ECLI:CZ:NSS:2017:6.ADS.115.2016:29
sp. zn. 6 Ads 115/2016 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: EUC Premium
Assistance s.r.o., IČO: 28927206, se sídlem Sokolovská 192/79, 180 00 Praha 8 - Karlín,
zastoupen JUDr. Pavlem Dudákem, advokátem, se sídlem Karolinská 661/4, 186 00 Praha 8,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
128 01 Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 1. 2014,
č. j. 2013/68962-421, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 11. 3. 2016, č. j. 3 Ad 6/2014 – 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 22. 6. 2012 žádost o vymezení chráněných pracovních míst za účelem
následného přiznání příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
podle §78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012
(dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Dohoda o vymezení chráněných pracovních míst
dle §75 odst. 12 téhož zákona byla uzavřena dne 27. 9. 2012. Dne 31. 10. 2012 žalobce požádal
o poskytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle
§78 odst. 2 a o jeho zvýšení dle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti za 3. čtvrtletí roku 2012.
[2] Úřad práce České republiky – pobočky pro hlavní město Prahu (dále jen „úřad práce“)
vydal dne 22. 1. 2013 rozhodnutí, jímž výrokem I. poskytl žalobci příspěvek za 3. čtvrtletí roku
2012 ve výši 18 069,-Kč dle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti (tj. částečně, za dobu
od uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst dne 27. 9. 2012), výrokem II.
neposkytl žalobci příspěvek podle §78 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti v celkové výši
254 201,- Kč. K odvolání žalobce proti výroku II. žalovaný toto rozhodnutí ve výroku II. zrušil
pro nedostatek odůvodnění.
[3] Rozhodnutím úřadu práce ze dne 14. 8. 2013, č. j. MPSV-UP/7426720/13/AIS-ZAM
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), nebyl žalobci poskytnut podle §78 odst. 1, 3 a 8 písm. b)
zákona o zaměstnanosti příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením na chráněném pracovním místě za 3. čtvrtletí roku 2012 v celkové výši 254 201,- Kč
(194 201,- Kč podle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti za dobu od 1. 7. do 26. 9. 2012
a 60 000,- Kč podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti za celé čtvrtletí). Odvolání
proti prvostupňovému rozhodnutí žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 16. 1. 2014, č. j.
2013/68962 - 421 (dále jen „napadené rozhodnutí“), a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
[4] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“),
rozsudkem ze dne 11. 3. 2016, č. j. 3 Ad 6/2014 – 53 (dále jen „napadený rozsudek“), zamítl.
Úvodem shrnul právní úpravu, z níž při svém rozhodování vycházel, a upozornil na přechodná
ustanovení čl. II zákona č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, ve znění novely
č. 306/2013 Sb. (dále jen „novela 2012“), dle nichž je pro vznik nároku a výši příspěvku
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě
podle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti novely
zákona o zaměstnanosti (od 1. 1. 2012), poskytovaného za třetí kalendářní čtvrtletí roku 2012,
rozhodné uzavření dohod o vymezení chráněných pracovních míst v průběhu prvního a druhého
kalendářního čtvrtletí roku 2012. Příspěvkem podle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti jsou
nahrazovány skutečně vynaložené prostředky na mzdy nebo platy ve stanovené procentní výši
(75%). Dále dle odst. 3 téhož ustanovení lze po uplynutí 12 kalendářních měsíců ode dne
obsazení zřízeného chráněného pracovního místa nebo ode dne vymezení chráněného
pracovního místa uplatnit v žádosti o příspěvek za následující kalendářní čtvrtletí nárok
na zvýšení příspěvku o částku odpovídající prokázaným dalším nákladům vynaloženým
zaměstnavatelem na zaměstnávání osob se zdravotním postižením v kalendářním čtvrtletí,
za které o příspěvek žádá.
[5] Předmět řízení vymezil městský soud jako přezkum správnosti či nesprávnosti rozhodnutí
ve věci příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném
pracovním místě v období třetího čtvrtletí 2012 v době před uzavřením dohody. Žádost
o vymezení chráněného pracovního místa podal žalobce v červnu 2012 a dohoda byla uzavřena
27. 9. 2012, přičemž nestanovila retroaktivní účinky (tj. vymezení chráněných pracovních míst
zpětně k okamžiku podání žádosti). Městský soud konstatoval, že mu nepřísluší posuzovat,
zda dohoda měla být uzavřena s retroaktivními účinky, neboť nemůže předjímat, jestli ze strany
správních orgánů nějakým způsobem došlo k prodlení, nečinnosti nebo průtahům,
přičemž případná otázka nesprávného úředního postupu není a nemůže být předmětem soudního
přezkumu v dané věci.
[6] Neshledal proto důvodnou námitku žalobce, že mu měl být přiznán příspěvek
dle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti za celé 3. čtvrtletí 2012, nikoli až ode dne 27. 9. 2012,
neboť pro posouzení výše příspěvku není rozhodný den uzavření dohody o vymezení
chráněných pracovních míst (27. 9. 2012), ale podání žádosti o vymezení chráněných pracovních
míst (22. 6. 2012). Z čl. II bodu 10 novely 2012 naopak podle soudu plyne, že pro vznik nároku
na příspěvek a jeho výši je rozhodné uzavření dohod o vymezení chráněných pracovních míst
v průběhu prvního a druhého kalendářního čtvrtletí roku 2012, čili den, kdy byla tato dohoda
uzavřena. Dle soudu „předmětem vlastního posouzení je, proč nedošlo k přiznání příspěvku v požadované, plné
výši. Při interpretaci znění zákona i judikatury nelze žalobcův problém překlenout extenzivním výkladem
zákona, který je v otázce nároku a výše příspěvku zcela jasný“. Městský soud neshledal, že by text
dotčených ustanovení zákona o zaměstnanosti a novely 2012 odporoval účelu zákona.
Nadto judikatura Ústavního soudu vylučuje extenzivní výklad zákonných ustanovení v oblasti
sociálních dávek (např. rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 376/2000 nebo I. ÚS 138/01).
Uzavřel, že rozhodnou skutečností pro poskytnutí příspěvku za třetí kalendářní čtvrtletí roku
2012 byl okamžik uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa a nelze zpětně
rozebírat, zda dohoda, kterou uzavřely obě strany, měla mít jiné znění nebo zda měla mít znění
s retroaktivními účinky. Dodal, že překročení lhůt pro vydání rozhodnutí nezpůsobuje
nezákonnost následně vydaného meritorního rozhodnutí.
[7] Ani ve vztahu k nepřiznání zvýšení příspěvku podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti
neshledal městský soud žalobu důvodnou, neboť nejde o samostatný druh příspěvku,
nýbrž o zvýšení příspěvku podle odst. 2 téhož ustanovení. Rozhodné je, zda vznikl nárok
podle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. V projednávaném případě nevznikl, proto žalobci
nenáleží ani zvýšení.
[8] Soud nesouhlasil se žalobcem, že se žalovaný nezabýval všemi odvolacími důvody,
popř. své rozhodnutí dostatečně neodůvodnil. Porovnal odvolací a žalobní námitky
a konstatoval, že „zaujímají týž argumentační potenciál a že se s ním žalovaný vypořádal zcela dostatečným
a přesvědčivým způsobem“.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření
[9] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl v záhlaví označený rozsudek městského soudu
kasační stížností, kterou opírá o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a navrhuje
zdejšímu soudu, aby napadený rozsudek zrušil.
[10] Stěžovatel úvodem, stejně jako v odvolání a v žalobě, popsal okolnosti, za nichž podával
žádost o vymezení chráněných pracovních míst, jakož i postup úřadu práce, který dle stěžovatele
zapříčinil, že byla žádost podána až na konci června roku 2012, přičemž dohoda byla uzavřena
více než po třech měsících. Uvedl, že s úřadem práce spolupracoval již dříve, již od druhého
čtvrtletí roku 2010 až do druhého čtvrtletí roku 2012 mu byl poskytován příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle tehdy platného §78 zákona o zaměstnanosti.
Po novele mu bylo v 1. čtvrtletí roku 2012 sděleno, že mu nemohou podat informace,
protože nemá úřad práce metodiku od žalovaného, stejně jako formuláře pro žádost a dohodu
o vymezení chráněných pracovních míst. V dubnu mu bylo sděleno, že metodika je již vytvořena,
ale úřad práce nepřijme žádost bez vyjádření hygienika, pracovník hygienické stanice mu
však sdělil, že žádné takové potvrzení není nutné a hygienická stanice jej nevydává. Formuláře
na internetu se objevily až koncem května, kontaktovat pracovnici úřadu práce se mu nepodařilo
a až od jiných zaměstnavatelů řešících týž problém (řešený i Komorou zaměstnavatelů zdravotně
postižených) se dozvěděl, že již úřad práce od požadavku na předložení potvrzení hygienika
upustil. Až dva a půl měsíce po podání žádosti dostal 13. 9. 2012 e-mail s výzvou k předložení
dokladů, které (mimo nájemní smlouvy) měl úřad práce k dispozici, po urgencích proběhlo místní
šetření 24. 9. 2012; veškeré podmínky pro vymezení chráněných pracovních míst byly
podle protokolu z tohoto šetření splněny již k datu podání žádosti.
[11] Nesouhlasí s výkladem přechodných ustanovení novely provedené zákonem
č. 367/2011 Sb., ve znění novely 2012 při rozhodování o přiznání příspěvku podle §78 odst. 2
zákona o zaměstnanosti, který provedl žalovaný a městský soud, neboť se jedná pouze o výklad
jazykový. Dle judikatury (nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2001, sp. zn. II. ÚS 277/99,
nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2007, č. j. 3 Ads 50/2006 - 29)
je však třeba využít i jiný výklad a aplikovat ten, který zohledňuje i širší souvislosti a účel přijetí
zákona. Dle Ústavního soudu ústavně konformní výklad může vyžadovat i odchýlení
od zákonného textu, vyžaduje-li to ze závažných důvodů účel zákona atd. (nález ze dne
4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Účelem zákona o zaměstnanosti je nepochybně stimulace
zaměstnavatelů k zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Uvedený účel je vyjádřen
i v evropské úpravě. Stěžovatel nesouhlasí s městským soudem, že je třeba přihlédnout
k judikatuře Ústavního soudu, která vylučuje extenzivní výklad zákona v oblasti sociálních dávek,
neboť předmětný příspěvek není sociální dávkou a citovaná judikatura (nález ze dne 12. 12. 2000,
sp. zn. II. ÚS 376/2000, a usnesení ze dne 15. 11. 2001, sp. zn. I. ÚS 138/01) se vztahuje
k dávkám sociálního zabezpečení, nikoliv k sociálním dávkám jako takovým. Kromě toho
zde Ústavní soud zohlednil, že rozšiřující výklad podmínek vzniku nároku na dávku by byl
v rozporu se zájmy ostatních pojištěnců (šlo o předpisy důchodového pojištění), ale předmětný
příspěvek není hrazen z pojistného na sociální zabezpečení a má zcela jiný účel.
[12] Stěžovatel neusiluje o extenzivní výklad zákona, nýbrž o ústavně konformní. Takovým
však není výklad, který ponechává splnění podmínek pro poskytnutí příspěvku závislé na postupu
správního orgánu v řízení o vymezení chráněných pracovních míst. Jedná se navíc o nerovné
zacházení s žadateli, neboť o některých žádostech rozhodne správní orgán dříve a o některých
později, což má zcela zásadní dopady do majetkové sféry žadatelů. Neobstojí zde ani argument
žalovaného, že si měl stěžovatel o vymezení chráněných pracovních míst požádat dříve,
když stěžovatel nemá žádnou možnost předvídat ani ovlivnit délku rozhodování úřadu práce.
Včas podaná žádost je ta, která byla podána v průběhu 1. a 2. čtvrtletí roku 2012, a co se děje
potom, nemůže být přičítáno k tíži žadatele. Stěžovatel učinil vše, co bylo možné, aktivně jednal
s úřadem práce a usiloval o vymezení chráněných pracovních míst. Úřad práce
ovšem neposkytoval informace a brzdil přípravu žádosti stěžovatele. Nelze tudíž klást stěžovateli
k tíži, že byla žádost podána až v červnu 2012. Za jediné rozumné řešení k předejití absurdním
následkům, které popsal, je považovat za rozhodnou skutečnost podání žádosti o vymezení
chráněných pracovních míst. Pro přiznání příspěvku musí být rozhodné, zda byla žádost podána
včas, nikoliv, kdy o ní úřad práce rozhodl, resp. kdy byla uzavřena dohoda.
[13] Na podporu svého výkladu uvádí, že splnění podmínek pro vymezení chráněných
pracovních míst se posuzuje ke dni podání žádosti; na podání žádosti je procesně vázáno
i uzavření dohody; pro uzavření dohody je rozhodující den podání žádosti, ke kterému má být
chráněné pracovní místo obsazeno osobou se zdravotním postižením; místní šetření
před uzavřením dohody je prováděno ke dni podání žádosti. Stěžovatelem vytvořená pracovní
místa byla, v souvislosti s jejich obsazením osobami se zdravotním postižením, chráněnými
pracovními místy již před novelou provedenou zákonem č. 367/2011 Sb.
[14] Namítá dále, že i správní orgány si musí být vědomy nevhodnosti jazykového výkladu
přechodného ustanovení této novely, když příspěvky za 3. čtvrtletí roku 2012 přiznávají
i u chráněných pracovních míst vymezených až v průběhu uvedeného čtvrtletí, nicméně
až od účinnosti dohody. I proto neobstojí výklad městského soudu, dle něhož je nemožné užít
jiného výkladu. Za jediné rozumné opatření chránící žadatele (a jím zaměstnané zdravotně
postižené osoby) považuje stěžovatel vymezení chráněných pracovních s účinností ke dni podání
žádosti, resp. poskytnutí příspěvku za celé 3. čtvrtletí roku 2012, byla-li žádost o uzavření dohody
podána v průběhu prvního pololetí roku 2012.
[15] Poukazuje rovněž na skutečnost, že mu byl stejný druh příspěvku poskytován
již podle dosavadní úpravy. Cílem úpravy nové jistě nebylo vytvoření mezery v poskytování
příspěvku v důsledku nových administrativních požadavků, ale naopak plynulé pokračování
i v období po účinnosti novely provedené zákonem č. 367/2011 Sb. Vytvoření systému omezení
podpory zaměstnávání osob se zdravotním postižením nemohlo být úmyslem zákonodárce.
[16] I při přijetí závěru, že pro přiznání příspěvku je rozhodné uzavření dohody, má stěžovatel
za to, že příspěvek mu měl být přiznán ode dne, kdy k jejímu uzavření mělo dojít ve standardní
lhůtě pro vyřízení žádosti. Prodlení úřadu práce nezapříčiněné stěžovatelem mu nemůže být
na újmu. Zákon o zaměstnanosti ani prováděcí vyhláška žádnou lhůtu neobsahuje, proto mělo
být rozhodnuto v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), bezodkladně (§6 a §71). Přestože úřad práce v případě kladného
posouzení žádosti žádné rozhodnutí nevydává a přímo uzavře dohodu, jedná se o rozhodování
ve správním řízení. Stěžovatel nesouhlasí s úřadem práce, že se na vyřízení žádosti podle
§75 zákona o zaměstnanosti nevztahuje správní řád. Byť zákon výslovně použití správního řádu
nestanoví, jedná se o postup správního orgánu při výkonu veřejné správy, na který se použijí
minimálně základní zásady správního řízení (§177 správního řádu). Poukazuje proto na zásadu
výkonu veřejné správy jako služby veřejnosti.
[17] Souhlasí sice s městským soudem, že předmětem přezkumu je rozhodnutí o příspěvku,
nicméně se domnívá, že pro posouzení věci je nezbytné zabývat se i okolnostmi týkajícími
se uzavírání dohody a její účinnosti. Popsaný postup úřadu práce při vymezení chráněných
pracovních míst podporuje argumentaci stěžovatele, neboť poukazuje na možné následky
soudem prezentovaného výkladu. To za situace, kdy zákon stěžovateli neumožňuje bránit
se samostatně proti postupu úřadu práce při vymezení chráněných pracovních míst. Jestliže úřad
práce neshledal splnění podmínek pro přiznání příspěvku, měl zkoumat, zda jejich nesplnění
nemá původ v jeho předchozím postupu. K nepřiznání příspěvku nemůže dojít, pokud chráněná
pracovní místa nebyla vymezena z důvodů přičitatelných úřadu práce.
[18] Městský soud uvedl, že nemůže zkoumat případný nesprávný úřední postup při vymezení
chráněných pracovních míst, neboť to se děje v jiném právním režimu, avšak neuvedl
v jakém režimu. Jestliže měl na mysli ochranu proti nečinnosti dle §80 správního řádu,
má stěžovatel pochybnosti, zda by to bylo v daném případě účelné. Stěžovatel, který byl aktivní
a s úřadem práce komunikoval, v té době navíc ještě netušil, jak fatální důsledky bude zpoždění
s uzavřením dohody mít. Ani uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nesprávným
úřadním postupem nepovažuje stěžovatel za adekvátní způsob ochrany. Správní orgán
má postupovat tak, aby účastníkům řízení nevznikla škoda, případně zamezil její hrozbě.
Jestliže nesprávný byl postup v předchozím řízení, ale správní orgán může ještě vzniku škody
zabránit, nemůže být nečinný a nechat řešení na účastníku řízení v podobě požadavku na náhradu
škody. Jsou-li přípustné dva různé výklady zákona a jeden z nich (na rozdíl od druhého)
ke vzniku škody nevede, je ústavně konformním právě ten.
[19] Stěžovatel dále nesouhlasí s názorem městského soudu, dle kterého nevznikl nárok
na příspěvek podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, jestliže nevznikl nárok podle odst. 2
téhož ustanovení, a nepostačí splnění podmínky zaměstnávání více než 50% osob se zdravotním
postižením. Oba příspěvky mají samostatná přechodná ustanovení a podmínky jejich poskytnutí
ve 3. čtvrtletí roku 2012 jsou odlišné. Názor soudu by se mohl vztahovat jen ke vzniku nároku
na příspěvek podle §75 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, nikoliv k přechodným ustanovením.
Stěžovatel zákonné podmínky pro přiznání příspěvku splnil a zamítnutí žádosti je založeno
jen na přechodných ustanoveních. Městský soud se žalobními argumenty, dle nichž žádná
podmíněnost nároků z právní úpravy nevyplývá, vůbec nezabýval. V bodě 11 přechodných
ustanovení k novele 2012 (původně bod 12 přechodných ustanovení zákona č. 367/2011 Sb.) vyplývá
pouze podmínka zaměstnávání 50% osob se zdravotním postižením jako faktický stav bez ohledu
na skutečnost, zda jsou tyto osoby zaměstnány na chráněném pracovním místě. Jelikož stěžovatel
splnil podmínky stanovené §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti ve spojení s přechodným
ustanovením novely 2012 v bodu 11, vznikl mu nárok na zvýšení příspěvku. Městský soud
ovšem aproboval napadené rozhodnutí i ve vztahu k období září roku 2012, za které byl
stěžovateli příspěvek podle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti přiznán, čili měl vzniknout nárok
i na příspěvek dle odst. 3 téhož ustanovení.
[20] Závěrem stěžovatel upozorňuje na evropskou úpravu dané problematiky, konkrétně
směrnici Rady č. 200/78/ES ze dne 27. 11. 200 a usnesení Rady 2003/C 175/201 ze dne
15. 7. 2003. Smyslem dané úpravy je stimulovat zaměstnavatele k zaměstnávání osob
se zdravotním postižením, nikoliv je od toho odrazovat. Udržení pracovních míst pro osoby
se zdravotním postižením představuje významnou část integrace těchto osob do společnosti,
která si zaslouží vyšší pozornost a péči. Byť se právní úprava podpory zaměstnavatelů osob
se zdravotním postižením v minulosti měnila, stále je jejím účelem kompenzovat
zaměstnavatelům alespoň částečně zvýšené náklady s tím související. Postup úřadu práce
omezující poskytování příspěvků ohrožuje i zdravotně postižené zaměstnance, na jejichž ochraně
je založen celý systém podpory. Pro zaměstnavatele, který zaměstnává více než 50% osob
se zdravotním postižením, je příspěvek na mzdy a vytvoření pracovních podmínek nezbytný,
a musí být proto poskytován za předvídatelných podmínek, nikoliv v závislosti na rychlosti úřadu
práce. V opačném případě se zaměstnavatel dostává do problémů, které mohou vést k ukončení
jeho činnosti nebo ukončení zaměstnávání zdravotně postižených osob. Při konkurenci na trhu
s ostatními zaměstnavateli by bez podpory podnikatelé nezaměstnávali zdravotně postižené
osoby (nebo ne v takovém rozsahu), což je na újmu těchto osob.
[21] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti tvrdí, že kasační námitky jsou obsahově
totožné s žalobními i odvolacími námitkami, proto odkazuje na napadené rozhodnutí i obsah
vyjádření k žalobě. Čl. II bod 11 novely 2012 vyžaduje pro vznik nároku na příspěvek
podle §78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti za 3. čtvrtletí roku 2012 jednoznačně uzavření dohod
o vymezení chráněných pracovních míst v průběhu 1. a 2. čtvrtletí téhož roku. Pro polemiku
o podmínkách nároku s aplikací různých výkladových metod zde není žádný prostor.
Pouze na základě nesouhlasu stěžovatele s jazykovým výkladem zákona nelze přistoupit k jinému
výkladu za účelem jeho popření. Jinak by nebyl vůbec rozhodný obsah právních předpisů,
nýbrž výklad, který by byl považován za účelný.
[22] Dle žalovaného není předmětem řízení o příspěvku i posuzování okolností,
za nichž došlo k uzavření dohody o vymezení chráněných pracovních míst, neboť to nemá oporu
v zákoně. Je naopak zřejmé, že pro posouzení nároku na poskytnutí příspěvku jsou tyto okolnosti
nerozhodné. Kromě toho údajné pochybení úřadu práce stěžovatel nijak nedokládá a zůstalo
v rovině tvrzení. Žalovaný podotýká, že na uzavření dohody není právní nárok,
proto nelze ani dovozovat, že o žádosti musí být rozhodnuto v určitém čase.
[23] Žalovaný se ztotožňuje s účelem předmětné právní úpravy popsaným stěžovatelem,
nicméně pro přiznání příspěvku je nutné splnit právními předpisy stanovené podmínky,
mezi něž patří i existence chráněného pracovního místa. Jestliže stěžovatel odkazuje
na skutečnost, že úřad práce sám nerespektuje striktní jazykový výklad, když za část 3. čtvrtletí
roku 2012 příspěvek přiznal, poznamenává žalovaný, že tato část rozhodnutí nebyla předmětem
odvolacího řízení ani správní žaloby.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[25] Kasační stížnost ne n í důvodná.
[26] Z porovnání právní úpravy poskytování příspěvků na zaměstnávání osob se zdravotním
postižením účinné do 31. 12. 2011 a od 1. 1. 2012 vyplývá, že podle zákona o zaměstnanosti byl
do 31. 12. 2011 poskytován příspěvek na základě dohody s úřadem práce, a to a) na vytvoření
chráněného pracovního místa (§75 odst. 2), b) na částečnou úhradu provozních nákladů
na vytvořená chráněná pracovní místa (§75 odst. 10), c) na zřízení chráněné pracovní dílny
(§76) a d) na provoz chráněné pracovní dílny (§76 odst. 7). Vedle těchto příspěvků byl dle §78
poskytován příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle §78,
a to na žádost, který byl přiznán rozhodnutím (§78 odst. 7), aniž by mu muselo předcházet
uzavření dohody s úřadem práce.
[27] Po 1. 1. 2012 zákon o zaměstnanosti stanovil v §75 odst. 1 možnost poskytnutí
příspěvku na základě dohody s úřadem práce a) o zřízení chráněných pracovních míst
a o příspěvku na jejich zřízení (§75 odst. 8), b) o vymezení chráněných pracovních míst,
tzn.„uznání“ pracovního místa již obsazeného osobou se zdravotním postižením (§75 odst. 12),
c) o příspěvku na částečnou úhradu provozních nákladů chráněného pracovního místa zřízeného
nebo vymezeného dohodou (§76). Dle §78 lze poskytnout příspěvek na podporu zaměstnávání
osob se zdravotním postižením na chráněném pracovním místě (§78 odst. 1, 2),
a to rozhodnutím (§78 odst. 8), jemuž musí předcházet uzavření dohody s úřadem práce
o vymezení chráněného pracovního místa. Za podmínek §78 odst 3 lze zvýšit tento typ
příspěvku.
[28] Z definice chráněného pracovního místa obsažené v §75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti
plyne, že jde o pracovní místo zřízené zaměstnavatelem pro osobu se zdravotním postižením na základě písemné
dohody s Úřadem práce, přičemž chráněným pracovním místem může být i pracovní místo,
které je obsazeno osobou se zdravotním postižením, pokud je vymezeno v písemné dohodě mezi zaměstnavatelem
a Úřadem práce.
[29] Podle §78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti se zaměstnavateli zaměstnávajícímu na chráněných
pracovních místech (§75) více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu svých zaměstnanců
poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání těchto osob formou částečné úhrady vynaložených prostředků
na mzdy nebo platy a dalších nákladů. Dle odst. 3 téhož ustanovení [p]o uplynutí 12 kalendářních měsíců
ode dne obsazení zřízeného chráněného pracovního místa nebo ode dne vymezení chráněného pracovního místa
může zaměstnavatel v žádosti o příspěvek za následující kalendářní čtvrtletí uplatnit nárok na zvýšení příspěvku
o částku odpovídající prokázaným dalším nákladům vynaloženým zaměstnavatelem na zaměstnávání osob
se zdravotním postižením v kalendářním čtvrtletí, za které o příspěvek žádá, nejvýše však o 2 000 Kč měsíčně
na jednoho zaměstnance, který je osobou se zdravotním postižením. Zvýšení příspěvku podle věty první
nelze uplatnit pro chráněné pracovní místo zřízené nebo vymezené mimo pracoviště zaměstnavatele.
[30] Z uvedeného srovnání právní úpravy vyplývá nesporně, že s účinností od 1. 1. 2012
se změnila povaha příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle §78
zákona o zaměstnanosti a podmínky pro jeho přiznání. Před tímto datem nebyl tento příspěvek
poskytován na základě dohody s úřadem práce, ale jeho rozhodnutím. Vydání rozhodnutí nebylo
podmíněno žádnou dohodou s úřadem práce, ale při splnění zákonných podmínek vznikl
zaměstnavateli na poskytnutí tohoto příspěvku nárok (k tomu srov. rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 - 46, body [41], [42]).
[31] Od 1. 1. 2012 (účinnosti novely provedené zákonem č. 367/2011 Sb.) jsou příspěvky
poskytovány zásadně na chráněná pracovní místa zřízená nebo vymezená v písemné dohodě
mezi zaměstnavatelem a úřadem práce. Uzavření písemné dohody o vymezení chráněných
pracovních míst s úřadem práce (§75) je podmínkou pro poskytnutí příspěvku dle §78 zákona
o zaměstnanosti. Nelze tak plně přisvědčit obecnému tvrzení stěžovatele, že mu byl stejný druh
příspěvku poskytován již podle dosavadní úpravy (či dokonce, že měl uzavřenu de facto dohodu
ústní), neboť pro další poskytování tohoto příspěvku byla stanovena nová podmínka.
[32] Pro kontinuální přechod na nová pravidla poskytování příspěvků zaměstnavatelům
na zaměstnávání osob se zdravotním postižením přechodná ustanovení čl. II. novely stanovila,
že Pracovní místa pro osoby se zdravotním postižením v chráněné pracovní dílně, vytvořené nebo vymezené
na základě dohody mezi zaměstnavatelem a Úřadem práce, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona považují
za chráněná pracovní místa (bod 7). Poskytování příspěvku na podporu zaměstnávání osob
se zdravotním postižením dle §78 zákona „za poslední kalendářní čtvrtletí předcházející dni nabytí
účinnosti tohoto zákona a dvě kalendářní čtvrtletí následující po dni nabytí účinnosti tohoto zákona se řídí
podle zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona“ (bod 9). Stěžovateli
tak nárok na poskytnutí příspěvku dle §78 odst. 2 a 3 zákona o zaměstnanosti
i pro 1. a 2. čtvrtletí roku 2012 trval podle předchozí úpravy.
[33] Čl. II bod 11 zákona č. 367/2011 Sb. (dle násl. novely z r. 2012 bod 10) však stanoví,
že [p]ro vznik nároku a výši příspěvku podle §78 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném ode dne
nabytí účinnosti tohoto zákona, a poskytovaného za třetí kalendářní čtvrtletí následující po dni nabytí účinnosti
tohoto zákona je rozhodné uzavření dohod o vymezení chráněných pracovních míst v průběhu prvního a druhého
kalendářního čtvrtletí následujícího po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud charakter chráněného
pracovního místa již nemají na základě dříve uzavřené dohody o vytvoření chráněného pracovního místa
nebo dohody o vytvoření nebo vymezení chráněné pracovní dílny.
[34] Dle bodu 12 (dle násl. novely z r. 2012 bod 11) téhož ustanovení [d]oba 12 měsíců
podle §78 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona,
se nevztahuje na zaměstnavatele, kteří v posledních 2 kalendářních čtvrtletích do dne nabytí účinnosti
tohoto zákona a v prvních dvou kalendářních čtvrtletích po nabytí účinnosti tohoto zákona zaměstnávali
v průměrném přepočteném počtu více než 50 % osob se zdravotním postižením.
[35] Předmětem sporu je otázka, zda stěžovateli měl být přiznán příspěvek na zaměstnávání
osob se zdravotním postižením podle §78 zákona o zaměstnanosti za celé 3. čtvrtletí roku 2012,
přestože k vymezení chráněných pracovních míst u něj došlo dohodou až 27. 9. 2012. Dovolává
se přitom skutečnosti, že žádost o vymezení chráněných pracovních míst podal dne 22. 6. 2012
(kdy úřad práce zapříčinil, že ji nepodal dříve) a úřad práce byl nečinný, jestliže o žádosti rozhodl
více než tři měsíce po jejím podání. Svůj výklad opírá o údajný smysl zákona, jak jej vymezil
v kasační stížnosti a domnívá se, že rozhodným okamžikem pro přiznání příspěvku musí být den
podání žádosti o vymezení chráněných pracovních míst, neboť jinak by doba a výše čerpání
příspěvku závisela na libovůli správního orgánu.
[36] Jak výslovně vyplývá z citovaného přechodného ustanovení čl. II bod 11, pro vznik a výši
nároku na příspěvek za 3. čtvrtletí roku 2012 je rozhodné uzavření dohod o vymezení
chráněných pracovních míst v průběhu 1. a 2. kalendářního čtvrtletí téhož roku. Nejvyšší správní
soud se proto ztotožňuje s žalovaným i městským soudem, že znění zákona je jednoznačné
a neumožňuje více možných výkladů. Stěžovatel se proto domáhá výkladu, který by byl contra
verba legis, pokud tvrdí, mu měl být příspěvek přiznán již ode dne podání žádosti o vymezení
chráněných pracovních míst, ačkoliv zákon výslovně spojuje vznik nároku na příspěvek
až s existencí chráněných pracovních míst. Pracovní místo obsazené osobou se zdravotním
postižením se však chráněným pracovním místem stává až vymezením v písemné dohodě
mezi zaměstnavatelem a Úřadem práce (§75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti). Obecně lze říci,
že k dalším výkladovým metodám interpret přistupuje tehdy, když gramatickým/jazykovým
výkladem lze dospět k různým výsledkům (srov. MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva. Úvod
do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011. 276 s. ISBN 978-80-7400-382-0. S. 80).
I Ústavní soud nastavil jasná pravidla, kdy se teleologickým výkladem lze odchýlit od doslovného
znění zákona. Ve stanovisku ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS – st. 1/96, vyslovil: „V případě
aplikace právního ustanovení nutno prvotně vycházet z jeho doslovného znění. Pouze za podmínky jeho nejasnosti
a nesrozumitelnosti (umožňující např. více interpretací), jakož i rozporu doslovného znění daného ustanovení
s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost, lze upřednostnit výklad
e ratione legis před výkladem jazykovým.“ Z citovaného tedy plyne, že jen výlučný a jednoznačný
smysl a účel zákona je třeba upřednostnit před výlučným a jednoznačným zněním zákona.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že ani smysl a účel novely provedené zákonem
č. 367/2011 Sb. není ve zjevném rozporu se zněním přechodného ustanovení, jak se domnívá
stěžovatel. Doslovné znění zákona zcela odpovídá jeho smyslu a účelu, jak bude vyloženo dále.
[37] Před novelou provedenou zákonem č. 367/2011 Sb. byl příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením na základě §78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti
poskytován zaměstnavateli zaměstnávajícímu více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu
svých zaměstnanců bez stanovení dalších podmínek (jako je existence zřízeného či vymezeného
chráněného pracovního místa). Na chráněná pracovní místa vytvořená na základě písemné
dohody s Úřadem práce byl poskytován odlišný příspěvek, a to podle §75 odst. 2 téhož zákona.
Jednalo se tudíž o různé příspěvky s odlišným režimem poskytování. Kromě toho existoval
i institut chráněné pracovní dílny dle §76 zákona o zaměstnanosti, který měl opět svůj vlastní
režim a speciální příspěvek, jak již soud výše uvedl.
[38] Novelou provedenou zákonem č. 367/2011 Sb. bylo tak poskytování uvedených
příspěvků zjednodušeno a došlo ke sjednocení tohoto roztříštěného systému příspěvků
vztahujících se k zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Na zaměstnávání osob
se zdravotním postižením je nyní poskytován již pouze příspěvek dle §76 a 78 zákona
o zaměstnanosti. Byl zrušen institut chráněné pracovní dílny a zákon již nezná jinou formu
podpory zaměstnavatelů osob se zdravotním postižením než příspěvky na chráněná pracovní
místa. Taková musí být zřízena či vymezena na základě dohody mezi zaměstnavatelem a úřadem
práce dle §75 odst. 1 zákona o zaměstnanosti.
[39] Důvodová zpráva k předmětné novele ke zmíněným změnám uvádí, že dosavadní úprava
příspěvku podle §78 zákona o zaměstnanosti (ve znění účinném do 31. 12. 2011) přináší
problémy s jeho zneužíváním, kdy zaměstnavatelé různými způsoby získávají příspěvek
„pro sebe“, nikoliv na krytí mzdových nákladů na zdravotně postiženého zaměstnance, nebo jsou
osoby se zdravotním postižením zaměstnávány, aniž by jim zaměstnavatel přiděloval práci.
Jedním ze dvou hlavních cílů přijetí popsaných změn proto bylo zabránit zneužívání
tohoto příspěvku některými zaměstnavateli. Právě za účelem naplnění uvedeného cíle byla
do zákona včleněna podmínka požadující, „aby příspěvek byl poskytován pouze na ty zaměstnance,
kteří pracují na chráněných pracovních místech, zřízených nebo vymezených na základě dohody s Úřadem práce“
(viz zvláštní část důvodové zprávy k bodu 42).
[40] Na základě popsaných okolností a cílů přijetí nové právní úpravy Nejvyšší správní soud
nemůže zcela souhlasit se stěžovatelem, že smyslem novely bylo plynulé pokračování
v poskytování příspěvku i v období po účinnosti novely. Systém poskytování podpory
zaměstnavatelů osob se zdravotním postižením měl být zjevně určitým způsobem omezen,
neboť právě příspěvek dle §78 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném před novelou,
který stěžovatel dříve čerpal, měl být nově poskytován za přísnějších podmínek a ne automaticky
všem zaměstnavatelům, kteří zaměstnávají více než 50% osob se zdravotním postižením,
nýbrž jen těm, u kterých bude na základě prověření podmínek úřadem práce zřízeno či vymezeno
chráněné pracovní místo dohodou. Kontinuita v poskytování příspěvku měla být podle důvodové
zprávy zachována pouze tam, kde již za účinnosti dřívější právní úpravy existovala chráněná
pracovní dílna nebo chráněné pracovní místo na základě dohody s úřadem práce. Ve vztahu
k nově navržené právní úpravě příspěvku dle §78 ovšem uvádí, že příspěvek zaměstnavateli
„bude poskytován pouze na osoby se zdravotním postižením zaměstnávané na chráněných pracovních místech
zřízených nebo vymezených na základě dohody s Úřadem práce. Díky tomuto opatření a současně s úpravou
maximální měsíční částky vynaložených nákladů na mzdy nebo platy, kterou bude Úřad práce refundovat,
a zavedením určité finanční spoluúčasti zaměstnavatele na vynaložených nákladech na mzdy nebo platy,
bude sníženo riziko podpory účelového zaměstnávání osob se zdravotním postižením“. Je tedy zřejmé,
že zákonodárce v přechodném ustanovení novely jednoznačně vyjádřil svůj úmysl, kterým bylo
poskytování příspěvku jen na existující chráněné pracovní místo, jež se takovým pracovním
místem stává jedině uzavřením dohody o vymezení chráněných pracovních míst s úřadem práce.
[41] S ohledem na shora uvedené proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že zákon
o zaměstnanosti a přechodná ustanovení novely provedené zákonem č. 367/2011 Sb. nelze
vykládat tak, že pro vnik nároku na příspěvek na zaměstnávání osob se zdravotním postižením
za 3. čtvrtletí roku 2012 je rozhodný den podání žádosti o vymezení chráněných pracovních míst.
K tomuto dni je dle §6 vyhlášky č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon o zaměstnanosti
zkoumání kriteria pro uzavření dohody, k němuž je nutno přihlížet, a to, zda v den podání
žádosti zaměstnavatel zaměstnává nadpoloviční většinu zaměstnanců, kteří jsou osobami
se zdravotním postižením, na svém pracovišti. Zvýšení příspěvku dle §78 odst. 3 zákona
o zaměstnanosti totiž nelze uplatnit pro chráněné pracovní místo zřízené nebo vymezené mimo pracoviště
zaměstnavatele. Místním šetřením se ověřuje splnění podmínek pro vymezení chráněného
pracovního místa dle §75 zákona o zaměstnanosti a kriterií, k nimž úřad práce má přihlížet
při projednávání žádosti o uzavření dohody.
[42] Argumentace stěžovatele (bod [14] shora), že úřady práce přiznávají příspěvek
i u chráněných pracovních míst vymezených až v průběhu 3. čtvrtletí 2012, nicméně
až od účinnosti dohody, nesvědčí nevhodnosti jazykového výkladu přechodných ustanovení.
Odpovídá toliko správné aplikaci §75 a §78 zákona o zaměstnanosti v případě zaměstnavatele,
který požádal o uzavření dohody o vymezení chráněného pracovního místa a dohoda byla
uzavřena až v tomto čtvrtletí. Tak tomu bylo i v případě stěžovatele, kdy od uzavření dohody
27. 9. 2012 mu byl příspěvek výrokem I. rozhodnutí ze dne 22. 1. 2013 přiznán (bod [2] shora);
tento výrok však již nebyl předmětem řízení o odvolání ani rozhodnutí napadeného žalobou.
[43] Nelze přisvědčit ani nesouhlasu stěžovatele se závěrem městského soudu, že mu nevznikl
nárok na zvýšení příspěvku podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti (bod [19] shora).
Skutečnost, že se k příspěvku dle §78 odst. 2 a k jeho zvýšení dle §78 odst. 3 zákona
o zaměstnanosti váží samostatná přechodná ustanovení, nemění nic na tom, že podmínkou
pro poskytnutí zvýšení příspěvku je vznik nároku na příspěvek samotný dle §78 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti. Pro vznik nároku na příspěvek je pak rozhodné uzavření dohody o vymezení
chráněného pracovního místa. Vzhledem k tomu, že tato dohoda nebyla uzavřena do 30. 6. 2012
včetně, ale až 27. 9. 2012, nevznikl nárok na zvýšení příspěvku již za 3. čtvrtletí, ale vznikl
podle §78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti stěžovateli až od následujícího kalendářního čtvrtletí
(tzn. 4. čtvrtletí 2012). Přechodné ustanovení, čl. II. bod 12, se na stěžovatele vztahovalo toliko
potud, že u dohodou vymezených chráněných pracovních míst se doba 12 měsíců považovala
za splněnou proto, že ve čtyřech čtvrtletích předcházejících datu 1. 7. 2012 splnil podmínku
zaměstnávání více než 50% osob se zdravotním postižením. Pro úplnost lze k tomuto bodu
odkázat na odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů.
[44] Nejvyšší správní soud může obecně přisvědčit stěžovateli, že okamžik vzniku nároku
na příspěvek, a tedy vymezení chráněných pracovních míst dohodou na základě podané žádosti,
nemůže být závislý na libovůli správního orgánu. Dovozuje-li však stěžovatel, že úřad práce
po podání jeho žádosti o vymezení chráněných pracovních míst nepostupoval v souladu
se zákonem o zaměstnanosti resp. principy dobré správy a že tento postup před uzavřením
dohody měl být rovněž předmětem přezkoumání městským soudem, ač předmětem
tohoto soudního řízení bylo rozhodnutí o příspěvku, nelze s ním souhlasit.
[45] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem potud, že otázka tvrzeného
nesprávného úředního postupu před uzavřením dohody o vymezení chráněných pracovních míst
nemůže být předmětem tohoto soudního řízení, neboť zákon o zaměstnanosti s účinností
od 1. 1. 2012 samostatně vymezil postup a pravidla pro uzavírání dohod o vymezení chráněného
pracovního místa mezi zaměstnavatelem a úřadem práce (§75), jednak samostatně pravidla
pro správní řízení a rozhodnutí o poskytnutí /neposkytnutí příspěvku dle §78. Pro rozhodnutí
o poskytnutí příspěvku je podstatné splnění zákonné podmínky uzavření samotné dohody
o vymezení chráněných pracovních míst. Domnívá-li se stěžovatel, že mu nesprávným úředním
postupem vznikla škoda, může se se svým nárokem obrátit na příslušné orgány postupem
podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady
č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] S ohledem na vše výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[47] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2017
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu