ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.193.2016:51
sp. zn. 5 As 193/2016 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Revmacentrum
MUDr. Mostera, s.r.o., se sídlem Mošnova 8, Brno, zastoupený JUDr. Milanem Vašíčkem,
MBA, advokátem se sídlem Lidická 710/57, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2016, č. j. 31 A 112/2015 - 110,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh dosavadního řízení
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“).
Tímto rozsudkem krajský soud zamítl žalobu podanou dne 23. 1. 2015, kterou se stěžovatel
domáhal, aby soud určil, že výzva žalovaného ze dne 1. 12. 2015 (správně ze dne 11. 12. 2015 –
pozn. NSS) je nezákonným zásahem a zakázal žalovanému bez předchozího písemného souhlasu
pacientů vyzývat stěžovatele, aby mu umožnil nahlížet do zdravotnické dokumentace vedené
o pacientech ošetřených postupem aplikace buněk stromální vaskulární frakce, a to odkazem
na období, za které má být zdravotnická dokumentace poskytnuta, nebo odkazem na provedený
léčebný výkon.
Dne 11. 9. 2014 byla u stěžovatele zahájena kontrola dodržování zákona č. 372/2011 Sb.,
o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (dále jen „zákon o zdravotních
službách“), v jejímž rámci byl stěžovatel výzvou ze dne 11. 12. 2015 žalovaným vyzván mimo jiné
k předložení zdravotnické dokumentace pacientů ošetřených postupem aplikace buněk stromální
vaskulární frakce za období let 2012 až 2015. Proti uvedené výzvě brojil stěžovatel zásahovou
žalobou u krajského soudu.
Krajský soud nejprve dovodil, že žaloba byla podána včas ve dvouměsíční lhůtě
podle §84 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), protože výzva
ze dne 11. 12. 2015 může být pojmově zásahem.
Krajský soud neshledal žalobu důvodnou. Uvedl, že k prošetření toho, zda v případě
provedení dotčených zákroků postupoval stěžovatel lege artis a zda byl splněn požadavek
svobodného a informovaného souhlasu pacientů či nikoli, je nezbytné, aby měl žalovaný možnost
nahlédnout do veškeré zdravotnické dokumentace pacientů, kteří daný zákrok ve sledovaném
období podstoupili. Z hlediska rozsahu je proto irelevantní, o kolik se jedná dokumentací.
Podle krajského soudu je nemyslitelné, aby sestavení případného kontrolního vzorku bylo
v rukou kontrolovaného subjektu (stěžovatele); v takovém případě by kontrola pozbyla smysl.
Ani obecně namítané neúměrné personální zatížení stěžovatele nepovažoval krajský soud
za opodstatněné, neboť z povahy věci jakákoli kontrola způsobí kontrolovanému subjektu jisté
obtíže.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
Stěžovatel rozsudek krajského soudu napadá z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení dle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.
Stěžovatel namítá, že krajský soud se nevypořádal s jeho námitkou odkazující na rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2016, č. j. 5 A 204/2014 – 59, a vycházel pouze
z rozsudku třetího senátu NSS, který byl podroben testu ústavnosti v řízení před Ústavním
soudem; Ústavní soud se ovšem zabýval především procesní stránkou věci.
Stěžovatel namítá, že žalovaný nebyl oprávněn kontrolu provést. Své oprávnění
nesprávně odvozuje z §107 zákona o zdravotních službách. S odkazem na nález Ústavního
soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, stěžovatel uvedl, že není správný gramatický
výklad žalovaného a krajského soudu, podle něhož zákon o zdravotních službách uděluje jakési
„generální oprávnění“ ke kontrole všech aspektů, které souvisí s provozováním zdravotnických
zařízení. Takový výklad by vedl k absurdnímu závěru, že několik správních orgánů je oprávněno
kontrolovat totožnou činnost jednoho subjektu (stěžovatele). Mohlo by tak dojít k situaci,
v níž by jeden správní orgán jeho jednání schválil a druhý správní orgán by jej za totožné jednání
sankcionoval.
V případě kontrolované činnosti se jedná o podávání přípravku obsahujícího autologní
buňky stromální vaskulární frakce (dále jen „přípravek“), resp. toho, zda je přípravek podáván
pacientům v souladu s doporučením výrobce. Podle §21 zákona č. 296/2008 Sb., o zajištění
jakosti a bezpečnosti lidských tkání a buněk určených k použití u člověka a o změně souvisejících
zákonů (dále jen „zákon o lidských tkáních a buňkách“), je svěřena kontrolní pravomoc SÚKL,
který je jediný správní orgán, který je odborně způsobilý dodržování stanovených podmínek
kontrolovat.
Existuje-li tedy specializovaný státní orgán, v jehož působnosti je kontrola dané činnosti,
je nelogické, aby zákonodárce kontrolní činnost svěřil také nespecializovanému orgánu, který není
dostatečně odborně vybaven. Byl-li by připuštěn výklad žalovaného a krajského soudu, žalovaný
by byl oprávněn kontrolovat také řadu vysoce odborně specializovaných činností, včetně
podávání uvedeného přípravku. Mohlo by tak dojít ke zcela absurdní situaci, kdy by SÚKL
jako odbornější orgán dospěl k závěru, že v případě podávání přípravku nedošlo k pochybení,
ale žalovaný by shledal, že k porušení zákona došlo. V dané věci se zásada ne bis in idem neuplatní,
neboť stěžovatel jako poskytovatel zdravotní péče může na základě ustálené rozhodovací praxe
jednoho správního orgánu postupovat v rámci svého legitimního očekávání, ale jiný správní
orgán nebude touto rozhodovací praxí (právním názorem) vázán a postup stěžovatele shledá
nezákonným.
Stěžovatel nepopírá právo žalovaného kontrolovat např. vedení zdravotnické
dokumentace, ale namítá, že krajský soud se nevypořádal s tím, že žalovaným deklarovaný
a faktický účel kontroly není totožný. Skutečným účelem kontroly nebyla podle stěžovatele
kontrola vedení zdravotnické dokumentace, ale zjištění identifikačních údajů pacientů, kteří byli
ošetření uvedeným postupem.
Stěžovatel dále shodně s podáním ze dne 15. 6. 2016 vymezil otázky, které by podle jeho
názoru měly být zodpovězeny. Zejména jde o otázku, zda jednání správního orgánu, který zastírá
skutečný účel kontroly, je či není porušením povinnosti správního orgánu uplatňovat svou
pravomoc pouze k účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena,
a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Dále je to otázka, zda jednání správního orgánu, při němž
fakticky dochází k překrývání pravomocí jednoho správního orgánu (SÚKL) s druhým správním
orgánem (žalovaným), není porušením §8 správního řádu. Následující otázkou je, zda postup,
při němž správní orgán (Ministerstvo zdravotnictví, dále jen „ministerstvo“), u něhož absentuje
zákonné oprávnění k nahlížení do zdravotnické dokumentace, využívá podřízený správní orgán,
aby tuto absenci zhojil, není porušením §2 správního řádu a v něm uvedené zásady legality.
V neposlední řadě se jedná o otázku, zda jednání správního orgánu, který žádá po kontrolovaném
subjektu zpřístupnění více než tisíce zdravotnických dokumentací, přičemž tento požadavek
znamená pro stěžovatele neúměrné personální zatížení, není porušením §6 odst. 2 správního
řádu. V této souvislosti stěžovatel s odkazem na znění §65 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních
službách položil rovněž otázku, zda požadavek správního orgánu k předložení uvedeného
množství zdravotnických dokumentací představuje „nezbytný rozsah“ ve smyslu uvedeného
ustanovení; nadto správní orgán nezjistil jakékoli pochybení v případě jejího vedení.
Žalovaný tak svou výzvou nezákonně zasáhl do práv stěžovatele, neboť mu v rozporu
s právními předpisy stanovil povinnosti, které dle zákona o zdravotních službách stěžovatel
nemá, a požadoval citlivé údaje, které stěžovatel není oprávněn poskytnout. Žalovaný neměl
a nemá oprávnění ke kontrole aplikace přípravku a s tím související oprávnění požadovat
identifikační údaje pacientů, kterým byl aplikován přípravek, proto nelze žalovaného považovat
za osobu oprávněnou k nahlížení do zdravotnické dokumentace pacientů bez jejich souhlasu
ve smyslu §65 odst. 2 zákona o zdravotních službách.
Zdravotní stav je dle §4 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), citlivým údajem. Stěžovatel
má povinnost tyto údaje chránit a v případě, že by jím byly poskytnuty osobě neoprávněné,
dopustil by se tím souběhu správních deliktů podle §117 odst. 2 písm. h) zákona o zdravotních
službách a podle §45 odst. 1 písm. c), e), odst. 2 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů.
Nahlížení do zdravotnické dokumentace pacientů by bylo možné žalovanému umožnit pouze
v případě, že by měl souhlas ve smyslu §65 odst. 1 zákona o zdravotních službách; tento souhlas
žalovaný ovšem neměl. Z uvedeného důvodu stěžovatel žalovanému poskytl pouze část
anonymizovaných verzí.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Odkázal na vyjádření k žalobě a uvedl,
že ministerstvo je nadřízeným správním orgánem SÚKL a žalovaného, přičemž úkolem
ministerstva je dbát o zachovávání zákonnosti v okruhu své působnosti a činit potřebná opatření
k nápravě. S odkazem na rozsudek třetího senátu NSS uvedl, že prolínání či překrývání
kontrolních pravomocí různých správních orgánů lze považovat za přípustné; v daném případě
dochází pouze k prolínání kontrolních pravomocí. Při aplikaci přípravku stěžovatelem nedochází
jen k zacházení s lidskými tkáněmi tkáňovým zařízením ve smyslu zákona o lidských tkáních
a buňkách (kontrolní pravomoc SÚKL), ale zejména k poskytování zdravotních služeb
(resp. zdravotní péče) jako souboru činností a opatření prováděných u fyzických osob za účelem
předcházení, odhalení a odstranění nemoci, vady nebo zdravotního stavu, udržení, obnovení
nebo zlepšení zdravotního a funkčního stavu, udržení a prodloužení života a zmírnění utrpení
poskytovatelem zdravotních služeb ve smyslu §2 odst. 4 zákona o zdravotních službách.
Na stěžovatele při uplatnění metody aplikace kmenových buněk nedopadají toliko povinnosti
vyplývající ze zákona o lidských tkáních a buňkách, ale také obecné povinnosti poskytovatele
při poskytování zdravotních služeb jako např.: vést a uchovávat zdravotnickou dokumentaci
a nakládat s ní podle zákona o zdravotních službách (§53 odst. 1 zákona o zdravotních
službách), poskytovat zdravotní služby se svobodným a informovaným souhlasem (§31 a násl.
zákona o zdravotních službách) a poskytovat zdravotní služby na náležité odborné úrovni,
tedy dodržovat tzv. postup lege artis (§45 odst. 1 zákona o zdravotních službách). Kontrolní
pravomoc SÚKL je „omezena“ toliko povinnostmi vyplývajícími stěžovateli ze zákona o lidských
tkáních a buňkách (tomu odpovídá jak §21 zákona o lidských tkáních a buňkách, tak §108
odst. 3 zákona o zdravotních službách). Přistoupil-li by Nejvyšší správní soud na argumentaci
stěžovatele, neexistoval by žádný orgán veřejné správy, který by byl kompetentní ke kontrole
dotčených povinností stěžovatele. Konstatoval, že je účelová námitka stěžovatele, že rozsah
kontrolních pravomocí žalovaného byl omezen katalogem správních deliktů v §114 až §117
zákona o zdravotních službách.
K požadovanému množství předložené zdravotnické dokumentace odkázal žalovaný
na vyjádření k žalobě, v němž se podrobně zbýval problematikou vytvoření metodologicky
korektního kontrolního vzorku. Jeho primárním zájmem nikdy nebylo kontrolovat veškerou
zdravotnickou dokumentaci vztahující se k aplikaci daného přípravku (viz postup při kontrolním
šetření dne 5. 1. 2016). Žalovaný však takový postup nemůže vyloučit, a to s ohledem
na kontrolní zjištění učiněná z vybraného kontrolního vzorku, který však stěžovatel neumožnil
vytvořit, a to za účelem zjištění rozsahu případného protiprávního jednání.
V replice doručené zdejšímu soudu 3. 11. 2016 stěžovatel uvedl, že žalovaný účelově
interpretuje jednotlivé kontrolní pravomoci. Žalovaný kontroluje formální správnost vedení
zdravotnické dokumentace a formálně i dodržování odborné úrovně poskytovaných zdravotních
služeb, ale zákon o lidských tkáních a buňkách svěřuje dodržování tohoto zákona jen SÚKL.
Zákon o lidských tkáních a buňkách je ve vztahu k zákonu o zdravotních službách lex specialis.
Nejedná se tedy o prolínání kontrolní pravomoci, ale žalovaný a SÚKL mají kontrolní pravomoc
k jiné oblasti poskytování zdravotní péče. Dále namítl, že žalovaný jen formálně naplňoval
zákonnou podmínku, aby členem kontrolní skupiny byla osoba způsobilá k samostatnému
výkonu lékařského povolání. Nejprve byla touto osobou M. S. s odborností zdravotní sestry.
Teprve po opakovaném poukazu na její nedostatečnou odbornost se stala členkou kontrolní
skupiny lékařka MUDr. P. T., Ph.D., která ovšem není specialistkou v oblasti buněčných
přípravků. Žalovaný tedy není ani vzhledem k personálnímu složení kontrolní komise odborně
schopen posuzovat aplikaci přípravku.
S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94,
v této souvislosti stěžovatel uvedl, že se jedná o kontrolu informovaných souhlasů v případě
aplikace přípravku, který je značně mediálně negativně hodnocen, přičemž pacienti, kteří daný
zákrok podstoupili, jsou vykreslováni jako naivní důvěřivci. Za popsaných okolností by to měl
být právě pacient, kdo rozhodne o prioritě svého práva. Zákonná úprava v §93 a násl. zákona
o zdravotních službách s uvedenou situací počítá a dává pacientovi možnost podat stížnost
u příslušného správního orgánu; děje se tak ovšem vždy s vědomím a souhlasem dotčeného
pacienta. V důsledku rozsudku třetího senátu NSS došlo ke vzniku situace, v níž správní orgán
kontroluje pacienta bez jeho vědomí a souhlasu, aniž by k tomu měl jakýkoli konkrétní důvod.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Zkoumal při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel se domáhá určení, že zásah žalovaného, který spočívá v doručení výzvy ze dne
11. 12. 2015, č. j. JMK 157721/2015, je nezákonný a dále aby žalovanému bylo zakázáno
bez předchozího písemného souhlasu pacientů k nahlížení do zdravotnické dokumentace činit
vůči stěžovateli paušální výzvy k umožnění nahlížení do zdravotnické dokumentace vedené
o pacientech ošetřených postupem aplikace buněk stromální vaskulární frakce, a to odkazem
na období, za které má být zdravotnická dokumentace poskytnuta, nebo odkazem na provedený
léčebný výkon. K tomu stěžovatel rovněž namítá, že žalovanému v rámci kontroly potřebnou
anonymizovanou zdravotní dokumentaci předložil, čímž dostál svým zákonným povinnostem.
Z obsahu správního spisu plyne, že pověřením ze dne 6. 8. 2014 byla M. S. jako vedoucí
kontrolní skupiny spolu s dalšími osobami pověřena, aby v době od 22. 8. 2014 do doby
ukončení provedla kontrolu, jejímž předmětem je plnění povinností vyplývajících ze zákona
o zdravotních službách a zákona o návykových látkách. Podle záznamu o zahájení kontroly ze
dne 11. 9. 2014 byla uvedeného dne u stěžovatele zahájena kontrola, jejíž předmět byl vymezen
jako dodržování zákona o zdravotních službách. Dle záznamu o průběhu kontrolního šetření
a provedených úkonech ze dne 11. 9. 2014 byl stěžovatel vyzván k předložení písemných
souhlasů pacientů v případech aplikace růstových faktorů do kloubu – ACP, aplikace kmenových
buněk a růstových faktorů do kloubu – metoda MSC a v případě aplikace biologické léčby
u pacientů s revmatoidním onemocněním a k předání speciální kopie elektronické zdravotnické
dokumentace těchto pacientů dle §55 písm. i) zákona o zdravotních službách ve spojení s §65
odst. 2 písm. d) téhož zákona. Dále je v tomto záznamu uvedeno, že součástí kontroly bude
též kontrola věcného a technického vybavení a povinností stěžovatele vyplývajících z §45, §46
a §93 zákona o zdravotních službách a kontrola podmínek nutných pro udělení oprávnění
k poskytování zdravotních služeb. Předmět kontroly byl vymezen také jako kontrola vedení
zdravotnické dokumentace dle §53 a násl. zákona o zdravotních službách. Stěžovatel uvedl,
že je připraven poskytnout žalovanému seznam pacientů za požadované období s tím,
že dle vyjádření žalovaného bude vybrán reprezentativní vzorek pacientů, u kterých bude
vyžadována ke kontrole zdravotnická dokumentace. Stěžovatel uvedl, že zdravotnickou
dokumentaci a požadované souhlasy pacientů poskytne pouze v anonymizované podobě,
přičemž vyjádřil pochybnosti o oprávnění žalovaného kontrolu provádět.
Z obsahu správního spisu plyne, že stěžovatel předložil žalovanému listiny, které označil
jako 18 anonymizovaných zdravotnických dokumentací včetně informovaných souhlasů.
Uvedl, že požadovaný rozsah cca 100 zdravotnických dokumentací a informovaných souhlasů
je v rozporu s požadavkem nezbytného rozsahu dle §65 odst. 2 zákona o zdravotních službách.
Výzvou ze dne 22. 10. 2014 žalovaný stěžovatele vyzval k poskytnutí veškeré
zdravotnické dokumentace a informovaných souhlasů pacientů k výkonům: 1) aplikace růstových
faktorů do kloubu – ACP, 2) aplikace kmenových buněk a růstových faktorů do kloubu – metoda
MSC a 3) biologická léčba u pacientů s revmatoidním onemocněním. Žalovaný ve výzvě
uvedl, že uvedeným způsobem stěžovatele vyzval již dne 11. 9. 2014. Stěžovatel uvedené
podklady nepředložil, přičemž stěžovatelem předložený soubor 18 dílčích soupisů (dle obsahu
se pravděpodobně jedná o soupis zdravotních výkonů) nesplňuje požadavky na zdravotnickou
dokumentaci dle zákona o zdravotních službách a vyhlášky o vedení zdravotnické dokumentace.
Ze zaslaných dokumentů nelze ani ověřit, zda „souhlas s poskytnutím zdravotního výkonu dle §34,
zák. č. 372/2011 Sb.“ se vztahuje k některému ze souboru soupisů zdravotních výkonů.
Na uvedenou výzvu reagoval stěžovatel podáním ze dne 4. 11. 2014, v němž rozsáhle
argumentoval, proč není v pravomoci žalovaného kontrolu provádět a uvedené po něm
požadovat.
Výzvou ze dne 11. 12. 2015 žalovaný za účelem provedení kontroly vyzval stěžovatele
k předložení I. nepozměněných originálů všech písemných informovaných souhlasů pacientů
(v listinné podobě) za období let 2012 až 2015 k provedeným výkonům: a) Aplikace růstových
faktorů do kloubu – metoda ACP, b) Aplikace kmenových buněk a růstových faktorů do kloubu
– metoda MSC, c) Biologická léčba pacientům s revmatoidním onemocněním, II. Veškeré
zbývající části nepozměněné zdravotnické dokumentace dle bodu I. vedené v listinné podobě,
III. Speciální kopie veškeré zdravotnické dokumentace vztahující se k bodu I. vedené
v elektronické formě, a to ve formátu čitelném a zpracovatelném v jiném informačním systému
dle ustanovení §55 písm. i) zákona o zdravotních službách. Žalovaný stěžovatele vyzval,
aby uvedenou dokumentaci předložil ke kontrolnímu šetření, které se uskuteční dne 5. 1. 2016
od 9.00 hod. v místě poskytování zdravotních služeb. Dále žalovaný stěžovatele poučil o tom,
že nebude-li požadovaná zdravotnická dokumentace v uvedeném termínu předložena,
bude jednáním stěžovatele opakovaně naplněna skutková podstata správního deliktu dle §117
odst. 3 písm. g) zákona o zdravotních službách. Současně žalovaný ve výzvě uvedl, že uvedená
výzva je zároveň výzvou ke zjednání nápravy, resp. k odstranění protiprávního stavu,
jenž stěžovatel nastolil svým protiprávním jednáním, dle §24 odst. 5 zákona o zdravotních
službách. V případě, že požadovaná zdravotnická dokumentace nebude ve stanoveném termínu
předložena, bude společně s řízením o správních deliktech zahájeno v souladu s §24 odst. 3
písm. a) zákona o zdravotních službách řízení o odnětí oprávnění k poskytování zdravotních
služeb. Zároveň žalovaný stěžovatele informoval o tom, že v souvislosti s personální změnou
na odboru zdravotnictví namísto stávající vedoucí kontrolní skupiny M. S. byli pověřeni
Mgr. O. K. jako vedoucí kontrolní skupiny, Mgr. E. B. a MUDr. P. T., Ph.D., jako členové
kontrolní skupiny.
Nejvyšší správní soud k námitkám stěžovatele konstatuje, že v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 2. 2016, č. j. 3 As 192/2015 - 47, s jehož závěry se krajský soud
ztotožnil, je zodpovězeno na všechny otázky, které činí stěžovatel spornými v této věci,
jak níže rozvedeno.
Nejvyšší správní soud se s ohledem na znění §85 s. ř. s. nejprve zabýval tím,
zda proti tvrzenému zásahu (výzvě žalovaného) jsou či nejsou přípustné jiné prostředky
nápravy či ochrany (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2015,
č. j. 9 As 98/2015 – 32). Posuzovaná výzva představuje jeden z úkonů v průběhu kontroly, proti
nimž kontrolní řád žádné prostředky ochrany či nápravy neposkytuje (viz rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 24. 2. 2016, č. j. 5 A 9/2015 – 42). V této souvislosti je přiměřeně
aplikovatelná judikatura týkající se daňové kontroly a úkonů (výzev) v ní prováděných
(např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2007, č. j. 2 Aps 6/2006 – 70, ze dne
31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, ze dne 31. 7. 2006, sp. zn. 8 Aps 2/2006, ze dne
3. 6. 2004, č. j. 2 Afs 17/2003 – 54), na základě níž lze i v této věci konstatovat, že rovněž výzva
učiněná žalovaným jako kontrolujícím orgánem v průběhu kontroly může být nezákonným
zásahem ve smyslu §82 a násl. s. ř. s.
Nejvyšší správní soud věc posuzoval rovněž z pohledu článku 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod, publ. sdělením federálního ministerstva zahraničních věcí
pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“).
Podle článku 8 odst. 1 Úmluvy má každý právo na respektování svého soukromého
a rodinného života, obydlí a korespondence.
Podle článku 8 odst. 2 Úmluvy státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat
kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu
národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení
nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
V projednávané věci je nepochybné, že výzva žalovaného ze dne 11. 12. 2015 představuje
zásah do práva stěžovatele na soukromí ve smyslu článku 8 Úmluvy. Uvedenou výzvu proto
Nejvyšší správní soud posoudil v tříkrokovém testu spočívajícím v určení, zda představovala
odůvodněný zásah, tj. zda byla učiněna v souladu se zákonem, zda sledovala legitimní cíl a byla
k dosažení tohoto cíle nezbytná (viz rozsudky ESLP Niemitz proti Německu, rozsudek ze dne
16. 12. 1992, stížnost č. 13710/88, Société Colas Est a další proti Francii, rozsudek ze dne 16. 4. 2002,
stížnost č. 37971/97, DELTA PEKÁRNY a. s. proti České republice, rozsudek ze dne 2. 10. 2014,
stížnost č. 97/11).
Zásah je „v souladu se zákonem“ tehdy, má-li základ ve vnitrostátním právu. Uvedená
podmínka byla v projednávané věci splněna, neboť, jak konstatoval Nejvyšší správní soud
již v rozsudku sp. zn. 3 As 192/2015: „Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se stěžovatelovým názorem,
že žalovanému ze zákona o zdravotních službách nevyplývalo oprávnění k provedení kontroly v oblasti,
do níž směřovaly jeho výzvy adresované stěžovateli. Krajský soud má pravdu v tom, že žalovaný jako „krajský
úřad, v jehož správním obvodu je zdravotnické zařízení, v němž budou zdravotní služby poskytovány“, má podle
§15 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách pravomoc rozhodovat o udělení oprávnění k poskytování
zdravotních služeb; a podle §22 písm. f) téhož zákona může rozhodnout o odejmutí tohoto oprávnění.
S tím je plně v souladu, že v čase mezi udělením a odejmutím oprávnění provádí coby příslušný správní orgán
kontrolu poskytovatelů v souvislosti s poskytováním zdravotních služeb, jak vyplývá z §107 odst. 1 písm. b)
zákona o zdravotních službách. V ustanovení §108 téhož zákona má pak jasně stanoven rozsah tohoto
kontrolního oprávnění, do nějž podle odst. 1 spadá také kontrola „plnění povinností a podmínek stanovených
tímto zákonem nebo jinými právními předpisy upravujícími zdravotní služby nebo činnosti související
se zdravotními službami“. Stěžovatel přitom nemá pravdu, když tvrdí, že v případě shledání porušení jej žalovaný
nemůže postihnout. V ustanovení §109 je kontrolním orgánům, mezi něž patří i stěžovatel, dána pravomoc
ukládat k odstranění zjištěných nedostatků nápravná opatření, stanovit lhůty, v nichž je třeba nápravné opatření
splnit, kontrolovat splnění nápravných opatření a požadovat na kontrolovaných osobách písemné zprávy o splnění
nápravných opatření.
Věcnou příslušnost žalovaného přitom nelze vyloučit pouhým odkazem na věcnou působnost jiného
kontrolního orgánu, zde konkrétně SÚKL, týkající se aplikace buněčného přípravku. Stěžovatel má sice pravdu,
že podle §21 písm. a) zákona o lidských tkáních a buňkách provádí SÚKL kontrolu ve zdravotnických
zařízeních, v nichž se zachází s tkáněmi a buňkami; z toho však nevyplývá, že je jediným správním orgánem,
který v těchto zařízeních smí kontrolu provádět. Stejně tak z toho nevyplývá, že kdykoli žalovaný jako příslušný
správní orgán narazí při své kontrole na zacházení s tkáněmi a buňkami, má kontrolu v této oblasti ukončit
z důvodu své nepříslušnosti či nedostatečné odborné kapacity. Nelze ostatně přehlédnout, že jakkoli stěžovatel
implicitně označuje žalovaného na straně 4 kasační stížnosti za „nespecializovaný orgán, který na takto vysoce
odborné a zcela specifické kontroly není dostatečně odborně vybaven“, v daném případě měla kontrola zdravotnické
dokumentace směřovat podle podnětu Ministerstva zdravotnictví toliko ke zjištění toho, zda stěžovatel aplikuje
předmětný buněčný přípravek pouze do měkkých tkání v okolí kloubu, nebo také nitrokloubně, a zda přitom
poskytuje tyto zdravotní služby se svobodným a informovaným souhlasem pacientů. To zjevně není otázka, kterou
by ze zdravotnické dokumentace nedokázala zjistit jakákoli osoba se způsobilostí k výkonu zdravotnického
povolání, která by podle §65 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách byla v rámci kontroly při nahlížení
do zdravotnické dokumentace nutně přítomna.
Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že z hlediska přehlednosti by byl ideální stav, v němž by každá oblast
lidské činnosti byla kontrolována jediným státním orgánem a mezi jejich věcnými působnostmi by neexistovaly
průniky ani sporné oblasti, tak tomu však v reálném světě není. Postup poskytovatele zdravotních služeb
při nakládání s určitým buněčným přípravkem může z pohledu své kompetence posuzovat jak žalovaný,
tak z pohledu své kompetence SÚKL, ostatně pokud by se jednalo o nakládání, které by představovalo trestný
čin související s neoprávněným nakládáním s lidskými tkáněmi a orgány, lidským embryem a lidským genomem
ve smyslu §164 až §167 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, jistě by nebylo možno nic namítat proti
tomu, kdyby toto nakládání posuzovaly také orgány činné v trestním řízení. Stěžovatel sice upozorňuje na to,
že překryv kontrolní kompetence může vyvolávat narušení právní jistoty, pokud by jeden z kontrolních orgánů
dospěl k jinému závěru než jiný, k tomu je však třeba připomenout, že jakkoli může dojít k překrývání
kompetencí dvou kontrolních orgánů, nemůže dojít k tomu, aby dva orgány souběžně či následně postihovaly totéž
jednání, neboť by to bylo v rozporu se zásadou ne bis in idem, jež se uplatňuje i ve správním trestání
(viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, č. j. 6 As 106/2014 - 25, publ.
pod č. 3251/2015 Sb. NSS). Stejně tak je vyloučeno, že by jeden orgán shledal stěžovatelovo jednání souladným
se zákonem a druhý jej za ně naopak postihl, neboť pokud by z pohledu jednoho správního orgánu mělo jít
o činnost povolenou či dokonce nařízenou, zatímco z pohledu jiného orgánu o činnost zakázanou či protiprávní,
pak je úkolem těchto správních orgánů řešit takovou kolizi s ohledem na zásadu spolupráce správních orgánů
ve vzájemné součinnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2008, č. j. 9 As 8/2008 - 80,
publ. pod. č. 1765/2008 Sb. NSS).“
Námitka nedostatku pravomoci žalovaného k učinění posuzované výzvy proto není
důvodná.
Nedůvodná je rovněž námitka stěžovatele, že nahlížení do zdravotnické dokumentace
pacientů by bylo možné žalovanému uložit pouze v případě, že by měl souhlas ve smyslu §65
odst. 1 zákona o zdravotních službách. Rovněž k této otázce se Nejvyšší správní soud vyjádřil
již v rozsudku třetího senátu, v němž uvedl: „Co se týče tvrzení, že stěžovatel ani nemohl žalovanému
umožnit nahlížení do požadovaných zdravotnických dokumentací, je zjevné, že žalovaný požadoval nahlížení
podle §65 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách, na nějž odkazoval i ve své výzvě z 27. 11. 2014;
nikoli podle jeho odst. 1, takže otázka chybějícího souhlasu pacientů, kterou stěžovatel zmiňuje, je pro posouzení
zákonnosti postupu žalovaného ve skutečnosti nepodstatná. Rozhodující je tedy ustanovení §65 odst. 2 písm. d)
zákona o zdravotních službách, dle kterého „[d]o zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi mohou bez jeho
souhlasu nahlížet, jestliže je to v zájmu pacienta nebo jestliže je to potřebné pro účely vyplývající z tohoto zákona
nebo jiných právních předpisů, a to v nezbytném rozsahu,(…) osoby se způsobilostí k výkonu zdravotnického
povolání, které se podílejí na výkonu působnosti správních orgánů, oprávněné k výkonu kontroly v rozsahu jejich
pověření podle tohoto zákona nebo jiných právních předpisů a pověřené osoby se způsobilostí k výkonu
zdravotnického povolání přizvané ke kontrole v rozsahu jejich pověření.“
Pro úplnost zbývá v této souvislosti dodat, že je také zavádějící tvrzení stěžovatele,
že MUDr. P. T., Ph.D., se stala členkou kontrolní skupiny na základě opakovaného poukazu na
nedostatečnou odbornost M. S. Z výzvy ze dne 11. 12. 2015 je zjevné, že se tak stalo na
základě personálních změn na odboru zdravotnictví. V této souvislosti je nadto vhodné
zdůraznit, že námitku neodbornosti M. S. stěžovatel v řízení před krajským soudem neuplatnil;
jde proto o námitku ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustnou.
Splněna byla rovněž podmínka „nezbytnosti zásahu“. Pojem nezbytnosti přitom
předpokládá zásah založený na naléhavé společenské potřebě a zejména přiměřený sledovanému
legitimnímu cíli (srov. rozsudek ESLP ze dne 14. 3. 2013 ve věci Bernh Larsen Holding AS a ostatní
proti Norsku, stížnost č. 24117/08). Zdejší soud se rovněž v rozsahu kasačních námitek zabýval
tím, zda byla respektována zásada proporcionality (viz rozsudky ESLP ve věci Smirnov proti Rusku
ze dne 7. 6. 2007, stížnost č. 71362/01, ve věci Société Canal Plus a ostatní proti Francii ze dne
21. 12. 2010, stížnost č. 29408/08).
V případě kontroly prováděné z moci úřední podle §107 a násl. zákona o zdravotních
službách do zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi může kontrolující správní orgán
bez jeho souhlasu a v nezbytném rozsahu nahlížet, jestliže je to v zájmu pacienta nebo jestliže
je to potřebné pro účely vyplývající z tohoto zákona nebo jiných právních předpisů. Nejvyšší
správní soud konstatuje, že nyní posuzovaná výzva byla ve výše uvedeném smyslu nezbytná,
neboť bez ní by nebylo z povahy věci možné kontrolu provést. V této souvislosti nelze přisvědčit
ani námitce stěžovatele, že jednání žalovaného, který žádá po kontrolovaném subjektu
zpřístupnění značného množství dokumentací, což má údajně pro stěžovatele znamenat
neúměrné personální zatížení, je porušením §6 odst. 2 správního řádu a zásady minimalizace
zatěžování subjektů působením správních orgánů, jakož i porušením §65 odst. 2 zákona
o zdravotních službách. K této otázce se ostatně opět vyjádřil již třetí senát NSS ve svém
rozsudku, v němž dovodil následující: „K tomu je ovšem třeba uvést na pravou míru, jaký byl účel tohoto
nahlížení. Stěžovatel totiž žalovanému podsouvá, že žalovaný mohl kontrolovat jedině to, jak stěžovatel vede
zdravotnickou dokumentaci. K takové kontrole by snad bylo dostačující i předložení menšího vzorku zdravotnické
dokumentace než právě požadovaných 402 zdravotnických dokumentací. Nelze ovšem přehlédnout, že v samotné
výzvě z 27. 11. 2014 žalovaný jasně uvedl, že požaduje nahlédnout do zdravotnické dokumentace těch pacientů,
kteří byli ošetřeni postupem aplikace buněk stromální vaskulární frakce v období od 1. 4. 2013 do 30. 9. 2014.
Pokud by žalovanému šlo o kontrolu toho, zda stěžovatel řádně vede zdravotnickou dokumentaci,
pak by nedávalo smysl, aby se zajímal o kvalitu jejího vedení jen v případě pacientů, kteří podstoupili tento
konkrétní zákrok. [...] Je zcela pochopitelné, že pro prošetření toho, zda v případě provedení těchto zákroků
postupoval stěžovatel lege artis a zda byl splněn požadavek svobodného a informovaného souhlasu pacientů
či nikoli, vyžadoval žalovaný všechny zdravotnické dokumentace pacientů, kteří daný zákrok ve sledovaném
období podstoupili, a tento rozsah nahlížení je možno označit za nezbytný. Ostatně informace o průběhu
a výsledku poskytovaných zdravotních služeb a o dalších významných okolnostech souvisejících s postupem
při poskytování zdravotních služeb je podle §53 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách obligatorní
součástí zdravotnické dokumentace, takže zdravotnická dokumentace představuje odpovídající zdroj informací
pro zjištění skutečností, jichž se měla kontrola týkat. Stejně tak je zcela pochopitelné, že žalovanému nemohlo
dostačovat oněch šest anonymizovaných zdravotnických dokumentací. Kdyby byl takový zlomek označen
za dostatečný pro provedení kontroly, mohlo by to vést v důsledku k tomu, že by kontrolované subjekty
poskytovaly pouze zdravotnické dokumentace právě těch pacientů, v jejichž případě postupovaly ve všech ohledech
lege artis. Nelze navíc přehlédnout, že žalovaný měl podle podnětu Ministerstva zdravotnictví zjistit, zda byla
předmětná zdravotní služba pacientům poskytnuta s jejich svobodným a informovaným souhlasem.“ Uvedené
závěry platí rovněž v nyní projednávané věci, v níž stěžovatel žalovanému předložil dle svého
tvrzení 18 anonymizovaných údajných zdravotních dokumentací svých pacientů; zásada
proporcionality tedy byla také dodržena.
Z výše uvedené argumentace je rovněž zjevné, že nemůže obstát ani námitka stěžovatele,
že kontrola může probíhat primárně na základě anonymizovaných lékařských zpráv či spisů
a teprve v případě zjištěného pochybení (tj. v situaci, ve které již bude tento zásah odůvodnitelný)
si lze vyžádat informace v neanonymizované podobě.
Z výše uvedeného je zřejmá také nedůvodnost námitky, že třetí senát NSS, na jehož
rozsudek krajský soud odkázal, nezohlednil, že v dané věci se nabízejí zákonné postupy,
které dávají možnost naplnění smyslu a účelu kontroly a umožňují zachování obou práv
(právo kontrolovat, zda byly zdravotní služby poskytnuty na základě svobodného
a informovaného souhlasu a práva pacientů na ochranu osobních údajů) v dostatečné rovině.
Těmito otázkami se zabýval již třetí senát NSS, na jehož závěry krajský soud přiléhavě odkázal
Požadoval-li tedy žalovaný v průběhu kontroly a ve výzvě ze dne 11. 12. 2015,
v níž stěžovatel spatřuje nezákonný zásah, předložení v ní specifikované dokumentace,
postupoval v souladu s relevantní právní úpravou, jakož i s účelem a významem kontroly, jak bylo
uvedeno již výše a jeho postupu nelze ničeho vytknout. Stěžovatel výzvou k poskytnutí
zdravotnické dokumentace tedy nemohl být nijak zkrácen na svých právech; k tomu by mohlo
dojít až vydáním rozhodnutí o odnětí oprávnění k poskytování zdravotních služeb.
Uvedené závěry platí rovněž k požadavku stěžovatele, který uvedl v petitu své žaloby,
aby bylo žalovanému v uvedeném rozsahu zakázáno bez předchozího písemného souhlasu
pacientů nahlížet do zdravotnické dokumentace a v tomto směru stěžovatele vyzývat. V důsledku
takového zákazu by nebylo možno kontrolu vůbec provést. Jako ryze spekulativní a ničím
neodůvodněnou pak lze označit námitku stěžovatele, že skutečným účelem kontroly nebyla
kontrola vedení zdravotnické dokumentace, ale zjištění identifikačních údajů veškerých pacientů,
kteří byli ošetřeni uvedeným postupem.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti opět ve shodě s rozsudkem třetího senátu NSS
konstatuje, že je překvapivé, že stěžovatel s poukazem na práva svých pacientů (absentující
souhlas pacientů s nahlížením a na ochranu jejich citlivých údajů) odmítá žalovanému umožnit
prověření, zda respektoval jiné právo svých pacientů, totiž právo na poskytování zdravotních
služeb zásadně s jejich svobodným a informovaným souhlasem v souladu s §28 zákona
o zdravotních službách. Navíc účelem řízení podle §82 a násl. s. ř. s. je ochrana toho,
kdo se domnívá, že byl „přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením“.
Žalobou podle §82 s. ř. s. se přitom stěžovatel může domáhat „pouze“ ochrany svých práv,
nikoli však ochrany údajně ohrožených práv svých pacientů, neboť žaloba na nezákonný zásah
nemá povahu actionis popularis.“ Námitka „kaskádovitého seznamu“ základních lidských práv je tedy
v této věci již z tohoto důvodu lichá.
Zbývá dodat, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 3 As 192/2015
byl již podroben také testu ústavnosti, přičemž kasační stížnost zdravotnického zařízení byla
usnesením Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. IV. ÚS 764/16 odmítnuta. Stěžovatel sice
zdůrazňuje, že v uvedeném usnesení se Ústavní soud zabýval především procesní stránkou věci,
ale zcela pomíjí, že Ústavní soud se vyjádřil rovněž k věcné stránce a konstatoval: „Ústavní soud
neshledal ani porušení práv na ochranu soukromí zakotvených v čl. 10 odst. 1 a 3 Listiny, neboť v řízení
před správními soudy bylo dostatečně prokázáno, že v daném případě šlo ze strany vedlejšího účastníka
o oprávněnou kontrolu poskytování zdravotních služeb a o oprávněné nahlížení do zdravotní dokumentace
a nemohlo tedy jít o neoprávněné shromažďování, zveřejňování nebo jiné zneužívání údajů o pacientech. Ústavní
soud doplňuje, že nález sp. zn. II. ÚS 2499/14, na který odkazuje stěžovatelka, na nyní projednávaný případ
nedopadá, neboť se týká poskytování zdravotní dokumentace pro účely trestního řízení.“
Z uvedených důvodů zdejší soud neshledal ani důvod k postupu podle §17 odst. 1 s. ř. s.,
tj. předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, neboť se ztotožňuje
se závěry uvedeným v rozsudku třetího senátu NSS.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud se přiléhavě vypořádal se všemi
žalobními námitkami, přičemž nebylo nutné, aby citované závěry, které z rozsudku třetího senátu
převzal, dále opakoval či jinými slovy popisoval.
IV. Závěr a náklady řízení
Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Jelikož stěžovatel neměl v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
tohoto řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec jeho úřední
činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. února 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu