ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.109.2017:35
sp. zn. 6 As 109/2017 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: Z. Š., zastoupena
Mgr. Janem Bučkem, advokátem se sídlem Zátiší 3501, 738 01 Frýdek-Místek, proti žalovanému:
Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant nad Ostravicí, týkající se
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 3. 2017, č. j. 22 A 190/2016 – 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobkyně v řízení o dodatečném povolení stavby, vedeném žalovaným
pod sp. zn. MUFO_S 3909/2015, vznesla námitku podjatosti úřední osoby, Ing. B. V., poprvé
dne 7. 4. 2016. Usnesením ze dne 14. 4. 2016 bylo rozhodnuto o nevyloučení oprávněné úřední
osoby a odvolání žalobkyně proti tomuto usnesení bylo Krajským úřadem Moravskoslezského
kraje zamítnuto a toto usnesení potvrzeno rozhodnutím ze dne 23. 6. 2016.
[2] Druhou námitku podjatosti vůči téže úřední osobě podala žalobkyně dne 15. 8. 2016,
i tato byla usnesením ze dne 29. 8. 2016 zamítnuta a odvolání žalobkyně proti tomuto usnesení
opět odvolací orgán zamítl a napadené usnesení potvrdil rozhodnutím ze dne 24. 11. 2016.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou podle §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní (dále jen „s. ř. s.“) u Krajského soudu v Ostravě, který usnesením ze dne 2. 3. 2017,
č. j. 22 A 17/2017 - 15 její žalobu odmítl. Kasační stížnost proti tomuto usnesení krajského
soudu zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 5. 2017, č. j. 4 As 63/2017 - 39.
[3] V mezidobí, dne 26. 9. 2016, vznesla žalobkyně námitku podjatosti vůči stejné úřední
osobě, Ing. B. V., znovu, a to v souvislosti s jí doručeným vyjádřením žalovaného podaným
Krajskému soudu v Ostravě ve věci jiné žaloby žalobkyně na ochranu před nezákonným
zásahem, vedené u Krajského soudu v Ostravě pod sp. zn. 22 A 61/2016 (Kasační stížnost v této věci
proti usnesení o odmítnutí žaloby pro opožděnost byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 6. 2017, č. j. 8 As 239/2016 - 59). Přípisem ze dne 17. 10. 2016, sp. zn. MUFO 30333/2016,
sdělil žalovaný žalobkyni, že o námitce podjatosti uvedené úřední osoby již bylo v předmětném
stavebním řízení jednou pravomocně rozhodnuto, a proto další usnesení v téže věci již vydáno
nebude.
[4] Proti tomuto postupu žalovaného brojila žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě
(dále jen „krajský soud“), žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Výše uvedeným
přípisem mělo dojít k zásahu do práva žalobkyně na spravedlivý proces a práva na odvolání,
jelikož žalovaný se nevypořádal s otázkou včasnosti uplatněné námitky podjatosti, neposoudil
její důvody a o námitce podjatosti nerozhodl usnesením.
[5] Krajský soud žalobu usnesením ze dne 16. 3. 2017, č. j. 22 A 190/2016 – 22
(dále jen „napadené usnesení“) odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Uvedl, že žalobkyně
napadá dílčí procesní otázku v řízení o dodatečném povolení stavby, jež bude ukončeno
rozhodnutím, které může samostatně napadnout žalobou dle §65 a násl. s. ř. s. Žalobkyně
bude moci v rámci přezkumu konečného rozhodnutí uplatňovat námitky procesních pochybení,
včetně nesprávného vyřízení námitky podjatosti. Nápravy se tak bude moci domáhat žalobou
proti rozhodnutí, vůči níž je zásahová žaloba v pozici žaloby podpůrně uplatnitelné.
II.
Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností.
Krajský soud dle stěžovatelky pochybil, když nehodnotil včasnost námitky podjatosti.
Podle žalobkyně byla uplatněna včas a měla být vyřízena usnesením. Z tohoto důvodu není
zřejmé, zda se skutečně jedná o nepřípustnou žalobu. Jelikož námitka podjatosti byla vznesena
bezodkladně, krajský soud se odmítnutím žaloby odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 30. 1. 2013, č. j. 1 As 89/2010 - 152).
Pouze v případě opožděné námitky ztrácí účastník řízení „procesní privilegium“ samostatného
usnesení o této námitce a k jejímu vypořádání dochází až v konečném rozhodnutí.
[7] Krajský soud v napadeném usnesení uvádí, že podle §85 s. ř. s. je žaloba nepřípustná,
lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky. Opomněl však dodat,
že toto ustanovení dále stanoví: to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl
nezákonný. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v žalobě žádala vyslovení nezákonnosti zásahu,
je žaloba přípustná, neboť ustanovení §85 s. ř. s. se na ni nevztahuje.
[8] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem, že se může ochrany svých práv domoci v rámci
přezkumu konečného rozhodnutí dle §65 s. ř. s. Z judikatury Nejvyššího správního soudu
vyplývá, že prostředkem ochrany nebo nápravy není mimo jiné podnět k provedení přezkumného
řízení dle §94 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) [rozsudek
ze dne 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 – 53].
[9] V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka dále uvádí, že krajský soud zjevně pominul,
že se domáhala určení nezákonnosti zásahu správního orgánu, kdy v této části žaloba být
nepřípustná dle §85 s. ř. s. nemůže, což však vede k posouzení žaloby v otázce její důvodnosti,
a nikoli její přípustnosti. Podaná žaloba naplňuje výjimku z nepřípustnosti žaloby dle §85 s. ř. s.,
jestliže žalobkyně se domáhá jen určení, že zásah byl nezákonný. V případě tohoto typu žaloby
zákonodárce nepožaduje, aby žalobce vyčerpal jiné prostředky nápravy. Žaloba na určení,
že zásah byl nezákonný, tak ztrácí povahu subsidiárního prostředku ochrany ve vztahu k žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu a k žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na to, že stěžovatelka vznesla
námitku podjatosti proti stejné úřední osobě v předmětném správním řízení již potřetí. Ve zbytku
odkázal na své vyjádření k žalobě.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté Nejvyšší správní soud
přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[12] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[13] Krajský soud napadeným usnesením odmítl žalobu stěžovatelky proti postupu
žalovaného, kterým byla vyřízena její námitka podjatosti úřední osoby v řízení o dodatečném
povolení stavby. Úvodem je třeba poznamenat, že rozsah přezkumu napadeného usnesení
v řízení před Nejvyšším správním soudem je vymezen jeho povahou a obsahem. Jestliže krajský
soud žalobu odmítl a věc meritorně neposuzoval, může soud v řízení o kasační stížnosti
pouze přezkoumat, zda krajský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby
(srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 – 80; rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Naopak soudu v dané věci
nepřísluší přezkoumávat, zda postup žalovaného při vyřízení námitky podjatosti byl v souladu
se zákonem či nikoliv.
[14] Stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah právě ve sdělení, kterým byla její opakovaná
námitka podjatosti žalovaným vyřízena. To vyplývá již z petitu žaloby a je to patrné i z textu
kasační stížnosti, kde stěžovatelka uvádí, že se domáhá pouze určení, že vydání sdělení žalovaného
je nezákonným zásahem do práva žalobkyně podat odvolání. Přitom sama dále uvádí, že právě „v nevydání
usnesení o námitce podjatosti spatřuje pochybení žalovaného představující vadu řízení, která mohla mít
za následek nesprávné rozhodnutí ve věci“. Tvrzený zásah tak spatřuje v nesprávné formě úkonu
správního orgánu, ve věci postupu žalovaného nevyužila ani žádný prostředek nápravy
dle správního řádu. Ani proti napadenému sdělení se stěžovatelka ve správním řízení
nijak nebránila. Nevyužití prostředků obrany však nebylo důvodem pro odmítnutí její žaloby
krajským soudem.
[15] Krajský soud odmítl žalobu pro nepřípustnost dle §85 s. ř. s. proto, že se v případě
rozhodnutí o námitce podjatosti, ale i v případě, kdy o námitce podjatosti předepsanou formou
rozhodnutí dle správního řádu (zde usnesení) rozhodnuto není, lze domáhat ochrany jinými
právními prostředky, a to žalobou proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s., v daném případě
proti konečnému rozhodnutí ve věci dodatečného povolení stavby, v níž právě přísluší namítat
vady řízení, které vydání takového rozhodnutí předcházely. Žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem je totiž vůči dalším žalobním typům vymezeným v soudním řádu správním subsidiární,
což Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje (např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. srpna 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb. NSS). Nejvyšší
správní soud již taktéž judikoval, že podmínky nepřípustnosti žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem podle §85 s. ř. s. se vztahují i na žalobu, jíž se žalobce domáhá
pouze vyslovení, že zásah byl nezákonný (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2015, č. j. 8 Azs 144/2015 – 30). Princip subsidiarity žalobních typů platí i zde.
[16] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá, že rozhodnutí správního
orgánu o námitce podjatosti zjevně nezasahuje do veřejných subjektivních práv účastníka řízení
a nejedná se o konečné rozhodnutí v daném správním řízení. Takové rozhodnutí nelze podřadit
pod ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., které zahrnuje úkony správního orgánu, jimiž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Již v rozsudku ze dne 24. 1. 2014,
č. j. 5 As 67/2013 – 21, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že usnesením o námitce podjatosti,
tedy o vyloučení, resp. nevyloučení úřední osoby ze správního řízení, je rozhodováno toliko o tom,
zda ta která úřední osoba bude či nebude dále participovat na probíhajícím správním řízení. Podle svého
charakteru jde pouze o rozhodnutí o vedení řízení, jímž se upravují poměry ve správním řízení, resp. vytvářejí
se předpoklady pro to, aby mohlo být ve věci meritorně rozhodnuto. Usnesení starosty o námitce podjatosti podané
stěžovatelem, ani rozhodnutí žalovaného o odvolání proti tomuto usnesení, tedy nejsou konečnými rozhodnutími
ve věci samé, ale pouze rozhodnutími dílčími, která by měla rozhodnutí ve věci samé předcházet. Podobně
rozhodoval Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 – 23,
ze dne 15. 7. 2010, č. j. 7 Afs 56/2010 – 59 nebo ze dne 29. 6. 2011, č. j. 1 As 51/2011 – 135.
Konečně lze upozornit i na shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 5. 2017, č. j. 4 As 63/2017 – 39, kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení
o odmítnutí žaloby stěžovatelky proti rozhodnutí o v pořadí druhé námitce podjatosti stejné
úřední osoby ve stejném řízení o dodatečném povolení stavby.
[17] Ve všech shora uvedených věcech Nejvyšší správní soud dovodil, že vyloučením
samotného rozhodnutí (usnesení) o námitce podjatosti ze samostatného soudního přezkumu
nedochází k porušení práva na soudní ochranu proti rozhodnutím správních orgánů (čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod), neboť přezkum rozhodnutí o námitce podjatosti
není vyloučen úplně, nýbrž je koncentrován právě až do řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu o věci samé.
[18] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě se námitkou podjatosti
žalovaný zabýval a vyřídil ji sdělením ze dne 17. 10. 2016, sp. zn. MUFO 30333/2016. Otázku,
zda byl postup žalovaného v souladu se zákonem, může stěžovatelka učinit předmětem soudního
přezkumu žalobou dle §65 s. ř. s. proti konečnému rozhodnutí, v něž předmětné řízení
o dodatečném povolení stavby vyústí. Ochrana jejího práva na spravedlivý proces je tak zajištěna,
avšak jiným prostředkem, než který v daném případě zvolila.
[19] Obecně je správná úvaha stěžovatelky, že otázku, zda se žalovaný dopustil nezákonného
zásahu, je třeba hodnotit v rámci posuzování důvodnosti žaloby, a nikoliv její přípustnosti.
V napadeném usnesení však krajský soud vůbec neposuzoval, zda postup žalovaného měl
či neměl povahu zásahu ve smyslu §82 s. ř . s., nýbrž pouze konstatoval, že stěžovatelka
má v dané věci k dispozici jiné prostředky ochrany.
[20] Pokud jde o stěžovatelkou odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 – 53, ten se týkal zcela odlišné skutkové situace (šlo o nezákonný
zásah spočívající v odmítání provedení zápisu spoluvlastnického práva do katastru nemovitostí)
a řešil i odlišnou právní otázku. Předmětem sporu totiž bylo, zda byla žaloba podána včas.
Zatímco žalobce odvozoval lhůtu pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
správního orgánu od vyřízení podnětu k provedení přezkumného řízení, krajský soud
ji odvozoval od sdělení o neprovedení záznamu do katastru nemovitostí. V této souvislosti
Nejvyšší správní soud uvedl, že podnět k provedení přezkumného řízení nebyl prostředkem ochrany
nebo nápravy ve smyslu ust. §85 s. ř. s., a že před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
nelze trvat na podání všech možných podnětů, na základě nichž by teoreticky přicházelo v úvahu, že nakonec
k nápravě dojde. Krajský soud však v nyní posuzované věci odmítl žalobu z důvodu,
že se stěžovatelka může domáhat ochrany žalobou proti rozhodnutí správního orgánu
vydanému ve věci samé. Nevyčítal jí tedy, že nepodala podnět k zahájení přezkumného řízení,
či jakýkoli jiný podnět (obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2016,
č. j. 9 As 258/2016 – 55).
IV.
Závěr a náklady řízení
[21] Ze všech výše uvedených důvodů vyplývá, že napadený rozsudek není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[22] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení, žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2017
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu