ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.113.2017:83
sp. zn. 6 As 113/2017 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše
Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové
v právní věci žalobkyně: ČD Cargo, a.s., IČ: 28196678, se sídlem Jankovcova 1569/2c, Praha 7,
zastoupená JUDr. Robertem Nerudou, Ph.D., advokátem, Havel, Holásek & Partners s.r.o.,
advokátní kancelář, se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, týkající se žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. března 2017, č. j. 62 A 236/2016 - 91,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalovaný zahájil dne 1. listopadu 2016 správní řízení ve věci možného porušení §3
odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů
(zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, a čl. 101 Smlouvy
o fungování Evropské unie. Jako účastníky správního řízení označil stěžovatelku a další čtyři
obchodní společnosti. Možné porušení citovaných právních předpisů spatřoval „v jednání
ve vzájemné shodě a/nebo dohodě účastníků správního řízení, případě s dalšími soutěžiteli, spočívajícím
v rozdělení trhu, zákazníků a zakázek na přepravu zboží, v cenové koordinaci a ve výměně citlivých informací,
při poskytování přepravních a zasilatelských služeb ucelenými nákladními vlaky, zejména v rámci projektu
uceleného nákladního vlaku ‚Italia Express‘, včetně poskytování souvisejících přepravních a zasilatelských služeb
při přemístění zboží do stanice jeho nakládky na ucelený vlak a při přemístění zboží ze stanice vykládky do místa
určení.“
[2] Téhož dne provedl žalovaný šetření na místě v obchodních prostorách žalobkyně
podle §21f zákona o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „místní šetření“ či „šetření“). Účel
místního šetření žalovaný v pověření ze dne 20. října 2016 č. j. ÚOHS-39752/2016/852 vymezil
jako „prověření obchodních záznamů a zajištění podkladů vztahujících se k vymezenému předmětu správního
řízení sp. zn. ÚOHS-S0633/2016/KD, zejména prověření a zajištění kopií obchodních záznamů vztahujících
se k jednání výše uvedených společností, případně dalších soutěžitelů, při poskytování přepravních a zasilatelských
služeb ucelenými nákladními vlaky, zejména v rámci projektu uceleného nákladního vlaku ‚Italia Express‘,
včetně poskytování souvisejících přepravních a zasilatelských služeb při přemístění zboží do stanice jeho nakládky
na ucelený nákladní vlak a při přemístění zboží ze stanice vykládky do místa určení.“ Během šetření pořídili
pracovníci žalovaného kopie dokumentů vytištěných z počítačů zaměstnanců žalobkyně.
Obchodní záznamy v elektronické podobě zajistil žalovaný po předcházející dohodě se žalobkyní
vypálením na CD, které bylo následně vloženo do obálky. Tato obálka byla zapečetěna pro účely
pozdějšího došetření záznamů; do té doby měla být uložena v trezoru žalobkyně. Již během
šetření namítala žalobkyně nesprávné a nezákonné vymezení předmětu správního řízení a rozsahu
pověření k místnímu šetření, které považovala za příliš obecné. Žalobkyně dále namítala,
že v pověření nebyl uveden nejzazší den ukončení šetření.
[3] Dne 10. listopadu 2016 provedl žalovaný v obchodních prostorách žalobkyně další místní
šetření. Jeho účel vymezil shodně jako v předcházejícím případě, s tím, že je omezil na „prověření
obchodních záznamů a zajištění podkladů, které byly nalezeny v průběhu šetření na místě provedeném dne
1. 11. 2016 v obchodních prostorách šetřeného soutěžitele a které byly po dohodě s šetřeným soutěžitelem pro účely
jejich možného pozdějšího prověření zkopírovány na CD nosič, následně umístěny do obálky formátu A5 bílé
barvy s logem ČD Cargo, tato obálka byla zapečetěna pečetí Úřadu s pořadovým číslem 11 a uložena v trezoru
u šetřeného soutěžitele. Prověřeny budou obchodní záznamy nacházející se na výše zmíněném CD vztahující
se k vymezenému předmětu správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0633/2016/KD“ (pověření ze dne
9. listopadu 2016, č. j. ÚOHS-44820/2016/852). V rámci tohoto šetření pracovníci žalovaného
vytiskli dokumenty zajištěné na CD nosiči a pořídili jejich kopie. Samotné CD zůstalo žalobkyni.
[4] Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) byla dne 23. prosince 2016 doručena
žaloba, jíž se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím
v místních šetření provedených ve dnech 1. a 10. listopadu 2016. Žalobkyně navrhovala,
aby krajský soud vyslovil nezákonnost zásahu, zakázal žalovanému v rámci správního řízení
opakovat místní šetření na základě pověření ze dne 20. října 2016 či ze dne 9. listopadu 2016
či obsahově obdobného pověření a uložil žalovanému povinnost vydat žalobkyni kopie
obchodních záznamů zajištěné v průběhu místních šetření a zdržet se použití jejich obsahu
v rámci nyní vedeného i jakéhokoli jiného správního řízení.
[5] Krajský soud žalobu rozsudkem označeným v záhlaví zamítl, neboť dospěl k závěru,
že žalovaný měl zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicie o narušení hospodářské soutěže,
které místnímu šetření daly jasný a legitimní rámec. Šetření lze proto pokládat za přiměřené
a odůvodněné konkrétními předchozími zjištěními žalovaného. Krajský soud žalovanému vytkl
užití slova „zejména“ ve vymezení předmětu místního šetření, které jej mohlo opravňovat
k předem neomezenému šetření ve vztahu k širším oblastem činnosti žalobkyně,
než kterou pokrývalo původní podezření žalovaného. Toto pochybení se však v rozsahu
samotného šetření nikterak neprojevilo (veškeré zajištěné dokumenty se vztahují k ucelenému
nákladnímu vlaku „Italia Express“). Ačkoli tedy rozsah šetření vymezený v pověřeních
žalovaného překračoval rozsah jeho podezření, skutečně provedené šetření tento rámec
nepřesáhlo. Žalovaný po žalobkyni nepožadoval ani součinnost nad rámec původního podezření.
Krajský soud dále konstatoval, že postačí, pokud poznatky žalovaného o protisoutěžním jednání
žalobkyně plynou ze správního spisu, nemusí být vyjádřeny v pověření k šetření. Konkrétní
způsob, jakým měl být delikt spáchán, nemohlo pověření obsahovat, neboť právě ten je zpravidla
předmětem správního řízení a žalovaný jej proto nemůže na počátku řízení specifikovat.
Co se délky šetření týče, nelze ji považovat za excesivní, neboť obě šetření proběhla v rámci
jednoho dne.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas kasační
stížnost spojenou s návrhem na vydání předběžného opatření, který odůvodnila hrozícím
zásahem do svého práva na informační sebeurčení a osobnostní újmou spojenou s možnými
úniky informací, které mohou poškodit její dobré jméno. Návrh stěžovatelky na vydání
předběžného opatření Nejvyšší správní soud zamítl usnesením ze dne 26. dubna 2017,
č. j. 6 As 113/2017 - 61.
[7] V samotné kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že krajský soud nesprávně vyložil §21f
odst. 5 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jenž vymezuje náležitosti písemného pověření
k provedení místního šetření. Měl-li žalovaný k dispozici konkrétní poznatky o protisoutěžním
jednání stěžovatelky, byl povinen vymezit předmět šetření tak, aby odpovídal rozsahu
jeho podezření. Užitím slova „zejména“ však žalovaný z rámce tohoto podezření zcela vybočil,
respektive učinil předmět šetření neomezeným. Za nesprávný označila stěžovatelka názor
krajského soudu, že příliš široce vymezený předmět šetření nemůže sám o sobě představovat
nezákonný zásah do jejích práv. Samotné pověření by v takovém případě ztratilo opodstatnění.
Stačilo by totiž až následně posoudit, zda se žalovaný rozsahem šetření neodchýlil od
původního podezření (jehož rozsah stěžovatelka v době konání šetření nemůže znát),
ale nikoli zda se odchýlil od předmětu šetření, jak byl vymezen v pověření, což je důležité
i pro vymezení její povinnosti poskytnout žalovanému potřebnou součinnost. Možnost
stěžovatelky případně součinnost odmítnout, překročil-li by žalovaný rámec svého podezření,
přitom limituje též poměrně tvrdá sankce, která jí v případě nespolupráce hrozí. Zároveň není
vyloučeno, aby si pracovníci žalovaného dokumenty, které však s podezřením žalovaného
nesouvisejí, pouze prohlíželi, aniž by pořídili jejich kopie. To by se však v protokolu o průběhu
šetření neodrazilo, čímž by byl soud při přezkumu zákonnosti šetření značně omezen.
Na podporu svých závěru odkázala stěžovatelka na rozsudek Tribunálu ze dne 14. listopadu 2012
ve věci T-135/09 Nexans France SA a Nexans SA proti Komisi (dále jen „rozsudek Nexans“).
[8] Vymezování předmětu šetření pomocí slova „zejména“ navíc představuje ustálenou praxi
žalovaného, hrozí tedy její opakování. Proto je dle názoru stěžovatelky třeba, aby k ní Nejvyšší
správní soud zaujal negativní stanovisko. Žalovaný nevysvětlil, proč by měl takový postup být
nezbytný v demokratické společnosti ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
[9] Stěžovatelka rovněž označila rozsudek krajského soudu za vnitřně rozporný
a nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. S jejími námitkami, že ani jedno pověření k šetření
nestanovilo alespoň nejzazší datum ukončení šetření, nespecifikovalo konkrétní poznatky
žalovaného o protisoutěžním jednání stěžovatelky a neohraničovalo šetření časově
ani geograficky, se krajský soud buď vůbec nevypořádal, nebo je vypořádal pouze povrchně,
a tudíž nedostatečně. Krajský soud opominul též povinnost eurokonformního výkladu norem
soutěžního práva. Vnitřní rozpornost jeho rozhodnutí spatřuje stěžovatelka v tom, že krajský
soud na jednu stranu připustil, že v důsledku užití slova „zejména“ bylo vymezení předmětu
šetření příliš široké, na stranu druhou však konstatoval, že absence geografického a časového
omezení rozsahu šetření nezpůsobuje jeho nezákonnost, neboť vyplývalo ze zaměření šetření
na ucelený nákladní vlak „Italia Express“. Stěžovatelce dále není zřejmé, proč krajský soud
nepovažoval jí odkazovanou judikaturu Tribunálu za relevantní. Za absurdní označila
stěžovatelka závěr krajského soudu, že mohla předmět místního šetření zjistit zpětně nahlédnutím
do správního spisu.
[10] Naříkaná místní šetření tedy podle stěžovatelky představují nezákonný zásah
do jejích veřejných subjektivních práv, zejména do práva na ochranu soukromí, včetně práva
na informační sebeurčení, ve smyslu čl. 10 Listiny o ochraně lidských práv a základních svobod
(dále jen „Listina“) a čl. 8 Úmluvy a práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a navrhl ji zamítnout. Odkázal
na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 2. října 2014 ve věci
Delta pekárny a. s. proti České republice (stížnost č. 97/11), z něhož dovozuje, že stručně vymezený
předmět šetření může vyvážit účinná soudní kontrola – těžiště procesních záruk soutěžitelů
tedy leží v řízení před soudem. Z tohoto pohledu vycházel i krajský soud ve svém rozsudku
ze dne 14. října 2016, č. j. 62 Af 39/2016 - 115. Stěžovatelčina práva tedy nemohla být neurčitou
formulací předmětu místního šetření automaticky porušena, neboť důkaz nespadající do rozsahu
místního šetření by správní soudy označily za nepoužitelný. Stěžovatelka dále není v pozici,
v níž by mohla přezkoumávat indicie, jež žalovaného k provedení šetření vedly,
neboť k takové úvaze nebude mít – na rozdíl od správního soudu – dostatečné informace.
Stejně jako stěžovatelka odkázal žalovaný na rozsudek Nexans, z něhož dovozuje,
že je třeba odlišovat situaci, kdy je vymezení předmětu šetření neurčité a soutěžitel nemá možnost
přesně určit, v jakém rozsahu je povinen poskytovat součinnost, od situace, kdy je toto vymezení
chybné, což však určí až následný soudní přezkum. V této věci postupoval žalovaný v souladu
se zákonem a přiměřeně ve vztahu ke sledovanému cíli, neboť předmět šetření vymezil,
jak mu zákon ukládá, a při samotném šetření z rámce svých podezření nevybočil, přičemž práva
stěžovatelky jsou dostatečně chráněna následným soudním přezkumem. Žalovaný dále
upozorňuje, že jeho zaměstnanci mají obecně právo nahlížet do veškerých dokumentů
stěžovatelky, neboť jinak nemohou rozpoznat, které z nich se vztahují k předmětu správního
řízení, přičemž výtky stěžovatelky vůči takovému postupu mohou být zaznamenány v protokolu
o průběhu šetření. Žalovaný nesouhlasí ani s tím, že by mohl šetření zopakovat
„kdykoli v budoucnu“, jak namítá stěžovatelka, neboť o předpokládané délce šetření s ní celou
dobu komunikoval a obě šetření (z nichž každé provedl na základě samostatného pověření),
ukončil téhož dne, jako je zahájil. Povinnost uvést konkrétní poznatky, které má k dispozici,
žalovaný nemá, což opět vyplývá i z rozsudku Nexans. Při jeho interpretaci je však třeba zohlednit
nezanedbatelné odlišnosti unijní úpravy místního šetření od té české.
[12] Vyjádření žalovaného bylo stěžovatelce prostřednictvím jejího právního zástupce zasláno
na vědomí. Stěžovatelka následně podala k tomuto vyjádření repliku, v níž zopakovala
své přesvědčení o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, jež žalovaný nijak nevyvracel.
Dále namítla, že samotná možnost bránit se proti místnímu šetření zásahovou žalobou nemůže
být bez dalšího zárukou zákonnosti šetření, neboť tato zákonnost je v řízení o žalobě
teprve zjišťována. Samotná možnost soudního přezkumu šetření tedy neznamená, že neurčitě
formulovaný rozsah šetření je v souladu s právem. Žalovaný dle názoru stěžovatelky
dezinterpretuje unijní judikaturu. Sice formálně splnil povinnost vymezit rozsah místního šetření,
toto vymezení však bylo ve vztahu k jeho skutečnému podezření formulované neúměrně široce,
což je stejné pochybení, jaké vytýkal Tribunál Komisi v rozsudku Nexans. Pověření žalovaného
opravňovalo k provedení šetření ve vztahu k prakticky veškeré činnosti stěžovatelky,
což však představuje zásah do jejích veřejných subjektivních práv. Skutečný rozsah šetření nelze
ověřit ani z protokolu o jeho průběhu, neboť ten neobsahuje klíčová slova, která žalovaný použil
při prohledávání počítačů zaměstnanců stěžovatelky. Stěžovatelka také zdůraznila, že žalovaný
ji měl seznámit alespoň se základními indiciemi a domněnkami, jež hodlá šetřením ověřit,
a se skutečnostmi zakládajícími jeho podezření o možném protisoutěžním jednání stěžovatelky,
neboť jde o garanci jejího práva na obhajobu, uznanou též unijní judikaturou. Kontroly
prováděné Komisí považuje stěžovatelka na rozdíl od žalovaného za podobné těm, jež provádí
žalovaný. Ve spojení s povinností eurokonformní interpretace norem soutěžního práva
z toho vyplývá povinnost žalovaného dostát minimálním standardům vyplývajících
právě z judikatury unijních soudů. Na závěr stěžovatelka uvedla, že možnost žalovaného
nahlédnout do jakéhokoli dokumentu za účelem zjištění, zda neobsahuje relevantní informace,
by měla být vyvážena vymezením rozsahu místnímu šetření způsobem přiměřeným k podezření
žalovaného.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[14] Předně nelze stěžovatelce přisvědčit v tom, že by byl rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný. S námitkami, které dle tvrzení stěžovatelky opomněl, se krajský soud – byť
stručně – vypořádal způsobem, z něhož je zřejmé, proč tyto námitky nepovažoval za důvodné
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. července 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
č. 689/2005 Sb. NSS, a contrario). Nejvyšší správní soud dále nesouhlasí se stěžovatelkou,
že tvrzení, že žalovaný vymezil předmět šetření příliš široce, ale na druhou stranu geografické
a časové omezení šetření vyplývá právě z předmětu šetření, jak byl vymezen v pověření,
jsou rozporná. Krajský soud totiž výslovně uvedl, že šetření bylo v tomto směru omezeno právě
projektem uceleného nákladního vlaku „Italia Express“, jehož se týkal veškerý postup žalovaného
při šetření. Tento závěr je třeba vnímat v kontextu předcházejících pasáží odůvodnění,
z nichž vyplývá důraz na skutečný průběh šetření (nikoli formulaci pověření), které se skutečně
týkalo pouze vlaku „Italia Express“. Stěžovatelka může namítat, že jde o nesprávný závěr, nejde
však o vnitřní rozpornost rozsudku krajského soudu. Důvodná není ani námitka, že krajský soud
nesplnil svou povinnost vykládat národní právo eurokonformním způsobem, neboť
ačkoli krajský soud na unijní judikaturu výslovně neodkazoval, jeho rozhodnutí je s ní v souladu.
[15] Stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah do svých práv zejména v nejednoznačném
pověření k místnímu šetření. Náležitosti takového pověření stanoví §21f odst. 5 zákona
o ochraně hospodářské soutěže, který požaduje, aby obsahovalo zejména jméno, popřípadě jména,
příjmení, funkci a podpis osoby oprávněné k jeho vystavení, datum vyhotovení a otisk úředního razítka, dále
právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení obchodních prostor soutěžitele, v nichž má být
šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení, jakož i jméno, popřípadě jména a příjmení zaměstnanců
Úřadu, případně dalších Úřadem pověřených osob, které mají šetření provést. Stěžovatelka rozporuje jednak
vymezení předmětu šetření, jednak skutečnost, že pověření nevymezovalo den ukončení šetření.
Ke druhé ze stěžovatelkou namítaných vad pověření Nejvyšší správní soud uvádí, že citovaný
výčet náležitostí pověření k šetření je demonstrativní, již proto nelze absenci určitého údaje,
který zákon výslovně nestanoví, považovat za vadu pověření. Požadavek na uvedení data
ukončení kontroly nezakotvuje (vůči Komisi) ani nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne
16. prosince 2002, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82
Smlouvy (dále jen „nařízení 1/2003“); srov. čl. 20 nařízení o kontrolních pravomocech Komise
a o náležitostech obdobného zmocnění k místnímu šetření a čl. 21 nařízení o pravomoci Komise
nařídit provedení kontroly v jiných prostorách. Žalovaný navíc délkou provádění šetření
nevybočil z obvyklých mezí, neboť obě šetření byla ukončena týž den, kdy byla zahájena.
[16] Nejvyšší správní soud dále souhlasí s krajským soudem v tom, že vymezení předmětu
šetření, jak je provedl žalovaný, není zcela bezvadné, tato skutečnost však nevyvolává
nezákonnost celého místního šetření. Vymezení předmětu a účelu místního šetření v pověření
jednak demonstruje, že je toto šetření oprávněné, ale zejména umožňuje šetřenému soutěžiteli
vymezit rozsah jeho povinnosti spolupráce se žalovaným a chrání jeho právo na obhajobu
(rozsudek Soudního dvora ze dne 17. října 1989 ve spojených věcech 97/87 a 99/87 Dow Chemical
Ibérica SA a další proti Komisi Evropských společenství, bod 26). Unijní judikatura požaduje, aby
rozhodnutí podle čl. 20 nařízení 1/2003, jímž Komise nařizuje kontrolu obdobnou místnímu
šetření podle §21f zákona o ochraně hospodářské soutěže, vymezovalo „předpoklady a domněnky,
které chce Komise ověřit“ (rozsudek Tribunálu ze dne 6. září 2013 ve spojených věcech T-289/11,
T-290/11 a T-521/11 Deutsche Bahn AG a další proti Komisi, bod 75). Komise musí popsat
„charakteristické rysy předpokládaného protiprávního jednání tak, že uvede domnělý relevantní trh a povahu
předpokládaných omezení hospodářské soutěže, jakož i odvětví, kterých se týká údajné protiprávní jednání,
které je vyšetřováno, vysvětlí způsob, jak se podnik údajně účastnil protiprávního jednání, a uvede předmět
vyšetřování a skutečnosti, které mají být ověřeny“ (tamtéž, bod 77), dále je povinna v rozhodnutí
podrobně uvést, že má „k dispozici poznatky a závažné indicie hmotného charakteru, na jejichž základě má
podezření, že se podnik, na který se vztahuje kontrola, dopustil protiprávního jednání“ (tamtéž, bod 172).
Na druhou stranu, „Komise nemá povinnost sdělovat adresátovi takového rozhodnutí všechny informace,
které má k dispozici o domnělých protiprávních jednáních, ani přesně vymezit relevantní trh, ani provést přesnou
právní kvalifikaci těchto protiprávních jednání, ani uvést dobu, během níž k těmto protiprávním jednáním
docházelo“ (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 8. března 2007 ve věci T-339/04 France Télécom
SA proti Komisi Evropských společenství, bod 58). Odůvodnění pověření přitom ohraničuje
pravomoci svěřené pracovníkům žalovaného, a proto mohou pořizovat pouze kopie dokumentů,
které se týkají předmětu šetření (rozsudek Soudního dvora ze dne 18. června 2015 ve věci
C-583/15 P Deutsche Bahn AG a další proti Komisi, bod 60).
[17] Judikatura Soudního dvora zároveň poskytuje určitá vodítka, jak uvedená obecná
východiska aplikovat na konkrétní případy. Stěžovatelka i žalovaný se ve svých podáních
opakovaně odvolávali na rozsudek Nexans, který i Nejvyšší správní soud považuje v mnoha
ohledech za blízký projednávané věci, neboť Tribunál v něm posuzoval rozhodnutí o nařízení
kontroly, jež vymezovalo předmět šetření za pomocí výrazů „včetně mimo jiné“
a „v některých případech“. Konkrétně Tribunál konstatoval, že ačkoli Komise použila neurčité
formulace, splnila povinnost vyplývající jí z čl. 20 odst. 4 nařízení 1/2003 (tedy vymezit předmět
kontroly) a soutěžitelé, u nichž kontrola proběhla, mohli seznat rozsah své povinnosti spolupráce
(rozsudek Nexans, body 53 a 54). Otázku, zda se ze strany Komise nejednalo o „vyšetřovací
výpravu“ („fishing expedition“), vztáhl Tribunál k posouzení toho, „zda nepřímé důkazy, které měla
Komise k dispozici při přijetí rozhodnutí o kontrole, stačí k odůvodnění zásahu do sféry soukromé činnosti“
soutěžitelů (tamtéž, bod 58). K částečnému zrušení rozhodnutí Komise Tribunál následně
přistoupil právě proto, že Komise pro určitý segment činnosti žalobkyně, jenž rozhodnutí
o kontrole z důvodu své nejednoznačnosti pokrývalo, neměla dostatečně závažné nepřímé
důkazy, které by provedení kontroly v tomto rozsahu odůvodňovaly. K obdobnému závěru –
totiž že předmět šetření vymezený v pověření přesahoval rozsah původního podezření
žalovaného – ostatně dospěl ve svém rozhodnutí i krajský soud. Podpůrně lze odkázat také
na rozsudek ze dne 14. listopadu 2012 ve věci T-140/09 Prysmian SpA a Prysmian Cavi e Sistemi
energia Srl proti Komisi, v němž Tribunál posuzoval vymezení předmětu šetření za užití obratu
„mimo jiné“ („entre autres“) a dospěl k obdobným závěrům jako ve věci Nexans (bod 47).
[18] Na tomto místě je však třeba zdůraznit, že, jak správně poukázal žalovaný, vyšetřovací
pravomoci žalovaného jsou zakotveny poněkud odlišně od těch, jež jsou svěřena Komisi,
a také předmět následné soudní kontroly je jiný. Komise totiž nařizuje kontrolu rozhodnutím
podle čl. 20 odst. 4 nařízení 1/2003, zatímco žalovaný provádí šetření pouze na základě
písemného pověření vystaveného předsedou žalovaného (§21f odst. 5 věta prvá zákona
o ochraně hospodářské soutěže). Tribunál následně v řízení podle čl. 263 Smlouvy o fungování
Evropské unie přezkoumává legalitu rozhodnutí Komise, nemůže však zohledňovat skutečnosti
nastalé po jeho vydání (rozsudek Soudního dvora ze dne 8. listopadu 1983 ve spojených věcech
96-102/82, 104/82, 105/82, 108/82 a 110/82 NV IAZ International Belgium a další proti Komisi
Evropských společenství, bod 16). V řízení o žalobě proti rozhodnutí o kontrole nelze napadat
způsob, jakým Komise své vyšetřovací pravomoci provádí, neboť ten spadá až do řízení o žalobě
proti případnému konečnému rozhodnutí o deliktu (rozsudek Soudu prvního stupně
ze dne 20. dubna 1999 ve spojených věcech T-305-307/94, T-313-316/94, T-318/94, T-325/94,
T-328/94, T-329/94 a T-335/94 Limburgse Vinyl Maatschappij NV a další proti Komisi Evropských
společenství). Tribunál nemá pravomoc vydávat deklaratorní rozsudky či účastníkům řízení
svým rozhodnutím něco přikazovat (rozsudek Tribunálu ve věci Deutsche Bahn, bod 227).
Oproti tomu české správní soudy na základě §21f odst. 7 zákona o ochraně hospodářské soutěže
ve spojení s §82 a násl. s. ř. s. přezkoumávají místní šetření en bloc, tedy nejen samotné pověření
k šetření, ale též (a zejména) jeho vlastní průběh, přičemž mohou vyslovit jeho nezákonnost,
zakázat žalovanému v porušování práv soutěžitelů a, je-li to možné, přikázat mu obnovit stav
před zásahem (§87 odst. 2 s. ř. s.). Judikaturu Soudního dvora, vztahující se k rozhodování
Komise na základě citovaného nařízení, tedy nelze v českých podmínkách aplikovat zcela
mechanicky na pověřování zaměstnanců žalovaného k místnímu šetření dle zákona o ochraně
hospodářské soutěže.
[19] Z rozsudku ESLP ve věci Delta pekárny navíc jednoznačně vyplývá, že nedostatky
v náležitostech pověření k šetření lze zhojit „soudní kontrolou zákonnosti a nezbytnosti šetření provedenou
ex post facto“, v jejímž rámci bude posouzena vhodnost, délka a rozsah šetření, respektive
skutkové okolnosti, které žalovaného k provedení šetření vedly (body 87 a 91). Krajský soud
přitom ve svém rozsudku uvedl, že posuzoval „přiměřenost místních šetření vzhledem ke skutkovému
stavu zjištěnému na základě podkladů žurnalizovaných ke dni uskutečnění místních šetření ve spisu“,
jeho rozsah (strana 6 a následující napadeného rozsudku), i délku (strana 9). Nejvyššímu
správnímu soudu z toho vyplývá, že krajský soud přezkoumal postup žalovaného v rozsahu,
k němuž ho zavazuje judikatura ESLP.
[20] Krajský soud dospěl k závěru, že rozsah místního šetření, jež žalovaný skutečně provedl,
odpovídal rozsahu jeho původního podezření. To lze připodobnit situaci, kdy by unijní soud
dospěl k závěru, že vymezení předmětu šetření v rozhodnutí Komise odpovídá jejímu podezření
(tedy situaci opačné, než nastala ve výše citovaných rozsudcích Nexans a Prysmian). Samotná
nejednoznačná formulace předmětu šetření v pověření tedy nezákonnost celého místního šetření
způsobit nemohla, jelikož žalovaný zajistil pouze dokumenty, které se vztahovaly
k jeho původnímu podezření. Tento závěr plně odpovídá povaze zásahů ve smyslu §82 s. ř. s.
jako faktických úkonů. Způsobilé zasáhnout do práv stěžovatelky je totiž především samotné
šetření, při němž se žalovaný seznamuje s informacemi spadajícími pod ochranu čl. 8 Úmluvy.
Stěžovatelka však netvrdila, že by žalovaný samotným nahlížením do jejích obchodních záznamů
a pořizováním kopií těchto dokumentů konkrétně vybočil z rámce nezbytného v demokratické
společnosti ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy – svou argumentaci vede toliko v akademické rovině,
když nesplnění podmínky nezbytnosti opatření v demokratické společnosti vztahuje k použití
slůvka „zejména“ v textaci pověření, s čímž se v podstatě ztotožnil (tedy kriticky zhodnotil)
jak krajský soud, tak i Nejvyšší správní soud, byť to nevedlo k vyslovení nezákonnosti naříkaného
místního šetření.
[21] Nejvyšší správní soud zcela nesouhlasí se stěžovatelkou ani v tom, že by měla mít
možnost posoudit, zda žalovaný svou činností nevybočuje z přípustných mezí. Za prvé, žádný
právní předpis žalovanému neukládá v počátečních fázích správního řízení stěžovatelce
zpřístupnit indicie, jež ho k nařízení šetření vedly (srov. rozsudek Soudního dvora ve věci Dow
Chemical Ibérica, body 45 a 51). Za druhé, jak uvedl Ústavní soud v nálezu 18. února 2010
sp. zn. I. ÚS 1849/08 (N 30/56 SbNU 339), „svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti,
nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění. Má naopak
povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces.“ Dle Ústavního soudu
jsou to přitom právě soudy, od nichž se očekává, že případný exces či jeho následky neprodleně
odstraní. Tuto záruku ve vztahu k místnímu šetření skýtá právě žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem, respektive pravomoc soudu buď deklarovat nezákonnost šetření
(s případným důsledkem v podobě nemožnosti zcela nebo zčásti použít ve správním řízení
takto získané důkazy, ve smyslu odstavce 67 nálezu IV. ÚS 4397/12 z 9. února 2016),
nebo zakázat žalovanému pokračovat v porušování práv stěžovatelky, případně přikázat
mu obnovit stav před zásahem. Stěžovatelka sice musí být schopna posoudit, zda po ní žalovaný
nepožaduje součinnost nad přípustný rámec šetření, nicméně k přezkumu, zda žalovaný
při šetření nevybočil z rámce svého podezření, jsou následně povolány správní soudy.
Stěžovatelka však během šetření, v rámci dalšího průběhu správního řízení ani v řízení
před krajským soudem netvrdila, že by žalovaný z přípustného rámce šetření vybočil.
Argumentace, že by se tak stát mohlo, stěžovatelce úspěch v řízení přinést nemůže,
neboť prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správní soudy neposkytují
ochranu před potenciálními zásahy ze strany orgánů veřejné moci.
[22] Na závěr Nejvyšší správní soud upozorňuje, že výše uvedená kritika pověření k místnímu
šetření neznamená, že by žalovaný měl předmět šetření vymezovat ve formě uzavřeného výčtu
a podobně. Soudní dvůr ostatně také opakovaně judikuje, že vyšetřovací pravomoci soutěžních
orgánů mají široký dosah a ztratily by účelnost, kdyby se tyto orgány musely „omezit pouze na to,
že budou požadovat předložení dokumentů nebo spisů, jejichž existence by jim byla již předem známa.
Takové právo naopak znamená možnost vyhledávat různé poznatky a informace, které ještě nejsou známé
nebo plně identifikované. Bez takové možnosti by Komise nemohla shromažďovat poznatky a informace nezbytné
pro šetření v případě, že by narazila na odmítnutí spolupráce nebo na obstrukční postoj ze strany dotyčných
podniků“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. září 1989 ve spojených věcech 46/87 a 227/88
Hoechst AG proti Komisi Evropských společenství, body 26 a 27). Na druhou stranu, formulace
pověření k šetření by neměla zbytečně vyvolávat obavy, že žalovaný překročí podezření,
které jej vedlo k zahájení správního řízení. Především výrazy jako „zejména“, „mimo jiné“
a podobně je třeba považovat za krajně nevhodné. Platí, že pokud žalovaný rámec podezření
šetřením skutečně nepřekročí, budou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem opírající se
pouze o nejednoznačně formulované pověření správními soudy jako nedůvodné zamítány.
Na žalovaného však lze apelovat v tom směru, aby tím, že vymezení předmětu šetření věnuje
zvýšenou pozornost, snížil pravděpodobnost, že k zahájení řízení před soudem vůbec dojde.
Tím sníží náklady jak soutěžitelům – účastníkům řízení, tak své vlastní.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, pročež ji ve smyslu
poslední věty §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Rozhodl tak bez jednání postupem podle §109 odst. 2
s. ř. s.
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla úspěch ve věci, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné náklady nad rámec
obvyklé úřední činnosti, a náhrada nákladů řízení se mu tudíž nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. května 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu