ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.176.2017:43
sp. zn. 6 As 176/2017 - 43
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška
(soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní
věci žalobkyně: Ing. E. O., zastoupená JUDr. Josefem Kopřivou, advokátem, se sídlem
Vodičkova 709/33, Praha 1, proti žalovanému: Generální ředitel Hasičského záchranného
sboru České republiky, se sídlem Kloknerova 26, Praha 414, týkající se žaloby proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 29. července 2013, č. j. MV-72812-7/PO-N-2012, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. dubna 2017, č. j. 6 Ad 20/2013 -
51,
takto:
I. Ústavnímu soudu se př e dk l á dá návrh na zrušení §48 odst. 2 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona
č. 530/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 362/2003 Sb., o změně
zákonů souvisejících s přijetím zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České
republiky, ve znění pozdějších předpisů.
II. Řízení se p řeru š u j e.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Rozhodnutím ze dne 17. května 2013, č. j. SP-ZS-32/2013 propustil ředitel Hasičského
záchranného sboru hl. m. Prahy žalobkyni ze služebního poměru příslušníka
Hasičského záchranného sboru České republiky (dále jen „HZS ČR“). Důvodem byla
podnikatelská činnost žalobkyně provozovaná na základě živnostenského oprávnění – vedení
účetnictví – pro společenství vlastníků jednotek, jehož je žalobkyně členkou. Podle §48 odst. 2
zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru“), totiž nesmí příslušník HZS ČR
vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona. Odvolání žalobkyně
proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím označeným v návětí tohoto usnesení.
[2] Žalobkyně se následně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného žalobou k Městskému
soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji rozsudkem označeným v návětí tohoto usnesení
zamítl. Městský soud se neztotožnil s tvrzením žalobkyně, že pouze vykonávala správu vlastního
majetku, která je ze zákazu podle §48 odst. 2 zákona o služebním poměru vyňata na základě
interního aktu žalovaného. Vzal za prokázané, že žalobkyně vykonávala na základě
živnostenského oprávnění činnost, za kterou pobírala odměnu ve výši 14 000 Kč ročně.
Tento příjem vykazovala žalobkyně v daňovém přiznání jako příjem osoby samostatně výdělečně
činné. Tím dávala najevo, že se věnuje podnikání, a nikoli správě vlastního majetku. To, že byl
žalobkyni za účinnosti předchozí úpravy udělen souhlas k provozování živnosti, ani že žalobkyně
disponuje bezpečnostní prověrkou, nepovažoval městský soud za relevantní.
[3] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas kasační
stížnost, jíž se domáhala jeho zrušení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatelka zdůraznila, že smyslem §48 odst. 2 zákona o služebním poměru není zakázat
příslušníkům bezpečnostních sborů výdělek z jiné činnosti, než je služba, ale zamezení střetu
osobních zájmů se zájmy služby. Činnosti vyňaté ze zákazu lze provozovat v jakékoli formě,
tedy i podnikáním. Propuštění stěžovatelky ze služebního poměru kvůli správě vlastního majetku,
kterou vykonávala řadu let a kterou měla do roku 2007 povolenou, odporuje principu
proporcionality i spravedlnosti. Vzhledem k výši odměny, kterou stěžovatelka za vedení
účetnictví společenství vlastníků jednotek dostávala, nelze tvrdit, že tak činila za účelem dosažení
zisku.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že výdělečné podnikání nelze považovat
za správu majetku. Živnostenské oprávnění navíc není pro správu vlastního majetku nutné.
Po nabytí účinnosti zákona o služebním poměru žalovaný předpokládal, že stěžovatelka
v souladu s jeho přechodnými ustanoveními do té doby povolenou podnikatelskou činnost
ukončila. Zákon ve spojení s pokynem generálního ředitele HZS ČR taxativně vymezuje okruh
výdělečných činností, které příslušníci bezpečnostních sborů mohou vykonávat, činnost
stěžovatelky však do tohoto okruhu nespadá.
II.
Relevantní právní úprava
[5] Stěžovatelka byla ze služebního poměru propuštěna pro porušení zákazu stanoveného
v §48 odst. 2 zákona o služebním poměru, který zněl v době rozhodování žalovaného, a stejná
právní úprava je účinná i dnes,
takto:
„(2) Příslušník nesmí vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona; toto omezení
se nevztahuje na případy uvedené v §29, 31 a §33 písm. a) a na další činnosti stanovené interními akty
vydanými řediteli bezpečnostních sborů.“.
[6] Pro úplnost je vhodné dodat, že uvedené zákonné výjimky v §29 a 31 zákona
o služebním poměru (výkon služby v tzv. záloze činné nebo služba v rámci tzv. zálohy zvláštní)
se na stěžovatelku nevztahují, ostatně jde stále o výkon služby, tedy o výjimku nikoli ze zákazu
výdělečné činnosti, nýbrž ze zákazu vykonávat jinou službu než službu podle „tohoto zákona“,
tj. zákona o služebním poměru. Neuplatní se ani výjimka v §33 písm. a) zákona o služebním
poměru, která zcela logicky zákaz jiné výdělečné činnosti suspenduje po dobu rodičovské
dovolené, kdy rodič-příslušník službu dočasně nevykonává a kdy je rodiči umožněna výdělečná
činnost obecně na základě pracovněprávních předpisů a předpisů o státní sociální podpoře.
[7] Lze tedy uzavřít, že zákon o služebním poměru zakazuje výkon jiné výdělečné činnosti
zcela, s výjimkou „činností stanovených interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů“. V případě
stěžovatelky šlo o spor o aplikaci výjimky ze zákonného zákazu dle čl. 1 odst. 1 písm. f) pokynu
generálního ředitele HZS ČR ze dne 28. března 2013, k provedení §48 odst. 2 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona
č. 530/2005 Sb. (dále též „pokyn“), podle něhož se zákaz výdělečné činnosti podle §48 odst. 2
zákona o služebním poměru nevztahuje na „f) správu vlastního majetku“, přičemž „(2) Činnost
uvedenou v odstavci 1 lze vykonávat výhradně mimo výkon služby, a to tak, že nebude žádným způsobem
narušovat výkon služby nebo ohrožovat připravenost k výkonu služby nebo jinak způsobovat střet se zájmy HZS
ČR. Výkonem činnosti uvedené v odstavci 1 nebo chováním anebo jednáním příslušníka při tomto výkonu nesmí
být snížena důvěra veřejnosti v HZS ČR nebo veřejnou správu vůbec.“ Kromě správy vlastního majetku
pokyn ze zákonného zákazu výdělečné činnosti vyjímá např. „a) činnost konanou v pracovněprávním
vztahu podle části třetí“ zákoníku práce, tj. na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní
poměr, „d) členství v řídicích nebo kontrolních orgánech občanského sdružení, společenství vlastníků jednotek
nebo družstva, které neprovozuje podnikatelskou činnost,“ „i) činnost publicistickou, literární, uměleckou,
vědeckou a pedagogickou“ či „ j) činnost související s členstvím ve volených orgánech obce nebo kraje, činnost
poslance nebo senátora nebo činnost přísedícího“.
[8] Podle zákona o služebním poměru vede porušení zákazu stanoveného v §48 odst. 2
k propuštění ze služebního poměru obligatorně bez dalšího. Pokud příslušník zákaz poruší, musí
být propuštěn, jak plyne z §42 odst. 1 písm. f) zákona o služebním poměru:
„(1) Příslušník musí být propuštěn, jestliže ... f) porušil omezení stanovená v §47 nebo §48“.
[9] Omezení, resp. zákaz jiné výdělečné činnosti příslušníkům bezpečnostních sborů
je omezením základního práva na svobodnou volbu povolání, podnikat a získávat prostředky
pro své životní potřeby prací dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
podle něhož:
„(1) Každý má právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat
a provozovat jinou hospodářskou činnost. (2) Zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých
povolání nebo činností. (3) Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací.“.
[10] Omezení uvedeného základního práva je přípustné na základě citovaného odstavce 2
čl. 26 Listiny („zákon může stanovit podmínky a omezení“; zvýraznění doplněno Nejvyšším správním
soudem), a výslovně pro příslušníky bezpečnostních sborů a jiné profese umožňuje toto základní
právo omezit zákonem ustanovení čl. 44 Listiny, které zní:
„Čl. 44
Zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo
uvedené v čl. 20 odst. 2; zaměstnancům státní správy a územní samosprávy ve funkcích, které určí, též právo
uvedené v čl. 27 odst. 4; příslušníkům bezpečnostních sborů a příslušníkům ozbrojených sil též práva uvedená
v čl. 18, 19 a čl. 27 odst. 1 až 3, pokud souvisí s výkonem služby. Osobám v povoláních, která jsou
bezprostředně nezbytná pro ochranu života a zdraví, může zákon omezit právo na stávku.“
(zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[11] Obecné aplikační a interpretační ustanovení k mezím základních práv a svobod obsahuje
čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny, které znějí:
„(2) Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv
a svobod ... upraveny pouze zákonem. ... (4) Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí
být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla
stanovena.“
(zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
[12] Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) pak normotvornou kompetenci svěřuje
primárně Parlamentu (čl. 15 odst. 1 Ústavy: „Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu.“),
přičemž z Ústavy i z ústavněprávní doktríny vyplývá, že Parlament, ustavovaný v demokratických
volbách, s touto kompetencí nedisponuje volně, resp. nesmí se jí vzdát. Delegovat normotvornou
kompetenci může podle Ústavy na orgány výkonné moci jen za určitých podmínek, dle čl. 79
odst. 3 Ústavy, který zní:
„(3) Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích
zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“
(zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).
III.
Důvody předložení věci Ústavnímu soudu
[13] Šestý senát Nejvyššího správního soudu (dále též „Nejvyšší správní soud“ nebo jen „šestý
senát“), který je zákonným soudem pro rozhodnutí ve výše uvedené věci, při poradě dospěl
k předběžným závěrům, že kasační stížnost stěžovatelky je včasná a přípustná a že i jiné
podmínky řízení jsou splněny. Neshledal zatím ani důvody pro vyhovění kasační stížnosti
na základě jiných námitek předkládaných stěžovatelkou (prekluze práva, resp. povinnosti
propustit stěžovatelku ze služebního poměru, nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku a vady
řízení před městským soudem, resp. před žalovaným). Nutno také předeslat, že zjištěný skutkový
stav není mezi účastníky řízení sporný. Šestý senát se proto musel soustředit na stěžejní námitku,
že stěžovatelka nevykonávala zakázanou výdělečnou činnost, s čímž nerozlučně souvisí odpověď
na otázku, zda výdělečná činnost, kterou nesporně vykonávala, byla či nebyla po právu
a v souladu s ústavním pořádkem stěžovatelce zakázána.
[14] Šestý senát Nejvyššího správního soudu přitom dospěl k závěru, že omezení výdělečné
činnosti, za jehož překročení byla stěžovatelka postižena propuštěním ze služebního poměru,
interním předpisem ředitele bezpečnostního sboru porušilo ústavní výhradu zákona
pro stanovení mezí základních práv a svobod, předepsanou čl. 26 odst. 2 a čl. 44 Listiny,
ve spojení s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny. Přijetím §48 odst. 2 zákona o služebním poměru,
obsahujícího zmocnění pro ředitele příslušného bezpečnostního sboru stanovit meze základního
práva podnikat a provozovat hospodářskou (výdělečnou) činnost, pak zákonodárce překročil
ústavní limity pro delegaci normotvorby dle čl. 79 odst. 3 Ústavy, ve spojení s čl. 15 odst. 1
Ústavy, neboť zákon nestanoví žádný základ a meze, resp. rámec, v němž má ředitel příslušného
bezpečnostního sboru vydat prováděcí podzákonný předpis, nadto je zmocněn k úpravě
těchto otázek interním aktem řízení, jejž ani za obecně závazný právní předpis nelze považovat.
Došlo tak i k porušení základního ústavního principu demokratického právního státu
garantujícího svobodu každého jednotlivce, jak je postulován v čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3
Listiny, tedy že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit,
co zákon neukládá; tento ústavní princip je totiž současně odůvodněním uvedené výhrady
zákona, resp. důvodem, proč musí být meze základních práv a svobod upraveny
zákonem, jenž je přijímán demokraticky zvoleným parlamentem, v otevřeném, transparentním
a verifikovatelném zákonodárném procesu, a nikoli – ve srovnání s kvalitou zákona – arbitrárními
vnitřními předpisy.
[15] Ustanovení §48 odst. 2 zákona o služebním poměru je protiústavní i z důvodu, že – na
úrovni zákona – pro příslušníky bezpečnostních sborů zcela eliminuje základní právo
na podnikání a jinou výdělečnou činnost, přestože Listina umožňuje toto právo pouze omezit
(čl. 26 odst. 2 a čl. 44 Listiny), při nutnosti zachovat jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Nelze se nechat ukolébat legislativní technikou, obcházející ústavně předepsanou výhradu zákona
a limity delegace normotvorby, kdy zákon určité základní právo anuluje s tím, že správnímu
orgánu poskytne bianco šek k případnému změkčení zákazu, nijak neomezenému co do okruhu
adresátů a rozsahu změkčení [analogicky je zde možné odkázat na nález sp. zn. Pl. ÚS 23/02
ze dne 30. června 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.), v němž Ústavní soud
shledal protiústavní zákonné ustanovení, které přenášelo kompetenci ke stanovení
nijak nespecifikovaných povinností na Ministerstvo práce a sociálních věcí]. Důsledkem
této svérázné legislativní techniky je stav, kdy je to jenom a pouze jenom služební funkcionář,
jenž interními akty řízení, tedy nikoli právním předpisem, bez jakýchkoliv zákonných kritérií,
tedy svévolně, vymezuje rozsah a podmínky uplatnění ústavně zaručeného základního práva
(jinak řečeno jeho hranice), byť tak činí obecně vůči okruhu podřízených příslušníků (v nedávné
době zrušil Ústavní soud jako protiústavní podobně koncipovanou právní úpravu úhrady
zdravotnických prostředků – viz bod 122 nálezu ze dne 30. května 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15,
č. 231/2017 Sb.). V kombinaci se zákonným imperativem propustit ze služebního poměru
příslušníka, který takový interní akt dle názoru služebních funkcionářů porušil [§42 odst. 1 písm.
f) zákona o služebním poměru], bez jakéhokoliv upozornění či výstrahy a možnosti v přiměřené
lhůtě napravit nežádoucí stav, vytváří zvolená konstrukce „výbušnou směs“ a neakceptovatelný
stav právní nejistoty u příslušníků bezpečnostních sborů, jejichž služební poměr je jinak
do detailů upraven zákonem právě z důvodu, aby výkon jejich služby byl co do podmínek a trvání
s dostatečnou mírou jistoty předvídatelný a ze strany státu garantovaný, v neposlední řadě
též poskytnutím soudní ochrany.
[16] Soudní ochrana běžným pořadem práva se přitom v důsledku zvolené konstrukce nemůže
plně realizovat. I kdyby soud odhlédl od pokynu, jenž není právním předpisem, a v souladu
s čl. 95 odst. 1 Ústavy věc posoudil pouze prizmatem zákona, resp. práva, nemělo
by to na výsledek řízení žádný vliv, neboť na úrovni zákona je inkriminovaným ustanovením
stěžovatelce zakázána jiná výdělečná činnost bezvýjimečně a tento zákonný zákaz stěžovatelka
nesporně svým podnikáním porušila. Z pohledu demokratického právního státu založeného
na principu dělby moci by zajisté bylo převrácením role soudu a správního orgánu,
pokud by soudní ochrana měla záviset na aplikaci a interpretaci interních aktů řízení,
jež ani nejsou právním předpisem, a jejich pojmů (srov. v této souvislosti např. nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. července 1996, N 64/5 SbNU 487, 206/1996 Sb.).
V důsledku zvolené konstrukce by tak mohlo dojít i k porušení čl. 36 odst. 2 in fine Listiny,
neboť vymezení mezí základního práva nebo svobody v interním předpisu a rozhodnutí o tom,
zda byly překročeny, se dostává mimo kognici soudní moci.
[17] Tento závěr platí bez ohledu na obsah konkrétního interního aktu, který byl aplikován
vůči stěžovatelce. Jakkoli obsah pokynu prima facie nevyvolává pochybnosti co do motivace
a dobré víry jeho autora, nelze tím ospravedlnit a připustit porušení základních ústavních pravidel
pro tvorbu právních předpisů a stanovování povinností subjektům práva. Je zcela zřejmé,
že pokyn se pokouší nepřípustně normovat oblasti, jejichž úprava je vyhrazena zákonu a dokonce
ústavě, např. včetně kolize výkonu služby a funkce poslance a senátora, jak plyne z odstavce [7]
výše. Ve srovnání s jinými profesemi, u nichž Listina připouští omezení základního práva
podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost a u nichž jsou příslušná omezení
konkretizována zákonem co do rozsahu a příp. i účelu omezení, jsou tak příslušníci
bezpečnostních sborů v mnohem nejistějším postavení, což indikuje též porušení ústavní garance
rovnosti v zárukách základních práv a svobod ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny [srov. jiné profese
zmiňované v čl. 44 Listiny, např. soudci a státní zástupci dle §85 zákona č. 6/2002 Sb.,
o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů
(zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, resp. dle §24 odst. 6 zákona
č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, vojáci z povolání dle §47
zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, státní zaměstnanci dle §81 odst. 2 zákona
č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo obdobně úředníci územních samosprávných celků dle §16
odst. 4 a 5 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů; vzhledem ke zmocnění jednotlivých ředitelů
bezpečnostních sborů k úpravě interním pokynem se nadto může lišit rozsah omezení i v rámci
jednotlivých bezpečnostních sborů].
[18] Problém napadeného ustanovení §48 odst. 2 zákona o služebním poměru přiléhavě
ilustrují též jeho legislativní historie, právní úprava, která mu předcházela, jakož i neúspěšné
pokusy vlády prosadit jeho změnu, resp. nápravu. Podle §152 dnes již neplatného zákona
č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, ve spojení s §10 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 31. prosince 2005, mohl příslušník
vyvíjet tam vymezenou jinou výdělečnou činnost za zákonem stanovených podmínek
se souhlasem služebního funkcionáře, přitom sám zákon stanovil účel omezení, jak předpokládá
čl. 4 odst. 4 Listiny (neovlivňovat plnění služebních povinností, neohrožovat nestrannost
nebo nepodjatost příslušníka nebo jiné služební zájmy), vymezil obecně případy, kdy nebylo
lze souhlas udělit a naopak kdy nebylo lze udělení souhlasu odepřít, jakož i předepisoval
proceduru směřující k udělení nebo odnětí uděleného souhlasu, v nichž se mohl dotčený
příslušník uplatňovat svá procesní práva.
[19] I podle původního vládního návrhu zákona o služebním poměru měla zůstat
zachována možnost vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle tohoto zákona
se souhlasem služebního funkcionáře s tím, že z tohoto omezení byly některé činnosti vyňaty
(a bylo by tak možné vykonávat je vždy). V případě, že by výdělečná činnost příslušníka nemohla
ovlivnit plnění služebních povinností, nestrannost nebo nepodjatost příslušníka nebo jiné
služební zájmy bezpečnostního sboru, neměl služební funkcionář možnost souhlas odepřít (§48
odst. 2 a 3 vládního návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů,
sněmovní tisk č. 256/0, 4. volební období, www.psp.cz). V průběhu schvalování zákona však byla
možnost souhlasu služebního funkcionáře, a společně s tím i možnost jakkoli zohlednit konflikt
mezi výdělečnou činností příslušníka bezpečnostního sboru se zájmy služby, vypuštěna, v zákoně
nicméně zůstalo alespoň rámcové vymezení jiných výdělečných činností, které dovoleny
jsou (činnost znalce a tlumočníka vykonávanou podle zvláštního právního předpisu pro soud
nebo správní úřad, činnost v poradních orgánech vlády, činnost vědecká, pedagogická,
publicistická, literární nebo umělecká, činnost zastupitele, přísedícího u soudu, vedoucího
a jiného pracovníka táborů pro děti a mládež, správa vlastního majetku a výdělečná činnost
při výkonu vazby; §48 odst. 2 zákona o služebním poměru v platném, avšak nikdy neúčinném
znění do 31. prosince 2005).
[20] Následně se vláda pokusila návrhem novely zákona o služebním poměru
souhlas služebního funkcionáře s výkonem výdělečné činnosti (opět se zohledněním
jejího potenciálního střetu se zájmy služby) do zákona o služebním poměru ještě před jeho
účinností (od 1. ledna 2006) navrátit (bod 20 vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky ve znění pozdějších předpisů,
sněmovní tisk č. 1002/0, 4. volební období, www.psp.cz). V důsledku pozměňovacích návrhů
však zákonodárce od tohoto záměru opět ustoupil a znění §48 odst. 2 zákona o služebním
poměru dokonce ještě více zpřísnil do nynější podoby, kdy je jiná výdělečná činnost zakázána
zcela, s výjimkou činností povolených interním aktem ředitele bezpečnostního sboru.
[21] Ve srovnání s nynější, v mnoha ohledech defektní právní úpravou tak právní úprava
předchozí, §152 zákona č. 186/1992 Sb., vyhlíží jako učebnicově vzorná úprava omezení
základního práva dle čl. 44 Listiny, neboť je v ní při zachování předepsané zákonné formy
vymezen legitimní cíl omezení a jeho hranice, včetně možnosti individualizace a procesních
záruk, tedy prvky, na jejichž základě lze v individuálních případech poměřovat omezení
základního práva v testu proporcionality.
[22] Nejvyšší správní soud si je současně vědom imperativu přednosti ústavněkonformní
interpretace zákona před jeho zrušením a pokusil se takovou ústavněkonformní interpretaci
nalézt. Šestý senát v této souvislosti v poradě zvažoval, zda lze stěžovatelce za daného znění
zákona poskytnout individuální spravedlnost a soudní ochranu za použití obecného principu
proporcionality omezení základních práv s tím, že by nejprve identifikoval legitimní cíl omezení
základního práva, jakkoli není v textu zákona, ostatně ani v čl. 44 Listiny, vyjádřen. Lze snad,
např. srovnáním s jinými zákonnými úpravami, uvedený cíl shledat v zájmu na řádném výkonu
služby, plnění služebních povinnosti, v zachování důvěry veřejnosti v bezpečnostní
sbory, zamezení střetu zájmů příslušníka se zájmy služby či v jiném důležitém zájmu služby.
Lze poté učinit závěr, že v podnikatelské činnosti stěžovatelky, vzhledem k rozsahu
a okolnostem, nelze spatřovat ohrožení takto definovaného zájmu na řádném výkonu služby
příslušníka, neboť ze zjištěného skutkového stavu nevyplývá, že by podnikání spočívající
ve vedení účetnictví společenství vlastníků jednotek, jehož je stěžovatelka členem,
jakkoliv narušovalo plnění služebních povinností stěžovatelky. Bylo by snad možné zapojit
i úvahu de minimis, tedy že vzhledem k rozsahu a okolnostem stěžovatelčina podnikání
o „kvalifikované“ podnikání porušující zákonný zákaz nešlo. Takový výklad nicméně jde zjevně
proti výslovnému znění zákona, který žádné výjimky nepřipouští (lex dura sed lex). Relativizace
jednoznačného zákonného textu úvahami o proporcionalitě v individuálních případech
nepřispívá kýžené právní jistotě jak na straně bezpečnostního sboru, tak na straně
jeho příslušníků. Nejvyšší správní soud si je vědom nálezů Ústavního soudu,
které ve výjimečných případech velí odchýlit se od doslovného znění zákona (z poslední
doby např. nález Ústavního soudu ze dne 31. srpna 2016, sp. zn. III. ÚS 2703/15),
je však přesvědčen, že taková krajní možnost je skutečně vyhrazena jen těm zcela
výjimečným situacím, v nichž nelze ústavně souladného a spravedlivého výsledku dosáhnout
jinak, a že by s ní měly obecné soudy nakládat jako s oním pověstným šafránem. V daném
případě dospěl k závěru, že o tak výjimečnou situaci nejde, že by se naznačený „kreativní“
výklad ocitl za hranicí ústavního imperativu vázanosti soudu zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy)
a že by jeho zaujetím soud odepřel Ústavnímu soudu možnost uplatnit jeho unikátní a výlučnou
kompetenci k incidenční kontrole ústavnosti zákonů dle čl. 87 odst. 1 písm. a) ve spojení s čl. 95
odst. 2 Ústavy. Takové řešení by nadto míjelo podstatu problému, jímž je sama zákonná
konstrukce §48 odst. 2 zákona o služebním poměru, nesystémově by zůstalo omezeno
jen na účastníky tohoto řízení a zatěžovalo by právní řád rizikem vzniku obdobných
sporů z podhoubí ústavně pochybné právní úpravy (srov. např. rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem z 15. dubna 2015, č. j. 15Ad 11/2014 - 35, jenž nebyl napaden kasační
stížností).
[23] Krom toho, byť nejde o rozhodovací důvod, by zaujetí takového výkladu ze strany
Nejvyššího správního soudu představovalo ve věci konečné rozhodnutí, pro žalovaný správní
orgán do značné míry překvapivé, bez možnosti obrátit se na Ústavní soud s žádostí o revizi
právního názoru cestou ústavní stížnosti. Nelze ani vyloučit, že ústavněkonformní interpretaci
napadeného ustanovení při jeho zachování nalezne sám Ústavní soud; taková interpretace
pak bude bezpochyby pro předkládající soud i všechny ostatní soudy, jakož i správní orgány
včetně žalovaného závazná ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy.
[24] Nejvyšší správní soud tak v projednávané věci shledal důvody pro předložení věci
Ústavnímu soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a navrhuje mu zrušení §48 odst. 2 zákona o služebním
poměru, jsa o jeho protiústavnosti přesvědčen.
[25] Z důvodů uvedených výše nelze návrh na zrušení části zákona omezit jen na část
ustanovení §48 odst. 2 zákona o služebním poměru vymezenou slovy „a na další činnosti stanovené
interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů“, pro porušení ústavní výhrady zákona a limitů
pro delegaci normotvorby. I případné odklizení pouze tohoto protiústavního ustanovení
by pro stěžovatelku zachovalo protiústavní následek v podobě zrušení jejího služebního
poměru pro porušení bezpodmínečného a úplného zákazu podnikání a jiné výdělečné činnosti,
jenž je stanoven v první části napadeného ustanovení, ve větě před středníkem (protiústavnost
spočívající v úplné eliminaci základního práva, jež může být dle Listiny pouze omezeno).
Obě části napadeného ustanovení §48 odst. 2 zákona o služebním poměru (část věty
před středníkem i část věty za středníkem) jsou totiž protiústavní zejména ve vzájemné kombinaci
a takto je také musí – nebudou-li Ústavním soudem zrušeny – předkládající šestý senát na daný
případ aplikovat. Pro obě části ustanovení §48 odst. 2 zákona o služebním poměru je tak splněna
i procesní podmínka aktivní legitimace soudu pro zahájení řízení před Ústavním soudem
dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, resp. dle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů; nebýt napadeného ustanovení by totiž byl výsledek soudního řízení
pro stěžovatelku, oproti dosavadnímu stavu, příznivý, neboť by její propuštění ze služebního
poměru pozbylo hmotněprávní základ.
[26] Pro pořádek nutno zmínit, že se navrhuje zrušení celého §48 odst. 2 zákona o služebním
poměru, včetně části tohoto ustanovení ve slovech „toto omezení se nevztahuje na případy
uvedené v §29, 31 a §33 písm. a)“. Jejich vyčlenění z návrhu by totiž postrádalo jakýkoliv jazykový
a tedy i normativní smysl, ostatně tato část ustanovení navazuje a je závislá na jeho úvodní
části, bez níž nemůže samostatně existovat (viz analogicky nález Ústavního soudu ze dne
31. října 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, N 164/24 SbNU 201, č. 424/2001 Sb.).
[27] Nejvyšší správní soud rozhodl současně podle §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. též o přerušení
řízení na dobu, než Ústavní soud o návrhu na zrušení napadeného ustanovení rozhodne.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu