zcela v souladu s výše uvedenými závěry ustálené judikatury, konstatoval na jedné
straně povinnost žalovaného směřovat v dalším řízení k vyřešení otázky oprávněnosti ing. J. k podání odporu
jménem stěžovatele, na druhé straně vyslovil, že do vyřešení této otázky nelze v pasivitě žalovaného spatřovat
naplnění znaků nečinnosti ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Tyto závěry nejsou nikterak rozporné.
[29] V posuzované věci bylo řízení o přestupku stěžovatele ukončeno (přinejmenším nepravomocně)
příkazem ze dne 26. 9. 2014. Pouze, pokud byl tento příkaz zrušen, je povinností žalovaného v řízení
pokračovat a vydat ve věci rozhodnutí. Podaný odpor má za následek zrušení příkazu jen tehdy, pokud je včasný
a podaný oprávněnou osobou. Právě oprávněnost ing. J. k podání odporu je přitom v důsledku chybějícího podpisu
stěžovatele na plné moci sporná. Dokud nebude tato otázka dalším postupem žalovaného správního orgánu a za
součinnosti stěžovatele, resp. jeho zmocněnce vyřešena, nelze posoudit, zda v přestupkovém řízení má být
pokračováno a zda má být vydáváno rozhodnutí ve věci, nebo zda jde o věc již pravomocně skončenou dříve
vydaným příkazem.
[30] Za dané procesní situace proto skutečně nelze žalovanému uložit povinnost vydat rozhodnutí
ve věci samé. Správní orgán je povinen řádně doručit zmocněnci stěžovatele výzvu k odstranění vad podání. Teprve
za situace, že správní orgán tuto výzvu řádně doručí, tato vada bude stěžovatelem, resp. jeho zmocněncem
odstraněna, bude namístě pokračovat v řízení o přestupku. Nevydal-li by poté správní orgán rozhodnutí ve věci
v zákonné lhůtě, bylo by možné využít prostředky ochrany proti nečinnosti nejprve ve správním řízení, posléze
případně i ve správním soudnictví.
[31] Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž namítal, že v mezidobí došlo k odstranění vady odporu
„minimálně tím, že žalobce v podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti konstatoval, že odpor byl podán
jeho zástupcem, jakož i v žalobě konstatoval, že odpor byl podán jeho zástupcem…“. Tyto tvrzené skutečnosti
nejsou pro posouzení věci podstatné. Ve správním spisu se nenachází ani stěžovatelem podepsaná plná moc udělená
ing. J. k jeho zastupování, ani jiný doklad, že by ing. J. podával odpor jménem stěžovatele.“
Jinými slovy, krajský soud není na základě nečinnostní žaloby oprávněn nařídit správnímu
orgánu vydání rozhodnutí v případě, že není postaveno najisto, zda jsou splněny veškeré
podmínky k tomu, aby povinnost žalovaného správního orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé
vznikla. Krajský soud přitom není oprávněn ani podmínit vydání rozhodnutí žalovaného
vykonáním procesních úkonů ze strany správního orgánu, účastníka řízení či jiné osoby.
Jak rovněž vyplývá z citované argumentace Nejvyššího správního soudu, i v nyní posuzované
věci je třeba odmítnout názor, že k prokázání zastoupení účastníka řízení při podání odporu
došlo dodatečně. Ani v projednávaném případě tedy zatím nelze učinit závěr, že by stěžovatel byl
povinen vydat rozhodnutí ve věci samé. Námitka stěžovatele týkající se nesprávného posouzení
této otázky krajským soudem je tudíž důvodná.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti uvedl domněnku, že jednání žalobce a jeho údajného
zmocněnce dosahovalo intenzity zneužití práva, a proto by mu neměla být poskytnuta soudní
ochrana. V rozsudku ze dne 29. 7. 2015, č. j. 9 As 34/2015 - 25, se Nejvyšší správní soud vyjádřil
ke zneužívání práva v přestupkovém řízení v tom smyslu, že „[j]estliže překážky bránící státu
navzdory realizované snaze věc ve stanovené lhůtě pravomocně skončit jsou v extrémním rozporu s účelem řízení
o přestupku (srovnej §1 zákona o přestupcích), svou podstatou porušují nejen zákon, ale současně též i podmínky
spravedlivého procesu (stanoveného postupu) vyplývající z ústavního pořádku. Sem spadají např. jednání nesoucí
zřetelné snahy procesní obstrukce, ale i takové, které - ačkoli takové znaky postrádají - sledují již mimoprocesní
cíle (viz výše citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 70/2008 – 74). Lze
tedy shrnout, že institut zneužití práva je možné použít pouze ve zcela výjimečných situacích a jednání ke zneužití
práva směřující musí být v konkrétním případě dostatečně prokázáno“.
V projednávaném případě lze mít značné pochybnosti o záměrech žalobce. Především
se naskýtá otázka, proč neinformoval svého údajného zástupce o výzvě k doplnění plné moci,
která mu byla doručena stěžovatelem, a proč perfektní plnou moc zástupce nepředložil. Jestliže
očekával výzvu k doplnění plné moci, bylo by možné u takto zkušeného zástupce předpokládat,
že překontroluje podání, které odeslal, a jestliže měl řádně podepsanou plnou moc u sebe, jak
tvrdil žalobce v průběhu řízení, vyvstává otázka, proč ji v takovém případě údajný zástupce
nedoplnil z vlastní iniciativy, a to do dnešního dne. Na druhou stranu však, jak vyplývá z výše
zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, č. j. 4 As 267/2015 – 24,
stěžovatel se nenacházel v situaci, ve které by měl na výběr pouze mezi porušením právního
předpisu a zmařením přestupkového řízení. Naopak, jednal v rozporu se zákonem, a to bez přímé
souvislosti s naplněním účelu řízení. Případný důsledek zmaření přestupkového řízení kvůli
prekluzi lhůty pro projednání přestupku by tak nemohl být považován za důsledek pouze
procesního postupu žalobce, ale též pochybení stěžovatele při doručování výzvy k odstranění
nedostatků plné moci. Přesto není krajský soud oprávněn v projednávaném případě uložit
stěžovateli povinnost vydat rozhodnutí, resp. jeho vydání podmínit vykonáním procesního úkonu
tohoto správního orgánu či žalobce.
Ostatními stížními námitkami se již Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť s ohledem
na uvedené závěry by neměly žádný význam pro další řízení v této věci.
V.
Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110
odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude
Krajský soud v Brně vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. června 2017
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu