ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.317.2016:36
sp. zn. 5 As 317/2016 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyň: a) nezl. E. V.,
b) nezl. V. V., zast. Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou se sídlem Burešova 615/6, Brno,
proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245,
Hradec Králové, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 29. 11. 2016, č. j. 30 A 95/2016 - 115,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 11. 2016,
č. j. 30 A 95/2016 - 115, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Ředitelka Mateřské školy Větrov, Jičín, Křižíkova 1288, vydala dne 23. 5. 2016
rozhodnutí, č. j. MSJCV 49-3/2016, o nepřijetí žalobkyně a) k předškolnímu vzdělávání.
Proti uvedenému rozhodnutí podala žalobkyně a) prostřednictvím své zákonné zástupkyně
odvolání, které žalovaný (dále jen „stěžovatel“) rozhodnutím ze dne 30. 6. 2016, sp. zn. 454.2;
S/5, č. j. KUKHK-22795/SM/2016-2, zamítl a potvrdil rozhodnutí ředitelky mateřské školy.
Ředitelka Mateřské školy Jičín, Fügnerova 750 (společně s ředitelkou Mateřské školy
Větrov, Jičín, Křižíkova 1288, dále jen „správní orgány I. stupně“), vydala dne 23. 5. 2016
rozhodnutí, č. j. ZMSFJC-25/2016/3, o nepřijetí žalobkyně b) k předškolnímu vzdělávání.
Proti uvedenému rozhodnutí podala žalobkyně b) prostřednictvím své zákonné zástupkyně
odvolání, které stěžovatel rozhodnutím ze dne 12. 7. 2016, sp. zn. 454.2; S/5, č. j. KUKHK-
23365/SM/2016-2, zamítl a potvrdil rozhodnutí ředitelky mateřské školy.
Proti rozhodnutím stěžovatele podaly žalobkyně žaloby u Krajského soudu v Hradci
Králové (dále jen „krajský soud“), který věci vedené pod sp. zn. 30 A 95/2016 a 30 A 99/2016
usnesením vyhlášeným u jednání dne 22. 11. 2016 spojil ke společnému projednání; věc byla
nadále vedena pod sp. zn. 30 A 95/2016. Rozsudkem ze dne 29. 11. 2016, č. j. 30 A 95/2016 -
115, krajský soud zrušil obě výše uvedená rozhodnutí stěžovatele a rovněž rozhodnutí správních
orgánů I. stupně a věci vrátil stěžovateli k dalšímu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobkyň
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu podle §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť podle
něj spočívá na nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem.
Stěžovatel namítá nesprávnost názoru krajského soudu, podle něhož může žadatel
o přijetí k předškolnímu vzdělávání prokázat existenci podmínky trvalé kontraindikace,
pro kterou se nemůže podrobit očkování, nejen dokladem od příslušného lékaře, který
by existenci podmínky trvalé kontraindikace výslovně konstatoval. Stěžovatel nesouhlasí,
že naplnění uvedené podmínky může být prokázáno také předložením zdravotnické
dokumentace žadatele, případně osob jemu blízkých, a to za situace, pokud ze zdravotnické
dokumentace lze dospět k závěru, že zdravotní stav žadatele (s přihlédnutím k případným
zdravotním komplikacím osob jemu blízkých) brání podání příslušných očkovacích látek,
resp. že je zde odůvodněná vysoká pravděpodobnost, že podání očkovacích látek může
u žadatele vést k trvalým vážným zdravotním obtížím. Dále stěžovatel nesouhlasí s názorem,
že k prokázání uvedených skutečností nelze vyloučit ani případné provedení jiných důkazů dle
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), coby procesního předpisu, kterým
se řídí řízení o přijetí žadatele k předškolnímu vzdělávání.
Správní orgány mají podle §34 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním,
základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), v relevantním znění
(dále jen „školský zákon“), povinnost zkoumat v řízení o přijetí žadatele k předškolnímu
vzdělávání, zda byly dodrženy podmínky stanovené v §50 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“). Citované ustanovení v době rozhodnutí správních orgánů výslovně umožňovalo
do mateřské školy přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným pravidelným očkováním,
má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou
kontraindikaci. Uvedenou podmínku žalobkyně nesplňovaly.
Pravomoc zjistit zdravotní stav, který brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace),
má v souladu s §46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví pouze poskytovatel zdravotních
služeb. Právní řád České republiky neumožňuje prokázat existenci trvalé kontraindikace jinak,
než předložením dokladu příslušného poskytovatele zdravotních služeb, který by existenci
podmínky trvalé kontraindikace konstatoval.
Krajský soud na podkladě nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl.
ÚS 16/14 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na nalus.usoud.cz), nesprávně dovodil,
že správní orgány si mohou učinit závěr o tom, zda byly naplněny podmínky trvalé
kontraindikace, aniž by žadatelé o přijetí k předškolnímu vzdělávání doložili doklad, že dítě
je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro trvalou kontraindikaci. Ústavní
soud podle stěžovatele pouze konstatoval, že doklad poskytovatele zdravotních služeb nemusí
výslovně (formálně) obsahovat termín „trvalá kontraindikace“; postačí, pokud uvedená
skutečnost z dokladu vyplývá. K závěru o tom, že ze zdravotnické dokumentace žadatele či osob
jeho blízkých plyne existence podmínky trvalé kontraindikace, nemají správní orgány pravomoc
ani odbornou kvalifikaci a nemůže být předmětem řízení o přijetí k předškolnímu vzdělávání.
Takové posouzení nadto nemůže nahrazovat právními předpisy předpokládanou odbornou
diagnózu poskytovatele zdravotních služeb. Správní orgány navíc nejsou osobou, která může
ve smyslu §65 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování
(zákon o zdravotních službách), v relevantním znění (dále jen „zákon o zdravotních službách“),
nahlížet do zdravotnické dokumentace.
Pokud by bylo možné, aby skutečnosti o trvalé kontraindikaci byly prokázány provedením
jiných důkazů podle správního řádu (např. znaleckým posudkem), stali by se ředitelé škol
a odbory školství krajských úřadů přezkumnými orgány pro poskytovatele zdravotních služeb,
což však zákonodárce zjevně nepředpokládal. Pokud žalobkyně nesouhlasily s posudkem
ošetřujícího lékaře, měly využít některý z postupů podle zákona o zdravotních službách (např.
stížnost podle §93 citovaného zákona). V rámci řízení o přijetí k předškolnímu vzdělávání mají
správní orgány toliko použít jako důkaz doklad, že dítě je imunní nebo se nemůže očkování
podrobit pro trvalou kontraindikaci.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobkyně nepovažují výklad dotčené právní úpravy zvolený krajským soudem
za „nejšťastnější“, nicméně je podle nich s ohledem na vývoj školní soustavy ústavně konformní.
Za optimální řešení považují výklad, že ředitelky mateřských škol mohou ve výjimečném případě
uznat výhradu svědomí rodičů. Žalobkyně nemají trvalou kontraindikaci z medicínského hlediska,
ale došlo k uplatnění výhrady svědomí rodičů žalobkyň (jejich zákonných zástupců) na základě
výjimečně silných důvodů, které byly podrobně popsány již na počátku správního řízení
a konzistentně namítány.
U starší sestry žalobkyň se vyskytly závažné komplikace po očkování, jejich rodiče proto
mají obavy je očkovat. Rodiče žalobkyň si jsou vědomi, že žalobkyně nemají žádnou trvalou
zdravotní kontraindikaci a považují „ohýbání a překrucování zákona v jejich prospěch“ sice za nastolující
spravedlnost, ale nesystémovým způsobem. Výhrada svědomí rodičů žalobkyň se nezakládala
jen na zdravotních okolnostech, ale obsahovala více aspektů. Judikatura Ústavního soudu
k otázce výjimky z důvodu svědomí z povinného očkování (např. nález ze dne 22. 12. 2015,
sp. zn. I. ÚS 1253/14) by se měla vztahovat také na přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání.
Podle Ústavního soudu má jít o ojedinělou výjimku, k čemuž stanovil kritéria, která jsou
u žalobkyň naplněna. Přestože se v citovaném případě jednalo o správní trestání a v nyní
projednávaném případě se jedná o přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání, není důvodu mezi
těmito věcmi činit rozdíly, a to zejména s ohledem na právo dítěte nebýt diskriminováno
a jednání v jeho nejlepším zájmu. V tomto ohledu žalobkyně odkázaly na právní úpravu USA.
Výjimka svědomí má smysl jen tehdy, když dítě nebude ve svém životě postihováno na svých
právech, včetně neodpírání přístupu k předškolnímu vzdělávání. Odpírání předškolního
vzdělávání je fakticky sankčním opatřením vůči rodičům. K uvedenému žalobkyně odkázaly
na německou, rakouskou, polskou a slovenskou právní úpravu. Právní úprava nevyžaduje stejné
očkování jako u dětí rovněž u personálu mateřských škol, který se dostává do přímého kontaktu
s dětmi a teoreticky může šířit nemoci stejně jako neočkované dítě. Povinné očkování
je vyžadováno také u nemocí, u nichž jejich šíření není vůbec nebo téměř možné (např. tetanus).
Požadavek na takové očkování nemá žádnou vazbu na ochranu veřejného zdraví a zamezení
šíření přenosných nemocí v kolektivu předškolních dětí. Žalobkyně dále argumentovaly
zákonnou výjimkou z podmínky očkování pro přístup k předškolnímu vzdělávání v případech,
v nichž je u dítěte zjištěna imunita nebo trvalá kontraindikace, která očkování brání. Je tedy
počítáno s legální variantou, při níž neurčitý počet dětí v mateřské škole nebude očkován.
Uvedené není považováno za problém z hlediska ohrožení zdraví neočkovaných nebo
očkovaných dětí. Žalobkyně zdůraznily, že jim není jasné, proč by měl být problém přijetí
jednoho neočkovaného dítěte z jiných vážných důvodů (svědomí rodičů), a to obzvláště
v případě, v němž je u ostatních dětí v mateřské škole 100% proočkovanost.
Dále žalobkyně uvedly, že od září 2017 platí povinné předškolní vzdělávání pro děti
v posledním roce před zahájením školní docházky. Zatímco dosud neočkovaní předškoláci
do školky nesměli, nově budou mít povinnost do ní docházet. Česká republika bude mít raritní
právní úpravu, neboť do téhož zařízení nebude možné přijmout děti ve věku 3 až 4 let, přestože
budou částečně očkované a důvod neočkování naplní podmínky Ústavního soudu pro výjimku
svědomí, a zároveň do téhož zařízení budou přijímány děti ve věku 5 let, které budou kompletně
neočkované bez naplnění závažného a ústavně relevantního důvodu. Odpírání přístupu
do předškolního zařízení neočkovaným nebo částečně očkovaným dětem postrádá racionalitu
a jedná se o sankční a vynucující opatření; stejný názor zastává také veřejná ochránkyně práv
ve svém vyjádření ze dne 19. 8. 2014.
Podle žalobkyň zákon upravuje taxativní výčet situací, kdy může dojít k přijetí
neočkovaného dítěte k předškolnímu vzdělávání (zjištěná imunita, trvalá kontraindikace), ale mezi
tyto situace není zahrnuta výhrada svědomí rodičů. Jedná se o mezeru v právu, jež si vyžaduje
řešení, ať již se jedná o analogii, výklad, dotvoření práva či zrušení právního předpisu.
Je třeba rozlišovat mezi lékařskou a právní definicí pojmu „trvalá kontraindikace“.
Neexistuje jasné vodítko pro lékaře, jakým způsobem uznávat zdravotní kontraindikace, což vede
k tomu, že každý lékař k této otázce přistupuje jinak. Lékařů, kteří se nebojí uznat kontraindikaci
ve sporných případech, je málo, neboť mají obavy z možného postupu hygienických stanic vůči
nim. Uvedené vede k tomu, že potvrzení o trvalé kontraindikaci získá nikoliv ten rodič, jehož dítě
splňuje jasně dané a předvídatelné předpoklady, ale ten, kdo je průrazný či dá dokonce lékaři
úplatek. Obecná doporučení České vakcinologické společnosti k uznávání kontraindikací pracují
s pojmem „falešná kontraindikace“, což je situace, která může být vnímána jako zdravotní
překážka očkování, ale není důvod ji jako takovou uznávat. Mezi „falešné kontraindikace“ patří
také anamnéza u člena rodiny a vážné nežádoucí reakce po očkování v rodině.
Podle žalobkyň je rozdíl mezi kontraindikací v medicínském a právním smyslu, přičemž
kontraindikace v právním smyslu nutně musí být širšího charakteru. U kontraindikace
v medicínském smyslu panuje u lékařů značná nejednotnost při posuzování, co kontraindikací
je a co nikoli. I kdyby lékař neshledal kontraindikaci očkování, pak to ještě neznamená,
že u konkrétního dítěte s ohledem na okolnosti není zvýšené riziko spojené s očkováním,
které by měli vzít rodiče v úvahu. Samotný závěr lékaře, že u konkrétního dítěte není dána
zdravotní kontraindikace, tedy neznamená, že zde nejsou jiné zdravotní nebo objektivní důvody
pro neočkování dítěte, které jsou legitimní a odůvodňují přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání.
Druhou výjimkou, která umožňuje dítěti vstup do předškolního zařízení, je doložení,
že dítě je proti nákaze imunní, nemůže povinně očkovanou nemocí onemocnět a nemůže
ani nakazit ostatní děti v kolektivu. Rodiče žalobkyň respektují, že se nemohou vměšovat
do expertních záležitostí, které upravují rozsah a obsah povinného očkování, ale předpokládají,
že alespoň podzákonný předpis předvídatelně stanoví podmínky ke splnění této zákonné
podmínky tak, aby neexistovala jen formálně, ale aby bylo skutečně reálné za splnění stanovených
podmínek příslušný doklad získat vůči všem povinně očkovaným nemocem.
Žalobkyně navrhly, aby Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že také v případě přijímání dětí
k předškolnímu vzdělávání lze uplatnit výhradu svědomí. V případě, že Nejvyšší správní soud
nezaujme uvedený názor, podporují široký výklad trvalé kontraindikace v rozsudku krajského
soudu, byť nesystémový, neboť se snaží nastolit spravedlivou rovnováhu mezi soupeřícími zájmy
a respektováním základních práv žalobkyň.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.) a za stěžovatele jedná
jeho pověřený zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadený rozsudek krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
V nyní projednávané věci je spornou právní otázkou, za jakých okolností je na místě, aby
ředitel mateřské školy v postavení správního orgánu rozhodl o přijetí dítěte do mateřské školy,
které se nepodrobilo stanovenému pravidelnému očkování ve smyslu §50 zákona o ochraně
veřejného zdraví. Dále je třeba posoudit, jaké kompetence má správní orgán při hodnocení
podmínek pro uplatnění výjimky z uvedené povinnosti. S tím souvisí posouzení další otázky -
jakým způsobem lze doložit, že se dítě nemůže podrobit očkování pro trvalou kontraindikaci.
Podle §34 odst. 5 školského zákona je při přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání třeba
dodržet podmínky stanovené zvláštním právním předpisem.
Podle §50 zákona o ochraně veřejného zdraví poskytovatel služby péče o dítě v dětské
skupině a dále právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která provozuje v provozovně
živnost nebo v případě právnické osoby též jinou činnost, v jejíž náplni je péče o děti do 3 let
věku, nebo mateřská škola, s výjimkou zařízení uvedených v §46 odst. 4 větě druhé a zařízení,
do nichž je docházka povinná, mohou přijmout pouze dítě, které se podrobilo stanoveným
pravidelným očkováním, má doklad, že je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování
podrobit pro trvalou kontraindikaci.
Podle §46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví je fyzická osoba povinna
před provedením pravidelného a zvláštního očkování podrobit se v případech upravených
prováděcím právním předpisem vyšetření stavu imunity (odolnosti). Pravidelné a zvláštní
očkování se neprovede při zjištění imunity vůči infekci nebo zjištění zdravotního stavu, který
brání podání očkovací látky (trvalá kontraindikace). O těchto skutečnostech poskytovatel
zdravotních služeb vystaví fyzické osobě potvrzení a důvod upuštění od očkování zapíše
do zdravotnické dokumentace.
Právní úpravou povinného očkování dětí proti infekčním nemocem se již dříve zabýval
Nejvyšší správní soud a také Ústavní soud.
V nálezu ze dne 3. 2. 2011, sp. zn. III. ÚS 449/06, N 10/60 SbNU 97, se Ústavní soud
zabýval ústavností rozhodnutí správního orgánu o sankci za nesplnění povinnosti podrobit
se očkování podle §29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“). Konstatoval, že povinné očkování
je evidentně opatření „v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu veřejné bezpečnosti, zdraví a práv
a svobod druhých“, přičemž „[r]ozhodnutí zákonodárce o tom, že určitý druh očkování bude povinný,
je rozhodnutím, které realizuje možnost stanovenou explicite v čl. 26 Úmluvy [Úmluva na ochranu lidských
práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny, publ. pod č. 96/2001 Sb.m.s. - pozn. NSS]. Jde o rozhodnutí, které je v první řadě otázkou politickou a expertní[.]“ Dále uvedl,
že tím, „že byla stěžovateli uložena pokuta za to, že odmítl, aby jeho děti byly podrobeny povinnému očkování,
je možno hovořit o ohrožení základního práva stěžovatele svobodně projevovat své náboženství nebo víru ve smyslu
čl. 16 odst. 1 Listiny. Výkon tohoto základního práva nicméně není neomezitelný, ale naopak jej lze omezit
zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví
a mravnosti nebo práv a svobod druhých (čl. 16 odst. 4 Listiny). Základní právo stěžovatele podle čl. 16 odst. 1
Listiny je v tomto typovém případě doplněno též základním právem stěžovatele jako rodiče, neboť péče o děti
a jejich výchova je právem rodičů; děti mají právo na rodičovskou výchovu a péči.“ Podle Ústavního soudu
„autonomie rodičů při rozhodování o zdravotnických zákrocích vůči jejich dětem není absolutní, ale naopak může
být omezena, a to i tehdy, pokud rodiče nesouhlasí se zdravotnickým zákrokem z náboženských důvodů“. Dále
konstatoval, že „s ohledem na vysokou míru proočkovanosti populace nemůže výjimečné nevynucení očkování,
s ohledem na mimořádná specifika případu, ohrozit ústavně chráněné zájmy na ochraně veřejného zdraví
(předpokládané v čl. 16 odst. 4 Listiny). V uvedeném nálezu dále uvedl, že „orgán veřejné moci, který
rozhoduje o vynucení nebo sankcionování zákonné povinnosti podrobit se očkování, musí proto vzít v potaz
výjimečné stěžovatelem tvrzené důvody toho, proč se odmítl podrobit očkování“, přičemž „současný zákon
č. 200/1990 Sb. umožňuje vzít tyto ústavně relevantní úvahy v úvahu při rozhodování o individuálním
přestupku“. V neposlední řadě Ústavní soud zdůraznil, že „orgán veřejné moci, a v řízení o správní žalobě
pak správní soud, vezme při svém rozhodování v úvahu všechny relevantní okolnosti případu, zejména naléhavost
danou osobou tvrzených důvodů, jejich ústavní relevanci, jakož i nebezpečí pro společnost, které může jednání dané
osoby vyvolat“.
Na citovaný nález dále Ústavní soud navázal v plenárním nálezu ze dne 27. 1. 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 19/14, N 16/76 SbNU 231, kterým zamítl návrh na zrušení §46 zákona o ochraně
veřejného zdraví a §29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích. Ústavní soud mj. konstatoval,
že „nepovažuje za součást svých přezkumných oprávnění posuzovat odborné aspekty problematiky včetně těch
důvodů, jež vedly ve světle poznatků lékařské vědy k zavedení dílčí či plošné vakcinace obyvatelstva včetně využití
institutu povinného očkování upraveného zákonem. Není rolí Ústavního soudu, aby řešil otázku, zda
epidemiologická situace v té či oné zemi evropského kontinentu opravňuje k úpravě povinného očkování či nikoli.
Jakkoli se zde nabízí využití expertních poznatků, náleží posouzení těchto pramenů do dispoziční sféry legislativní
a exekutivní. Ústavní soud proto vyšel z obecně dostupných pramenů kompetentních institucí mezinárodních
i českých. Závěry z nich patrné hovoří ve prospěch přijatého řešení v zásadě plošné vakcinace proti vybraným
infekčním nemocem a zájem na ochraně veřejného zdraví převažuje nad argumenty stěžovatelů proti povinnému
očkování. […] Ústavní soud zde vyslovil ve vztahu k ustanovení §46 zákona o ochraně veřejného zdraví, jež
stěžovatelé navrhovali zrušit, obecné závěry o jeho souladu s postuláty Ústavy a Listiny, aniž by zasahoval do sféry
expertní či politické. Veřejný zájem lze v relaci k základním právům posuzovat na ústavněprávní úrovni
přezkumu právní úpravy povinného očkování v rovině nezbytnosti. Předmětem přezkumu jsou obecné zákonné
garance postupu při povinné vakcinaci, zatímco stanovení detailních pravidel povinného očkování, vycházejících
z expertních znalostí, je i při jejich dopadu na poměry jedince třeba přenechat exekutivní oblasti a koncepčním
úvahám legislativní politiky.“ Návrh na zrušení výše uvedených ustanovení byl podán současně
s ústavní stížností, o které Ústavní soud rozhodl nálezem ze dne 22. 12. 2015, sp. zn.
I. ÚS 1253/14, v němž byly stanoveny následující postuláty na oprávněnost tzv. světské
(sekulární) výhrady svědomí, jež musí být naplněny kumulativně, aby vůči osobě nebyla očkovací
povinnost sankcionována: „(1) ústavní relevance tvrzení obsažených ve výhradě svědomí, (2) naléhavost
důvodů, jež k podpoře své výhrady nositel základní svobody uvádí, (3) konzistentnost a přesvědčivost tvrzení dané
osoby a (4) společenské dopady, jež může v konkrétním případě akceptovaná sekulární výhrada svědomí mít.“
Ústavní soud rovněž zdůraznil, že „výjimka ze zákonné povinnosti tu přichází v úvahu jen v mimořádných
případech, úzce svázaných s osobou, na kterou se očkovací povinnost vztahuje, nebo s osobami jí blízkými (vysoce
nežádoucí odezva předchozí vakcinace u této osoby, u jejího dítěte apod.). Opak by popíral skutečnost, že institut
povinné vakcinace slouží k ochraně veřejného zdraví, jejíž zákonnou preferenci pro daný účel aproboval Ústavní
soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 19/14 a sp. zn. Pl. ÚS 16/14.“
V rozsudku ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 As 20/2012 - 42, Nejvyšší správní soud zamítl
kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně, podle kterého nepřijetí dítěte
do mateřské školy není možné považovat za sankci, a to ani nepřímou; jedná se o povinnost
mateřské školy v případě nesplnění podmínek podle §50 zákona o ochraně veřejného zdraví.
Podle Nejvyššího správního soudu musí jednotlivec tvrdit výjimečné okolnosti týkající se jeho
osoby, které musí převážit nad ochranou veřejného zdraví; teprve pak lze uvažovat o výjimce
z povinnosti očkování ve smyslu §50 zákona o ochraně veřejného zdraví. Pouhý odlišný názor
rodičů dítěte na očkování není v tomto ohledu dostačující a nelze očekávat, že jedinec může
v demokratickém právním státě z důvodu odlišného názoru nerespektovat platné a účinné právní
předpisy; naopak musí počítat s odpovídajícími právem stanovenými následky. Citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu žalobce v uvedené věci napadl ústavní stížností, kterou Ústavní soud
usnesením ze dne 25. 3. 2015, sp. zn. I. ÚS 1987/13, odmítl s tím, že soudy v předcházejícím
řízení zaujaly právní názor, jenž má oporu ve skutkovém stavu, patřičně jej odůvodnily, přičemž
nedošlo ke svévoli ani extrémnímu rozporu s principy spravedlnosti. Tentýž stěžovatel podal
současně s ústavní stížností návrh na zrušení §50 zákona o ochraně veřejného zdraví a §34
odst. 5 školského zákona, který Ústavní soud plenárním nálezem ze dne 27. 1. 2015, sp. zn.
Pl. ÚS 16/14, N 15/76 SbNU 197, v části zamítl a ve zbytku odmítl. Ústavní soud konstatoval,
že povinnost očkování je přípustným omezením základního práva svobodně projevovat
své náboženství nebo víru a základního práva na vzdělání [čl. 33 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“)], přičemž je sledován legitimní cíl - ochrana veřejného zdraví. Zákonné záruky
minimalizace zneužití takového omezení lze spatřovat v §46 odst. 2 a 3 zákona o ochraně
veřejného zdraví (podle kterých se mj. neprovede pravidelné a zvláštní očkování při zjištění
imunity vůči infekci nebo zjištění zdravotního stavu, který brání podání očkovací látky - trvalá
kontraindikace). Podle Ústavního soudu „při výkladu napadeného §50 zákona o ochraně veřejného
zdraví, resp. při posuzování naplnění podmínky trvalé kontraindikace pro výjimku z povinnosti podrobení
se povinnému očkování k přijetí do předškolního zařízení, musí být dbáno na to, aby zde nevznikala nerovnost
mezi dětmi, kterým z dlouhodobého hlediska brání jejich zdravotní stav podání příslušné očkovací látky
(tedy materiální hledisko), a to bez ohledu na to, zda je termín „trvalá kontraindikace“ výslovně (formálně)
uveden v příslušném potvrzení poskytovatele zdravotních služeb. Uvedený ústavně konformní výklad přitom dikce
napadeného ustanovení nijak nevylučuje. […] V nálezu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 19/14,
pak Ústavní soud uvádí, že: „jedním z uznaných legitimních cílů je ochrana zdraví, přičemž při povinné vakcinaci
nejde jen o v zásadě plošné očkování osob ex lege, ale též zprostředkovaně o ochranu těch fyzických osob
před infekcí přenosné nemoci, jež z různých důvodů očkovány nebyly“. Ústavní soud zdůraznil, že „lze
považovat podrobení se očkování dítěte před jeho přijetím do mateřské školy za akt sociální solidarity, který
nabývá svého významu s rostoucím množstvím očkovaných dětí v kolektivech těchto předškolních zařízení.
Naopak jako na sociální nespravedlnost by bylo možné nahlížet na případy, pokud by určitá skupina dětí
přijatých do předškolních zařízení odmítala bez závažných důvodů očkování, a čerpala tak výhody vyplývající
z úspěšnosti vakcinace, resp. z ochoty ostatních dětí navštěvujících předškolní zařízení vzít na sebe ono minimální
riziko, které z očkování plyne (srov. RUBIN, B., Daniel; KASIMOW, Sophie. The problem of vaccination
Noncompliance: public health goals and the limitations of tort law. Michigan Law Review, sv. 107, č. 114,
2009).“
Soudy ve správním soudnictví jsou povinny interpretovat jednotlivá ustanovení
podústavního práva z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv
a svobod a zachovávat kautely ústavně konformního výkladu. Nejvyšší správní soud se proto
nejprve zabýval tím, zda existují ústavně relevantní důvody pro přijetí dítěte do mateřské školy,
přestože se nepodrobilo očkování a zároveň není imunní ani nedisponuje potvrzením
poskytovatele zdravotních služeb, jež by výslovně konstatovalo trvalou kontraindikaci (§34
odst. 5 školského zákona ve spojení s §50 zákona o ochraně veřejného zdraví).
Z citované judikatury lze učinit následující a pro nyní projednávanou věc podstatné
závěry. Ústavní soud připustil, že výjimečně a s ohledem na mimořádná specifika případu není
na místě vynucovat povinné očkování, neboť u proočkované populace nemusí být nutně ohrožen
ústavně chráněný zájem na veřejném zdraví. Za kumulativního splnění výše popsaných podmínek
nelze vyloučit oprávněnost tzv. sekulární výhrady svědomí, která může odůvodnit
nesankcionování osoby za to, že se dítě v její péči nepodrobilo očkovací povinnosti. Podstatné
ovšem je, že uvedené závěry Ústavní soud vyslovil ve vztahu ke správnímu řízení o uložení
sankce za nepodrobení se dítěte povinnému očkování [§29 odst. 1 písm. f) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích]. Jinými slovy bylo konstatováno, že v rámci tzv. materiálního znaku přestupku
a individualizace odpovědnosti lze zohlednit motivy rodiče pro neočkování dítěte, kterými může
být také předchozí negativní zkušenost s očkováním v rodině. Základní právo svobodně
projevovat své náboženství nebo víru, tzv. sekulární výhrada svědomí (čl. 16 odst. 1 Listiny)
a veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví (jako opatření v demokratické společnosti nezbytné
pro ochranu zdraví; čl. 16 odst. 4 Listiny) tedy byly poměřovány z pohledu uplatňování sankce
za přestupek v individuálním případě. Jiná situace ovšem nastává, je-li přezkoumáváno
rozhodnutí o nepřijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání, neboť tehdy nedochází k hodnocení,
zda lze uložit sankci za přestupek, pokud základní právo jednotlivce a mimořádná specifika
případu převáží nad veřejným zájmem na ochraně veřejného zdraví a potrestání porušení
zákonné povinnosti.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že není oprávněn hodnotit otázku, zda
epidemiologická situace v České republice opravňuje k úpravě povinného očkování či nikoli,
popř. zda by mělo být právem každého jednotlivce svobodně se rozhodnout, zda bude on sám
či dítě jemu svěřené do péče očkováno. Uvedené je především úkolem zákonodárné a výkonné
moci ve státě a jedná se o otázku expertní a politickou.
Zájem na ochraně veřejného zdraví zde hraje z povahy věci významnější roli, než v řízení
o uložení sankce za přestupek v individuálním případě. V důsledku přijetí dítěte do mateřské
školy se totiž neočkované dítě stává součástí kolektivu dalších dětí. Ty mají rovněž svá práva
a s ohledem na jejich zranitelnost klade společnost zvláštní důraz na jejich ochranu. Kromě práva
jednotlivce na tzv. sekulární výhradu svědomí a svobodný projev náboženství a víry je nezbytné
akcentovat také základní právo na ochranu zdraví každého dítěte, které je přijato do mateřské
školy (čl. 31 Listiny). Společenské dopady, jež může v daném případě akceptovaná sekulární
či náboženská výhrada svědomí mít, jsou kvalitativně zcela zjevně odlišné, než tomu je v případě
„pouhého“ ukládání sankce za přestupek podle §29 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích. Nelze
vyloučit, že přijetím neočkovaného dítěte do mateřské školy by bylo ohroženo zdraví ostatních
dětí. Správní orgány musí při svém rozhodování zvažovat nejen naléhavost jedincem tvrzených
důvodů pro neočkování, ale také míru nebezpečí pro kolektiv ostatních dětí, kterou může
neočkování dítěte vyvolat. Riziko přenosu nebezpečných infekčních chorob nehrozí pouze
neočkovanému dítěti, ale rovněž jeho okolí - především pak dětem, které nemohou být očkovány
pro trvalou kontraindikaci, nebo u nichž vakcinace nedosáhla požadovaného efektu, přestože
byly očkovány (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14,
N 15/76 SbNU 197, body [46] a [102]). Riziko spojené s neočkováním dítěte tedy nelze s jistotou
vyloučit ani tehdy, pokud jsou v mateřské škole, kam má být neočkované dítě přijato, všechny
ostatní děti očkovány. Očkování vyžaduje sdílenou odpovědnost a sociální solidaritu všech.
Úspěšnost očkování jistě záleží na proočkovanosti populace. Lze se přitom domnívat, že právě
plošné očkování je důvodem eliminace určitých nemocí mezi lidmi, neboť jejich vzniku brání
právě ona povinnost (zásadně) každého jedince být očkován. Jak již vyslovil Ústavní soud, jako
na sociální nespravedlnost by bylo možné nahlížet na případy, pokud by určitá skupina dětí
přijatých do mateřské školy odmítala bez závažných a zákonem předpokládaných důvodů
očkování, a čerpala tak výhody plynoucí z ochoty ostatních dětí vzít na sebe ono minimální riziko
spojené s očkováním. Výhrada svědomí nebo subjektivní názor na očkování bez závažných,
zákonem předpokládaných a prokázaných důvodů pro neočkování tedy nemůže založit výjimku
ze splnění podmínek k přijetí do mateřské školy ve smyslu §34 odst. 5 školského zákona a §50
zákona o ochraně veřejného zdraví. Příliš extenzívní výklad a aplikace základního práva svobodně
projevovat své náboženství nebo víru (popř. uplatňovat sekulární výhradu svědomí) by de facto
znamenal pozvolný rozklad systému povinného očkování v České republice a především hrozbu
újmy na zdraví ostatních dětí (jejíž reálnost nelze s ohledem na odborné názory v této oblasti - viz
opět nález sp. zn. Pl. ÚS 16/14 - vyloučit). Pokud citovaná ustanovení zákonů explicitně
nespojují výjimku z povinnosti očkování s možností uplatnit výhradu svědomí, nejedná
se o „mezeru v právu“, nýbrž o úmysl zákonodárce respektující plošný očkovací systém v České
republice, celospolečenský zájem na ochraně veřejného zdraví a princip sociální solidarity
a sdílené odpovědnosti.
Soudům ve správním soudnictví rovněž nepřísluší v obecné rovině hodnotit vhodnost
právní úpravy, v jejímž důsledku nebude do mateřské školy možné přijmout neočkované děti
ve věku 3 až 4 let, zatímco do téhož zařízení budou přijímány děti ve věku 5 let, u kterých
se očkování nevyžaduje. Stejně tak není součástí jejich přezkumných oprávnění posuzovat, zda
by měla být zákonem stanovena povinnost být očkován u personálu předškolních zařízení,
v jakém rozsahu mají být děti a personál očkovány, zda by měla být zavedena adresná opatření
u neočkovaných dětí apod. V tomto ohledu se jedná o apel na moc zákonodárnou, nikoliv
soudní, neboť ta nemůže a priori odpovídat na uvedené expertní a politické otázky.
Lze shrnout, že je akceptovatelné a v souladu se závěry Ústavního soudu, jsou-li základní
právo jedince a sekulární výhrada svědomí zohledněny v řízení o přestupku. Ve vztahu k řízení
o přijetí do mateřské školy je ovšem třeba akcentovat rovněž základní právo ostatních dětí
na ochranu jejich zdraví a celospolečenský zájem na ochraně veřejného zdraví. Zákonné
podmínky pro přijetí dítěte do mateřské školy jsou stanoveny obecně pro všechny stejným
způsobem; jsou výrazem sdílené odpovědnosti a solidarity, přičemž připouštějí předem stanovené
výjimky, kdy lze do mateřské školy přijmout neočkované dítě. Ty jsou upraveny v §50 zákona
o ochraně veřejného zdraví; žádné jiné výjimky zákon nepřipouští.
V již citovaném rozsudku ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 As 20/2012 – 42, Nejvyšší správní
soud při posouzení obdobné věci konstatoval, že je nezbytné, aby jednotlivec tvrdil výjimečné
okolnosti, které by měly převážit nad ochranou veřejného zdraví. Ve vztahu k tehdy
projednávané věci pak dovodil: „Žádné výjimečné důvody, které by se vztahovaly k osobě stěžovatele a jeho
postavení, stěžovatel netvrdil. Uvedl pouze, že „víra a světový názor jsou velmi obecný pojem a je zřejmé, že různý
postoj různých rodičů […] může být různý“ a že rodiče stěžovatele tento postoj projevili „právě tím, že z důvodu
zájmu na zdraví nezletilého odmítli následovat doporučovaný očkovací kalendář“. Netvrdil tak například,
že očkování ohrozí členství stěžovatele či jeho rodičů v určité náboženské společnosti či jinak znemožní projevování
jejich víry. Pouze odlišný názor rodičů stěžovatele v tomto případě nedostačuje.“
Z uvedeného je zřejmé, že výjimku postavenou na ústavně garantované sekulární
či náboženské výhradě svědomí by bylo možné dovodit pouze za zcela výjimečných okolností
týkajících se konkrétního jedince, o jehož právech je rozhodováno (v daném případě každé
ze žalobkyň, u nichž správní orgány I. stupně rozhodly o nepřijetí do mateřské školy). Takovou
výjimečnou okolností však není nesouhlas zákonného zástupce dítěte a jeho obava spojená
s riziky z očkování plynoucími. Uvedené platí také za situace, pokud svou výhradu svědomí rodič
dítěte spojuje s domnělými zdravotními problémy osob blízkých (například u sebe či jiných
potomků). Subjektivní přesvědčení rodiče a základní právo jeho dítěte na vzdělání totiž bez
dalšího nemůže mít přednost před základními právy ostatních dětí a celospolečenským zájmem
na ochraně veřejného zdraví. Ostatně, lze opětovně odkázat na nález pléna Ústavního soudu
ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14, N 15/76 SbNU 197, kterým Ústavní soud zčásti odmítl
a ve zbytku zamítl návrh na zrušení §50 zákona o ochraně veřejného zdraví a §34 odst. 5
školského zákona.
Je třeba zdůraznit, že zdravotní rizika a zdravotní stav jedince (tj. existence trvalé
kontraindikace či imunity vůči nákaze) jsou důvodem pro uplatnění výjimky z očkovací
povinnosti, na který přímo pamatuje §50 zákona o ochraně veřejného zdraví. Nejvyššímu
správnímu soudu nepřísluší hodnotit otázky odborně-medicínského charakteru, nicméně se lze
obecně domnívat, že pokud by byly v rodině dítěte natolik intenzívní zdravotní problémy, které
by mohly souviset s očkováním, vyšetřující lékař by k nim při hodnocení existence trvalé
kontraindikace dítěte jistě přihlédl a zabýval by se jimi. Jinými slovy, existují-li u konkrétního
jedince zdravotní rizika, u nichž je pravděpodobná souvislost s očkováním (popř. u osob jemu
blízkých, jež by mohly ukazovat na to, že dítě by takové komplikace mohlo také prodělat),
pak dochází k jejich posouzení a zohlednění v řízení o přijetí dítěte k předškolnímu vzdělávání
již na základě platného znění zákona o ochraně veřejného zdraví (ke zjišťování skutkového stavu,
opatřování podkladů a hodnocení důkazů v řízení o přijetí dítěte do mateřské školy podrobněji
viz dále). Není tedy třeba dovozovat povinnost se jimi zabývat z norem na úrovni ústavního
práva a z ústavních principů.
Pokud není dítě očkováno, ani nejsou splněny podmínky pro uplatnění uvedené výjimky
a rodiče odmítnou podrobit své dítě očkování, musí počítat s následky svého rozhodnutí nesplnit
očkovací povinnost. Nepřijetí dítěte do mateřské školy v takovém případě není sankcí, a to ani
nepřímého charakteru, ale zákonem předpokládaným důsledkem nesplnění podmínek pro přijetí
dítěte do mateřské školy (§34 odst. 5 školského zákona ve spojení s §50 zákona o ochraně
veřejného zdraví).
Z výše uvedených důvodů proto nelze přisvědčit argumentaci žalobkyň, že mezi
uplatněním výhrady svědomí v případech týkajících se správního trestání a případech přijímání
dětí k předškolnímu vzdělávání nelze činit rozdíly. Z citované judikatury (resp. jejích odborných
podkladů) mimo jiné plyne, že nelze a priori vyloučit, že vakcína u očkovaného dítěte nemusí
zapůsobit stoprocentně; nadto je z důvodu ochrany práv ostatních jednotlivců, společnosti
a zájmu na veřejném zdraví nezbytné mít na paměti princip solidární odpovědnosti, tedy
že určitou míru rizika spojenou s očkováním by měli nést všichni, u nichž není důvod pro aplikaci
některé ze zákonem předpokládaných výjimek. Intenzita zásahu do celospolečenského zájmu na
ochraně veřejného zdraví je proto v případech přijímání neočkovaných dětí k předškolnímu
vzdělání nepoměrně vyšší než v případech správního trestání.
Přestože nepřijetí dítěte do mateřské školy z důvodu odmítnutí očkování pro sekulární
výhradu svědomí či podobné subjektivní názory a postoje rodičů je omezením práv dítěte a jeho
rodičů, jedná se o omezení přípustné, které sleduje legitimní cíl a akcentuje celospolečenský zájem
na ochraně veřejného zdraví a základní práva ostatních dětí na ochranu jejich zdraví. Jde tedy
o opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu veřejné bezpečnosti, zdraví a práv
a svobod druhých (čl. 16 odst. 4 Listiny).
Rodiče žalobkyň spojovali svou sekulární výhradu svědomí s tvrzeními o nežádoucích
účincích očkování u starší sestry a matky žalobkyň. Argumentace však byla spíše projevem jejich
subjektivního přesvědčení a hodnocení zdravotního stavu osob blízkých žalobkyním, jakož
i vlastního nesouhlasného názoru na plošný očkovací systém v České republice. Argumenty
rodičů žalobkyň uváděné na podporu jejich sekulární výhrady svědomí nebyly svou povahou
natolik intenzivními okolnostmi, aby byla aplikace §50 zákona o ochraně veřejného zdraví
ve spojení s §46 odst. 2 školského zákona v daném případě shledána protiústavní, v rozporu
s principem proporcionality nebo nepřípustně omezující základní právo žalobkyň na vzdělání,
popř. jejich rodičů na svobodný projev jejich víry či vyznání. V rozporu s principem
proporcionality by naopak bylo, pokud by správní orgány upřednostnily uvedená tvrzení
a subjektivní názory rodičů žalobkyň před celospolečenským zájmem na ochraně veřejného
zdraví a ochranou práv a zdraví ostatních dětí přijatých k předškolnímu vzdělávání. Nejvyšší
správní soud rovněž poukazuje na skutečnost, že rodiče žalobkyň svá tvrzení v řízení před
správními orgány nijak nedokládali (zdravotní dokumentaci dcery a matky předložili až na základě
výzvy v soudním řízení u krajského soudu - podrobněji viz dále). Přestože v závěru svých žádostí
o uznání výjimky (výhrady) svědomí ve vztahu k povinnému očkování ze dne 8. 5. 2016 rodiče
žalobkyň konstatovali, že mohou svá tvrzení doložit, podle Nejvyššího správního soudu nebylo
třeba, aby správní orgány nabízené důkazy opatřovaly. Již samotná tvrzení rodičů žalobkyň totiž
nemohla odůvodnit oprávněnost výjimky z povinnosti předložit potvrzení o trvalé kontraindikaci
na základě sekulární výhrady svědomí.
Jak plyne z výše uvedeného, posouzení zdravotních rizik spojených s očkováním jedince
v řízení o přijetí k předškolnímu vzdělávání je především záležitostí zjištění skutkového stavu,
opatření dostatečných podkladů a provedení dokazování v tom ohledu, zda u jedince nebyla
prokázána existence trvalé kontraindikace (§50 zákona o ochraně veřejného zdraví).
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval tím, zda krajský soud nepochybil
při posouzení otázky, kdy dochází k naplnění pojmu trvalá kontraindikace.
Krajský soud totiž dospěl k závěru, že „prostor pro určitou vstřícnost vůči žadatelům o přijetí
k předškolnímu vzdělávání“ lze spatřovat při výkladu, kdy jsou splněny zmiňované zdravotní důvody
umožňující přijetí dítěte, tedy kdy dochází k naplnění pojmu trvalá kontraindikace. Podle
krajského soudu může žadatel prokázat existenci trvalé kontraindikace také jinak než
prostřednictvím potvrzení poskytovatele zdravotních služeb o trvalé kontraindikaci. Jak je blíže
rozvedeno dále, s tímto závěrem Nejvyšší správní soud souhlasí. S čím však již souhlasit nemůže,
je závěr, že žalobkyně mohly v řízení před správním orgánem prokázat existenci trvalé
kontraindikace předložením zdravotnické dokumentace týkající se zdravotního stavu osob jim
blízkých a že správní orgány měly provést další dokazování a zabývat se tvrzeními žalobkyň
v tom ohledu, zda u nich skutečně není důvod pro konstatování trvalé kontraindikace.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že rodiče žalobkyň ve správním řízení, v řízení
před krajským soudem a ani v řízení před Nejvyšším správním soudem netvrdili, že u žalobkyň
existuje trvalá kontraindikace. V žádostech o uznání výjimky (výhrady) svědomí ve vztahu
k povinnému očkování ze dne 8. 5. 2016 rodiče žalobkyň výslovně uvedli, že žádají o uznání
výjimky (výhrady) svědomí projevené vůči rozsahu a obsahu povinného očkování jako podmínky
pro přijetí k předškolnímu vzdělávání, neboť nemohou akceptovat plošný systém povinného
očkování. V odvoláních proti rozhodnutím správních orgánů I. stupně ze dne 27. 5. 2016 rodiče
žalobkyň uvedli, že je podávají z důvodu nedostatečného a nesprávného vypořádání žádosti
o udělení výjimky z důvodu jejich výhrady svědomí. Argumentovali zejména svým subjektivním
pohledem na problémy své starší dcery a matky žalobkyň. Teprve v žalobě ze dne 5. 9. 2016
rodiče žalobkyň namítli, že se správní orgány nevypořádaly (vedle výhrady svědomí) s otázkou,
zda nejsou u žalobkyň a jejich rodiny dány zdravotní důvody bránící očkování, resp. zakládající
zdravotní kontraindikaci. Ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 22. 5. 2017 rodiče žalobkyň
výslovně uvedli, že jsou si vědomi, že „jejich dcery - žalobkyně - nemají žádnou trvalou zdravotní
kontraindikaci a považují ohýbání a překrucování zákona v jejich prospěch sice na jednu stranu nastolující
spravedlnost, ale nesystémovým způsobem“.
Rodiče žalobkyň tedy od počátku žádali o výjimku z uplatnění §50 zákona o ochraně
veřejného zdraví na základě sekulární výhrady svědomí, což nelze bez dalšího „překvalifikovat“
na tvrzení o nesprávném či nedostatečném posouzení existence trvalé kontraindikace u žalobkyň,
jak učinil krajský soud. Uvedený závěr platí i přes skutečnost, že rodiče žalobkyň svou výhradu
svědomí spojovali s tvrzeními týkajícími se zdravotních komplikací domněle plynoucích
z očkování starší sestry a matky žalobkyň. Rodiče žalobkyň totiž vůbec nerozporovali závěr
lékařky, že u žalobkyň neexistuje trvalá kontraindikace.
Jak již bylo uvedeno v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, publ. pod č. 1742/2009 Sb. NSS: „Žalobce zajisté nemůže
účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu,
že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil
opožděně.“ Správní řád, který se s ohledem na znění §183 odst. 1 školského zákona a §1
správního řádu vztahuje na řízení o přijetí dítěte do mateřské školy (§34 odst. 3 školského
zákona), „kombinuje zásadu koncentrace řízení podle §81 odst. 4 se zásadou omezeného odvolacího přezkumu
zakotvenou v ustanovení §89 odst. 2. Podle posledně uvedeného ustanovení přezkoumá odvolací orgán soulad
s právními předpisy, přičemž správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených
v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.“
S ohledem na uvedené je zřejmé, že závěry krajského soudu nejsou správné. Bylo
by nadbytečné, aby správní orgány prováděly další dokazování a podrobně hodnotily, zda
u žalobkyň jsou naplněny podmínky existence trvalé kontraindikace či nikoliv, neboť o tom
nebylo sporu. Správní orgány se žádostmi žalobkyň zabývaly v dostatečné míře a dospěly
k závěru, že nebyly splněny podmínky pro jejich přijetí do mateřské školy, což vyplynulo
z potvrzení dětské lékařky. Vyjádřily se též k tvrzením rodičů žalobkyň, na jejichž podporu
ovšem nebyly ve správních řízeních doloženy žádné relevantní podklady. Rodičům žalobkyň
sdělily - s ohledem na jejich motivy pro neočkování, že nemají oprávnění o tvrzených
výjimečných důvodech pro přijetí žalobkyň rozhodnout. Ačkoliv správní orgány výslovně
nereagovaly na každý jednotlivý argument, který byl rodiči žalobkyň uváděn, lze konstatovat,
že s podstatou uplatněné námitky výhrady svědomí se vypořádaly. V tomto ohledu lze odkázat
na nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, podle kterého „[n]ení
porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře
(a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém,
který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“
Nejvyšší správní soud tedy v postupu správních orgánů neshledal žádné vady, které by musely
vést ke zrušení rozhodnutí stěžovatele, popř. rozhodnutí správních orgánů I. stupně.
Z napadených rozhodnutí je zřejmé, podle kterých právních ustanovení správní orgány
rozhodovaly, jakými úvahami se řídily při hodnocení důkazů, které podklady hodnotily,
jak se vypořádaly s argumenty žalobkyň a také z jakého důvodu nepovažovaly za relevantní
motivy rodičů žalobkyň pro jejich neočkování.
Vzhledem k podstatě nyní projednávané věci a jistému přesahu nastolených právních
otázek se Nejvyšší správní soud nad rámec daného případu zabýval rovněž tím, jakým způsobem
má ředitel mateřské školy jako správní orgán postupovat v případě, že se v řízení o přijetí dítěte
k předškolnímu vzdělávání stane sporným posouzení existence trvalé kontraindikace.
Při posouzení, zda u konkrétního jedince existuje trvalá kontraindikace, pro kterou
se nemůže podrobit očkování, je především třeba správně interpretovat pojem trvalá
kontraindikace, zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního řádu),
za tímto účelem shromáždit dostatečné množství podkladů a provést řádné a dostatečné
dokazování (§50, §51 správního řádu).
Z nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14, N 15/76 SbNU
197, plyne, že při výkladu §50 zákona o ochraně veřejného zdraví musí být dbáno na existenci
podmínky trvalé kontraindikace bez ohledu na to, zda je termín „trvalá kontraindikace“ výslovně
(formálně) uveden v příslušném potvrzení poskytovatele zdravotních služeb (§46 odst. 2 zákona
o veřejném zdraví). Z uvedeného ovšem nelze dovodit, že existenci podmínky trvalé
kontraindikace lze prokázat jakýmkoliv způsobem a na základě jakýchkoliv podkladů bez ohledu
na odborný názor lékaře, zda u dítěte tato podmínka existuje či nikoliv. Je třeba zdůraznit,
že posouzení existence podmínky trvalé kontraindikace je závěrem vyžadujícím odborné znalosti,
o kterém správní orgán ani soud nemůže sám bez dalšího rozhodovat. Stejně tak posouzení,
zda lze existenci trvalé kontraindikace dovodit z vážných komplikací spojených s očkováním
u nejbližších příbuzných v rodině (a zda vůbec takové vážné komplikace v důsledku očkování
v rodině jsou), je (nejen) z hlediska §34 odst. 5 školského zákona, §46 odst. 2 a §50 zákona
o ochraně veřejného zdraví otázkou odborného charakteru.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že argumentace žalobkyň, že je třeba
rozlišovat trvalou kontraindikaci z hlediska medicínského a právního, není správná. Je pravdou,
že existence trvalé kontraindikace je otázkou vyžadující odborné lékařské znalosti. Proto
je k vydání potvrzení o trvalé kontraindikaci příslušný ošetřující lékař dítěte (resp. poskytovatel
zdravotních služeb). Při interpretaci a aplikaci uvedeného pojmu však správní orgán nemůže
rozlišovat mezi jeho odborným a právním rozměrem, jak tvrdí žalobkyně. Jedná se jednoznačně
o odborný termín z oblasti medicíny.
Pokud osoba nesouhlasí s posouzením (ne)existence trvalé kontraindikace, může zejména
proti postupu poskytovatele zdravotních služeb podat stížnost podle §93 zákona o zdravotních
službách. Podle odst. 2 citovaného ustanovení platí, že pokud osoba nesouhlasí s vyřízením
stížnosti, může podat stížnost k příslušnému správnímu orgánu, který tomuto poskytovateli udělil
oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Postup při vyřizování stížností je upraven v §93
až 97 zákona o zdravotních službách. Tím však nejsou vyčerpány prostředky, kterými může
účastník řízení o přijetí dítěte do mateřské školy přispět ke zjištění, zda u dítěte existuje trvalá
kontraindikace či nikoliv.
Jak již bylo uvedeno výše, správní orgán musí postupovat v řízení o přijetí dítěte
do mateřské školy podle správního řádu. Nejvyšší správní soud si je vědom, že uvedené klade
na ředitele mateřských škol v pozici správních orgánů značné požadavky. Nicméně je to právě
postup podle správního řádu, který zajišťuje ochranu hmotných a procesních práv účastníků
řízení a rovněž umožňuje dostatečným způsobem dbát celospolečenského zájmu na ochraně
veřejného zdraví a práv ostatních dětí přijatých k předškolnímu vzdělávání.
Podle §50 odst. 1 správního řádu podklady pro vydání rozhodnutí mohou být zejména
návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady
od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. Podle
odst. 2 podklady opatřuje správní orgán. Podle odst. 3 je správní orgán povinen zjistit všechny
okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. Podle odst. 4 pokud zákon nestanoví, že některý
podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle
své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli
účastníci.
V daném případě je potvrzení poskytovatele zdravotních služeb o (ne)existenci trvalé
kontraindikace bezesporu závazným podkladem pro rozhodnutí o přijetí dítěte do mateřské
školy, který je správní orgán povinen respektovat. Podle §51 odst. 3 správního řádu platí, že je-li
v souladu s požadavky §3 správního řádu zjištěna skutečnost, která znemožňuje vyhovět žádosti
účastníka, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne.
Podle §52 správního řádu jsou účastníci povinni označit důkazy na podporu svých
tvrzení.
Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou
potřebné ke zjištění stavu věci. Jinými slovy, má-li správní orgán vycházet z tvrzení účastníka
řízení, je účastník povinen prokázat, co sám tvrdí. Odborné a pro správní orgán závazné
posouzení trvalé kontraindikace poskytovatelem zdravotních služeb nelze zpochybnit toliko
poukazem na své subjektivní názory a postoje stran systému povinného očkování, ani nijak
nepodloženým tvrzením o zdravotních komplikacích nejbližších rodinných příslušníků. Je-li
určitá skutečnost vymezena odborně zpracovaným dokumentem, jistě ji lze ve správním řízení
zpochybnit, avšak musí tak být učiněno např. jiným odborným posouzením, které by tvrzenou
nesprávnost prokazovalo. Správní orgán by tak musel přihlédnout k tvrzením účastníků, pokud
by je dokládali například kladným vyřízením stížnosti proti posouzení trvalé kontraindikace dítěte
- žadatele o přijetí do mateřské školy podané podle §93 zákona o zdravotních službách. Stejně
tak pokud by účastníci dokládali oponentní potvrzení od jiného poskytovatele zdravotních
služeb, který by potvrdil existenci trvalé kontraindikace dítěte - žadatele (dovozené ať již
z komplikací nejbližších rodinných příslušníků či z jiných důvodů), byl by správní orgán povinen
se s tvrzeními účastníků a označenými důkazy v řízení vypořádat.
Z uvedeného rovněž plyne, že důkazem o trvalé kontraindikaci dítěte, pro kterou
se očkování nemůže podrobit, může být také odborné potvrzení od jiného než praktického lékaře
dítěte. Ustanovení §50 zákona o ochraně veřejného zdraví takový postup nevylučuje, neboť
hovoří pouze o dokladu, že dítě je proti nákaze imunní nebo se nemůže očkování podrobit pro
trvalou kontraindikaci. Na podporu uvedeného argumentu lze opětovně poukázat na nález pléna
Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14, N 15/76 SbNU 197 (zejm. body [94]
a [97]), podle kterého potvrzení poskytovatele lékařských služeb nemusí výslovně (formálně)
obsahovat termín „trvalá kontraindikace“. Z citovaného nálezu podle Nejvyššího správního
soudu lze dovodit, že potvrzení o trvalé kontraindikaci může být doloženo více způsoby, pokud
budou splněny podmínky §34 odst. 5 školského zákona a §46 odst. 2 a §50 zákona o ochraně
veřejného zdraví. S odkazem na §46 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví lze konstatovat,
že takovým podkladem může být jakékoliv odborné potvrzení poskytovatele zdravotních služeb,
z něhož plyne zjištění zdravotního stavu dítěte bránícího podání očkovací látky. Pro úplnost lze
poznamenat, že potvrzení o trvalé kontraindikaci není lékařským posudkem o zdravotní
způsobilosti nebo zdravotním stavu ve smyslu §41 a násl. zákona č. 373/2011 Sb., o specifických
zdravotních službách (dále jen „zákon o specifických zdravotních službách), neboť zákon
o ochraně veřejného zdraví ani školský zákon pro účely řízení o přijetí dítěte do mateřské školy
nevyžaduje formu lékařského posudku o zdravotní způsobilosti, ale „pouze“ potvrzení
poskytovatele zdravotních služeb (zatímco v jiných ustanoveních výslovně hovoří o lékařském
posudku a podmínkách zdravotní způsobilosti ve smyslu zákona o specifických zdravotních
službách; viz např. §9 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví, §3 odst. 5 školského zákona
a srov. též §41 a §42 zákona o specifických zdravotních službách).
Bylo-li by tedy předloženo správnímu orgánu více potvrzení od různých lékařů, která
by si odporovala, bylo by věcí správního orgánu, aby takové důkazy v souladu se zásadou
volného hodnocení důkazů (§50 odst. 4 správního řádu) podle své úvahy vyhodnotil (např. jeví-li
se věrohodné, úplné, přesvědčivé, či naopak zda nevyplynulo, že byly vydány účelově
po „nátlaku“ rodiče na lékaře atp.). Na místě by v takové situaci mohl být také např. postup
ve smyslu §56 správního řádu, podle něhož závisí-li rozhodnutí na posouzení skutečností, k nimž
je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a jestliže odborné posouzení skutečností
nelze opatřit od jiného správního orgánu, správní orgán usnesením ustanoví znalce a uloží mu,
aby vypracoval znalecký posudek (§56 správního řádu). S ohledem na skutečnost, že v řízení
je třeba vážit nejen práva účastníků, ale též zájem na ochraně veřejného zdraví a práva a ochranu
zdraví dalších dětí přijatých k předškolnímu vzdělávání, nelze vyloučit, že by případně správní
orgán opatřoval znalecký posudek, v němž by se znalec vyjádřil například také k tomu, zda
a jakým způsobem mohou být (ne)očkováním konkrétního jedince chráněna či ohrožena práva
a zdraví nejen tohoto jedince, ale též dalších dětí v kolektivu.
Nejvyšší správní soud ovšem v této souvislosti znovu zdůrazňuje, že rodiče žalobkyň
v řízení před správními orgány nerozporovali neexistenci trvalé kontraindikace. Proto nebylo
třeba, aby správní orgány postupovaly tak, jak je uváděno nad rámec posouzení této věci.
Z výše uvedeného plyne nesprávnost závěru krajského soudu, podle kterého lze odborné
potvrzení o neexistenci trvalé kontraindikace zpochybnit toliko předložením zdravotnické
dokumentace nejbližších rodinných příslušníků žadatele o přijetí do mateřské školy. Správní
orgán musí respektovat závazné potvrzení poskytovatele zdravotních služeb. Naopak není
oprávněn bez dalšího sám odborně hodnotit zdravotnickou dokumentaci, neboť k tomu nemá
příslušné znalosti ve smyslu §56 správního řádu. Neexistují-li k tomu jiné závažné a výjimečné
okolnosti v rámci individuálního posouzení případu, pak by bylo nadbytečné, aby si správní orgán
opatřoval zdravotnickou dokumentaci rodinných příslušníků žadatele. Nejedná se o nezbytný
podklad pro rozhodnutí o žádosti o přijetí dítěte do mateřské školy, tím spíše pokud účastník
nerozporuje neexistenci trvalé kontraindikace. Pokud tedy správní orgán zjistí, že dítě není
očkováno, má k dispozici dostatečné podklady a potvrzení pro konstatování neexistence trvalé
kontraindikace a nebylo prokázáno, že by dítě bylo vůči nákaze imunní (tj. dospěje k názoru
o neexistenci výjimky z povinnosti očkování ve smyslu §34 odst. 5 školského zákona a §50
zákona o ochraně veřejného zdraví), je na místě, aby žádost o přijetí dítěte do mateřské školy
zamítl, neboť existuje skutečnost znemožňující žádosti vyhovět (srov. §51 odst. 3 správního
řádu).
Nadto je třeba poznamenat, že krajský soud se v řízení dopustil také následujícího
pochybení. Z podání žalobkyň ze dne 7. 11. 2016 plyne, že na výzvu krajského soudu doložily
zdravotnickou dokumentaci starší sestry a matky žalobkyň. Uvedená dokumentace není součástí
správních spisů a byla poprvé doložena až v řízení před krajským soudem. Krajský soud
při posouzení věci vycházel mj. právě z obsahu uvedené zdravotnické dokumentace a na str. 8
napadeného rozsudku uvedl, že žalobkyně dokládaly svá tvrzení o komplikacích matky a starší
sestry žalobkyň spojených s očkováním výpisy ze zdravotnické dokumentace. Není pravdou,
že by žalobkyně v řízení před správními orgány zdravotnickou dokumentaci předkládaly, nadto
krajský soud z předložených listin vycházel, aniž by je provedl k důkazu. Z protokolu o jednání
konaném dne 22. 11. 2016 neplyne, že by byly důkazy provedeny. Krajský soud se toliko dotázal
stěžovatele, zda žádá ofocení předmětné dokumentace, což stěžovatel nepovažoval za nutné.
Krajský soud tedy zatížil řízení vadou, která měla vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé,
neboť vycházel z důkazů, které nebyly v řízení provedeny.
IV. Závěr a náklady řízení
Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. v novém
rozhodnutí ve věci krajský soud.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 29. června 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu